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第一章 總 則

第一條 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，制定本條例。

第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)

第二條 下列土地屬于全民所有即國家所有：

(一)城市市區(qū)的土地;

(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;

(三)國家依法征用的土地;

(四)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;

(五)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地;

(六)因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

第三條 國家依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

土地登記內(nèi)容和土地權(quán)屬證書式樣由國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。

土地登記資料可以公開查詢。

確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

第四條 農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認(rèn)所有權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

設(shè)區(qū)的市人民政府可以對市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地實行統(tǒng)一登記。

第五條 單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)使用權(quán)。其中，中央國家機關(guān)使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務(wù)院土地行政主管部門負(fù)責(zé)，具體登記發(fā)證辦法由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局等有關(guān)部門制定。

未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負(fù)責(zé)保護管理。

第六條 依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。

依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行變更登記。

第七條 依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。

土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。

第三章 土地利用總體規(guī)劃

第八條 全國土地利用總體規(guī)劃，由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，由有關(guān)人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn);其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。

第九條 土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為2019年。

第十條 依照《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。

縣級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開墾區(qū)、建設(shè)用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等;其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。

土地分類和劃定土地利用區(qū)的具體辦法，由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。

第十一條 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)在本行政區(qū)域內(nèi)予以公告。

公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)規(guī)劃目標(biāo);

(二)規(guī)劃期限;

(三)規(guī)劃范圍;

(四)地塊用途;

(五)批準(zhǔn)機關(guān)和批準(zhǔn)日期。

第十二條 依照《土地管理法》第二十六條第二款、第三款規(guī)定修改土地利用總體規(guī)劃的，由原編制機關(guān)根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的批準(zhǔn)文件修改。修改后的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。

上一級土地利用總體規(guī)劃修改后，涉及修改下一級土地利用總體規(guī)劃的，由上一級人民政府通知下一級人民政府作出相應(yīng)修改，并報原批準(zhǔn)機關(guān)備案。

第十三條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強土地利用年度計劃管理，實行建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

土地利用年度計劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo);

(二)耕地保有量計劃指標(biāo);

(三)土地開發(fā)整理計劃指標(biāo)。

第十四條 縣級以上人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級有關(guān)部門進行土地調(diào)查。

土地調(diào)查應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)土地權(quán)屬;

(二)土地利用現(xiàn)狀;

(三)土地條件。

地方土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布;全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，報國務(wù)院批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布。土地調(diào)查規(guī)程，由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。

第十五條 國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定土地等級評定標(biāo)準(zhǔn)。

縣級以上人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級有關(guān)部門根據(jù)土地等級評定標(biāo)準(zhǔn)，對土地等級進行評定。地方土地等級評定結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布。

根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r，土地等級每6年調(diào)整1次。

第四章 耕地保護

第十六條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用耕地，以及在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設(shè)單位依照《土地管理法》第三十一條的規(guī)定負(fù)責(zé)開墾耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費。

第十七條 禁止單位和個人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動。

在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

一次性開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn);開發(fā)600公頃以上的，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。

第十八條 縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定土地整理方案，并組織實施。

地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標(biāo)。

土地整理所需費用，按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用者共同承擔(dān)。

第五章 建設(shè)用地

第十九條 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo);城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

第二十條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：

(一)市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案，分批次逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。

(二)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn);其中，補充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn)。

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設(shè)項目分別供地。

在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府?dāng)M訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。

第二十一條 具體建設(shè)項目需要使用土地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)項目的總體設(shè)計一次申請，辦理建設(shè)用地審批手續(xù);分期建設(shè)的項目，可以根據(jù)可行性研究報告確定的方案分期申請建設(shè)用地，分期辦理建設(shè)用地有關(guān)審批手續(xù)。

第二十二條 具體建設(shè)項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地的，按照下列規(guī)定辦理：

(一)建設(shè)項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預(yù)審報告。

(二)建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準(zhǔn);需要上級人民政府批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)報上級人民政府批準(zhǔn)。

(三)供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

(四)土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記。

通過招標(biāo)、拍賣方式提供國有建設(shè)用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記。

第二十三條 具體建設(shè)項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理：

(一)建設(shè)項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預(yù)審報告。

(二)建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征用土地方案)，經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn);其中，補充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn);供地方案由批準(zhǔn)征用土地的人民政府在批準(zhǔn)征用土地方案時一并批準(zhǔn)(涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn))。

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實施，向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

(四)土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記。

建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報批征用土地方案和供地方案。

第二十四條 具體建設(shè)項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理;但是，國家重點建設(shè)項目、軍事設(shè)施和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項目以及國務(wù)院規(guī)定的其他建設(shè)項目用地，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院批準(zhǔn)。

第二十五條 征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。

被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。

征用土地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付。

第二十六條 土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。

征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。

第二十七條 搶險救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補辦建設(shè)用地審批手續(xù)。

第二十八條 建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。

第二十九條 國有土地有償使用的方式包括：

(一)國有土地使用權(quán)出讓;

(二)國有土地租賃;

(三)國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。

第三十條 《土地管理法》第五十五條規(guī)定的新增建設(shè)用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設(shè)用地中應(yīng)取得的平均土地純收益。

第六章 監(jiān)督檢查

第三十一條 土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后，方可從事土地管理監(jiān)督檢查工作。

第三十二條 土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)，除采取《土地管理法》第六十七條規(guī)定的措施外，還可以采取下列措施：

(一)詢問違法案件的當(dāng)事人、嫌疑人和證人;

(二)進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現(xiàn)場進行拍照、攝像;

(三)責(zé)令當(dāng)事人停止正在進行的土地違法行為;

(四)對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關(guān)土地審批、登記手續(xù);

(五)責(zé)令違法嫌疑人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物。

第三十三條 依照《土地管理法》第七十二條規(guī)定給予行政處分的，由責(zé)令作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府土地行政主管部門作出。對于警告、記過、記大過的行政處分決定，上級土地行政主管部門可以直接作出;對于降級、撤職、開除的行政處分決定，上級土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定，向有關(guān)機關(guān)提出行政處分建議，由有關(guān)機關(guān)依法處理。

第七章 法律責(zé)任

第三十四條 違反本條例第十七條的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進行開墾的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰。

第三十五條 在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十六條 對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十七條 阻礙土地行政主管部門的工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責(zé)任。

第三十八條 依照《土地管理法》第七十三條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。

第三十九條 依照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五以上百分之二十以下。

第四十條 依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。

第四十一條 依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復(fù)墾費的2倍以下。

第四十二條 依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。

第四十三條 依照《土地管理法》第八十條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

第四十四條 違反本條例第二十八條的規(guī)定，逾期不恢復(fù)種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，可以處耕地復(fù)墾費2倍以下的罰款。

第四十五條 違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。

篇2

第一章、總則

第一條、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），制定本條例。

第二章、土地的所有權(quán)和使用權(quán)

第二條、下列土地屬于全民所有即國家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；（三）國家依法征用的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；（六）因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。第三條、國家依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。土地登記內(nèi)容和土地權(quán)屬證書式樣由國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。土地登記資料可以公開查詢。確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。第四條、農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。設(shè)區(qū)的市人民政府可以對市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地實行統(tǒng)一登記。第五條、單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)使用權(quán)。其中，中央國家機關(guān)使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務(wù)院土地行政主管部門負(fù)責(zé)，具體登記發(fā)證辦法由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局等有關(guān)部門制定。未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負(fù)責(zé)保護管理。第六條、依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行變更登記。第七條、依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。

第三章、土地利用總體規(guī)劃

第八條、全國土地利用總體規(guī)劃，由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制，報國務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，由有關(guān)人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。第九條、土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年。第十條、依照《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開墾區(qū)、建設(shè)用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。土地分類和劃定土地利用區(qū)的具體辦法，由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。

第十一條、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)在本行政區(qū)域內(nèi)予以公告。公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）規(guī)劃目標(biāo)；（二）規(guī)劃期限；（三）規(guī)劃范圍；（四）地塊用途；（五）批準(zhǔn)機關(guān)和批準(zhǔn)日期。第十二條、依照《土地管理法》第二十六條第二款、第三款規(guī)定修改土地利用總體規(guī)劃的，由原編制機關(guān)根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的批準(zhǔn)文件修改。修改后的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。上一級土地利用總體規(guī)劃修改后，涉及修改下一級土地利用總體規(guī)劃的，由上一級人民政府通知下一級人民政府作出相應(yīng)修改，并報原批準(zhǔn)機關(guān)備案。第十三條、各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強土地利用年度計劃管理，實行建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達，必須嚴(yán)格執(zhí)行。土地利用年度計劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)；（二）耕地保有量計劃指標(biāo)；（三）土地開發(fā)整理計劃指標(biāo)。第十四條、縣級以上人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級有關(guān)部門進行土地調(diào)查。土地調(diào)查應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）土地權(quán)屬；（二）土地利用現(xiàn)狀；（三）土地條件。地方土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布；全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，報國務(wù)院批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布。土地調(diào)查規(guī)程，由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。第十五條、國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定土地等級評定標(biāo)準(zhǔn)。縣級以上人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級有關(guān)部門根據(jù)土地等級評定標(biāo)準(zhǔn)，對土地等級進行評定。地方土地等級評定結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會公布。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r，土地等級每6年調(diào)整1次。

第四章、耕地保護

第十六條、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用耕地，以及在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設(shè)單位依照《土地管理法》第三十一條的規(guī)定負(fù)責(zé)開墾耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費。第十七條、禁止單位和個人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動。在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。一次性開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；開發(fā)600公頃以上的，報國務(wù)院批準(zhǔn)。開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。第十八條、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定土地整理方案，并組織實施。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標(biāo)。土地整理所需費用，按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用者共同承擔(dān)。

第五章、建設(shè)用地

第十九條、建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)；城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。第二十條、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案，分批次逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。（二）有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；其中，補充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn)。（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設(shè)項目分別供地。在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府?dāng)M訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。

第二十一條、具體建設(shè)項目需要使用土地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)項目的總體設(shè)計一次申請，辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；分期建設(shè)的項目，可以根據(jù)可行性研究報告確定的方案分期申請建設(shè)用地，分期辦理建設(shè)用地有關(guān)審批手續(xù)。第二十二條、具體建設(shè)項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）建設(shè)項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預(yù)審報告。（二）建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準(zhǔn)；需要上級人民政府批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)報上級人民政府批準(zhǔn)。（三）供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。（四）土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記。通過招標(biāo)、拍賣方式提供國有建設(shè)用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記。第二十三條、具體建設(shè)項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）建設(shè)項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預(yù)審報告。（二）建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及國有農(nóng)用土地的，不擬訂征用土地方案），經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；其中，補充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn)；供地方案由批準(zhǔn)征用土地的人民政府在批準(zhǔn)征用土地方案時一并批準(zhǔn)（涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn)）。（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實施，向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。（四）土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記。建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報批征用土地方案和供地方案。

第二十四條、具體建設(shè)項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理；但是，國家重點建設(shè)項目、軍事設(shè)施和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項目以及國務(wù)院規(guī)定的其他建設(shè)項目用地，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院批準(zhǔn)。第二十五條、征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。征用土地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付。第二十六條、土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。第二十七條、搶險救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補辦建設(shè)用地審批手續(xù)。第二十八條、建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。第二十九條、國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。第三十條、《土地管理法》第五十五條規(guī)定的新增建設(shè)用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設(shè)用地中應(yīng)取得的平均土地純收益。第六章、監(jiān)督檢查

第三十一條、土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后，方可從事土地管理監(jiān)理檢查工作。第三十二條、土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)，除采取《土地管理法》第六十七條規(guī)定的措施外，還可以采取下列措施：（一）詢問違法案件的當(dāng)事人、嫌疑人和證人；（二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現(xiàn)場進行拍照、攝像；（三）責(zé)令當(dāng)事人停止正在進行的土地違法行為；（四）對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關(guān)土地審批、登記手續(xù)；（五）責(zé)令違法嫌疑人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物。第三十三條、依照《土地管理法》第七十二條規(guī)定給予行政處分的，由責(zé)令作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府土地行政主管部門作出。對于警告、記過、記大過的行政處分決定，上級土地行政主管部門可以直接作出；對于降級、撤職、開除的行政處分決定，上級土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定，向有關(guān)機關(guān)提出行政處分建議，由有關(guān)機關(guān)依法處理。第七章、法律責(zé)任

第三十四條、違反本條例第十七條的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進行開墾的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰。第三十五條、在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。第三十六條、對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。第三十七條、阻礙土地行政主管部門的工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責(zé)任。第三十八條依照《土地管理法》第七十三條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。第三十九條、依照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五以上百分之二十以下。第四十條、依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。第四十一條、依照《土地管理法》第七十五條規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復(fù)墾費的2倍以下。第四十二條、依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。第四十三條依照《土地管理法》第八十條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。第四十四條、違反本條例第二十八條的規(guī)定，逾期不恢復(fù)種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，可以處耕地復(fù)墾費2倍以下的罰款。第四十五條、違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。第八章、附則

篇3

1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價值實現(xiàn)機制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風(fēng)險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔(dān)保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。

在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴(yán)重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標(biāo)志。

1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當(dāng)時國家的建設(shè)規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當(dāng)今中國最嚴(yán)重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共 和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴(yán)格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認(rèn)為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認(rèn)為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認(rèn)為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。

周誠在《土地經(jīng)濟學(xué)》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴(yán)重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展?fàn)顩r。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導(dǎo)致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認(rèn)或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗?fàn)幓顒右约捌渑c地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴(yán)重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題。

加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認(rèn)知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙。

對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認(rèn)為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設(shè)是十分必要的，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須 進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認(rèn)為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學(xué)的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應(yīng)該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴(yán)格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫?。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責(zé)的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎(chǔ)”為“三級所有，村為基礎(chǔ)”。

3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學(xué)評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴(yán)格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認(rèn)識不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認(rèn)識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務(wù)體系

價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認(rèn)識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要 深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務(wù)體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。

篇4

工作總結(jié)

一年來，我辦圍繞《土地管理法》、《國土資源管理條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)和金塔縣人民政府金政發(fā)[2013]115號文件要求，加強集約、節(jié)約利用土地資源管理，在建設(shè)項目規(guī)劃審批、規(guī)劃測量、定位放線等工作環(huán)節(jié)中，加強管理，完善措施，加大違規(guī)違法建筑案件查處力度，取得了明顯成效。

一、加大了土地法律法規(guī)宣傳

為了提高廣大人民群眾的思想認(rèn)識，增強法制觀念，我辦采取多種形式，開展了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《國有土地使用權(quán)出讓管理規(guī)定》等法規(guī)的宣傳學(xué)習(xí)，增強了廣大市民的國土資源保護意識。于6月25日在航天廣場懸掛橫幅進行宣傳，接到群眾咨詢達280人次，共印發(fā)宣傳資料1000多張，印發(fā)的法律資料深受廣大人民群眾的歡迎，使大家更深層地了解法律宣傳的重要性。

二、加強了項目用地規(guī)劃審批

強化規(guī)劃執(zhí)法管理，落實了部門聯(lián)審、專家評審、批前公示等制度，按照現(xiàn)場勘察、征詢國土、環(huán)保等相關(guān)部門意見，核發(fā)建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證，杜絕了違規(guī)審批現(xiàn)象。今年共下發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證29份，審批用地面積305.4萬平方米。下發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)許可證7份，審批用地面積9.5萬平方米，共出具規(guī)劃出讓條件通知書37份。

三、加強了項目規(guī)劃復(fù)線驗線

認(rèn)真貫徹落實了測繪管理的各項法律法規(guī)，做到了依法測繪。

一年來，按照縣上基礎(chǔ)測繪規(guī)劃編制工作的安排和部暑，按照《測繪法》等法律法規(guī)的規(guī)定，積極主動配合開展各項測量工作。在規(guī)劃項目建

設(shè)過程中，加強了城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)項目的定位復(fù)線驗線，共完成復(fù)線驗線項目15項。

篇5

關(guān)鍵詞 公共利益 概括式 列舉式 私權(quán)神圣 程序正義

中圖分類號： D922. 文獻標(biāo)識碼：A

一、公共利益界定的立法模式

如何界定公共利益，與一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會環(huán)境、法律制度、土地范圍和潛力息息相關(guān)。就目前來看，主要有兩種公共利益界定的立法模式。

（一）列舉式。

列舉式的立法模式是法律詳細列舉出所有屬于公共利益的種類，即公共利益法定。它的基本精神是凡是法律沒有規(guī)定的，即不為公共利益，公共利益只能由法律規(guī)定，政府、任何組織和個人不得隨意創(chuàng)設(shè)，沒有任何自由裁量權(quán)。大陸法系國家多采用列舉式模式。日本和我國的臺灣地區(qū)是列舉式立法模式的代表，但二者也有一定的區(qū)別。日本在有關(guān)土地征收征用的法律中列舉了35種公共利益，而幾乎每一種公共利益又再有一部單獨的法律詳細進行規(guī)定，這樣法律就將公共利益全部窮盡；而我國臺灣地區(qū)在土地法中列舉了12種可以發(fā)起土地征收征用的條件，但并沒有像日本那樣將公共利益全部窮盡，給予了政府一定的自由裁量權(quán)。列舉式的立法模式便于在實踐中操作，但這種立法模式無法窮盡所有公共利益，必然導(dǎo)致實際生活中對于公共利益界定的僵化和死板，一定程度上還會阻礙城市建設(shè)的發(fā)展。

（二）概括式。

概括式的立法模式是指法律并不對公共利益的外延和內(nèi)涵加以限制，而是僅原則性的規(guī)定出于公共利益即可發(fā)起土地征收征用權(quán)。英美法系國家多采用概括式立法模式。這種開放式的立法模式為政府預(yù)留了很大的自由裁量空間，所以如何保障公權(quán)力不被濫用是這種模式立足的關(guān)鍵。各國主要采取了兩種方式來限制公權(quán)力的濫用：一是利用議會法律來規(guī)定何謂公共利益，如澳大利亞規(guī)定，“公共利益”是指議會有權(quán)力制定法律來限定的與國家土地有關(guān)意圖的任何目的。二是通過法院判例來確定土地征收是否符合公共利益，如美國先后通過判例確立了實質(zhì)準(zhǔn)征收限制原則、管制準(zhǔn)征收限制原則、非管制而生的準(zhǔn)征收限制原則。除此之外，美國許多法院通過判例將公共利益的概念擴大化，采用了準(zhǔn)公共利益用途的概念，如貧民窟的改造，高速公路、停車場、加油站、酒店的修建。

二、我國現(xiàn)行公共利益界定立法模式的利弊分析

（一）我國現(xiàn)行公共利益界定立法模式的進步意義。

自1991年國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》，到1995年《城市房地產(chǎn)管理法》和1998年《土地管理法》，再到2001年6月修改后的拆遷條例公布并沿用至2011年的1月，這些涉及拆遷補償?shù)姆煞ㄒ?guī)沒有任何一部對公共利益做出明確的規(guī)定或解釋，公共利益的概念就這樣在我國法律中一直缺失。我國公共利益的立法缺失直接導(dǎo)致了拆遷過程中的諸多公權(quán)力濫用，私權(quán)利受損現(xiàn)象，甚至使廣大人民群眾對于“拆遷”一詞避之不及。

2011年1月頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》（后簡稱《條例》）第一次對公共利益給與了明確的界定，通過列舉式的立法模式劃定了公共利益的范圍，為我國政府在征收過程中的行為起到了指引作用，極大地限制了公權(quán)力，對于維護私權(quán)神圣，保障多數(shù)人的利益起到了重要作用。

具體看來，《條例》第八、九條是對公共利益界定最為直接性的規(guī)定，從條例第八條可以看出，我國已經(jīng)明確將國防、外交、能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建列為公共利益，從而確立了以上項目公共利益的法律地位，完全擺脫了由政府隨意創(chuàng)設(shè)公共利益名目進行征收征用的行政手段，所以，從限制公權(quán)，保障私權(quán)，防止權(quán)力尋租以及保障民生的角度來講，《條例》具有極大的進步意義和現(xiàn)實意義。

（二）我國現(xiàn)行公共利益界定立法模式的弊端分析。

《條例》的公布實施很大程度的緩解了我國當(dāng)前行政權(quán)力過多干預(yù)私權(quán)的局面，但是從立法目的本身，以及城市經(jīng)濟發(fā)展的長遠角度來看，《條例》對于公共利益的規(guī)定并不完善，有些地方需要改善。

1、就《條例》第八條第六項的規(guī)定來說，個人認(rèn)為與我國當(dāng)前的公共利益立法目的不相符合。第八條著重以列舉的方式規(guī)定公共利益，卻在第六項規(guī)定里加入了“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”的字眼。其實這本身并不影響列舉式立法模式的構(gòu)建，只是其他采用此方法的國家或地區(qū)，如前面提到的臺灣，對于這一兜底性規(guī)定都有較為詳細的程序性規(guī)定，而《條例》僅通過第九條的一個補充規(guī)定，即要求通過廣泛征求社會意見，進行科學(xué)論證就可以設(shè)定公共利益，實際上還是為政府行使公權(quán)力開了一展綠燈。所以就此處的規(guī)定來說，與我國目前致力于打造的公共利益列舉式立法模式不相符合，更不符合程序優(yōu)先的立法原則。

2、《條例》對于市政公用和舊城區(qū)改造這兩個公共利益的界定不甚清楚。

(1)對于市政公用的界定。

市政公用的范圍界定不同于諸如科、教、文、衛(wèi)等公共利益范圍的界定，它的界定既關(guān)系到城市外觀面貌，又關(guān)系到政府在群眾心目中的形象。就市政公用的一個熱點問題來說，政府機關(guān)的辦公用房是否屬于市政公用的范疇呢？政府機關(guān)建多大的辦公用房屬于市政公用呢？如果對市政公用的界定不清，那么此項問題就可能成為一個法律漏洞，即凡是建政府辦公用房都屬于市政公用，只要是建政府辦公用房，那么老百姓就必須接受土地征收。事實上，我國各地機關(guān)違規(guī)建設(shè)辦公用房頻繁發(fā)生。如其中反應(yīng)出來的政府違規(guī)修建辦公用房的問題，是市政公用這一公共利益界定應(yīng)該解決的問題，而《條例》卻遺漏了。

(2)對于舊城區(qū)改建的界定。

《條例》第八條第五項規(guī)定“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要”，由此將舊城區(qū)改建納入公共利益范疇。但是隨之產(chǎn)生的問題是，怎樣才能啟用這一條款，何謂危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后？而且最重要的是，舊房并不是危房，舊房只要不妨礙他人的基本生存權(quán)，那么是否改建政府是無權(quán)進行處分的。可是《條例》此處用一句籠統(tǒng)的話概括而過，忽視了其背后的一些政府操作空間。所以，在沒有舊城區(qū)改建標(biāo)準(zhǔn)的前提下，政府完全有空間以改建舊危房的名義進行權(quán)力尋租，從而損害公眾的利益。

三、我國公共利益界定立法模式的未來展望：保持立法的社會適應(yīng)性

任何一項法律制度的存在和發(fā)展，都必須依靠其與社會的高度適應(yīng)性，公共利益的界定作為立法的一個部分，也離不開和社會的緊密聯(lián)系，而且，公共利益作為連接公權(quán)力與私權(quán)利的紐帶，對其界定必須符合大多數(shù)人的利益，所以，公共利益的立法發(fā)展與社會的聯(lián)系就顯得更加密切。

（一）列舉式立法模式是現(xiàn)階段最適合我國社會發(fā)展的界定模式。

2011年《條例》頒布施行前，我國對于公共利益還未有過明確的界定?！稐l例》作為我國第一次界定公共利益的立法創(chuàng)舉，其采用的列舉式模式本身就是分析近二十年我國征收征用現(xiàn)狀的產(chǎn)物。近二十年來，由于欠缺對公共利益的準(zhǔn)確認(rèn)識，政府可以任意創(chuàng)設(shè)公共利益而啟動征收征用程序，可以輕易進行權(quán)力尋租，由此受損的只能是私權(quán)，因而我國的征收征用制度一時廣遭社會詬病，甚至很多外國的不法分子也利用這一法律漏洞大肆抨擊我國人權(quán)問題。所以《條例》界定公共利益的首要目的是要限制公權(quán)力，保障私權(quán)利。

《條例》雖然沒有將公權(quán)力完全限制，但其本身所彰顯的立法精神以及用列舉的方法規(guī)定公共利益，已經(jīng)是一個極大的進步，在現(xiàn)階段非常有利于緩解由于近二十年來征收征用的制度缺失所造成的社會矛盾，也向社會傳達了一個基本的市民社會理念――私權(quán)神圣，公權(quán)力不得以任何非法理由進行侵犯。

（二）概括式立法模式是我國公共利益界定立法發(fā)展的必由之路。

列舉式模式雖然符合現(xiàn)階段我國社會的基本情況，但是由于其難以將公共利益全部窮盡，而公共利益本身又是不能窮盡的先天缺陷，注定是不能長存的。相比之下，概括式模式對公共利益沒有一個概念上的限制，只要是啟動征收征用權(quán)力的國家機關(guān)認(rèn)為其行為符合公共利益，即可認(rèn)定其為公共利益。社會的發(fā)展是多元化的，公共利益的概念隨著社會的不斷發(fā)展和變遷必然發(fā)生變化，如果一直采用列舉式模式，勢必不能及時將新出現(xiàn)的公共利益納入法律的規(guī)定之中，這樣將阻礙社會的發(fā)展和進步。

所以，列舉式模式在我國的存在的目的主要是針對現(xiàn)階段公權(quán)力權(quán)限過大的背景，一旦公權(quán)力得到很好的限制，私權(quán)神圣的觀念進一步深入人心，相關(guān)配套的法律法規(guī)應(yīng)運而生，那么采納概括式立法模式就勢在必行了。

（三）追求程序正義是我國公共利益立法不斷進步的助推器。

從國外立法來看，不論是采用列舉式立法模式的國家，還是采用概括式立法模式的國家，其都有大量程序性法規(guī)配套而行，如此一來，既保障法律的靈活性，又使公平正義得到了極大的體現(xiàn)。而我國歷來不重視程序法的重大意義，包括2011年《條例》的頒布，當(dāng)中也缺乏許多應(yīng)有的程序性規(guī)定，而如果我們要過渡到概括式立法模式，程序法的大量頒布實施更是不可或缺，因為概括式的立法模式幾乎賦予了公權(quán)力啟動征收征用程序全部的自由裁量權(quán)，如果我們不通過程序性法律來限制，那與我們近二十年來年立法上走的彎路有何區(qū)別呢？

所以我們從現(xiàn)在開始就要著手對程序性法律進行制定，一是可以彌補現(xiàn)階段《條例》的少量空白點，二是可以為將來我國公共利益的立法模式由列舉式轉(zhuǎn)變?yōu)楦爬ㄊ酱蛳聢詫嵉幕A(chǔ)，最后一旦概括式模式在我國成功實施，那么一套完備的程序法將成為概括式立法模式在我國生存發(fā)展的根基。

（作者：徐川淇，西南政法大學(xué)2010級研究生，研究方向：民法學(xué)，土地法；王荷柳，西南政法大學(xué)2011級研究生，研究方向：民商法學(xué)；葉延，西南大學(xué)法學(xué)院2010級研究生，研究方向：經(jīng)濟法）

參考文獻：

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篇6

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 國內(nèi)外權(quán)益保障 土地權(quán)益

我國失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)狀

土地征用制度不明確。首先，我國現(xiàn)行法律對公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導(dǎo)致土地征收范圍過于寬泛。《憲法》第十條規(guī)定：國家的土地征收行為，必須以公共利益的正當(dāng)性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對土地進行征收。其有“任何單位和個人為非公共利益需要使用土地時，必須先依法申請將農(nóng)村集體土地征為國有”的規(guī)定。這些立法上的紕漏無形中為某些利益群體創(chuàng)造了可以施展并且逃避法律責(zé)任的空間。此外，當(dāng)前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構(gòu)。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權(quán)。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監(jiān)督和制約，某種程度上會影響到對失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護。

土地補償機制不合理。土地征收補償機制關(guān)系到失地農(nóng)民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進行的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的土地征收仍依據(jù)2004年國土資源部頒布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》設(shè)定的補償標(biāo)準(zhǔn)，補償費用明顯偏低。近年來經(jīng)濟發(fā)展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標(biāo)準(zhǔn)的補償費用落實到失地農(nóng)民的手里也是難之又難，致使失地農(nóng)民權(quán)益受損。此外，土地補償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。我國《憲法》和《土地管理法》中都有“農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有”的規(guī)定。然而農(nóng)村集體是個抽象意義的概念，是一個沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權(quán)利主體。①欲對其科學(xué)界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，小亦可以指村和村民小組。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，也影響到法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益。

土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關(guān)系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結(jié)果的公正性。我國關(guān)于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權(quán)利、義務(wù)做出明確規(guī)定。這些無疑影響到土地征收程序的規(guī)范化和公正性，侵犯了失地農(nóng)民在土地征收過程中的知情權(quán)與參與權(quán)。此外，我國被征地農(nóng)民的救濟機制不健全，失地農(nóng)民權(quán)益受損。

農(nóng)民社會保障體系欠缺。受我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制的影響，我國的社會保障制度突顯出二元性。我國有關(guān)城市社會保障的立法已經(jīng)出臺且相對成熟，農(nóng)村社會保障卻尚未進入立法階段，法律基礎(chǔ)欠缺。

目前，有些地方政府通過出臺效力較低的規(guī)章、條例對失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險方面規(guī)定，其并不能全面保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，我國也尚未設(shè)立有關(guān)失地農(nóng)民的法律援助制度，同時農(nóng)村社會保障的內(nèi)容涵蓋面也遠低于城市。

國外失地農(nóng)民權(quán)益保障經(jīng)驗

土地征用制度明確。目前，世界上多數(shù)國家和地區(qū)都有相對明確的土地征用制度。美國規(guī)定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評判都由司法機關(guān)根據(jù)必須的要價調(diào)價進行最終判定，進而確定利益的公、私性質(zhì)，進而建立土地征用的法律依據(jù)。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發(fā)，公共利益主要包括依據(jù)《城市規(guī)劃法》、《河川法》、《港灣法》進行的公路、防洪設(shè)施和港灣建設(shè)等”的規(guī)定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強。我國臺灣地區(qū)突破了為公共目的征收土地的局面，其規(guī)定征收土地只要能達到公共利益需要即可。

土地補償機制合理。西方發(fā)達國家和地區(qū)大多建立了合理的征地補償機制。美國憲法明確規(guī)定：“非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用?！泵绹恋卣饔醚a償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)是土地被征用前的市場價格，它既補償被征土地的現(xiàn)有價值，也補償土地可預(yù)期的未來價值，而且還補償因征地導(dǎo)致的相鄰?fù)恋厮姓摺⒔?jīng)營者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權(quán)益。日本通過制定相當(dāng)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進行土地補償，其土地補償費用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業(yè)損失賠償和少數(shù)殘存者賠償?shù)确矫?。③我國臺灣地區(qū)關(guān)于土地補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定主要散見于《土地法》、《平均地權(quán)條例》、《國民住宅條例》、《科學(xué)工業(yè)園區(qū)設(shè)置管理條例》、《促進產(chǎn)業(yè)升級條例》之中。臺灣的征地補償費主要由地價補償、土地改良物補償、營業(yè)損失補償和土地改良費用等組成。此外，臺灣的地方自治法規(guī)對土地補償也作出了規(guī)定。

土地產(chǎn)權(quán)制度明晰。西方發(fā)達國家在土地征收方面多數(shù)具有比較明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有比較明確的權(quán)利主體和客體。作為被征土地一方的農(nóng)民享有法律賦予的相關(guān)權(quán)利，同時也承擔(dān)法律規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。在奉行土地私有制的美國，其《聯(lián)邦土地管理法》嚴(yán)格規(guī)定作為征地雙方的法定權(quán)利和義務(wù)，各司其職、各盡其責(zé)，有效避免了土地征收過程的部分侵權(quán)行為。英國實行土地私有制，作為其土地征用依據(jù)的《強制收購?fù)恋胤ā访鞔_規(guī)定征地雙方的權(quán)利、義務(wù)，并且盡可能使其在法定的框架范圍內(nèi)實施。

土地征收程序完善。世界上不少國家和地區(qū)都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規(guī)則》等。這些土地征用方面的法律對土地征收程序都作了具體而明確的規(guī)定，可操作性強。一些發(fā)達國家和地區(qū)的土地征收程序既包括征地申請、審查、批準(zhǔn)、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過程中的程序、發(fā)生爭議時的申訴和仲裁程序以及最后如何進行征地補償?shù)某绦虻?。?/p>

農(nóng)民社會保障體系發(fā)達。在社會保障方面，不少發(fā)達國家和地區(qū)紛紛建立了比較健全的失地農(nóng)民社會保障體系。美國設(shè)立了專項的失地農(nóng)民社會保障基金，同時對失地農(nóng)民輔以一定的稅收優(yōu)惠，并且注重對失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，提高了失地農(nóng)民再就業(yè)能力。日本政府在已建立的農(nóng)村社會保障體系基礎(chǔ)上，加大對失地農(nóng)民的社會保障力度，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為失地農(nóng)民提供大量就業(yè)機會，同時也注重對失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)。韓國已將失地農(nóng)民納入社會保障框架內(nèi)，通過“基礎(chǔ)生活保障制度”幫助達不到國家規(guī)定的基本生活水平的失地農(nóng)民，同時對失地農(nóng)民普及科學(xué)知識和實行金融政策方面的優(yōu)惠，努力構(gòu)建失地農(nóng)民的安置基地。我國臺灣地區(qū)設(shè)有專門針對農(nóng)民的社會保險，其通過分散化轉(zhuǎn)移的方式解決失地農(nóng)民的就業(yè)，促使失地農(nóng)民向大城市和中小城市分散轉(zhuǎn)移。同時還規(guī)定失地農(nóng)民享有農(nóng)用地轉(zhuǎn)非的公共用地和由土地交易帶來的土地增值的收益。⑤

我國失地農(nóng)民權(quán)益保護策略構(gòu)想

建立合理土地補償機制。合理的土地補償機制關(guān)系到征地工作的順利進行。一方面，我們要科學(xué)確定土地補償標(biāo)準(zhǔn)與計算方法，提高土地補償費用。現(xiàn)今因土地糾紛引發(fā)的上訪案件約占全國各類案件的41%，征地補償問題頻頻成為焦點。雖然我國《土地管理法》已對征地補償標(biāo)準(zhǔn)作出了相應(yīng)提高，但仍不能有效應(yīng)對日新月異的形勢。因此，征地補償?shù)捻椖慷紤?yīng)當(dāng)與時俱進，適時調(diào)整，整體上提高征地補償水平。⑥另一方面，土地補償方式也要實現(xiàn)多元化發(fā)展。我們可以結(jié)合失地農(nóng)民的不同需求，采取實物補償或貨幣補償方式。

完善農(nóng)民社會保障體系。當(dāng)今我國農(nóng)村社會保障制度缺失，大量失地農(nóng)民正當(dāng)?shù)纳鐣?quán)益無法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農(nóng)村社會保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保障失地農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房和生活方面的權(quán)益；其次，現(xiàn)行《土地管理法》修訂過程中應(yīng)明確規(guī)定失地農(nóng)民社會保障制度，從法律上保障失地農(nóng)民社會保障權(quán)益；第三，明確政府在失地農(nóng)民社會保障中承擔(dān)的綜合責(zé)任，主要包括宏觀調(diào)控責(zé)任、一部分財政責(zé)任以及監(jiān)管和實施責(zé)任等；⑦最后，建立失地農(nóng)民社會保障基金。實踐中可由政府、征地主體、農(nóng)村集體和失地農(nóng)民個人按比例合理分擔(dān)，共同出資。

綜上所述，當(dāng)前形勢下失地農(nóng)民權(quán)益保障有迫切的需要，我國應(yīng)立足國情，充分借鑒世界發(fā)達國家和地區(qū)的先進立法經(jīng)驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產(chǎn)權(quán)制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農(nóng)民的社會保障體系，切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

【作者單位：河南師范大學(xué)法學(xué)院】

【注釋】

①陳垚：“失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究”，《湖北社會科學(xué)》，2011年第4期。

②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農(nóng)民權(quán)益保護對策與構(gòu)想”，《人民論壇》，2011年第9期。

③賴武梨：《城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究》，西南政法大學(xué)2008年碩士論文。

④徐素芹：“城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保護問題研究”，《社科縱橫》，2010年第8期。

篇7

關(guān)鍵詞：城市房屋；拆遷；土地使用權(quán)；補償問題

中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：

引言

隨著經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，城市房屋拆遷已經(jīng)成為大勢所趨，其實質(zhì)是國家的征地行為，是一種對城市房屋所有人及其國有土地使用權(quán)的行政征收行為。但在拆遷過程中卻常常出現(xiàn)被拆遷人抗拒拆遷等糾紛和矛盾，其中大多數(shù)糾紛是由于拆遷補償不合理導(dǎo)致的。尤其是目前城市房屋拆遷補償金的構(gòu)成中，忽略了房屋所附著的土地使用權(quán)的價值，損害了被拆遷人的利益，因此，完善我國城市房屋拆遷補償制度勢在必行。

一、城市房屋土地使用權(quán)屬性分析

我國實行的土地所有制是城市土地國家所有，城郊和農(nóng)村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權(quán)而沒有所有權(quán)，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)是互相分離的?！段餀?quán)法》第四十七條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律有規(guī)定的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“國家土地使用權(quán)依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價入股?！?/p>

《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第一百三十五條和第一百三十七條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！薄霸O(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。”這就以立法的形式確認(rèn)了國有土地使用權(quán)全新的涵義：經(jīng)依法取得的國有土地所有權(quán)中分離出來的土地使用權(quán)，成為一種新的不動產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。由上可知，我國合法的城市房屋所有人雖不都擁有土地所有權(quán)，但都享有該房屋占有范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)。因此，土地使用權(quán)是合法土地使用權(quán)人所擁有的重要資產(chǎn)。明確了土地使用權(quán)是一項用益物權(quán)———財產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市房屋拆遷中實現(xiàn)對土地資產(chǎn)即土地使用權(quán)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。既然法律賦予被拆遷人享有土地使用權(quán)，就要依法保護被拆遷人的合法權(quán)利，國家如果需要征用或征收，被拆遷人可以出讓，但前提并不是無償出讓，而是應(yīng)當(dāng)給予合理的補償。因為被拆遷人的土地使用權(quán)受到了侵害，應(yīng)當(dāng)給予合理補償。

二、國有土地使用權(quán)的補償原則

從行政征收的補償原則來看，補償應(yīng)該首先強調(diào)公平公正。目前大致有兩種補償原則：適當(dāng)補償原則和“生活權(quán)補償”原則。適當(dāng)補償又可以稱為合理補償，認(rèn)為只要綜合考慮征收的目的和必要的程序等因素，并參照當(dāng)時社會的一般公正觀念，給予合理補償，即為公平的補償。目前，我國采取的就是這一行政補償原則。而在當(dāng)代西方國家中出現(xiàn)了一種新的補償原則，即“生活權(quán)補償”，這一理論認(rèn)為，如果作為征收對象的財產(chǎn)，具有財產(chǎn)權(quán)人生活基礎(chǔ)的意義，那么對其損失的補償，就不僅限于對其財產(chǎn)的市場價格評估，還應(yīng)考慮其附帶性的損失補償，甚至有必要給付財產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來生活狀況所必須的充分的生活補償。就房屋拆遷這一行政征收行為而言，其征收對象恰恰是被征收人賴以生存的基本條件，如果按照適當(dāng)補償原則進行補償，被征收人得到的補償是否能與其遭受的損失相一致值得懷疑。因為被征收人的損失包括被拆遷房屋的財產(chǎn)損失、房屋所在的土地使用權(quán)的損失和與房屋有關(guān)的其他利益的損失，如子女上學(xué)的學(xué)區(qū)選擇。在這些損失中，房屋的財產(chǎn)損失的價值是可以按照市場價格進行估算，從而得到合理的補償?shù)?，但是對于房屋所在的土地使用?quán)和與房屋有關(guān)的其他利益的損失的價值就很難客觀的估算了。因為房因地貴，房屋所在的地段好，房價自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的價值隨著損耗、折舊而越來越小，但土地的價值卻在不斷的增加，越是靠近城市中心的繁華地段，其土地價值就越高，這是市場經(jīng)濟條件下的必然結(jié)果。國家將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給拆遷人是為了實現(xiàn)其以房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營商業(yè)行為、獲取更高的商業(yè)利潤的最終目的，那么被拆遷人為什么從好的地段遷移到差的地段，在子女上學(xué)、交通、生活、就醫(yī)等方面都不方便的情況下，卻得不到級差地租的補償呢？對于那些貧困的被拆遷戶來說，由于補償款中不包括土地使用權(quán)費，那么他們手里所能拿到的補償金根本就買不到同等質(zhì)量的房子。如果連這唯一能夠遮風(fēng)避雨的房子也被拆掉，卻又買不到新房，想不反對拆遷都不行。如果按照西方“生活權(quán)補償”原則，被拆遷人所得到的補償就必須使其在拆遷后能夠達到拆遷以前的生活水平，因此評估房屋價格時，必須認(rèn)真研究住房所在地段的地價，認(rèn)真研究房屋分?jǐn)偟牡貎r，在房價中體現(xiàn)地價，使被拆遷人得到真正公平的補償。

三、城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補償問題的解決途徑

為了維護土地使用權(quán)人的合法正當(dāng)權(quán)益，減少城市房屋拆遷補償糾紛，筆者認(rèn)為，以下幾個方面可以作為處理城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補償問題的突破口。

3.1加快立法進程和規(guī)范立法管理，在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進行補償?shù)臋?quán)利

當(dāng)前城市房屋拆遷活動的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國務(wù)院修訂實施的《城市房屋拆遷管理條例》，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進行補償?shù)臋?quán)利。而各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補償。因此，建議有關(guān)部門盡快對有關(guān)拆遷的行政法規(guī)和地方性立法進行一次全面的審查，按照憲法和法律的要求進一步規(guī)范和完善。統(tǒng)一規(guī)范立法程序和管理，加快房地產(chǎn)管理的立法進程，使城市房地產(chǎn)拆遷補償在實踐中有統(tǒng)一的法律依據(jù)。

3.2制定相關(guān)的土地使用權(quán)補償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)定被拆遷人對土地享有補償權(quán)的同時，有必要確定補償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會給被拆遷人帶來不同的經(jīng)濟利益，因此，可以參照有關(guān)土地征收補償政策，在對被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進行評估的同時，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況（如停車場等）適當(dāng)予以增加，以切實維護被拆遷人的合法財產(chǎn)權(quán)。在制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)過程中需要處理好以下幾個問題：

（1）房屋和土地使用權(quán)的分離評估。房地產(chǎn)價值巨大，其中土地使用權(quán)價值占有相當(dāng)大的比重，房地分離評估可以避免房地混在一起引起的歧義，清晰地顯示土地使用權(quán)和建筑物各自的真實價值。此外，不同的房屋土地占用面積相差很大，一般平房的建筑面積小于或等于土地面積，樓房的建筑面積往往大于土地面積，高層建筑的建筑面積遠大于所占用的土地面積，房地分離估價有利于體現(xiàn)房屋建筑依附于土地的房地產(chǎn)特性，真實顯示土地使用權(quán)的市場價值。

（2）房屋及其以外場地的土地使用權(quán)補償。實施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內(nèi)可供利用的土地，拆遷人以獲取他人土地使用權(quán)為第一目的，因此，不僅房屋及房屋占地需要分別補償，而且大于房屋建筑面積以外的其他附屬物和場地用地部分的土地使用權(quán)也要給予補償。

3.3實際評估中評估方法的選擇要認(rèn)真慎重，實際操作中，估價應(yīng)符合房地產(chǎn)估價的基本原則—替代原則

如若同一供需范圍內(nèi)有較發(fā)達的交易市場，用市場比較法評估。有收益的房地產(chǎn)選用收益法求取土地價格，并慎重確定土地資本化率、建筑物資本化率和綜合資本化率。道路規(guī)整、各宗土地排列整齊的地段可選擇路線價法。選擇基準(zhǔn)地價修正法應(yīng)注意基準(zhǔn)地價的內(nèi)涵、構(gòu)成、表達方式不同時，修正的內(nèi)容和方法之區(qū)別。劃撥土地的使用權(quán)評估可先求取得該宗土地法定最高使用年限價格，然后扣除出讓金等款項，此時應(yīng)注意劃撥土地的權(quán)利限制?；蛘邞?yīng)用成本法，依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評定劃撥土地使用權(quán)價格，作為原土地使用者的權(quán)益。

四、城市房屋拆遷中的法律思考

房屋拆遷意味著公民私有財產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)的喪失，在舊城換新顏、陋室改新居的同時，因房屋拆遷產(chǎn)生的社會矛盾也不斷涌現(xiàn)，由此給維護社會穩(wěn)定造成了一定的難題。事實上，因房屋拆遷產(chǎn)生的矛盾在很大程度上源于補償費用達不成一致，而其中最富爭議的問題之一就是公民的土地使用權(quán)得不到應(yīng)有的補償。

（1）相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進行補償?shù)臋?quán)利。當(dāng)前城市房屋拆遷活動的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國務(wù)院修訂實施的城市房屋拆遷管理條例，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對土地使用權(quán)進行補償?shù)臋?quán)利。各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補償,這就為一些拆遷人對被拆遷人的土地使用權(quán)不予補償提供了借口。

（2）制定相關(guān)的土地使用權(quán)補償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)定被拆遷人對土地享有補償權(quán)的同時,有必要確定補償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會給被拆遷人帶來不同的經(jīng)濟利益,因此,可以參照有關(guān)土地征收補償政策,在對被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進行評估的同時，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況(如停車場等)適當(dāng)予以增加，以切實維護被拆遷人的合法財產(chǎn)權(quán)。

結(jié)束語

目前我國城市房屋拆遷方面的相關(guān)法律法規(guī)不明確，導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)了大量的糾紛與矛盾，因此在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定對被拆遷人享有的土地使用權(quán)進行補償，采取科學(xué)合理的方法制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)，以盡快改變對依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償剝奪的不合理狀況，對被拆遷人進行土地使用權(quán)價值的補償。

參考文獻

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[2]李宏偉.城市房屋拆遷的土地使用權(quán)補償問題[J].學(xué)術(shù)交流,2005.

篇8

尊敬的各位：

安排，我受縣委托，向考核組各位匯報我縣2009年普法依法治理工作的情況。一年來，我縣普法依法治理工作在縣委、縣的下，在縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督和主管下，以和“”思想為，十七屆三中全會精神和省、州、縣政法工作會議精神，科學(xué)發(fā)展觀，了法制宣傳教育和依法治縣工作，為的法治環(huán)境、法治××建設(shè)、社會穩(wěn)定等了?，F(xiàn)將我縣2009年普法依法治理工作情況匯報如下：

一、主要做法和

(一)，機制，工作。

今年是實施“五五”普法規(guī)劃的年，最為關(guān)鍵之年。為普法依法治理任務(wù)，我縣在總結(jié)“五五”普法中期工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，和了普法依法治理工作機制，全縣已以“黨委、人大監(jiān)督、實施、政協(xié)支持、各協(xié)作、全社會”的大普法工作格局。

1、了縣普法依法治理，增補縣直10多個為縣普法依法治理。，理清工作思路，工作方向，工作早安排、早部署。

2、為我縣“五五”普法規(guī)劃，法治××建設(shè)。6月22日至26日，縣司法局、普法辦主要人縣人大常委會組織的調(diào)研組，對全縣“五五”普法工作情況專項督查和調(diào)研。13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各工作“五五”普法情況、“五五”普法工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、組的情況，農(nóng)村普法“死角”，農(nóng)民的法律意識情況督查、調(diào)研。調(diào)研組對我縣近四年來普法依法治理工作肯定，并在實施中的問題了分析，對下步工作了要求。

(二)“五五”普法示范點工作制度。

為普法依法治理工作新思路，實施“五五”普法規(guī)劃，縣普法依法治理辦、縣司法局紿終把“五五”普法示范點工作一項任務(wù)來抓緊抓好。抽派普法骨干，示范點，人員變動的，充實組織機構(gòu)，普法聯(lián)絡(luò)員，普法依法治理工作有人抓，工作有人管。示范點的不同職能，健全普法依法治理規(guī)章制度，并理清內(nèi)部管理制度，規(guī)范了干部、職工的辦事。健全示范點的普法依法治理工作臺帳，強化文檔管理，收集普法依法治理工作痕跡資料，妥善管理，規(guī)范歸檔。

(三)內(nèi)容、多樣的主題宣傳活動，。

全縣各級各主題有持色、有創(chuàng)新、有性地宣傳教育活動，宣傳。主題，，性強?？h婦聯(lián)在“3.8”維權(quán)周了“弘揚法治宣傳，××”、“壯鄉(xiāng)婦女學(xué)法律”為主題宣傳活動;縣工商局、司法局、依法治縣辦、公安局、衛(wèi)生局、食品藥品監(jiān)督局、消費者協(xié)會等等我在“3.15”消費者權(quán)益保護日了“關(guān)注食品安全、共創(chuàng)××”為主題宣傳活動;縣國稅局在“稅收宣傳月”期間了“情系民生，關(guān)注稅收”為主題宣傳活動;縣司法局、普法辦了“法制宣傳教育，社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展”為主題宣傳活動;縣禁毒委在“6.26”國際禁毒日期間了“依法禁毒，”為主題宣傳活動等等。內(nèi)容、多樣。報刊、電視、宣傳欄、黑板報、標(biāo)語、展板、圖片、發(fā)放宣傳資料、征訂法律知識讀本、播放錄音錄像、出動宣傳車、解答法律咨詢熱線、座談會、知識競賽、以案說法等，宣傳了憲法、婚姻法、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護法、云南省法律援助條例、消費者權(quán)益保護法、稅收法、農(nóng)民工維權(quán)法律知識讀本、土地法、森林法、禁毒法、消防法、傳染病防治法、物權(quán)法、勞動合同法、食品安全法、突發(fā)事件應(yīng)對法、治安管理處罰法等50余部法律法規(guī)。

截止為止，全縣共有23余個()的法制宣傳活動，發(fā)放宣傳資料6.5萬份，出動宣傳車宣傳52次，為中小學(xué)上法制課46次，出板報、櫥窗120期，懸掛橫幅45條，廣播、電視宣傳860次，發(fā)放《農(nóng)村常用法律知識讀本》9.2萬本，向?qū)W校贈送《青少年常用法律知識問答》3.2萬冊，向解答法律咨詢2500余人次，法律援助12件，宣傳法律法規(guī)10余個，受教育達18萬余人(次)，了的。

(四)以“法律六進”活動為載體，抓好法制宣傳教育。

以“青少年學(xué)生為切入點，干部、公務(wù)員為核心，農(nóng)民為，企業(yè)經(jīng)營管理人員為點”的普法思想，推行普法學(xué)法用法長效機制。

1、抓好干部和公務(wù)員的法制教育，依法決策。

干部學(xué)法是“五五”普法教育的重中之重，的法治意識、法制化管理直接全縣經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。我縣干部學(xué)法在強調(diào)自學(xué)為主的，黨委(黨組)中心組集體學(xué)法制度，專題講座、機關(guān)政治學(xué)習(xí)日等定、定內(nèi)容干部學(xué)法經(jīng)常化，要求黨委中心組學(xué)法每年二次。推行以“干部干部、干部帶動家庭”良性式鏈條的公務(wù)員學(xué)法用法長效機制?？h委組織部、人事局、縣委黨校等把干部、公務(wù)員的法制教育納入干部教育培訓(xùn)的主渠道，在干部培訓(xùn)中安排法制培訓(xùn)內(nèi)容，了干部、公務(wù)員學(xué)法用法工作。四是全縣行政執(zhí)法板報、專欄、政治學(xué)習(xí)，培訓(xùn)等，對行政執(zhí)法人員的法制教育和培訓(xùn)。如縣公安、法院等，不同，了執(zhí)法、司法崗位和綜合崗位公務(wù)員的學(xué)法用法工作和技能培訓(xùn)工作，了行政執(zhí)法人員依法行政能力和。

2、青少年學(xué)生法制宣傳教育。向在校學(xué)生贈送法律手冊。在學(xué)生中掀起了學(xué)法、用法、守法的熱潮。好法制副校長(輔導(dǎo)員)的作用;各學(xué)校校園廣播、板報、櫥窗等經(jīng)常性的法制宣傳教育，了中小學(xué)生的學(xué)法性，的法制宣傳教育，受教育師生達4萬余人(次)。推行以“學(xué)校(學(xué)生)觸及家庭(家長)、家庭(家長)連接社會”良性互動的青少年法制教育長效機制，多種措施，有性法制宣傳教育。不同學(xué)校法制宣傳教育活動，全縣各中小學(xué)校校園廣播、板報、櫥窗等載體，校園法制宣傳教育，傳播法律知識，營造法治。，中小學(xué)生不同特點，班團活動法制講座等多種寓教于樂的，了以禁毒、防控甲型h1n1流感等為內(nèi)容的青少年學(xué)生法制宣傳活動。

3、企業(yè)經(jīng)營管理人員的法制宣傳教育。緊緊“企業(yè)法制宣傳教育，應(yīng)對國際金融危機”為主題，了一系列的法制宣傳活動。以3月“法制宣傳月”為契機，縣司法局、縣普法依法治理辦組織全縣律師、公證員、法律援助工作者及基層法律服務(wù)工作者“法律進企業(yè)”活動，以法制講座、法律咨詢活動等，宣傳關(guān)于和宏觀調(diào)控，經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的方針政策，宣傳企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、風(fēng)險防范、投資開發(fā)、就業(yè)保障、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序等法律法規(guī)，企業(yè)依法決策、依法管理、依法經(jīng)營、依法辦事，應(yīng)對國際金融危機能力，為經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展?fàn)I造的法治環(huán)境和。

4、農(nóng)民法制宣傳教育。2009年5月14日在全縣組織了“農(nóng)村法制宣傳教育年”活動。組織“送法進村入戶”活動，“先普法后調(diào)解、先調(diào)解后訴訟”的工作模式，有性地農(nóng)村法制宣傳教育。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對排查出的家庭、土地、山林、婚姻糾紛等問題逐一實地調(diào)解，邀請當(dāng)?shù)?、是?dāng)?shù)卮甯刹俊Ⅻh員及家庭戶，對《土地法》、《治安管理處罰法》、《婚姻法》等與生產(chǎn)生活息息的法律法規(guī)教育，讓在調(diào)解中受到教育，在教育中解決問題。農(nóng)村法制宣傳教育“六個一”活動。省州關(guān)于農(nóng)村法制宣傳教育“六個一”活動的要求，措施抓好，到為止，了每個村委會有一支法制宣傳隊伍，有一所法制學(xué)(夜)校，有一塊法制宣傳欄，每個村民有一名法制宣傳員，每戶一名法律明白人。

篇9

關(guān)鍵詞:城中村;失地農(nóng)民;法律保障

一、“城中村”失地農(nóng)民的保障現(xiàn)狀及存在的問題

(一)有關(guān)土地征收的具體法律法規(guī)存在矛盾或含混不清

現(xiàn)行土地法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規(guī)定突破了1954年憲法有關(guān)征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規(guī)定,實際上為征收農(nóng)地轉(zhuǎn)用非農(nóng)建設(shè)提供了一種合法形式。但是產(chǎn)生了一個矛盾:對于非公共利益的農(nóng)地轉(zhuǎn)用,不經(jīng)過征地是違憲,因為不符合“全部城市土地為國有土地”的憲法準(zhǔn)則;征地也違憲,因為不符合為了“公共利益”才可征地憲法準(zhǔn)則。又比如,《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程爭議發(fā)生的原因有那些情況,爭議發(fā)生后如何處理,法律沒有確切規(guī)定。因此,在征地過程中農(nóng)民的權(quán)益受到損害時,利用法律無法有效地保障自己的合法權(quán)益。

(二)對“公共利益”范圍界定不明確

我國現(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹撘?guī)定可以理解為要對集體所有土地進行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對集體土地進行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規(guī)定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收,并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議,如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準(zhǔn)征地的政府裁決,但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。而且對土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴(yán)格的審查機制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請、批準(zhǔn)前,有關(guān)機關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準(zhǔn)后,被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時的事后審查。只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),對被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制也沒有任何規(guī)定。

(三)法律規(guī)定的征地補償偏低

《土地管理法》第47條是現(xiàn)行征地補償?shù)闹饕梢罁?jù)。該條第1款規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償?！卑凑胀恋卦杏猛狙a償,不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素,其實質(zhì)是將土地僅僅看作一種生產(chǎn)資料,沒有考慮到土地負(fù)載的眾多社會功能和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規(guī)定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！备鶕?jù)該規(guī)定,征地(耕地)補償分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三種,其本質(zhì)不是對土地價值的補償,而是對地上物的補償;具體補償數(shù)值主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來加以確定,對各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕地水平的差異缺乏體現(xiàn),無法反映被征土地的區(qū)位價值,同時使得補償價值極易波動,導(dǎo)致同一區(qū)位地塊補償價格懸殊;孤立地考慮耕地作為農(nóng)作物生產(chǎn)的年產(chǎn)值,忽視了被征耕地一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地所飆升的級差價值,農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規(guī)定:“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”這是我國征地補償?shù)姆ǘㄗ罡邩?biāo)準(zhǔn)。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員賴以生存的基礎(chǔ),失去土地的農(nóng)民的損失除集體土地承包使用權(quán)所能創(chuàng)造的實際價值外,還包括生活保障,就業(yè)安置等方面的損失,即使是根據(jù)法律規(guī)定的最高補償標(biāo)準(zhǔn),也是明顯偏低。

(四)對非農(nóng)用地的征用安置補償法律沒有規(guī)定

我國的《土地管理法》對征用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的補償方法做出了比較明確的規(guī)定,但對征用農(nóng)民集體土地中非農(nóng)業(yè)用地的實施方法和補償標(biāo)準(zhǔn)沒有做出具體的規(guī)定與解釋。《城市房屋拆遷管理條例》雖然對房屋拆遷補償、安置方法做出了比較具體的規(guī)定,但該條例的實施對象僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地,不適用于針對農(nóng)民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規(guī)定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》,確定了新的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則,允許征地補償標(biāo)準(zhǔn)突破由《土地管理法》所規(guī)定的土地補償費和安置補助費按統(tǒng)一年產(chǎn)值30倍計算的上限。另外也涉及到了可制定區(qū)片綜合地價的內(nèi)容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對非農(nóng)用地,特別是農(nóng)民宅基地等土地的征用補償,依然未做出較為明確的規(guī)定。

二、健全和完善“城中村”失地農(nóng)民法律保障機制的思考

(一)完善法律規(guī)范,健全法律體系

由于“城中村”農(nóng)民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質(zhì)和來源有很大區(qū)別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時,“城中村”又是農(nóng)民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規(guī)定的征地補償辦法。為此,必須進行新的立法,或修訂現(xiàn)行法律,使政府的改革行為合法,保障農(nóng)村和農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯,保護集體資產(chǎn)、個人財產(chǎn)不被損害;對“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規(guī)范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對村民和投資方有利。完善對征收農(nóng)村宅基地的補償和拆遷安置的法律規(guī)定。就“城中村”中以房屋為主的農(nóng)民私有財產(chǎn)的拆遷安置補償方式和標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機制,建立征地價格及補償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定分配機制、安置辦法、管理體制操作程序,對村集體組織獲得國家的土地補償后的使用或者分配做出具體規(guī)定。要修改行法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等的規(guī)定,只要符合土地利用規(guī)劃,只要在嚴(yán)格的土地用途管制之內(nèi),應(yīng)當(dāng)通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者――農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。

(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農(nóng)民合法的土地權(quán)益

世界上大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權(quán)利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規(guī)定,這種方法給予了國家行政機構(gòu)極大的自由裁量權(quán),也給予了國家司法機構(gòu)極大的法律解釋權(quán),他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質(zhì),因此我國應(yīng)采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規(guī)范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個過程中的參與,保證在征用農(nóng)民土地的過程中土地權(quán)利人有充分的參與權(quán)和知情權(quán)。讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和補償安置費用在使用、管理方面都有充分的發(fā)表意見的機會,并能夠采取足夠的措施保護其合法權(quán)益。

(三)確定合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn),按時兌現(xiàn)補償款

一是逐步提高土地征用補償費標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系,將現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補償標(biāo)準(zhǔn),今后應(yīng)逐步調(diào)升。國家應(yīng)該通過立法,提高土地補償費和安置補助費的補償標(biāo)準(zhǔn),并確保征地補償安置經(jīng)費支付到位。政府要通過壟斷土地一級市場,適當(dāng)降低稅、費,調(diào)整土地出讓收益分配比例,提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向,根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區(qū)片,每一區(qū)片確定一個相對合理的基準(zhǔn)地價,在統(tǒng)一征地時,實行統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)。合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以保護農(nóng)民的權(quán)益為基本出發(fā)點,同時兼顧補償?shù)墓胶侠硇?。處理要考慮土地征用前的價值外,還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等因素。合理補償標(biāo)準(zhǔn)是按照公平的市場價格兼顧政府財政的承受能力給予補償。在土地權(quán)利的市場價可以確定的地方,如城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍采取“公平市場價”的方法,在公平市場價難以確定的地方,以公平市場價為基準(zhǔn),同時規(guī)定最低補償標(biāo)準(zhǔn),即定下限不定上限,但補償不得低于最低補償標(biāo)準(zhǔn)。

(四)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有權(quán)的真正主體。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份制改革,將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股,量化到農(nóng)民個人,組建初級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán),按股給農(nóng)民分紅利。只有實行這種土地農(nóng)民所有制,才能真正實現(xiàn)“耕者有其田”,使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保護。其次,要合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍。明確農(nóng)民土地使用權(quán)是涵蓋承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、繼承權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的具有交換價值的獨立資產(chǎn)。再次,要完善土地征收制度。把現(xiàn)行強制性的行政征收行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I行為,積極推進農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn),打破國家對土地一級市場的壟斷,實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同樣收益的目標(biāo)。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩(wěn)定的收益。

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篇10

關(guān)鍵詞：伊凡雷帝；彼得一世；改革

中圖分類號：K512.3

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-0961（2012）05-0073-03

一、伊凡雷帝與彼得一世改革的相似性

縱觀歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，雖然伊凡雷帝和彼得一世所處的時代不同，面臨的國際國內(nèi)環(huán)境也大不相同，但是改革者的思想和措施竟有許多相似之處。

（一）軍事擴張路線

俄國歷史上有兩位為了奪取出?？诔Ｄ暾鲬?zhàn)的沙皇伊凡雷帝和彼得一世。他們都認(rèn)為，擴展疆土和獲取出?？谑嵌韲粡娕d盛的保證。國家的獨立與統(tǒng)一，中央集權(quán)專制制度的建立，使得沙皇對外擴張的野心愈發(fā)膨脹。伊凡雷帝是俄國全方位對外擴張的鼻祖。他首先發(fā)動了對喀山汗國和阿斯特拉罕汗國的軍事入侵，并成功將二者吞并，隨后又憑借軍事力量征服了西伯利亞汗國。伊凡雷帝意識到，俄國要和西歐進行貿(mào)易往來，就必須奪得波羅的海出?？?，于是發(fā)動了利沃尼亞戰(zhàn)爭。這場歷時25年的戰(zhàn)爭最終以俄國的失敗而告終。“然而在這場戰(zhàn)爭中伊凡雷帝并非一無所獲，他給俄國人留下了一份擴張的藍圖和眼光向西的開放精神?！?/p>

伊凡雷帝爭奪出?？诘哪繕?biāo)在一百多年后被彼得一世繼承。彼得在位期間，軍事擴張成為一系列改革的動力和中心，爭奪出?？诔闪塑娛聰U張中的頭等大事。伊凡雷帝在位時將主要軍事力量集中在對西歐的擴張上，彼得一世將這一政策定為國策并加以貫徹。他沿著伊凡雷帝的擴張路線，繼續(xù)為爭奪出?？诙鴬^斗。他于1695年和1696年兩次遠征亞速夫，并于1700年開始同瑞典進行長達21年的北方戰(zhàn)爭，最終奪得了波羅的海出?？?，打開了俄國通往西歐的商路大門，完成了伊凡雷帝的遺愿。

（二）加強中央集權(quán)，削弱貴族特權(quán)

縱觀俄國歷史，各個時代的沙皇都為加強自身權(quán)力，鞏固中央集權(quán)做過很多努力。然而像伊凡雷帝和彼得一世這樣通過大刀闊斧的改革削弱貴族特權(quán)、鞏固皇權(quán)的做法，在俄國歷史上并不多見。伊凡雷帝從小目睹大貴族之間的陰謀和斗爭，深知大貴族分立對國家的害處。成為沙皇之后，他強調(diào)專制沙皇的權(quán)力是不受限制的，并推行一系列措施削弱大貴族的勢力。1549年他挑選一批親信大臣和非大貴族出身的政治新人組建“重臣拉達”，該機構(gòu)為伊凡出謀劃策，代表沙皇的利益。1550年，伊凡實施新的土地法令，沒收部分世襲貴族的土地。1555－1556年，他取消了食邑制，食邑貴族和波雅爾貴族喪失了一系列優(yōu)先權(quán)和繼承權(quán)。此外，他還進行了一系列中央和地方行政機構(gòu)的改革，如推行衙門制度和特轄制，各個衙門的首腦要直接對沙皇負(fù)責(zé)，特轄區(qū)直接由沙皇管轄。這樣，整個國家權(quán)力都掌握在沙皇手中。

伊凡雷帝是彼得一世的政治偶像，彼得不僅繼承了伊凡的專制思想，而且更加強有力地將其落實于政治改革實踐中。彼得時期，樞密院成為最高權(quán)力機構(gòu)，全國分成50個以省長為首的省，沙皇可以直接監(jiān)督省長，這種皇權(quán)的垂直分布是對伊凡“特轄制”的繼承和改良。伊凡雷帝取消食邑制的改革也啟發(fā)了彼得一世，他讓所有貴族依照《官階表》服役，取消按照門第選取官員的制度，取消貴族在軍隊中的晉升特權(quán)等。這樣，國家的權(quán)力被牢牢掌握在沙皇手中，貴族特權(quán)再無法與皇權(quán)抗?fàn)帯?/p>

（三）吸收西歐先進文化

兩位君主都曾經(jīng)放眼西歐，想要學(xué)習(xí)歐洲先進的技術(shù)和文明，開展與西歐的經(jīng)濟貿(mào)易往來?！耙练怖椎蹟U展了俄國與歐洲、亞洲國家的貿(mào)易往來和文化聯(lián)系?！睘榱藠Z取波羅的海出海口，“伊凡不斷與周圍的歐洲國家發(fā)生沖突，由此產(chǎn)生的經(jīng)濟和軍事需要迫使俄國開始學(xué)習(xí)西歐先進文化”。俄國在西方的軍事擴張進行得并不順利，這使得俄國人不得不承認(rèn)西歐文化的先進性。1556年俄國在英國建立大使館，與英國建立了外交關(guān)系，并積極發(fā)展兩國貿(mào)易。伊凡與英國協(xié)定：英國商人在俄國經(jīng)商可以不用繳稅。英國商人不僅給俄國帶來西歐的商品，還帶來了文藝復(fù)興思想。當(dāng)時雖然東正教的世界觀和專制思想占上風(fēng)，但是含有世俗文化成分的西歐文明已經(jīng)進入俄國人的文化生活中，對俄國藝術(shù)家的創(chuàng)作產(chǎn)生了一定影響。俄國文學(xué)開始力圖擺脫宗教文學(xué)的條條框框，強調(diào)人的感情，追求人文關(guān)懷。伊凡企圖通過奪取出?？?，打開俄周與歐洲交流的道路，使俄國盡快擺脫愚昧落后狀態(tài)，但由于種種歷史局限性，這種嘗試以失敗告終。伊凡雷帝最終也沒有使俄國向西歐開放。

彼得為俄國對外開放亦做了許多努力。他曾經(jīng)隨大使團出訪普魯士、英國、荷蘭、奧地利等國，感受到俄國與西方國家的差距。他奪取了波羅的海出海口，打通了俄國與歐洲國家溝通的出口，掃清了伊凡時期對外交流的障礙。他聘請歐洲教育家和技術(shù)人員到俄國工作，鼓勵國外專家在俄國辦廠，并且以各種優(yōu)惠條件吸引西歐商人到俄國經(jīng)商。彼得一世使俄國第一次以完全開放的姿態(tài)吸收西歐文明，徹底實現(xiàn)了伊凡雷帝的遺愿。

二、伊凡雷帝與彼得一世改革的不同之處

雖然彼得繼承了伊凡雷帝的許多改革思路，二者的改革有許多相似性，但畢竟二者的改革相隔一百多年，俄國的社會狀況和周邊環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，彼得在繼承伊凡雷帝改革的同時，也賦予它更多的現(xiàn)代性。

（一）從單向汲取到多元化學(xué)習(xí)西歐文化

伊凡雷帝統(tǒng)治時期，俄國是由于軍事需要，被動地接觸和學(xué)習(xí)西歐文化。與西歐的交流是單向的“引進來”，即單純地吸收西歐技術(shù)和人才，并沒有走出國門深入西歐進行學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)的內(nèi)容十分狹隘，大都集中在技術(shù)層面，局限于建筑、雕塑和繪畫領(lǐng)域。當(dāng)時，西歐文化對俄國的影響是流于表面的。文藝復(fù)興思想在俄國的傳播僅僅集中在部分貴族階層和藝術(shù)家之中，并沒有得到廣泛的普及和宣傳。人們的生活方式依然是傳統(tǒng)的教會式生活，并沒有受到西歐文化的影響。

到了彼得一世時期，沙皇主動放眼西歐，學(xué)習(xí)西歐先進文化。這種學(xué)習(xí)是全方位、互動式的學(xué)習(xí)。西歐文明進入俄國社會意識中，西歐的理性主義和人文思想在俄國各個文化領(lǐng)域均有體現(xiàn)。俄國文化開始了深刻而廣泛的世俗化進程。彼得一世對西歐文明的引進，首先是從物質(zhì)層面開始的——用強制性的措施推行西歐的生活方式。他禁止人們穿傳統(tǒng)的俄式長袖衣，改穿歐式服裝，禁止人們蓄胡須，推行公歷，要求貴族學(xué)習(xí)西歐的社交禮儀，甚至倡導(dǎo)讓女性參加舞會，禁止父母強制為子女安排婚姻等。這就使得人民的生活方式西歐化。并且在“引進來”的同時，實施“走出去”的策略，大量派遣留學(xué)生去歐洲學(xué)習(xí)自然科學(xué)、軍事技術(shù)和藝術(shù)，并且對他們提出嚴(yán)格要求，只有獲得技能證書才能夠回同。

（二）從政教互相依賴到教權(quán)服從政權(quán)

伊凡雷帝曾經(jīng)深感教會的權(quán)力過于強大，不僅威脅君權(quán)，而且阻礙了國家進步。1550年伊凡雷帝頒布新的土地法令，要求沒收教會的土地。但遭到教士的堅決反對。由于當(dāng)時教會是沙皇中央集權(quán)的精神支持，教會提出了皇權(quán)神授的說法，為沙皇無限制擴張自身權(quán)力提供了宗教理論依據(jù)。沙皇要靠教會來加強對國家的思想控制，因而只能妥協(xié)。雖然伊凡也采取了一些措施削弱教會的勢力，如取消了教會和修道院不繳納賦稅的特權(quán)，不允許他們放高利貸，但是最終并未動搖教會的土地，只是教會獲得新土地必須經(jīng)過沙皇的允許。由此可見，伊凡時期，沙皇的統(tǒng)治在一定程度上依賴教會，政權(quán)常常向教權(quán)妥協(xié)。

到了彼得時期，沙皇的地位已經(jīng)牢牢穩(wěn)固下來，沙皇對教會的依賴性大大減弱。教會的權(quán)力與俄國社會發(fā)展的進程已經(jīng)顯得格格不入，人民深受教會的盤剝，希望教會的力量能夠得到控制。彼得最終徹底限制了教會。一方面，他設(shè)立政教院，廢除牧首制度，使教會成為受世俗官員監(jiān)督的國家行政部門；另一方面，彼得頒布了《宗教事務(wù)管理條例》，沒收教會財產(chǎn)，限制神職人員自由，禁止修道院建新的建筑。雖然在此過程中也遇到了教會人七的反對和阻撓，但是彼得通過堅決果斷的強制性措施，使宗教徹底服從于國家利益，教權(quán)徹底服從于皇極。

（三）從教會控制教育到積極發(fā)展世俗教育

伊凡雷帝非常重視教育的發(fā)展，他規(guī)定在所有城市興辦學(xué)校，于是俄國出現(xiàn)了一批修道院和教區(qū)教堂辦的學(xué)校。在伊凡雷帝的倡導(dǎo)下，俄國出現(xiàn)了活字印刷術(shù)，在莫斯科建立了第一所印刷所，印出了俄國第一批書籍，如《使徒福音》和《日課經(jīng)》。然而，伊凡雷帝的教育改革還有很多不足之處。1551年1月，伊凡雷帝在莫斯科召開了一次宗教會議，會上伊凡要求教會人七在居民中推廣教育，建議主教們開辦學(xué)校、召集有學(xué)問的人著書立說。由此可見，當(dāng)時教育的形式仍然是教會式教育，沙皇支持教會控制教育，俄國沒有專門管理教育工作的世俗機構(gòu)。

彼得一世在發(fā)展教育時，首先嚴(yán)格限制教會對文化和教育事業(yè)的影響，他于1721年頒布的《宗教事務(wù)管理條例》規(guī)定教會不能插手世俗教育。其次，他還大量創(chuàng)建官辦學(xué)校，大力鼓勵私人辦學(xué)，使受教育的人數(shù)和層面也有所擴大，部分平民的孩子也可以接受教育。他聘請外國教師來俄國傳授先進的自然科學(xué)，大量派遣留學(xué)生去西歐學(xué)習(xí)；大力支持出版業(yè)和印刷廠的發(fā)展，在俄國成立科學(xué)實驗室、圖書館、科學(xué)院。這一切都使得俄國教育事業(yè)前所未有地繁榮，教育完全被國家控制，教育機構(gòu)的數(shù)量和種類都大大增加，形成了初、中、高不同的辦學(xué)層次，為社會培養(yǎng)出具有改革意識的先進人才。彼得一世的改革推動了人才培養(yǎng)，培養(yǎng)出的新型人才又進一步促進了社會改革，文化教育與社會改革相輔相成，進而加快了俄國的現(xiàn)代化發(fā)展進程。

三、結(jié)語