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【中圖分類號(hào)】R473.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-7484（2013）05-0220-01

CHF是心臟病的終末階段，隨著我國的人口老齡化，CHF患者逐漸增多。2001 年歐洲心臟病協(xié)會(huì)提出的最新心衰指南，第一次將血漿N端腦鈉肽水平作為一個(gè)心力衰竭診斷的客觀指標(biāo)（1）。NT-proBNP水平與NYHA分級(jí)呈正相關(guān)，與LVEF呈負(fù)相關(guān)。NT-proBNP水平是心力衰竭的量化指標(biāo)（2）。依據(jù)NT-proBNP水平進(jìn)行心功能分級(jí)，指導(dǎo)不同心功能CHF病人進(jìn)行運(yùn)動(dòng)護(hù)理干預(yù)，并可觀察運(yùn)動(dòng)干預(yù)后的臨床癥狀改善情況及NT-proBNP水平變化，現(xiàn)報(bào)道如下。

1 資料與方法

1.1一般資料

選擇2010年1月至2011年7月期間， 在我院住院的65 歲以上老年慢性心力衰竭患者80例， 其中男38例，女42例， 年齡65-92歲， 平均（72.56±8.34） 歲。隨機(jī)分為康復(fù)運(yùn)動(dòng)組和對(duì)照組， 每組為40例。兩組均給予CHF常規(guī)治療和護(hù)理， 康復(fù)運(yùn)動(dòng)組按血漿NT-proBNP水平， 進(jìn)行心功能分級(jí)， 實(shí)施不同的運(yùn)動(dòng)護(hù)理干預(yù)。兩組心功能分級(jí)、NT-proBNP水平無顯著差異（ P>0.05）。所有患者研究期間病情相對(duì)穩(wěn)定，無肝、腎、腦、肺等嚴(yán)重并發(fā)癥，無心衰以外的嚴(yán)重心臟疾病和影響患者參與運(yùn)動(dòng)的神經(jīng)肌肉障礙疾病。研究征得患者及家屬的知情同意。

1.2方法

1.2.1血漿N端腦鈉肽的測(cè)定

應(yīng)用美國ReLIA公司的免疫生化測(cè)定儀及試劑盒，行雙向測(cè)流免疫法，由專人檢測(cè)，整個(gè)實(shí)驗(yàn)遵循操作規(guī)程，進(jìn)行儀器和室內(nèi)質(zhì)量控制，所有參數(shù)符合要求。心功能正常范圍4200pg/L。

1.2.2觀察項(xiàng)目①臨床心功能，以NT-proBNP水平為標(biāo)準(zhǔn)②觀察發(fā)生呼吸困難次數(shù)、時(shí)間及程度③住院天數(shù)

1.2.3護(hù)理干預(yù)項(xiàng)目

對(duì)患者及家屬進(jìn)行健康教育及宣教，使患者能夠及時(shí)做到自我監(jiān)測(cè)、自我應(yīng)對(duì)。對(duì)康復(fù)運(yùn)動(dòng)組患者給予運(yùn)動(dòng)護(hù)理指導(dǎo)：①給予心理疏導(dǎo)，向患者介紹有關(guān)心衰及運(yùn)動(dòng)療法的基本知識(shí)，取得患者的信任和配合；②運(yùn)動(dòng)時(shí)要遵循個(gè)體化和從輕到重循序漸進(jìn)的原則， 避免不良心血管事件，重視運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練中和運(yùn)動(dòng)后的感覺，出現(xiàn)呼吸費(fèi)力、頭暈、面色蒼白等癥狀，應(yīng)及時(shí)停止運(yùn)動(dòng)；③密切監(jiān)測(cè)運(yùn)動(dòng)中的反應(yīng)，避免出現(xiàn)不良心血管事件，隨身攜帶救心丸等急救藥品； ④血壓未控制或存在嚴(yán)重的心律失常者避免運(yùn)動(dòng)，并避免超強(qiáng)度或超負(fù)荷運(yùn)動(dòng)。

1.2.3.1心功能Ⅳ級(jí)患者：嚴(yán)格臥床休息，床上大小便，保持大便通暢，必要時(shí)給予緩瀉劑，避免用力，病情穩(wěn)定后可在床上被動(dòng)活動(dòng)肢體關(guān)節(jié)，避免有勞累感，逐步增加運(yùn)動(dòng)量，到床邊吃飯、小便、站立，時(shí)間不宜過長。應(yīng)解釋心衰病因及治療，增強(qiáng)其戰(zhàn)勝疾病信心。

1.2.3.2心功能Ⅲ級(jí)患者：可從事簡(jiǎn)單的日常生活，床下小便，坐位大便，洗臉、刷牙、更衣。慢步100-250米，每日兩次，以不出現(xiàn)胸悶、心悸、氣短等不適表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)。

1.2.3.3心功能Ⅱ級(jí)：生活可自理，步行500-1000米或上下一層樓，每日兩次，以不疲勞為度。

1.3統(tǒng)計(jì)學(xué)分析

采用SPSS 13.0 統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行分析， 計(jì)量資料以均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差（x±s） 表示， 計(jì)數(shù)資料用百分率表示， 兩組間分別使用t檢驗(yàn)， x檢驗(yàn)進(jìn)行比較， P

2 結(jié)果

兩組患者入院時(shí)血漿NT-proBNP水平比較無顯著差異。出院時(shí)， 康復(fù)運(yùn)動(dòng)組血漿NT-proBNP水平明顯低于常規(guī)治療對(duì)照組（P

表1 兩組心力衰竭患者NT-proBNP水平、平均住院日比較

分組 NT-proBNP（pg/L） 平均住院日（天）

康復(fù)運(yùn)動(dòng)組 入院時(shí) 3765±428.4

出院時(shí) 2447±384.2 14.56±4.62

對(duì)照組 入院時(shí) 3876±436.3

出院時(shí) 3100±418.8 20.53±6.31

3 討論

康復(fù)運(yùn)動(dòng)療法是在常規(guī)的藥物治療基礎(chǔ)上，有目的、有規(guī)律地進(jìn)行康復(fù)運(yùn)動(dòng)。大量臨床試驗(yàn)研究證明，康復(fù)運(yùn)動(dòng)能提高慢性心衰的活動(dòng)耐量，使患者機(jī)能恢復(fù)，自然病程減少，生活質(zhì)量提高。CHF患者進(jìn)行康復(fù)運(yùn)動(dòng)治療是近年來心臟病康復(fù)學(xué)的重大進(jìn)展，運(yùn)動(dòng)與心血管疾病的發(fā)生、發(fā)展及預(yù)后密切相關(guān)，規(guī)律的運(yùn)動(dòng)對(duì)慢性心衰有積極的預(yù)防和治療作用， 與慢性心衰的發(fā)病率和死亡率呈負(fù)相關(guān)。NT-proBNP是由心室分泌的一種激素類多肽。BNP主要由心室肌合成并分泌，其合成收到左心室室壁張力和多種神經(jīng)激素的作用，當(dāng)心室容量負(fù)荷和壓力符合增加時(shí)，心肌細(xì)胞受牽拉或血管通透性增加，代償性大量合成和分泌proBNP，釋放到血壓中，是心室功能改變更敏感，更特異性的指標(biāo)（3）。NT-proBNP水平與NYHA分級(jí)相關(guān)，與LVEF負(fù)相關(guān)，是心功能分級(jí)的量化的、靈敏的指標(biāo)。雖然NYHA心功能分級(jí)、LVEF可反映心力衰竭的嚴(yán)重程度， 但其主觀性強(qiáng)， 干擾因素較多，特別是對(duì)于有活動(dòng)障礙的患者進(jìn)行心功能評(píng)估。 因此NT-proBNP作為一客觀指標(biāo)在心力衰竭的預(yù)后評(píng)估及危險(xiǎn)分層中具有重要作用（4）。

張曉云等（5）報(bào)道有氧運(yùn)動(dòng)有助于提高患者的有效循環(huán)血量，使腦動(dòng)脈、冠狀動(dòng)脈血供增加，從而提高患者的心理健康和生活質(zhì)量等。本研究根據(jù)患者NT-proBNP水平，進(jìn)行心功能分級(jí)，實(shí)施護(hù)理干預(yù)，根據(jù)不同的心功能分級(jí)，進(jìn)行不同程度的運(yùn)動(dòng)康復(fù)訓(xùn)練，如合理休息與有氧運(yùn)動(dòng)， 飲食合理調(diào)配， 保持大便通暢， 適時(shí)的與患者和家屬溝通等方法， 結(jié)果顯示護(hù)理干預(yù)組出院時(shí)血漿NT-proBNP濃度，明顯低于常規(guī)治療對(duì)照組；平均住院日明顯少于常規(guī)治療對(duì)照組。因此， 護(hù)理干預(yù)康復(fù)運(yùn)動(dòng)有助于減少加重心力衰竭的誘因，進(jìn)行康復(fù)運(yùn)動(dòng)，可提高老年慢性心力衰竭患者的心功能， 改善生活質(zhì)量，縮短住院日， 應(yīng)予推廣。

由于本研究的樣本量偏小，干預(yù)觀察時(shí)間較短，運(yùn)動(dòng)護(hù)理干預(yù)是否對(duì)老年CHF患者長期運(yùn)動(dòng)能力和臨床轉(zhuǎn)歸有益還有待進(jìn)一步大樣本量大規(guī)模前瞻性臨床研究。

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篇2

公共管理是一項(xiàng)以政府為行動(dòng)主體，聯(lián)合社會(huì)非政府組織機(jī)構(gòu)，管理社會(huì)公共事務(wù)，提高人民生活質(zhì)量的工作，以達(dá)到社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，也是公共管理的本質(zhì)所在。其中，管理觀念、執(zhí)行方式以政府政策為準(zhǔn)則，執(zhí)行主體以政府為首，社會(huì)非政府組織廣泛參與，在政治、文化、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行有效的體現(xiàn)民意的公共服務(wù)。從公共管理的概念中可以看出，公共管理是政府管理的重要內(nèi)容，是政府也包括了非政府組織為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行的一系列社會(huì)活動(dòng)，著重體現(xiàn)在滿足人民群眾需求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，這也是政府為人民服務(wù)的宗旨。公共管理的對(duì)象，小到社區(qū)瑣事，大到國際外交。現(xiàn)如今，社會(huì)公共管理依然以政府為實(shí)踐主體，政府承擔(dān)著大部分社會(huì)活動(dòng)的管理范圍，但隨著非政府組織隊(duì)伍不斷壯大，越來越多的公益組織出現(xiàn)在管理公共事物的活動(dòng)中，承擔(dān)著相當(dāng)一部分公共管理的職能。尤其是在新形勢(shì)下，政府在公共管理的職能范圍內(nèi)，較多的體現(xiàn)在外交事物上的管理，例如社會(huì)安全、國際貿(mào)易、法律法規(guī)等行使的宏觀職能范圍；對(duì)關(guān)于社會(huì)保障和服務(wù)及各項(xiàng)政策法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督方面較多由非政府組織來完成，管理內(nèi)容更加細(xì)致化和民主化，更多體現(xiàn)人民意愿和利益需求。

二、公共利益的概念和本質(zhì)

顧名思義，公共利益的受益者是公民群眾，區(qū)別于以謀求個(gè)人目的為出發(fā)點(diǎn)的個(gè)人利益。公共利益體現(xiàn)公民民意，以提高人民生活質(zhì)量為目的。盡管國家體制不竟相同，公共利益在任何一個(gè)民主法治國家都是社會(huì)公眾認(rèn)同的存在?！肮病笔枪怖娴男再|(zhì)和價(jià)值取向，體現(xiàn)了利益受益的主體是公眾而非個(gè)人；“利益”是公共利益追求的目標(biāo)。公共利益的內(nèi)容包含范圍較廣，利益對(duì)象、利益內(nèi)容、處理方式相對(duì)復(fù)雜多樣。狹隘的理解，利益就是需求，但是公共利益不是個(gè)人利益的總和，也就是說公共利益不同于公眾利益，因?yàn)楣娎姘^多個(gè)人利益成分，公共利益在一定情況需要犧牲個(gè)人利益。例如公共安全、環(huán)境衛(wèi)生、公共廣場(chǎng)的使用、公共器材的使用等，都是公共管理活動(dòng)的體現(xiàn)，公共利益具有非排他性，即在不違反法律法規(guī)的前提下，任何人都能謀求公共利益和享受公共利益帶來的權(quán)利。公共利益的內(nèi)容不是一成不變的，隨著社會(huì)的發(fā)展個(gè)政府政策的改進(jìn)，公共利益的內(nèi)容也會(huì)隨之改變，公共利益受益主體不會(huì)改變。我們往往認(rèn)為政府是公共利益的唯一或最大授予者，這是政府特性決定，但認(rèn)識(shí)是片面的。近年來，越來越多的非政府組織，尤其是志愿者組織和公益組織的大量涌現(xiàn)，就說明了政府已不再是公共利益上的唯一提供者和維護(hù)者，在維護(hù)公共利益的活動(dòng)中，公民和非政府組織同樣可以參與公共管理。

三、公共管理與公共利益的沖突

(一)公共管理主體單一化及管理內(nèi)容籠統(tǒng)化

公共管理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是衡量一切公共管理活動(dòng)是否行之有效的標(biāo)桿。在大多數(shù)國家，政府是最大權(quán)力的象征，是公共利益的最大授予者和最強(qiáng)維護(hù)者。但如若政府的承擔(dān)過多公共事宜，就會(huì)出現(xiàn)兩種情況：公共管理主體定位單一，管理內(nèi)容過于籠統(tǒng)。前者是由于政府的權(quán)威形象在公眾心中根深蒂固，實(shí)現(xiàn)共同利益或出現(xiàn)與公共利益利益相悖的事件，全權(quán)由政府來解決，忽視民眾力量，導(dǎo)致政府壓力過大，以至于公共管理活動(dòng)的開展和公共利益追求的結(jié)果與民眾最初的期望又落差，甚至?xí)a(chǎn)生以公共管理部門或個(gè)人為追求個(gè)人利益額忽視公共利益的現(xiàn)象。后者則是因?yàn)楣芾碇黧w(政府)的單一化，公共管理的內(nèi)容就容易籠統(tǒng)化，比如公共資源的壟斷性、公共財(cái)產(chǎn)的使用主體之間的利益沖突等。由于管理主體單一而超負(fù)荷“運(yùn)作”使得公共管理本身具有的公開性和公平性以及最大利益的本質(zhì)體現(xiàn)被忽視，公眾參加公共管理的積極性降低，都會(huì)加劇公共管理和公共利益的沖突。

(二)公共管理決策缺乏科學(xué)性和民主性

公共管理的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，提高人民的生活質(zhì)量，達(dá)到社會(huì)的良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。所以公共管理活動(dòng)的開展，需要各項(xiàng)政策法規(guī)的支撐，而法律法規(guī)的制定必須要最大程度體現(xiàn)公眾利益。近年來，我國的公共管理政策體現(xiàn)出很大的滯后性，比如房價(jià)問題，政府作為公共資產(chǎn)管理人，卻在調(diào)控房價(jià)問題上屢屢達(dá)不到民眾期望，房價(jià)過快增長和“房姐”現(xiàn)象的出現(xiàn)，公共政策僅起到了事后調(diào)節(jié)的作用，總得來說就是政府政策在公共管理事項(xiàng)中的決策具有滯后性，政策缺乏預(yù)見性和及時(shí)性，從而有效性降低，出現(xiàn)公共管理與公共利益不平衡。公共管理決策的民主性體現(xiàn)在公眾是否獲得公共利益所帶來的權(quán)利。在公共管理部門，管理者往往會(huì)在公共利益和個(gè)人利益的之間遲疑，索引公共管理者政策的制定需聽取公眾意見，增加政策制定和執(zhí)行的公開性，政策的制定隨公眾利益的需求及時(shí)改進(jìn)，縮小公共管理與公共利益之間的沖突。

四、公共管理與公共利益的聯(lián)系

(一)公共利益是公共管理的本質(zhì)體現(xiàn)

從兩者的概念上看，公共管理政策制定的最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，“公共”的含義就是公眾共同擁有，所以政府和非政府組織以及一切公共管理部門，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理中，就要以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，把虛幻抽象的公共利益變得具體實(shí)際。利益的獲取驅(qū)使人在追求其的過程中制定行之有效的規(guī)則，當(dāng)利益的擁有者范圍擴(kuò)大，就要公眾遵守一定的規(guī)則，進(jìn)而從個(gè)人利益發(fā)展成為公共利益，從個(gè)人的行為準(zhǔn)則轉(zhuǎn)變成公共準(zhǔn)則的遵守，公共管理政策應(yīng)運(yùn)而生。因此公共管理在制定政策的過程中必須與公共利益相符，否則就失去兩者特有的“公共”的本質(zhì)。

(二)公共管理是公共利益實(shí)現(xiàn)的工具

篇3

1.1制度健全，嚴(yán)格執(zhí)行。

在法定的行政權(quán)力行使于具體規(guī)劃工作過程中，城市規(guī)劃嚴(yán)格遵守“一書兩證”制度和國家制定的有關(guān)技術(shù)規(guī)范。

1.2政府唯一具有和行使規(guī)劃管理權(quán)。

1.3公共管理性。

公眾監(jiān)督和參與已對(duì)城市發(fā)展越來越重要，同時(shí)也是城市規(guī)劃發(fā)展的新動(dòng)力。我國當(dāng)代城市規(guī)劃已具有明顯的公共管理特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)著城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃由傳統(tǒng)的單一技術(shù)管理和行政管理正逐步走向以人為本的現(xiàn)代化公共管理。

2.公共管理視角下的城市規(guī)劃職能探討

按照管理的運(yùn)行職能，我國城市規(guī)劃可以分為計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四種職能。

2.1計(jì)劃職能

狹隘的城市規(guī)劃定義是對(duì)城市的發(fā)展建設(shè)進(jìn)行計(jì)劃，它主要包括城市空間和土地兩方面利用的計(jì)劃。公共管理中的計(jì)劃職能主要通過以下步驟來實(shí)現(xiàn)：第一，設(shè)立可行的任務(wù)和目標(biāo)，用來保障城市的可持續(xù)性綜合發(fā)展，最大程度的滿足市民的物質(zhì)、文化需求；第二，城市規(guī)劃的制定是為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，因此，它為未來城市多個(gè)方面的發(fā)展提供了方向，同時(shí)也為城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等數(shù)據(jù)提供了參考標(biāo)準(zhǔn)；第三，得到相關(guān)法律通過后，城市規(guī)劃就可以由城市規(guī)劃部門進(jìn)行從宏觀到微觀、整體到局部的詳細(xì)規(guī)劃，逐步將目標(biāo)落實(shí)到具體項(xiàng)目上；第四，城市規(guī)劃進(jìn)入審批流程，經(jīng)過相關(guān)部門逐級(jí)按照法定程序?qū)徟ㄟ^后，開始具備法律效力。計(jì)劃職能在城市規(guī)劃的職能地位是首要的，它決定未來城市規(guī)劃的整體布局和方向。計(jì)劃職能運(yùn)行過程中，必須公共管理的力量，使各項(xiàng)計(jì)劃具有合理性和先進(jìn)性。

2.2領(lǐng)導(dǎo)職能

在整個(gè)公共管理過程之中，城市規(guī)劃始終負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職能，領(lǐng)導(dǎo)職能主要體現(xiàn)在規(guī)劃協(xié)調(diào)、規(guī)劃權(quán)利和規(guī)劃引導(dǎo)三方面。規(guī)劃協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃管理部門應(yīng)充分利用規(guī)劃學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)等各種相關(guān)理論，充分尊重各因素之間的相互作用和影響，以及用科學(xué)的眼光分析它們的發(fā)展規(guī)律，通過各種先進(jìn)的方法和手段，對(duì)城市各種資源進(jìn)行統(tǒng)一的管理和規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展和健康的目標(biāo)；規(guī)劃權(quán)利是指各級(jí)規(guī)劃主管部門依法采取各種手段（包括命令手段）、措施對(duì)城市規(guī)劃的制定、土地使用等一系列城市建設(shè)進(jìn)行組織、監(jiān)督和指揮。通過規(guī)劃權(quán)利來給社會(huì)主體提供公平、民主地參與城市公共管理的大環(huán)境中來；引導(dǎo)職能是指城市規(guī)劃管理部門通過建立有效的控制規(guī)范和引導(dǎo)機(jī)制，確保城市規(guī)劃的目標(biāo)貫徹到具體建設(shè)項(xiàng)目中。

2.3組織職能

公共視角下的組織職能主要包括城市規(guī)劃組織構(gòu)成，組織運(yùn)行機(jī)制和組織管理體制。城市規(guī)劃的的組織機(jī)構(gòu)既包括傳統(tǒng)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院、城市行政主管部門、以及當(dāng)?shù)卣裙俜降慕M織機(jī)構(gòu)，同時(shí)還應(yīng)包括建設(shè)投資主體和廣大市民等。各組織機(jī)構(gòu)應(yīng)在各司其職的同時(shí)應(yīng)分工協(xié)作。在規(guī)劃管理運(yùn)行機(jī)制方面，我國遠(yuǎn)未達(dá)到良性運(yùn)行的要求。其主要表現(xiàn)在規(guī)劃的行政干預(yù)過大和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制不健全和決策機(jī)制不完善，比如對(duì)于城市規(guī)劃的有些決策，還停留在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)片面、輕率拍板的情況。在組織管理體制方面，也存在種種問題使城市規(guī)劃難以充分發(fā)揮。比如，單一政府行政管理和控制，其他機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮作用等。

2.4控制職能

由于事物的規(guī)律是不斷發(fā)展變化的，同樣城市規(guī)劃也受限于領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知水平和辦事能力，往往難以做到毫無紕漏，這就決定了有關(guān)部門必須及時(shí)收集、整理和分析相關(guān)信息，確保城市規(guī)劃朝著預(yù)定的目標(biāo)發(fā)展，做到邊做邊改進(jìn)，以上即為城市規(guī)劃的控制智能。城市規(guī)劃控制職能主要由控制規(guī)則制定、規(guī)劃監(jiān)督和規(guī)劃執(zhí)法等三方面工作組成。城市規(guī)劃是政府行政管理法定職能中的一種，必須嚴(yán)格做到依法行政。為了使城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用發(fā)揮到最大化，就必須制定和完善切實(shí)的規(guī)劃控制規(guī)則體系。做到首先以法規(guī)建設(shè)為主，輔之科學(xué)的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范和必要的行政規(guī)則，做到兩手抓，使整個(gè)城市規(guī)劃的控制工作有據(jù)可操，有法可依，有令可行。為了確保城市規(guī)劃活動(dòng)的合理性、有效性和合法性，必須加強(qiáng)城市規(guī)劃監(jiān)督，規(guī)劃監(jiān)督是城市規(guī)劃控制職能的重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃監(jiān)督分成兩大類：一類是對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，即依據(jù)“兩證一書”制度，國家頒布的城市規(guī)劃法律法規(guī)和各類事實(shí)依據(jù)等對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，使城市規(guī)劃具有公開性和合法性。另一類是對(duì)規(guī)劃管理活動(dòng)的監(jiān)督，即通過內(nèi)部自我監(jiān)督和外部公共監(jiān)督保障規(guī)劃管理在健康的軌道上運(yùn)行。在規(guī)劃執(zhí)法方面，由于我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，公民的法制意識(shí)相對(duì)薄弱，為保證城市規(guī)劃的順利實(shí)施、城市建設(shè)良好有序等方面，必須運(yùn)用有力度、具有一定震懾力的規(guī)劃執(zhí)法。

3總結(jié)

篇4

關(guān)鍵詞:管理熵;公共管理;績效;綜合集成;評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1001-6260(2010)02-0076-06

熵,起源于經(jīng)典熱力學(xué)理論,是描述復(fù)雜系統(tǒng)混亂、無序程度的一個(gè)概念。依據(jù)熱力學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及信息論,熵具有以下三種含義:一是表示系統(tǒng)中含有廢熱的多少;二是表示系統(tǒng)不確定性的大小;三是表示系統(tǒng)的混亂程度。總之,熵是系統(tǒng)的一個(gè)狀態(tài)函數(shù),是一種容量性質(zhì),是系統(tǒng)混亂程度或無序程度的量度,是表明有序和無序的物理概念。整個(gè)系統(tǒng)的熵是組成它的各部分熵的加總。從微觀上看,熵與系統(tǒng)內(nèi)微觀粒子運(yùn)動(dòng)的路徑無關(guān),而與系統(tǒng)中微觀粒子運(yùn)動(dòng)的混亂程度有關(guān),也就是說系統(tǒng)越“混亂”,熵值越大,系統(tǒng)越“有序”,熵值越小。

熵的應(yīng)用已經(jīng)涉及幾乎所有學(xué)科領(lǐng)域?；陟乩碚摰墓补芾砜冃гu(píng)價(jià)為我們提供了新的管理視角,通過研究正熵、負(fù)熵以及耗散結(jié)構(gòu)理論在公共管理中的應(yīng)用,可以幫助獲得建立核心能力所需的各種公共管理要素,通過公共管理集成不斷提高公共管理績效。

一、 公共管理績效評(píng)價(jià)實(shí)踐與研究狀況

英國政府績效評(píng)估的“雷納評(píng)審”始于1979年,是對(duì)政府部門工作特定的調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)活動(dòng),評(píng)審的重點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)和效率水平。1979年,撒切爾夫人上臺(tái)伊始就積極倡導(dǎo)行政改革,借用私營部門的管理理論、方法和技術(shù)來改革政府內(nèi)部管理。

1973年,尼克松政府頒布《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》,使得政府績效評(píng)估系統(tǒng)化、規(guī)范化。美國聯(lián)邦政府制定了《國家績效評(píng)估報(bào)告》,國會(huì)通過了《政府績效和結(jié)果法》,將政府績效評(píng)估制度化、法定化,使其不因行政首長更迭而發(fā)生變化。

1989年2月,加拿大政府公布《公共部門2000》動(dòng)議,中央政府的改革正式開始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服務(wù)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率等方面。 “提高公共服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)議直接導(dǎo)致了業(yè)績衡量更大范圍內(nèi)的使用”(波利特 等, 2005)。

中國國家行政學(xué)院在研究歐盟成員國使用的多種績效評(píng)估模型的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國國情,構(gòu)建了中國通用績效評(píng)估框架(CAF)。CAF模型包括了促進(jìn)和結(jié)果兩大要素,共9大標(biāo)準(zhǔn),其中,領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理屬于促進(jìn)要素,員工結(jié)果、顧客/公民結(jié)果、社會(huì)結(jié)果和關(guān)鍵績效結(jié)果屬于結(jié)果要素。

在定量研究方面, 羅良清等(2005)、彭國甫等(2004a)應(yīng)用DEA模型對(duì)政府規(guī)模效率和技術(shù)效率進(jìn)行分析。張鋼等(2008)利用因子分析對(duì)政府績效評(píng)價(jià)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行確認(rèn)及綜合評(píng)價(jià)。彭國甫等(2004b)利用AHP方法對(duì)政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行測(cè)定。

另外,公共管理績效評(píng)價(jià)方法還有“3E”評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法和平衡記分卡法等?！?E”評(píng)價(jià)法就是從經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )對(duì)公共管理績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。標(biāo)桿管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的狀態(tài)。美國著名管理會(huì)計(jì)專家卡普蘭教授等(Kaplan,et al,1995)開發(fā)出了一種新型的側(cè)重于企業(yè)的績效評(píng)估方法――平衡記分卡法。該方法從四個(gè)角度,即顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)和內(nèi)部創(chuàng)新與學(xué)習(xí),來管理組織的績效,并要求彼此之間保持適度的平衡?？梢愿鶕?jù)公共管理的內(nèi)涵和特點(diǎn),修正和整合平衡記分卡的指標(biāo),使之適用于公共管理績效評(píng)價(jià)。

綜上所述,現(xiàn)有研究成果各具特色,對(duì)發(fā)展或完善公共管理績效評(píng)價(jià)研究起到了促進(jìn)作用,然而也可以看出,不管在理論研究還是實(shí)踐操作上都存在一系列的問題。文獻(xiàn)研究中的考評(píng)方法考察作為復(fù)雜巨系統(tǒng)的公共管理的有序度和發(fā)展態(tài)勢(shì)存在嚴(yán)重不足,即以上方法主要運(yùn)用靜態(tài)和線性技術(shù)對(duì)對(duì)象進(jìn)行分析,沒有深入系統(tǒng)地厘清公共管理作為復(fù)雜巨系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)理,不能綜合、全面動(dòng)態(tài)地反映對(duì)象的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì),因此,在評(píng)價(jià)對(duì)象定位、評(píng)估目標(biāo)選擇、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)以及評(píng)價(jià)的操作性上就不可避免地存在著問題。公共管理是一個(gè)由概念到行動(dòng)、由局部到全局的復(fù)雜系統(tǒng)過程,對(duì)公共管理進(jìn)行評(píng)估是為了更好地進(jìn)行公共管理的實(shí)踐。如何在現(xiàn)有研究成果基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際建立一套科學(xué)合理,系統(tǒng)全面,具有動(dòng)態(tài)性、實(shí)用性和可操作性的公共管理評(píng)估體系是值得研究者們深思的問題?；诠芾盱乩碚摰木C合集成評(píng)價(jià)方法和技術(shù)正好克服了以上方法的不足,能夠綜合、全面、動(dòng)態(tài)地揭示和解決以上問題。

二、公共管理系統(tǒng)的熵機(jī)理研究

公共管理系統(tǒng)是一個(gè)開放的耗散系統(tǒng),它具有遠(yuǎn)離平衡態(tài)的特征,并表現(xiàn)為階段性;公共管理系統(tǒng)還是一個(gè)多層次、涉及多因素、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、開放的復(fù)雜系統(tǒng),各要素之間必然存在著非線性作用。

公共管理系統(tǒng)的演化具有誘發(fā)和漲落的機(jī)理,漲落誘發(fā)了公共管理系統(tǒng)的演化。公共管理系統(tǒng)不僅受其內(nèi)部漲落的影響,由于其開放性,還受到外界各種漲落的影響,也就是說系統(tǒng)不但有內(nèi)漲落,還有外漲落。同時(shí),公共管理系統(tǒng)演化過程具有分叉機(jī)理。

1.公共管理熵的提出及其機(jī)理

任佩瑜教授在深入研究管理科學(xué)和復(fù)雜性科學(xué)的基礎(chǔ)上,將熵的思想引入管理科學(xué)中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授認(rèn)為,所謂管理熵是指任何一種管理的組織、制度、政策、方法等,在相對(duì)封閉的組織運(yùn)動(dòng)過程中,總是呈現(xiàn)出有效能量逐漸減少,而無效能量不斷增加的一個(gè)不可逆的過程。這也就是組織結(jié)構(gòu)中的管理效率遞減規(guī)律,這個(gè)規(guī)律之所以會(huì)存在, 主要原因在于復(fù)雜組織運(yùn)動(dòng)和管理過程受若干不確定性、又相互影響的變量要素控制,從而穩(wěn)定地表現(xiàn)這種趨勢(shì),并服從一定的數(shù)學(xué)規(guī)律(任佩瑜 等,2001)。

公共管理系統(tǒng)作為一個(gè)遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng),存在非線性作用機(jī)制,公共管理系統(tǒng)不僅受其內(nèi)部漲落的影響,還受到外界各種漲落的影響。公共管理系統(tǒng)同時(shí)有自己獨(dú)特的構(gòu)成要素、運(yùn)行機(jī)制和行為規(guī)范,構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的封閉系統(tǒng)。在公共管理系統(tǒng)的運(yùn)行過程中,存在的公共流是大量的、龐雜的,而公共流的任何堵塞、紊流、混亂、沉淀都會(huì)造成無序與混亂,從而使得經(jīng)濟(jì)效益受到損害。如果不能準(zhǔn)確地、有效地、確定地傳遞公共信息,公共管理的職能就無法進(jìn)行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且對(duì)公共管理產(chǎn)生重大的、不可逆轉(zhuǎn)的影響。因此,熵理論同樣適用公共管理領(lǐng)域。

公共管理在發(fā)展過程中,由于熵的積累會(huì)導(dǎo)致公共管理變革。隨著公共管理的建立和發(fā)展,在公共管理系統(tǒng)內(nèi)聚集和轉(zhuǎn)換著能量及公共資源,但同時(shí)也在積累著熵,即公共管理系統(tǒng)的無效、無序和不確定性的積累。當(dāng)這種狀態(tài)達(dá)到一定的程度,就會(huì)引起公共管理系統(tǒng)內(nèi)部的革命和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變革。此即所謂量變引起質(zhì)變。這個(gè)引起公共管理系統(tǒng)變革的熵的量,就是熵的臨界點(diǎn)。

公共管理系統(tǒng)的變革同社會(huì)變革一樣,是有代價(jià)的。在一個(gè)比較成功的公共管理系統(tǒng)中,它的管理成本和熵值都是比較低的。公共管理系統(tǒng)經(jīng)歷了高效、高成長的階段之后,在不知不覺之中危機(jī)就發(fā)生了,公共管理系統(tǒng)進(jìn)入了一種無效、無序和混亂、無目標(biāo)的狀態(tài),即:公共資源枯竭;公共管理的效率遞減;觀念滯后;管理層次低,管理落后,主要依靠經(jīng)驗(yàn)管理;管理不規(guī)范,表現(xiàn)為公共管理實(shí)踐中的機(jī)會(huì)主義,缺乏系統(tǒng)公共管理思維和管理集成;管理成本增高;技術(shù)裝備陳舊;危機(jī)意識(shí)淡薄;發(fā)展速度減慢,效益降低。我們要改變公共管理系統(tǒng)中的這種無效、無序和不肯定狀態(tài),使其管理成本保持在一個(gè)較低的水平,就需使公共管理系統(tǒng)的熵值保持在低水平,以保證公共管理系統(tǒng)按照既定目標(biāo)高效有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。

眾所周知,GDP是用來描述國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重要參變量,同樣地,描述公共管理的運(yùn)行情況,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理參變量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。

根據(jù)管理熵理論以及公共管理特性,本文認(rèn)為公共管理熵(PM熵)就是熵理論應(yīng)用于公共管理之中,研究公共管理在發(fā)展過程中存在的公共管理無序、信息不暢、經(jīng)營狀況不佳,進(jìn)而導(dǎo)致公共管理內(nèi)耗、效力低下、管理成本過高、管理目標(biāo)偏移或錯(cuò)位、人際關(guān)系方面的摩擦和沖突以及整個(gè)公共管理衰退等使能量、物質(zhì)、信息等在流動(dòng)過程中出現(xiàn)的紊亂、無序的狀態(tài),這是公共管理效能的一種度量,公共管理熵增加,意味著“公共管理效能”的不斷減少、不斷消耗。

因此,熵作為系統(tǒng)有序程度的態(tài)函數(shù),在公共管理這個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)中同樣有著豐富的內(nèi)涵,PM熵是對(duì)公共管理系統(tǒng)狀態(tài)的一種定量化描述,它表征著公共管理系統(tǒng)狀態(tài)的復(fù)雜與有序程度。

2.公共管理熵的數(shù)學(xué)模型

本文根據(jù)波耳茨曼熵公式和申農(nóng)的信息熵公式導(dǎo)出公共管理熵?cái)?shù)學(xué)模型。

(1)模型假設(shè):

第一,公共管理系統(tǒng)是一個(gè)相對(duì)封閉的孤立系統(tǒng),較少與環(huán)境進(jìn)行信息、能量和物質(zhì)交換;

第二,公共管理系統(tǒng)內(nèi)存在著能量差異,處于一種不平衡狀態(tài)。

(2)數(shù)學(xué)模型的表示方法:

S1=∑ni=1KiSi(1)

其中,i為影響相對(duì)封閉公共管理系統(tǒng)熵值的因素,Ki為在特定行業(yè)、特定階段時(shí)各種因素的權(quán)重,Si為各種影響因素所產(chǎn)生的熵值。

Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)

其中:KB是公共管理熵系數(shù),在此定義為特定行為中,每增加單位收益所需追加的成本值,即行業(yè)的比值C/E;j代表每個(gè)影響公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj為每個(gè)子因素影響公共管理熵值變化的概率,Pj滿足∑Pj=1。

由式(1)、式(2)可以求出公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵值S1。公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵值的大小表示了公共管理無序度的大小,熵值的增加過程就是公共管理逐漸由有序狀態(tài)向無序狀態(tài)演變的過程。

由于系統(tǒng)熵增會(huì)引起公共管理效率的遞減,因此,也可以用組織效率遞減公式(任佩瑜,1998)來表示公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵增的過程:

Y=Re-x(3)

x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)

其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的結(jié)構(gòu)常數(shù),xi是影響公共管理效率的因素的函數(shù),ai是每一個(gè)影響因素的權(quán)數(shù)。

三、基于管理熵的公共管理績效集成評(píng)價(jià)模型

1.基于管理熵的公共管理績效集成評(píng)價(jià)模型

我們可以得到基于管理熵理論的公共管理績效的集成評(píng)價(jià)模型。

設(shè):Z=Z(t)為公共管理某時(shí)刻t的效能比。則有:Xi=Xi(t)為某時(shí)刻t的公共管理行為(PM基本價(jià)值活動(dòng)和支持性價(jià)值活動(dòng));Yi=Yi(t)為某時(shí)刻t的公共管理行為結(jié)果。Ai為Xi的權(quán)數(shù),Wm為Yi的權(quán)數(shù),k為行業(yè)系數(shù),1/k說明行業(yè)環(huán)境對(duì)公共管理績效存在著部分影響。

那么,公共管理的行為加權(quán)組合在一定的效能比條件下,就產(chǎn)生公共管理的績效,因此:

Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)

其中,Xi是公共管理行業(yè)的全過程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等諸多步驟,根據(jù)乘法原理,可以表述為:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:

Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)

即:公共管理效能比對(duì)公共管理產(chǎn)生了績效,而公共管理績效在行業(yè)(部門)系數(shù)影響下表現(xiàn)為

k∑mj=1wjyj。

Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)

如果只研究一個(gè)公共部門的管理績效評(píng)價(jià),沒有進(jìn)行行業(yè)(部門)之間的比較,k可以等于1。

在通訊領(lǐng)域Shannon討論的基礎(chǔ)上,數(shù)學(xué)家定義了由n個(gè)測(cè)度概率為P的事件組成的集合的整體不確定性,由下式給出(姜璐,1993):

H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)

根據(jù)信息熵(即廣義熵)的內(nèi)涵,其數(shù)學(xué)模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系統(tǒng)的有序性就越高。再根據(jù)公共管理系統(tǒng)的耗散結(jié)構(gòu)特性以及公共管理系統(tǒng)的熵機(jī)理可知,公共管理系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)理與熵的內(nèi)涵具有內(nèi)在的一致性,公共管理系統(tǒng)的效能比Z越大,公共管理系統(tǒng)的有序性就越高,因此,公共管理系統(tǒng)的效能比Z與信息熵的概率Pi也具有內(nèi)在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系統(tǒng)的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系統(tǒng)只有一個(gè)能效比Z,所以i只有一個(gè)取值1,那么公共管理管理熵的數(shù)學(xué)模型就是S=-ZlnZ。

為了動(dòng)態(tài)地表現(xiàn)公共管理行為與績效的關(guān)系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理綜合績效評(píng)價(jià)具體計(jì)算公式:

S=-mflnmf(9)

其中:m指公共管理績效,m=∑mj=1wjyj, yj為第j個(gè)公共管理績效指標(biāo),wj為第j個(gè)公共管理績效指標(biāo)的權(quán)數(shù);m是公共管理績效變化,即公共管理績效末態(tài)與初態(tài)之差m=m2-m1。

在這里,f指公共管理(行為)運(yùn)動(dòng)狀態(tài),f=∑ni=1aixi, xi為公共管理第i個(gè)行為指標(biāo),ai為第i個(gè)行為指標(biāo)的權(quán)數(shù);f是公共管理行為變化,即公共管理運(yùn)動(dòng)(行為)末態(tài)與初態(tài)之差f=f2-f1。

即:

S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln

∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)

這里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行為)運(yùn)動(dòng)狀態(tài),m=∑mi=1wiyi即表示公共管理績效運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。同時(shí)規(guī)定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真數(shù)中,當(dāng)且僅當(dāng)分子是負(fù)數(shù)時(shí),負(fù)號(hào)放到對(duì)數(shù)的前面;分母為負(fù)時(shí),直接取分母絕對(duì)值計(jì)算;當(dāng)且僅當(dāng)分子、分母同時(shí)為負(fù)時(shí),在對(duì)數(shù)前加一個(gè)負(fù)號(hào)。

2.基于管理熵的公共管理績效集成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

指標(biāo)體系的建立是對(duì)公共管理現(xiàn)狀和水平以及對(duì)貢獻(xiàn)度評(píng)價(jià)的基礎(chǔ),是動(dòng)態(tài)公共管理熵評(píng)價(jià)的前提性工作,也是評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)反映實(shí)際情況的先決條件。由于公共管理是由相互聯(lián)系、相互作用的各職能構(gòu)成的有機(jī)整體,各職能構(gòu)成之間的協(xié)作水平的高低直接決定了公共管理效率的高低,對(duì)最終公共管理熵值形成直接的影響。

通過修正和整合平衡計(jì)分卡的指標(biāo)內(nèi)容及其結(jié)構(gòu)關(guān)系,可以建構(gòu)公共管理績效評(píng)估指標(biāo)體系:公共管理業(yè)績產(chǎn)出指標(biāo)為公共管理業(yè)績,公共管理投入指標(biāo)為公共管理成本、公共管理內(nèi)部管理、公共管理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)與發(fā)展。

(1)公共管理業(yè)績績效指標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,根據(jù)社會(huì)的發(fā)展要求和社會(huì)公眾的需要,提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),已成為公共管理部門最重要的職能。公共管理業(yè)績可以通過政治業(yè)績、經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績、文化發(fā)展業(yè)績、社會(huì)發(fā)展業(yè)績和生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)五個(gè)子指標(biāo)來體現(xiàn)。

(2)公共管理財(cái)務(wù)成本指標(biāo)。財(cái)務(wù)與成本因素是績效評(píng)估實(shí)踐關(guān)注的最基本的指標(biāo),在平衡計(jì)分卡中,公共管理成本指標(biāo)是公共管理績效評(píng)估的首要指標(biāo)。公共管理成本是指政府行為及其績效所耗費(fèi)的一切支出,包括公共管理內(nèi)部運(yùn)行成本和政府公共項(xiàng)目投資等。

(3)公共管理內(nèi)部管理指標(biāo)。行政能力、服務(wù)水平和廉潔程度是保證公共管理績效水平優(yōu)良的關(guān)鍵。

(4)公共管理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)與發(fā)展指標(biāo)。全球化、信息化正改變著公共管理與社會(huì)的傳統(tǒng)關(guān)系模式,迫切要求實(shí)現(xiàn)公共管理創(chuàng)新。公共部門的人力資源和學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力等子指標(biāo)可以體現(xiàn)公共管理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)與發(fā)展水平。

指標(biāo)的權(quán)重可以通過層次分析法(AHP)或結(jié)構(gòu)方程模型(SEM)等方法獲取。例如,用結(jié)構(gòu)方程模型方法,根據(jù)公共管理實(shí)證模型中的路徑和變量的因子負(fù)荷,可以求出各指標(biāo)的權(quán)重。

四、結(jié)論

1.本文的主要研究成果和結(jié)論

公共管理熵(PM熵)就是熵理論應(yīng)用于公共管理之中,研究公共管理在發(fā)展過程中,存在的公共管理無序、信息不暢、經(jīng)營狀況不佳,進(jìn)而導(dǎo)致公共管理內(nèi)耗、效力低下、管理成本過高、管理目標(biāo)偏移或錯(cuò)位、人際關(guān)系方面的摩擦和沖突以及整個(gè)公共管理衰退等使能量、物質(zhì)、信息等在流動(dòng)過程中出現(xiàn)的紊亂、無序的狀態(tài),是對(duì)公共管理效能的一種度量,公共熵增加意味著“公共管理效能”不斷減少、不斷消耗。公共管理熵(PM熵)是決定公共管理系統(tǒng)不力或失敗的根本原因,并明確提出了確保公共管理系統(tǒng)成功的思路和途徑:延緩或降低“熵”增和強(qiáng)化“負(fù)熵”的流入。

2.研究展望

盡管作者在論文寫作過程中查閱了大量資料,基于管理熵理論對(duì)公共管理系統(tǒng)的機(jī)理進(jìn)行了較為深入的研究和探討,但由于公共管理系統(tǒng)的復(fù)雜性以及資料、時(shí)間等因素的限制,論文取得的成果只是初步的,還有一些問題需要在今后的工作中作進(jìn)一步深入研究,具體來說就是:

(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取和量化問題,是目前困擾學(xué)術(shù)界和實(shí)踐的一個(gè)重大難題,至今沒有得到圓滿的解決,因此,在以后的研究中需要作重點(diǎn)深入的分析。

(2)由于時(shí)間和精力等客觀因素,沒有進(jìn)行實(shí)證研究。如果能在中國、歐美、日本、韓國、中國香港等國家和地區(qū)選取一些代表性的樣本,以及不同行業(yè)(部門)做實(shí)證研究,本文的結(jié)論將具有更大的說服力。

(3)目前,人類世界對(duì)復(fù)雜性系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)還在繼續(xù)進(jìn)行,因此,對(duì)公共管理系統(tǒng)復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)理的認(rèn)識(shí)還不夠深入,需要盡可能利用一切可以利用的科學(xué)研究成果對(duì)公共管理系統(tǒng)復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行更加深入的認(rèn)識(shí)。

(4)在對(duì)公共管理績效評(píng)價(jià)以后,結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果,對(duì)公共管理系統(tǒng)進(jìn)行改革,需要進(jìn)一步分析研究風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及其控制問題。

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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based

on Entropy in Complexity Science

XIONG Xuebing

(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)

篇5

（一）“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的定義

西方國家很長一段時(shí)間以來便醞釀著在行政管理體制方面進(jìn)行一場(chǎng)變革，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)就是在這種形勢(shì)下誕生的。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的浪潮波及的范圍非常大，其范圍現(xiàn)在還在不斷擴(kuò)散，在世界上產(chǎn)生了一定的影響。

（二）“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的創(chuàng)新

1.引入市場(chǎng)機(jī)制及管理手段：傳統(tǒng)的行政管理體制下，公共部門與私營部門之間是存在明顯界限的，公共部門中只有上下級(jí)之間命令式的管理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)僅存在于私營部門中，這種現(xiàn)象的存在直接導(dǎo)致了行政管理體制中追求等問題。在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的影響下，一些西方國家將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引入到行政管理中，在市場(chǎng)機(jī)制中使用私營部門的一些管理方法，在公共部門管理中形成一種競(jìng)爭(zhēng)性局面，使行政管理的效率與質(zhì)量得到有效提高。

2.改變傳統(tǒng)評(píng)估管理水平：韋伯式管理模式是為了保證行政的可靠性與精確性形成的，主要強(qiáng)調(diào)固守原則的重要性，韋伯式官僚制組織目前在使用過程中缺乏臨時(shí)的應(yīng)變能力，在這種形式下，基層管理人員的創(chuàng)造性與靈活性被扼殺。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)主要強(qiáng)調(diào)行政結(jié)果的優(yōu)先地位，管理人員不再被僵化的程序所束縛，在這種形勢(shì)下，行政管理靈活性更強(qiáng)，面對(duì)緊急情況行政組織可以更好的進(jìn)行處理，使處理特殊問題的工作效率得到提高。

3.改變行政和政治的關(guān)系：很多國家在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，已經(jīng)開始了政策執(zhí)行部門自的變革，對(duì)原有政治與行政之間的關(guān)系進(jìn)行重塑。

4.實(shí)施分權(quán)化：在傳統(tǒng)行政管理體制下，管理的形式以集權(quán)為主，從很大程度上來說，行政行為具有一定的有效性，官僚體系結(jié)構(gòu)主要以金字塔為主，這種結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了權(quán)利的高度集中?！靶鹿补芾怼敝鲝埛謾?quán)，分權(quán)的要求就是將公共權(quán)力中的一部分分給非政府組織以及非營利性組織，使管理組織的適應(yīng)性與靈活性更大，同時(shí)也能將基層管理人員的創(chuàng)造性更好的激發(fā)出來。

二、我國行政改革的背景以及面對(duì)的困難

（一）我國行政改革的背景

1.同西方國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有差距：西方發(fā)達(dá)國家在很早以前就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，這些國家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目前已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，市場(chǎng)機(jī)制處于一種相對(duì)成熟的狀態(tài)。所以這些國家已經(jīng)采納了“新公共管理”模式，這種管理模式之所以在這些國家中的應(yīng)用具有一定的合理性，主要是因?yàn)檫@些國家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以得到健康運(yùn)行，在運(yùn)行過程中不需要政府作出過多的干涉。我國的現(xiàn)實(shí)情況完全不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還未成熟，需要政府進(jìn)行客觀的管制，面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)情況，如果政府一味的追求退出，很可能會(huì)造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的夭折。

2.同西方國家法律健全有距離：西方國家“新公共管理”運(yùn)動(dòng)展開的環(huán)境中法制比較健全，所以一些可能會(huì)附帶的負(fù)面影響就會(huì)被大大削弱。我國目前所處階段的主要特點(diǎn)是制度供給不足、法制不健全，可操作性行政法規(guī)不完備等。所以建立健全法制建設(shè)，將“人治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍笔乾F(xiàn)階段我國進(jìn)行行政管理改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

3.與“新公共管理”倡導(dǎo)的官僚機(jī)制不同：西方國家的政府組織以韋伯官僚制為核心，這種官僚制在行政管理過程中發(fā)揮過一定的作用，但是經(jīng)過長期發(fā)展以后，出現(xiàn)了一系列弊端，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)這些弊端造成了嚴(yán)重的沖擊。我國目前正處于官僚化不足的狀態(tài)，不可以單純的對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)進(jìn)行模仿。

（二）我國行政改革所面對(duì)的困難

1.我國非政府運(yùn)動(dòng)職能基礎(chǔ)較薄弱：現(xiàn)階段我國的行政管理事業(yè)已經(jīng)越來越深入，公共管理職能中的一部分不得不被剝離出來，西方國家因?yàn)榉钦M織已經(jīng)存在很長時(shí)間的發(fā)展歷史，所以公共職能的剝離是不成問題的，但是因?yàn)槲覈倪@方面的發(fā)展相對(duì)滯后，所以會(huì)對(duì)公共管理職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生一定的影響。

2.我國未明確分離政治和行政：我國政治和行政不分的問題集中表現(xiàn)于黨政不分，執(zhí)政黨接入政府事務(wù)過多，形成了“二元行政”。

三、我國行政管理改革的借鑒

（一）完善法律機(jī)制為行政管理改革提供優(yōu)越條件

一定要重視法治建設(shè)，營造一種良好的法制環(huán)境。建立起各種行政法規(guī)對(duì)于行政行為的規(guī)范具有重要作用，從目前來看需要建立于完善的法規(guī)有行政機(jī)關(guān)、部門等方面的組織法，各項(xiàng)行政法規(guī)得到建立于完善以后，就可以為依法行政提供更加權(quán)威性的依據(jù)。

（二）強(qiáng)化政府管理機(jī)制職能實(shí)施的力度

我國政府以為人民服務(wù)為宗旨，政府服務(wù)職能的提升是非常重要的，所以政府不能輕易將管制職能放棄，只有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到良性運(yùn)行的軌道之后，政府才能逐漸弱化管制職能。

（三）強(qiáng)化非政府組織的發(fā)展為公共管理職能的剝離創(chuàng)造條件

我國要走的道路與其它國家不同，根據(jù)我國實(shí)際情況可以通過制定相關(guān)法律、法規(guī)，在社會(huì)上建立一些非政府組織，并保證這些組織得到健康的成長。

（四）促進(jìn)官僚制度的建立強(qiáng)化行政管理結(jié)果評(píng)價(jià)

我國目前正處于官僚化不足的狀態(tài)，在這種情況下，如果只是對(duì)“新公共管理”進(jìn)行簡(jiǎn)單的模仿，很有可能會(huì)迷失管理體制選擇的正確方向。所以應(yīng)該根據(jù)我國的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行利用，為進(jìn)行有效的行政管理結(jié)果性評(píng)價(jià)提供重要依據(jù)。

（五）提升政治人員的責(zé)任感強(qiáng)化行政不分問題

因?yàn)槭艿近h政不分的影響，很多官員埋頭于行政事務(wù)，淡化了政治責(zé)任。行政與政治不分的問題解決的重要途徑就是避免出現(xiàn)行政官員淡化政治責(zé)任傾向，行政官員要承擔(dān)起政治責(zé)任。

四、結(jié)語

篇6

一、地方政府公共管理的屬性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作為法蘭克福學(xué)派批判理論中的重要概念，工具理性(Instrumental Reason)最直接、最重要的淵源為馬克斯·韋伯的“合理性”(rationally)理論，指的是借助實(shí)踐確認(rèn)工具的用途，并借助工具為謀取利益。同時(shí)，工具理性以工具崇拜或者技術(shù)主義為生存目標(biāo)，要通過精確計(jì)算達(dá)到最有效的目的。因此，工具理性更加重視效率和效益，對(duì)工具本身的價(jià)值、道德或者審關(guān)則較少關(guān)注。在地方政府公共管理的場(chǎng)域中，工具理性主要表現(xiàn)為地方政府為了提升公共事業(yè)的服務(wù)水平，對(duì)各種公共事業(yè)管理方式、方法進(jìn)行綜合運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)與能力。由于在這一過程中，地方政府將公共事業(yè)視為“工具”進(jìn)行“組裝”和“調(diào)配”，其目的在于尋求推進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)的工具理性與精神形態(tài)的工具理性，兩種形態(tài)的有機(jī)結(jié)合與合作，最終達(dá)到了地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的目標(biāo)。

2.地方政府公共管理的價(jià)值理性

工具理性反映了地方政府在推進(jìn)其公共事業(yè)管理的過程中，進(jìn)行創(chuàng)造、選擇時(shí)所表現(xiàn)出來的自覺能動(dòng)性。而作為地方政府公共管理另一個(gè)重要屬性的“價(jià)值理性”則是人們對(duì)自身實(shí)踐活動(dòng)的價(jià)值和意義進(jìn)行的主動(dòng)把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會(huì)的倫理政治、道德理想以及對(duì)人性的終極關(guān)懷進(jìn)行了集中全面的體現(xiàn)。價(jià)值理性主張通過關(guān)好的、精神層面的方法完成對(duì)真理的探求，其目的在于實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與人之間、人與社會(huì)之間、人與自然生態(tài)之間的和諧與進(jìn)步。其主要功效便是能夠回答地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的初衷和使命，并號(hào)召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以關(guān)、善的價(jià)值觀對(duì)其事業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)。從這個(gè)角度講，地方政府的公共管理也表現(xiàn)出了“非自我利益”的理性(即價(jià)值理性)。在這一理性框架中，地方政府將公共事業(yè)管理活動(dòng)看作是有價(jià)值的、有意義的活動(dòng)，能夠自覺的參與其中，為社會(huì)公眾謀取福利。

從本質(zhì)上講，地方政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的屬性是復(fù)合的和多元的，工具理性和價(jià)值理性之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，前者是后者的基礎(chǔ)，是人類獲得進(jìn)步和發(fā)展的原始動(dòng)力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實(shí)踐工具的價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的持久進(jìn)步。

二、地方政府在公共管理中的協(xié)作機(jī)制與缺位的表現(xiàn)

地方政府公共管理具有價(jià)值理性和工具理性，這兩種屬性對(duì)于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。而實(shí)際上，無論是哪一種屬性，在實(shí)踐的過程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在當(dāng)前時(shí)期，我國地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優(yōu)化，協(xié)作機(jī)制正在發(fā)揮越來越重要的積極作用。但是，需要進(jìn)行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和政府的行政效率。

1.地方政府公共管理的協(xié)作機(jī)制

在當(dāng)前時(shí)期，我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在建設(shè)和完善之中，地方政府在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展同時(shí)，還要對(duì)自身的權(quán)力進(jìn)行平衡，不偏不倚。既要與中央部門進(jìn)行協(xié)作，協(xié)調(diào)中央和地方利益，還要對(duì)行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行權(quán)衡，不斷的通過有效的手段規(guī)范市場(chǎng)和社會(huì)秩序，最大限度的為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?？傮w而言，地方政府公共管理協(xié)作機(jī)制主要體現(xiàn)在以下方面:(1)規(guī)范社會(huì)秩序，向全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。地方政府是國家公權(quán)力的執(zhí)行者，在公共管理實(shí)踐中具有強(qiáng)勢(shì)地位。因此，作為公共服務(wù)的提供者，地方政府就承擔(dān)起了維護(hù)社會(huì)秩序的義務(wù)，并通過對(duì)自身權(quán)力的運(yùn)用，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝己玫纳鐣?huì)環(huán)境，改善群眾的生活水平;(2)積極轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問題。在過去的一段時(shí)間，我國政治體制和企業(yè)體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了較大的影響，地方政府也適時(shí)的轉(zhuǎn)變了“身份特征”，變之前的“微觀調(diào)控”為現(xiàn)在的“宏觀指導(dǎo)”。這種對(duì)于自身權(quán)利和社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)在一定程度上解決了一些歷史遺留問題，促進(jìn)了企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展。

2.地方政府在公共管理協(xié)作機(jī)制的缺位

地方政府在實(shí)施其公共管理職能時(shí)，其目的在于有效協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益，并在與各種社會(huì)力量的協(xié)作之中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源非配的合理化、社會(huì)發(fā)展公平正義化、政府行為高效和規(guī)范化。但是，不可否認(rèn)的是，在當(dāng)前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進(jìn)，其協(xié)作機(jī)制往往處于缺位的狀態(tài)之中，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。主要表現(xiàn)在:(1)在國家實(shí)行了分稅制之后，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用得到了顯著的加強(qiáng)，不但要全面的維護(hù)社會(huì)公平與正義，還要通過多種渠道、借助多種力量，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。但是，在實(shí)際操作過程中，一些地方政府公共管理卻出現(xiàn)了主觀上的偏頗，在執(zhí)行中央政策與捍衛(wèi)地方利益的過程中，并未協(xié)調(diào)好中央政策與地方利益兩者之間的關(guān)系，在擴(kuò)大地方利益的同時(shí)，將使國家利益受到損害;(2)在部分地方政府的公共管理實(shí)踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴(yán)重，而這種思想的存在嚴(yán)重的影響到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部門需要進(jìn)行政策協(xié)調(diào)、信息溝通時(shí)，也是難以將團(tuán)隊(duì)協(xié)作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供設(shè)置了無形的壓力;(3)部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實(shí)踐中，對(duì)自身的角色定位不準(zhǔn)，偏離了公共服務(wù)提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會(huì)公眾重大關(guān)切的問題上，一些地方政府不當(dāng)使用自身權(quán)利，為自身謀求私利，與民爭(zhēng)利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。

三、協(xié)作管理語境下公共管理的治理模式解析

為了競(jìng)爭(zhēng)的需要和平衡社會(huì)各方的利益，當(dāng)前社會(huì)組織在優(yōu)化其行為時(shí)，大多有意無意的選擇了協(xié)作管理的理念，并在實(shí)踐中加以豐富和發(fā)展?？梢哉f，地方政府在對(duì)現(xiàn)代管理模式的借鑒方面是相對(duì)滯后的，甚至?xí)?duì)其產(chǎn)生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。因此，文章認(rèn)為，有必要將協(xié)作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優(yōu)化治理效果。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面的問題需要解決。

1.形成對(duì)協(xié)作公共管理的正確理解

在管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的范疇內(nèi)，協(xié)作和協(xié)作管理是具有廣泛含義的詞匯，無論是人際關(guān)系管理還是跨組織的協(xié)作管理以及以互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為背景的管理，都能夠?qū)?ldquo;協(xié)作”引入其中，通過分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運(yùn)行的成本，提高資源配置的效率。在協(xié)作管理語境下，地方政府的協(xié)作公共管理是作為一種獨(dú)特的制度形式存在的，它與市場(chǎng)自發(fā)性的協(xié)作不同，使一種有意識(shí)的管理，其基本特征為縱向與橫向活動(dòng)的綜合(融合)。比如，在斯蒂芬·戈德史密斯與威廉·D·埃格斯等學(xué)者看來，地方政府的協(xié)作公共管理為網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)。因此對(duì)地方政府公共管理的協(xié)作性應(yīng)該形成正確的認(rèn)識(shí)，即提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共管理的地方政府應(yīng)為公私聯(lián)合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會(huì)公眾提供整體服務(wù)，并能夠借助先進(jìn)技術(shù)和外部環(huán)境的力量最大限度的滿足社會(huì)公眾的多樣化和個(gè)性化訴求。

2.地方政府公共管理協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建

對(duì)地方政府公共管理而言，其協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而在實(shí)施的過程中也要做出大量的適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)定以及標(biāo)準(zhǔn)體系。和傳統(tǒng)的官僚體制中等級(jí)制度不同的是，協(xié)作公共管理并不需要嚴(yán)格的命令管理，也不需要將其建立在一個(gè)中心權(quán)威之上，更不能為此設(shè)定一個(gè)單一的組織目標(biāo)并為之“奮斗”。在這種新的公共管理機(jī)制構(gòu)建的過程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動(dòng)為前提和重要內(nèi)容，其首要對(duì)其中的參與者、資源等進(jìn)行確定，對(duì)所必須的運(yùn)行環(huán)境進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。然后，通過不同部門之間的協(xié)作，使得任何一個(gè)參與者都能夠樹立和維護(hù)其權(quán)威，并在和他人分享資源的同時(shí)，共同向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。當(dāng)然，在這一模式中，比較成功的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建要輔以建立協(xié)同工作的協(xié)議與規(guī)則，這種協(xié)議往往能夠有效促進(jìn)了地方政府協(xié)作行動(dòng)的制度化和公共管理的區(qū)域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式與實(shí)踐

在實(shí)施地方政府公共管理協(xié)作化之時(shí)，除了要確定參與主體、使不同主體間進(jìn)行通力合作外，更為重要的是要對(duì)協(xié)作性公共管理模式進(jìn)行綜合治理和實(shí)踐，而無論是治理的效果認(rèn)定還是實(shí)踐的對(duì)象選擇，都與公民參與直接相關(guān)，甚至可以說，公民參與是公共管理協(xié)作化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。為此，需要在實(shí)踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內(nèi)涵。這是因?yàn)?，?duì)于地方政府公共管理機(jī)制的構(gòu)建，將公民置于對(duì)抗性的境地是無法增加公民參與的協(xié)作性能量的，而采取參與和協(xié)作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強(qiáng)。當(dāng)然，這一途徑的最終實(shí)現(xiàn)還要依賴于對(duì)公民參與的深刻把握，它們是:確定公民社會(huì)中的真正參與者;明確參與者的參與動(dòng)機(jī)和參與目的;通過何種方式在何時(shí)、何地進(jìn)行參與等。從這個(gè)角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實(shí)現(xiàn)真正意義上以公民為中心的公共管理的協(xié)作治理。

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1.新公共管理理論的核心思想

新公共管理是以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營企業(yè)的管理理論和方法為理論基礎(chǔ)建立起來的，新公共管理理論的核心思想體現(xiàn)為：

1.1新公共管理汲取經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理論一直以來，公共行政學(xué)都匯集了管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門學(xué)科的思想，而新公共管理則更多地借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。新公共管理的目標(biāo)是追求3E，即：Economy（經(jīng)濟(jì)）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，為了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一管理和監(jiān)控對(duì)政府創(chuàng)造力的抑制，從而導(dǎo)致政府管理的形式化和僵化的問題，新公共管理理論引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。希望通過強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)越性，重新發(fā)掘市場(chǎng)與政府的關(guān)系，通過市場(chǎng)這只“看不見的手”，提升政府的創(chuàng)造性[4]。

1.2新公共管理對(duì)政府職能進(jìn)行重新定位

面對(duì)越來越多的對(duì)政府規(guī)模龐大，資源浪費(fèi)嚴(yán)重的質(zhì)疑，新公共管理反對(duì)原有政府管理模式的權(quán)利中心主義，主張對(duì)政府職能進(jìn)行重新定位，提倡建立精簡(jiǎn)而有效的服務(wù)型政府。首先，新公共管理認(rèn)為政府職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”，政府應(yīng)通過政策的制定對(duì)全局進(jìn)行總體掌握，而具體的實(shí)施則應(yīng)由各自制機(jī)構(gòu)承擔(dān)[5]。其次，新公共管理主張適度的分權(quán)與授權(quán)，賦予管理者有效的管理權(quán)威，解除對(duì)其過多的控制，以便更好地提升政府的管理效率與效能[6]。再次，新公共管理打破原有層級(jí)制的金字塔體系結(jié)構(gòu)，壓平組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)，創(chuàng)建扁平制組織結(jié)構(gòu)。

1.3新公共管理強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略

在傳統(tǒng)的政府管理模式中，政府以高高在上的姿態(tài)面對(duì)公眾，公眾沒有選擇的權(quán)利，也沒有話語權(quán)，這極大地打擊了公眾的積極性。而新公共管理借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，提倡政府對(duì)待公眾應(yīng)像企業(yè)對(duì)待顧客一樣，一切制度和決策的制定都以公眾的利益和價(jià)值取向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)。顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略引導(dǎo)公眾參與政府職能活動(dòng)，不僅提高了公眾的積極性，也是政府工作創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)與動(dòng)力。

1.4新公共管理追求效率和結(jié)果

馬克斯•韋伯的官僚體制是具有“理性”性質(zhì)的，精確、迅速、明確、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從是官僚體制的優(yōu)點(diǎn)，但隨著時(shí)代的變化，這些優(yōu)點(diǎn)已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。新公共管理所強(qiáng)調(diào)的是效率和結(jié)果，而忽視過程，重視技術(shù)在提高管理效率中的作用，提倡多種方法與手段的并用。新公共管理給予現(xiàn)代管理更多的靈活性，為其營造了更為寬松的環(huán)境與氛圍，實(shí)現(xiàn)管理行為的創(chuàng)新，從而提高管理的效率。

2.新公共管理理論下文檔工作審視

新公共管理賦予現(xiàn)代管理以效率為中心、技術(shù)至上的特點(diǎn)[7]，這決定了現(xiàn)代文檔工作具有以下運(yùn)行特征：

2.1在以追求效率為目的的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以電子文件的管理為工作中心

在韋伯的官僚體制中，文件具有上傳下達(dá)的功能，維系與連接組織各部門之間的運(yùn)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)出工具價(jià)值。而追求效率的新公共管理理論催生出的電子文件以其快速、便捷的特性成為現(xiàn)代管理的重要手段之一。據(jù)國家檔案局的調(diào)查結(jié)果顯示，僅2007年中央和國家機(jī)關(guān)、中央企業(yè)共產(chǎn)生各種類型電子文件近2億件[8]。此外，新公共管理要求政府改變統(tǒng)治者的角色，提倡塑造服務(wù)型政府，由此為電子政府的出現(xiàn)提供了契機(jī)，可以說電子政府也是新公共管理的產(chǎn)物。為了提高政府透明度，創(chuàng)建開放型政府，電子政府通過網(wǎng)站提供實(shí)時(shí)信息，以此來滿足公眾的政府信息利用需求，通過與公民進(jìn)行互動(dòng)，鼓勵(lì)公民參與政府管理，電子政府的正常運(yùn)行需要大量電子文件作為支撐。電子文件實(shí)現(xiàn)了文檔的無紙化管理，大大節(jié)約了資源，避免資源的浪費(fèi)。而借助現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破了文件傳遞與利用的時(shí)空限制，改變了過去管理過程復(fù)雜、消耗時(shí)間長、資源浪費(fèi)的壁壘。但是，現(xiàn)代管理對(duì)電子文件的依賴也衍生出一系列的難題，如電子文件的證據(jù)價(jià)值受到質(zhì)疑、電子文件的安全性和穩(wěn)定性差所引發(fā)的管理失效等。如何攻克電子文件所帶來的管理上的弊端，給現(xiàn)代文檔工作帶來巨大挑戰(zhàn)。

2.2在重視資源利用的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以文檔的開發(fā)利用為工作重點(diǎn)

政府信息資源是最重要的社會(huì)資源，據(jù)報(bào)告顯示，社會(huì)信息資源的80%來自于政府信息。政府文檔是的體現(xiàn)，文檔為各級(jí)政府之間、政府各部門之間的交流構(gòu)建了溝通的橋梁；政府制定的各種法律、法規(guī)、政策等決策信息以文件的形式向社會(huì)公布；政府作為社會(huì)管理部門，為營造開放公平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境為社會(huì)提供新聞、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)等服務(wù)信息將作為檔案被保存下來[9]。對(duì)政府文檔信息資源進(jìn)行開發(fā)，擴(kuò)充社會(huì)信息資源，為社會(huì)各方面的運(yùn)行提供支持，是新公共管理對(duì)文檔工作提出的新要求。

2.3在以顧客為導(dǎo)向的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以為公眾服務(wù)為工作理念

在過去，檔案局、檔案館等各級(jí)檔案部門以檔案保管為主要工作任務(wù)，以服務(wù)自身機(jī)構(gòu)為工作目的，檔案工作秉持著保密、嚴(yán)格開放程序的工作原則。而在新公共管理下，文檔工作的服務(wù)對(duì)象不僅僅是自身組織機(jī)構(gòu)，而是廣大公民；文檔工作的主要任務(wù)是最大限度的開發(fā)文檔信息資源、實(shí)現(xiàn)文檔的充分利用。新公共管理重申了文檔工作的社會(huì)使命應(yīng)是以公眾的文檔利用需求為服務(wù)對(duì)象，為公眾提供所需的檔案信息資源。新公共管理下文檔工作應(yīng)實(shí)施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略。在宏觀層面，以服務(wù)為理念進(jìn)行檔案部門的組織規(guī)劃、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)的擬定，以服務(wù)為宗旨對(duì)文檔工作進(jìn)行全局掌控。在微觀層面，在將服務(wù)理念貫穿于文檔工作的所有環(huán)節(jié)之中，尤其在檔案的提供利用中，充分發(fā)揮以人為本的思想，將如何滿足公眾的利用需求作為工作的最終目標(biāo)。實(shí)施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略是充分發(fā)揮文檔管理部門作為社會(huì)信息管理者，肩負(fù)著服務(wù)社會(huì)公眾這一使命的必然選擇。

2.4在整合企業(yè)管理思維的新公共管理下，文檔工作應(yīng)重視人力資源管理

目前，在企業(yè)管理中普遍使用知識(shí)管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知識(shí)管理的理念。知識(shí)管理的核心思想就是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將信息資源提供給需要的人。一方面，為政府決策提供支持；另一方面，有利于公眾對(duì)政府信息的利用，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。而在知識(shí)管理的三要素：人、信息資源、技術(shù)手段中，人處于核心地位。在管理者實(shí)施知識(shí)管理的過程中，自身擁有大量的隱性知識(shí)。知識(shí)管理的各項(xiàng)內(nèi)容都是在人的支配下完成的，離開了人的存在，一切創(chuàng)造性的活動(dòng)都不可能產(chǎn)生。新公共管理要求在文檔工作中重視人力資源管理，充分發(fā)揮人在知識(shí)管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人員的隱性知識(shí)價(jià)值。管理人員在實(shí)踐中所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)和所掌握的專業(yè)技能是寶貴的知識(shí)財(cái)富；管理人員的創(chuàng)新能力為文檔工作提供了源源不斷的動(dòng)力。另一方面，通過績效評(píng)估的方法，提高管理人員工作的工作效率；通過激勵(lì)政策，培養(yǎng)管理人員的積極性；并通過獎(jiǎng)懲制度來規(guī)范管理人員的行為，培養(yǎng)其工作責(zé)任感。

2.5在追求經(jīng)濟(jì)效益的新公共管理下，文檔工作應(yīng)充分挖掘文檔信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

檔案館等社會(huì)主要檔案管理部門一直是國家事業(yè)單位，享受國家資金支持。但是，隨著技術(shù)的飛速發(fā)展，檔案數(shù)字化進(jìn)程需要大量資金作為支持，僅僅依靠國家財(cái)政撥款已無法滿足檔案部門的需求。新公共管理的經(jīng)濟(jì)理念要求檔案部門應(yīng)改變過去完全依賴政府撥款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文檔信息資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，發(fā)展檔案產(chǎn)業(yè)。在信息社會(huì)，信息資源和石油、煤炭一樣，是具有價(jià)值的資源。對(duì)文檔信息進(jìn)行整合開發(fā)，生產(chǎn)信息產(chǎn)品，是文檔工作的新項(xiàng)目。例如現(xiàn)在的一些咨詢公司，就是通過對(duì)信息的搜集和整理，為用戶提供信息服務(wù)。檔案部門在開展經(jīng)營業(yè)務(wù)時(shí)，除了對(duì)自身所掌握的文檔信息進(jìn)行開發(fā)外，還應(yīng)在信息技術(shù)的作用下，廣泛、全面地搜集網(wǎng)絡(luò)上的信息。并采用市場(chǎng)營銷的理念，充分挖掘文檔信息的經(jīng)濟(jì)效益，爭(zhēng)取在為組織自身發(fā)展提供資金保障的同時(shí)成為國家財(cái)政收入的來源之一。

3.新公共管理理論下文檔工作需注意的問題

新公共管理理論尚處在并不成熟的階段，其內(nèi)在的缺陷也是不容忽視的。新公共管理理論因其固有的局限性，使其在文檔管理中的應(yīng)用存在著一些缺陷。在運(yùn)用新公共管理的思想進(jìn)行文檔工作革新時(shí)，應(yīng)注意以下問題：

3.1文檔工作的價(jià)值定位問題

新公共管理汲取經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，引入市場(chǎng)機(jī)制，追求效益的最大化，容易造成組織對(duì)利益的盲目追求，而導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值的缺失。我們?cè)趯?duì)文檔工作進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)采用新公共管理的經(jīng)濟(jì)理念，注重文檔資源的價(jià)值開發(fā)，構(gòu)建營利性機(jī)構(gòu)是對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)營模式的突破。值得注意的是，文檔工作必須始終堅(jiān)持作為國家文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的公益性工作性質(zhì)，始終以為公眾服務(wù)作為工作理念，把握好經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收工作占整體工作的比重，避免對(duì)文檔工作的價(jià)值定位產(chǎn)生偏頗。

3.2組織管理問題

新公共管理改變傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)金字塔式，主張的是扁平化與分散化，而對(duì)權(quán)利的分化與下放在給下層管理人員帶來能動(dòng)性的同時(shí)，也容易引起了上下層管理權(quán)失衡的問題，例如政府在管理中出現(xiàn)的“政府空心化”就是由此原因產(chǎn)生的。因此，文檔管理部門應(yīng)正確處理權(quán)力控制和權(quán)利下放的問題，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)各部門間的溝通，為組織營造良好的管理環(huán)境。

3.3技術(shù)手段的應(yīng)用問題

信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求文檔工作必須與時(shí)俱進(jìn)，大力引用技術(shù)手段，電子文件的產(chǎn)生、電子政府的興起、辦公自動(dòng)化的普及等都以技術(shù)手段作為保障，不可否認(rèn)，技術(shù)手段在現(xiàn)代文檔工作中發(fā)揮著重要的作用。但是，人們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，技術(shù)只是以工具的價(jià)值出現(xiàn)在文檔工作中，起到的是提供文檔工作效率的輔助作用。針對(duì)目前一些人所提出的技術(shù)至上主義，文檔工作必須正確處理技術(shù)手段在文檔工作中的應(yīng)用，切不可本末倒置。

篇8

過去幾十年的公共管理實(shí)踐使人們逐步認(rèn)識(shí)到，人類正生活在一個(gè)涉及許多組織和群體，而這些組織和群體有責(zé)任合作解決公共問題的權(quán)力共享的世界里，需由公共部門、私人部門和非營利部門協(xié)作提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，并協(xié)同解決復(fù)雜的社會(huì)問題。而新公共管理改革倡導(dǎo)市場(chǎng)化、商業(yè)化和民營化等在公共部門中的積極利用，其在有效提高管理效率的同時(shí)也產(chǎn)生了“機(jī)構(gòu)/部門裂化”和組織“碎片化”等困境。為解決這些問題，從20世紀(jì)90年代中后期開始，英國、澳大利亞、新西蘭、美國和加拿大等國家開始思考如何更有效地為公眾提供公共服務(wù)，推動(dòng)以協(xié)作性公共管理為主要內(nèi)容、超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的政府改革。如奧利瑞所言，在過去10余年間，公共行政中的一個(gè)新進(jìn)展就是協(xié)作性公共管理領(lǐng)域的開拓①。協(xié)作性公共管理是指為聯(lián)合實(shí)現(xiàn)單個(gè)部門無法更有效或獨(dú)自不能實(shí)現(xiàn)的某一結(jié)果，在兩個(gè)或更多部門中組織間的信息、資源、活動(dòng)和能力等方面的聯(lián)系、整合或共享。協(xié)作性公共管理的興起和發(fā)展，主要有兩方面的背景：第一個(gè)背景是社會(huì)變革?！吧鐣?huì)變革論”認(rèn)為，社會(huì)變革使得政府治理面對(duì)一種全新的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，各種“跨邊界公共問題”不斷涌現(xiàn)，有效應(yīng)對(duì)和解決這些跨邊界問題涉及多個(gè)部門、多個(gè)管轄區(qū)甚至整個(gè)社會(huì)，需要政府多個(gè)相關(guān)職能部門，甚至包括私人部門、非營利組織和公眾的協(xié)同配合。這使得公共部門管理者始終是在一種復(fù)雜的組織環(huán)境中工作，并促動(dòng)發(fā)展科學(xué)制定公共政策、有效實(shí)施公共項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的新戰(zhàn)略，圍繞服務(wù)對(duì)象的需求和偏好，以資源整合為主線，突破和超越基于地區(qū)和部門邊界的公共管理模式，構(gòu)建跨部門協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)。而電子政務(wù)的發(fā)展，是協(xié)作性公共管理興起和發(fā)展的重要因素。第二個(gè)背景是部門失靈。“部門失靈論”認(rèn)為，當(dāng)今政府面臨的許多問題不可能通過傳統(tǒng)官僚制和以邊界為基礎(chǔ)的科層制解決。信息時(shí)代需要可以跨部門職能和邊界聯(lián)系的組織結(jié)構(gòu)?？绮块T協(xié)作被認(rèn)為是解決組織“碎片化”和專業(yè)任務(wù)分工的普遍方法?？绮块T協(xié)作更有效率，有助于克服空間分化和職能分割帶來的管理“碎片化”問題。而公共事務(wù)的廣泛聯(lián)系性和滲透性，使得相應(yīng)的管理不得不打破科層制的嚴(yán)格界限，以協(xié)同工作的方式，走向跨邊界、跨部門、跨層級(jí)和跨行業(yè)協(xié)作管理。因而，傳統(tǒng)官僚體制在治理復(fù)雜性社會(huì)問題上的能力失靈催生了協(xié)作性公共管理的興起。

二、協(xié)作性公共管理的理論內(nèi)涵

1.理論基礎(chǔ)。協(xié)作性公共管理建立在資源依賴、交易成本和網(wǎng)絡(luò)治理理論基礎(chǔ)之上。從資源依賴角度看，資源相互依賴和共同利益目標(biāo)是協(xié)作性公共管理的前提條件。組織間存在資源依賴，一個(gè)部門必須依賴其他部門提供資源才能順利運(yùn)轉(zhuǎn)或提供公共服務(wù)，產(chǎn)生協(xié)作的動(dòng)機(jī)和意愿，需要建立資源共享安排，而這種共享安排有助于強(qiáng)化部門間資源交換與合作關(guān)系。從交易成本角度看，跨部門協(xié)作的潛在好處體現(xiàn)在管理效能和效率的提升上，比如抵抗外部不確定性的能力、分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)、整合部門資源和獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、節(jié)省交易成本、改善組織學(xué)習(xí)、提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和創(chuàng)造單獨(dú)行動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)的更大價(jià)值等。網(wǎng)絡(luò)治理理論關(guān)注組織間協(xié)作，重視建構(gòu)跨部門協(xié)作模型，主要解決單個(gè)組織不能或無法有效解決的公共問題。

2.基本觀點(diǎn)。協(xié)作性公共管理主張?jiān)诠矝Q策與公共服務(wù)過程中，發(fā)展互動(dòng)式、參與式和協(xié)作性的管理體制機(jī)制，把不同部門或不同轄區(qū)的權(quán)力、職能、資源和優(yōu)勢(shì)聯(lián)結(jié)成一個(gè)共同的資源與整體化的治理結(jié)構(gòu)。初衷是促使各種公共管理主體，包括政府、社會(huì)組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門在公共管理過程中更有效率地協(xié)調(diào)與合作，建設(shè)功能整合、有效利用稀缺資源、為公民提供無縫隙服務(wù)、創(chuàng)造公共價(jià)值的服務(wù)型政府。具體包括如下基本觀點(diǎn)：一是消除政府系統(tǒng)不同部門間的封閉分割狀態(tài)?；谔囟ㄕ吆腿蝿?wù)，對(duì)不同部門實(shí)施優(yōu)化組合和整合，并促進(jìn)這些部門有效溝通與合作協(xié)調(diào)（見表1）。二是倡導(dǎo)政府、社會(huì)組織和社會(huì)企業(yè)跨界合作互動(dòng)的理念，破除縱橫條塊分割管理，在不同部門間建立了一種整體性的思考和交流方式，實(shí)現(xiàn)跨部門資源交換與能力整合，以推進(jìn)公共管理系統(tǒng)的整體有序運(yùn)轉(zhuǎn)。三是通過文化、價(jià)值觀、信息和培訓(xùn)進(jìn)行協(xié)同工作，最大限度地減少損害彼此利益的邊界和不同政策，將某一特定政策領(lǐng)域或網(wǎng)絡(luò)中的不同利益相關(guān)者有效組織在一起以創(chuàng)造公共價(jià)值為終極目的的集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。四是構(gòu)建跨部門協(xié)作機(jī)制或成立部門間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過共同領(lǐng)導(dǎo)、整合結(jié)構(gòu)和聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，以及資源整合和政策整合進(jìn)行協(xié)同，更有效地利用稀缺資源。五是公共服務(wù)的協(xié)作提供機(jī)制，建立“一站式”服務(wù)中心，共享公共服務(wù)界面，多部門合作提供整體化的公共服務(wù)。六是新的公共責(zé)任和績效評(píng)估機(jī)制。通過共同的結(jié)果目標(biāo)、績效指標(biāo)和監(jiān)管推進(jìn)協(xié)作，并建立沖突和爭(zhēng)端解決機(jī)制。近年來，國外學(xué)者對(duì)協(xié)作性公共管理的討論熱烈，目前該領(lǐng)域的研究主要圍繞政府間協(xié)作、政府內(nèi)部協(xié)作和政府外部協(xié)作三個(gè)方面展開（見表2）。協(xié)作性公共管理代表了當(dāng)前公共管理的發(fā)展趨勢(shì)，或者說，未來的公共管理將是一種“協(xié)作性公共管理”模式。

三、協(xié)作性公共管理對(duì)我國行政體制改革的意義

協(xié)作性公共管理的興起和發(fā)展將是對(duì)“條塊”分割體制下政府部門現(xiàn)有的管理理念、職能體系、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的一次挑戰(zhàn)和變革，對(duì)于加快推進(jìn)我國行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府具有重要的指導(dǎo)意義。我國各地區(qū)、各部門差異較大，不同層級(jí)政府和部門之間要實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須依靠協(xié)調(diào)合作來實(shí)現(xiàn)。我國歷次行政體制改革注重機(jī)構(gòu)整合，通過機(jī)構(gòu)重組，調(diào)整部門設(shè)置?？绮块T協(xié)作可以成為推進(jìn)我國行政體制改革的一種策略，從協(xié)作性公共管理角度來審視我國行政體制改革的現(xiàn)狀與前景，對(duì)于拓寬改革的內(nèi)涵和思路具有重要意義。

1.加大政府部門職能整合力度，解決部門職能分割問題。從部門看，我國行政體制改革主要解決部門之間職能分工與協(xié)作的關(guān)系。政府部門職能體系是分工與協(xié)作的整體，部門職能分工管理不是絕對(duì)的，每一個(gè)部門的權(quán)力和職能也是有限的，難以完全獨(dú)自掌控管理活動(dòng)的全過程，其管理職能的履行和管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必需依賴其他部門及其職能的履行。為協(xié)調(diào)部門間關(guān)系，一種策略是加大部門職能整合力度，整合相近和相似職能，變部門間扯皮為部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，最大限度地減少因地區(qū)、部門、行業(yè)、職能分割帶來的公共政策、公共服務(wù)“碎片化”問題，特別是部門間的推諉扯皮。為解決職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、政出多門和副職過多等問題，建議按照黨的十七大關(guān)于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，加大機(jī)構(gòu)整合力度，建立健全職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，變多部門分割管理為一個(gè)部門相對(duì)集中管理。

2.建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，解決部門間協(xié)調(diào)困難的問題。協(xié)調(diào)部門間關(guān)系的另一種策略是建立部門間協(xié)調(diào)工作機(jī)制，修補(bǔ)管理空間“碎片化”問題。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出：“理順部門職責(zé)分工，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。歷次機(jī)構(gòu)改革，主要是通過劃清部門職能邊界和裁并機(jī)構(gòu)解決部門職責(zé)交叉問題，對(duì)于加強(qiáng)政府部門間協(xié)調(diào)配合的重視和研究不夠。但國內(nèi)外實(shí)踐證明，部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題。在歐美等國，協(xié)調(diào)不同機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，可以削減機(jī)構(gòu)或建立跨部門協(xié)作小組，將這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。建議政府機(jī)構(gòu)改革要整體配套，除通過合并部門推行大部門制以外，還必須建立部門間職能分工與協(xié)作機(jī)制。從這個(gè)意義上說，跨部門協(xié)作是我國行政體制改革中值得開拓的空間。在“十二五”期間，建議我國政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該將健全跨部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，推進(jìn)跨部門合作協(xié)調(diào)制度化和常態(tài)化，整合部門行政資源，提高綜合統(tǒng)籌能力。

3.完善跨部門網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同工作框架，整合提升電子政務(wù)的服務(wù)能力。“十二五”規(guī)劃綱要提出：“以信息共享、互聯(lián)互通為重點(diǎn)，大力推進(jìn)國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，整合提升政府公共服務(wù)和管理能力?！蔽覈壳暗碾娮诱?wù)仍存在部門之間、各應(yīng)用系統(tǒng)之間相互不能聯(lián)通、信息不能共享問題。從公眾的角度來看，信息技術(shù)的全部潛能只有通過橫向整合跨不同職能部門的公共服務(wù)才可有效實(shí)現(xiàn)。協(xié)作性公共管理主張從結(jié)構(gòu)整合的角度推動(dòng)電子政府的組織設(shè)計(jì)，整合和優(yōu)化跨越多個(gè)政府部門邊界的行政業(yè)務(wù)流程，把涉及到處理同一項(xiàng)業(yè)務(wù)的各個(gè)部門整合在流程上，使完成該項(xiàng)業(yè)務(wù)所涉及的各個(gè)職能部門、所需要的各個(gè)功能環(huán)節(jié)和人員以及各種資源通過信息技術(shù)整合成為一個(gè)無縫隙的協(xié)同工作流程，其主要目標(biāo)是促進(jìn)各政府組織更好地協(xié)作，減少“信息割據(jù)”，構(gòu)建整體化的電子公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升電子政府的協(xié)同服務(wù)能力。

4.構(gòu)建參與式社會(huì)管理格局，解決社會(huì)管理主體與資源整合的問題。協(xié)作性公共管理倡導(dǎo)“參與式治理”，社會(huì)組織和公民積極參與政府決策和社會(huì)公共事務(wù)管理。同志2011年2月19日在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上指出：“支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”?！笆濉币?guī)劃綱要提出：“堅(jiān)持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的原則，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力?！边@些要求政府樹立協(xié)作治理的理念，形成政府與其他社會(huì)主體共同參與社會(huì)管理的體制機(jī)制，重視從社會(huì)體制中開發(fā)和培育社會(huì)管理的“合作”力量，廣泛動(dòng)員和引導(dǎo)各類社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)，通過吸納和整合社會(huì)資源，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織參與社會(huì)管理的空間，積極培育和提升社會(huì)組織的參與能力和自我管理能力，發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。同時(shí)，構(gòu)建社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)矛盾化解機(jī)制，發(fā)揮好社會(huì)力量在社會(huì)管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用，形成社會(huì)管理和服務(wù)的整體合力，使社會(huì)管理成為一種更具建設(shè)性、包容性和合作性的民主管理形式。

篇9

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對(duì)國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會(huì)，國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會(huì)是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會(huì)性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績效要求。在公共管理活動(dòng)的績效方面，公共性要求對(duì)績效決不能簡(jiǎn)單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長久。因?yàn)閲?、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長河中的一個(gè)漫長的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。

篇10

自20世紀(jì)80年代以來,西方發(fā)達(dá)國家開始醞釀行政管理體制的變革,形成了所謂“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的浪潮,不僅波及西方發(fā)達(dá)國家,而且逐漸擴(kuò)散開來,產(chǎn)生了世界性影響。盡管時(shí)至今日,“新公共管理”運(yùn)動(dòng)還只是限于提出一些富有創(chuàng)新意義的思想及解決傳統(tǒng)體制問題的某些重要向度,新的統(tǒng)一的管理模式尚未完全確立,但已顯示出若干優(yōu)于傳統(tǒng)行政管理體制的創(chuàng)新點(diǎn):

(一)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的成功方面

1·以結(jié)果而不是以規(guī)則、程序的正確性來評(píng)估管理水平。韋伯式的官僚制為了保證行政的精確性與可靠性,特別強(qiáng)調(diào)固守規(guī)則、遵循程序的重要性,行政活動(dòng)的結(jié)果相對(duì)于維持規(guī)則和程序而言似乎反而不重要了。換言之,本來僅具有手段價(jià)值的規(guī)則、程序在韋伯式的官僚制中反倒成了目的價(jià)值這種對(duì)于規(guī)則、程序的刻板追求,使韋伯式的官僚制組織日益陷入僵化,缺乏應(yīng)變能力和彈性,管理人員的靈活性與創(chuàng)造性也被扼殺?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)則強(qiáng)調(diào)行政結(jié)果即目的價(jià)值的優(yōu)先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)力圖解除規(guī)制,增強(qiáng)管理人員的自,賦予他們以更大的自由裁量權(quán)?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)的這些舉措,使行政管理獲得了空前的靈活性,提高了行政組織處理緊急情況、應(yīng)對(duì)特殊問題的工作效率。

2·引入市場(chǎng)機(jī)制及相應(yīng)的管理手段。傳統(tǒng)的行政管理體制以公共部門與私營部門的絕對(duì)區(qū)分為前提,認(rèn)為在政府管理的公共部門中,只宜于實(shí)行以權(quán)力為基礎(chǔ)的從上到下的命令式的管理,而利用市場(chǎng)機(jī)制則是僅存在于私營部門的事情。排斥市場(chǎng)機(jī)制,導(dǎo)致了傳統(tǒng)行政管理體制的追求預(yù)算最大化、、腐敗等問題?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)為了解決這些問題,積極尋求將市場(chǎng)機(jī)制引入政府的行政管理的途徑,并在公共管理中大量采用對(duì)應(yīng)于市場(chǎng)機(jī)制的私營部門管理方法,如績效評(píng)估、目標(biāo)管理、項(xiàng)目管理、全面質(zhì)量管理等等。引入市場(chǎng)機(jī)制及采用私營部門的一些管理方法,在公共部門的管理中形成了競(jìng)爭(zhēng)的局面,預(yù)算最大化為效率最大化所取代,提高了行政管理的質(zhì)量和效率,并有助于防止行政權(quán)力的腐敗。

3·重塑政治與行政的關(guān)系。傳統(tǒng)的行政管理體制以威爾遜、古德諾等人的政治-行政二分法作為理論基點(diǎn)之一,這對(duì)于解決所謂“政黨分贓制”問題曾起過積極作用。但正如歐文·E·休斯所說:”要對(duì)政治與行政,或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的?！盵1](46)政府的行政管理就其本質(zhì)而言就是政治性的,政治與行政的二分法在很大程度上削弱了管理人員的政治責(zé)任?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)從行政管理的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā),力圖將政治與行政結(jié)合起來。在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下,許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自的改革,形成了一股“執(zhí)行局自主化”的改革潮流,從而重新塑造了政治(政策)與行政(執(zhí)行)之間的關(guān)系[2]。

4·職能限制與職能轉(zhuǎn)向?；陧f伯式官僚制的政府的主要職能是管制,而且,官僚制的權(quán)力中心主義必然導(dǎo)致管制職能的無限擴(kuò)張。政府管制職能的大規(guī)模擴(kuò)張開始于20世紀(jì)20年代,表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)生活包括市場(chǎng)的干預(yù)程度大大加深。無節(jié)制的管制擴(kuò)張束縛了技術(shù)和商業(yè)的創(chuàng)新,導(dǎo)致了資源配置的無效率現(xiàn)象及政府規(guī)模的膨脹。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)主張弱化政府的管制職能,將政府的職能嚴(yán)格限制在公共領(lǐng)域的確定范圍之內(nèi),即政府的職能主要是提供純粹的公共物品。對(duì)于在職能擴(kuò)張過程中政府?dāng)埾碌哪切┧肮懿涣恕被颉肮懿缓谩钡氖聞?wù),則應(yīng)移交給非政府組織或非營利組織。職能的限制必然使得政府規(guī)模趨于縮小,因?yàn)槌袚?dān)已被移交給社會(huì)的職能的那些機(jī)構(gòu)再也沒有存在的必要了。這樣,政府行政管理的開支也會(huì)下降,而管理效率則會(huì)相應(yīng)提高。此外,“新公共管理”運(yùn)動(dòng)還重新定位政府的管理職能,由管制為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)把公眾當(dāng)作公共機(jī)構(gòu)的“顧客”,以“顧客“的滿意度作為公共服務(wù)的指標(biāo)。這促使公共管理者不斷提高管理工作的質(zhì)量,也改善了政府形象。

5·由集權(quán)走向分權(quán)。傳統(tǒng)行政管理體制以集權(quán)為中線。行政行為在多大程度上具有有效性,取決于支持這種行為的權(quán)力的大小[3]。官僚制體系的金字塔結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了組織內(nèi)部權(quán)力的高度集中和權(quán)力拜物教。從整個(gè)社會(huì)來看,則是公共權(quán)力完全被集中于政府組織,形成了政府部門對(duì)于公共權(quán)力的壟斷?！毙鹿补芾怼崩碚撜J(rèn)為政府不是行使公共權(quán)力的唯一主體,因而主張分權(quán)而反對(duì)集權(quán)。分權(quán)的要求既包括將一部分公共權(quán)力分給非政府組織或非營利組織,即與前述管理職能的部分移交相對(duì)應(yīng);也包括通過改變?cè)瓉淼慕鹱炙浇Y(jié)構(gòu),建立扁平式的管理組織,來實(shí)現(xiàn)一部分權(quán)力的下移?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)的分權(quán)使得管理組織具備更大的靈活性和適應(yīng)性,能夠更迅速地對(duì)社會(huì)的公共需求作出反應(yīng),也能夠更好地調(diào)動(dòng)基層管理人員的積極性和創(chuàng)造性。

(二)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)存在的問題

盡管“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的主張相對(duì)于傳統(tǒng)行政管理體制來說已在多方面顯示出其優(yōu)越性,但由于其尚未發(fā)展成熟,故也存在著若干問題,引起了一些尖銳的批評(píng)。大體上,對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的批評(píng)意見主要集中在以下幾個(gè)方面:

1·對(duì)市場(chǎng)化的過分崇拜。批評(píng)者認(rèn)為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的市場(chǎng)化取向體現(xiàn)了改革者對(duì)“市場(chǎng)價(jià)值”和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜,是一種新的“市場(chǎng)神話”[4]。實(shí)際上,市場(chǎng)機(jī)制自身也有其內(nèi)在缺陷,這一點(diǎn)就連經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不否認(rèn)。過分崇拜市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)忽略市場(chǎng)的缺陷,從而無視公共部門市場(chǎng)化過程中可能附帶產(chǎn)生的一些錯(cuò)誤,“如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等?！盵5]與此相聯(lián)系,在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評(píng)者認(rèn)為公共部門與私營部門雖有相似性,但二者的差異卻是本質(zhì)的。由于公共管理在本質(zhì)上不同于私營管理,故照搬私營部門的管理手段就很成問題。

2·“顧客至上”對(duì)公民主體的遮蔽。批評(píng)者認(rèn)為,將公共服務(wù)的對(duì)象比作顧客,可能無法全面理解公民的角色,使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂[5]。公民不僅是公共服務(wù)的接受者,而且也是公共服務(wù)的參與者和監(jiān)督者?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)的“顧客至上”導(dǎo)向的初衷也許是為了改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量,但“顧客”這一隱喻在客觀上卻造成了對(duì)公民主體地位的遮蔽,使公民被簡(jiǎn)單化為公共服務(wù)的被動(dòng)接受者。

3·政治化的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)否定政治-行政二分法的觀點(diǎn),批評(píng)者指出,在傳統(tǒng)的“二分法”思想的管理體制下,公共行政人員的積極性也許受到了壓抑,但這一思想的解除,會(huì)誘發(fā)新的更多的問題:行政人員權(quán)力過分的擴(kuò)張和不受節(jié)制,會(huì)增加腐敗及政治黑幕發(fā)生的概率,公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對(duì)政黨的行為的約束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政機(jī)構(gòu)“政治化”而危及國家意志的表達(dá)[6]。

此外,還有人批評(píng)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的分權(quán)導(dǎo)致了分散主義、本位主義和保護(hù)主義以及公共開支的增加;有人對(duì)重結(jié)果輕規(guī)則、輕程序的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑,認(rèn)為這樣做有可能導(dǎo)致規(guī)則、程序的混亂;……等等。

二、我國行政管理改革的特殊關(guān)注

由于我國的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生了積極成果的“新公共管理”運(yùn)動(dòng),不能在我國原樣復(fù)制。然而,”新公共管理”運(yùn)動(dòng)仍不失為我國進(jìn)行行政管理改革的一面鏡子。我們可以借鑒“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的成功方面,再結(jié)合本土的實(shí)際情況,進(jìn)行富有創(chuàng)造性的探索。在立足于自身國情的基礎(chǔ)上借鑒西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng),思考現(xiàn)階段我國行政管理改革的特殊維度,至少要關(guān)注以下事項(xiàng):

(一)盡快完善相關(guān)法律制度,使行政管理改革在良好的法治環(huán)境中進(jìn)行

有法可依,是國家秩序的基礎(chǔ),也是有序地進(jìn)行行政管理改革的基礎(chǔ)。法律制度不健全,沒有一個(gè)比較穩(wěn)定的法治環(huán)境,某些方面的行政管理改革就可能變成無規(guī)則的激進(jìn)主義運(yùn)動(dòng),甚至還可能引發(fā)國家失控、社會(huì)動(dòng)蕩。西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)雖然也包含某些激進(jìn)因素,但卻未引起嚴(yán)重的國家失控和社會(huì)動(dòng)蕩局面,其主要原因之一在于西方發(fā)達(dá)國家有著堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ),法治化的社會(huì)環(huán)境將激進(jìn)變革的負(fù)面影響衰減到較低水平。我國的法制建設(shè)起步較晚,法治的總體水平低于西方發(fā)達(dá)國家,要由“人治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍?還要做大量的工作。為了保障我國行政管理改革的順利進(jìn)行,我們一定要高度重視社會(huì)的法制建設(shè),為行政管理改革營造良好的法治環(huán)境。單就行政管理領(lǐng)域來說,我國在這一領(lǐng)域長期缺少從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制,這是機(jī)構(gòu)臃腫和的重要病根。為了解決這個(gè)問題,我國行政管理改革面臨著一個(gè)西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)無需特別考慮的重要任務(wù),即:建立和完善各種行政法規(guī),規(guī)范行政行為,實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看,至少要完善三個(gè)方面的行政法規(guī):行政機(jī)關(guān)組織法、部門組織法和行政程序法[7]。只有建立和完善了各項(xiàng)行政法規(guī),才能為依法行政提供權(quán)威性的依據(jù)。

(二)在提升政府的服務(wù)職能和適度分權(quán)的同時(shí),強(qiáng)化必要的政府的管制職能

“行政管理的本質(zhì)是維護(hù)公共利益、為公眾提供良好的服務(wù)?！盵8]行政管理職能從管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,正是反映了行政管理的本質(zhì)要求。西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)主張放松管制,將政府職能定位于服務(wù),受到了公眾的歡迎。我國政府的宗旨是為人民服務(wù),當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)提升政府的服務(wù)職能。但是,由于我國尚處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型中,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還沒有完全建立,政府還擔(dān)負(fù)著培育市場(chǎng)的艱巨任務(wù),因此,政府的管制職能不能輕易放棄,特別是在維護(hù)市場(chǎng)秩序方面,政府更應(yīng)當(dāng)理直氣壯地強(qiáng)化管制職能。只有當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入良性運(yùn)行的軌道之后,才有條件考慮政府退出、弱化這方面管制職能的問題。

為了更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù),必須使集權(quán)式政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)式政府,因?yàn)榉謾?quán)比集權(quán)具有更大的靈活性和適應(yīng)性,它能夠使管理機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的多樣化的真實(shí)需求作出迅速、及時(shí)的反應(yīng)。但鑒于我國轉(zhuǎn)型期的特殊情況,與保留和強(qiáng)化政府的必要的管制職能相對(duì)應(yīng),我國的行政管理改革只能是適度分權(quán),而不能一味否定集權(quán)的作用。有學(xué)者針對(duì)我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期因而容易出現(xiàn)失控的特殊情況,提出“集權(quán)主導(dǎo)下的分權(quán)應(yīng)成為當(dāng)前中國行政管理體制改革的理智選擇?！盵9]這種分權(quán)的思路較為切合我國的實(shí)際,值得參考。

(三)大力培育非政府組織或非營利組織,促進(jìn)它們的發(fā)展和成熟,為一部分公共管理職能從政府剝離出來創(chuàng)造相應(yīng)的社會(huì)條件

隨著我國行政管理改革的深入進(jìn)行,將有越來越多的公共管理職能從政府剝離出來。在西方發(fā)達(dá)國家,由于非政府組織或非營利組織的發(fā)展有過很長的歷史,故承接政府剝離出來的公共管理職能一般不成問題。而我國非政府組織或非營利組織的發(fā)展相對(duì)滯后,在某種程度上影響到政府公共管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。因此,要通過制定相關(guān)的法律、法規(guī)和政策,采取有力措施,在社會(huì)上催生足夠數(shù)量的非政府組織或非營利組織,并使得這些組織健康地發(fā)育、成長,具備承接公共管理職能的組織基礎(chǔ)和內(nèi)在能力。

我國的非政府組織或非營利組織,在承接了部分公共管理職能之后,還面臨著如何正確行使這些職能的問題。因?yàn)樵谖覈捎?jì)劃體制向市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)型過程中,經(jīng)濟(jì)理性的過度膨脹引起了某些方面道德觀念的淡化。社會(huì)上的不道德現(xiàn)象、公權(quán)領(lǐng)域中的腐敗行為,必然會(huì)對(duì)非政府組織或非營利組織產(chǎn)生影響。這可能導(dǎo)致所謂“非營利組織失靈”,即“非營利部門偏離奉仕于社會(huì)公益或公益的宗旨,片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費(fèi)者、社會(huì)、生態(tài)所帶來的負(fù)效應(yīng)?！盵10]為了避免非營利組織或非政府組織失靈,使其能正確行使公共管理職能,必須在規(guī)范這些組織發(fā)展的法律、法規(guī)中對(duì)行使公共管理職能的范圍、目的、方式等作出明確的規(guī)定,并建立非營利組織或非政府組織的道德控制機(jī)制。

(四)積極引入市場(chǎng)機(jī)制和私營部門的管理方法,同時(shí)又對(duì)其作出嚴(yán)格的限制,避免陷入市場(chǎng)崇拜的誤區(qū)

市場(chǎng)機(jī)制和私營部門的管理方法,確實(shí)能夠改進(jìn)公共部門的管理,提高公共管理的效率,這已為西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐所證明。因此,毫無疑問,我國的政府管理工作中也要積極引入市場(chǎng)機(jī)制和私營部門的管理方法。但與此同時(shí),我們要注意兩個(gè)問題:

第一,由于我國傳統(tǒng)上屬于情理社會(huì)而非法理社會(huì),且權(quán)力制約問題至今仍然沒有得到根本解決,再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不成熟,故在公共管理中引入市場(chǎng)機(jī)制和私營部門的管理方法,就有可能導(dǎo)致在一些西方國家政府“企業(yè)化”過程中不曾有或很少有的現(xiàn)象,如:“利益最大化”與權(quán)力結(jié)合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責(zé)任感、惡意競(jìng)爭(zhēng)等等。因此,我國的行政管理改革,在引入市場(chǎng)機(jī)制和私營部門管理方法的同時(shí),要根據(jù)我國的條件對(duì)其運(yùn)用范圍作出明確而嚴(yán)格的限制。在市場(chǎng)機(jī)制和私營部門管理方法不靈的公共管理活動(dòng)中,或者在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和私營部門管理方法可能造成更多、更嚴(yán)重問題的公共管理部門,就不能或暫緩引入市場(chǎng)機(jī)制和私營部門管理方法。

第二,即使在西方發(fā)達(dá)國家,“新公共管理”運(yùn)動(dòng)之引入市場(chǎng)機(jī)制和私營部門管理方法,也有導(dǎo)致所謂“市場(chǎng)崇拜”從而由市場(chǎng)缺陷引發(fā)一系列惡果的風(fēng)險(xiǎn)[5]。我國不久前才由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,故發(fā)生市場(chǎng)崇拜的可能性更大。因此,我國的行政管理改革,既要積極引入市場(chǎng)機(jī)制和私營部門的管理方法,又要清醒地認(rèn)清市場(chǎng)的缺陷。在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時(shí),又避免陷入“市場(chǎng)崇拜”所忽視的“市場(chǎng)失靈”的誤區(qū)。

(五)既以規(guī)則、制度的完善促進(jìn)現(xiàn)代官僚制建設(shè),又逐漸加大對(duì)行政管理的結(jié)果評(píng)價(jià)的權(quán)重韋伯式的法理型現(xiàn)代官僚制在西方發(fā)達(dá)國家因?yàn)橐呀?jīng)趨于老化、僵化而受到“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的沖擊,但這種官僚制的理性化、科學(xué)化、職業(yè)化的特點(diǎn),卻有助于克服我國傳統(tǒng)行政體制中長期存在的家長制作風(fēng)、下級(jí)對(duì)上級(jí)的人身依附關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制、政治特權(quán)等封建主義殘余影響[11]。而且,對(duì)于我國行政管理體制中普遍存在的規(guī)章制度合法性不足、管理行為輕視規(guī)則與規(guī)范、缺乏專業(yè)化分工及與此相適應(yīng)的專業(yè)化人才等問題,也只有訴諸韋伯式的現(xiàn)代官僚制才能得到有之一,是建立和完善適應(yīng)我國國情的現(xiàn)代官僚制而不能簡(jiǎn)單地模仿西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)韋伯式官僚制的否定。

鑒于西方發(fā)達(dá)國家官僚制老化、僵化而引起的各種嚴(yán)重問題,我們?cè)诮⒑屯晟片F(xiàn)代官僚制的過程中,也應(yīng)參考西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)克服官僚制弊端的改革舉措,逐漸加大對(duì)行政管理的結(jié)果評(píng)價(jià)的權(quán)重。之所以要“逐漸加大”而不是象“新公共管理”運(yùn)動(dòng)那樣一步到位,是因?yàn)槲覈墓倭胖频囊?guī)則基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。而在規(guī)則基礎(chǔ)薄弱的情況下貿(mào)然轉(zhuǎn)向結(jié)果評(píng)價(jià),則有可能形成對(duì)制度的解構(gòu)作用。只有在規(guī)則健全和管理人員的規(guī)則意識(shí)逐漸增強(qiáng)的條件下,激發(fā)管理靈活性的結(jié)果評(píng)價(jià)才不至于導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)的后果。

(六)既要繼續(xù)解決政治-行政不分的老問題,又要提升行政管理人員的政治責(zé)任感,防止發(fā)生偏離政治目標(biāo)的行政行為