摘要：政府在公共投資中需要考慮如何合理劃分中央與地方間的事權(quán)和財(cái)權(quán)?，F(xiàn)階段，我國公共投資在中央與地方間事權(quán)劃分上存在模糊，錯位等現(xiàn)象，而財(cái)權(quán)的劃分又與相應(yīng)事權(quán)不相匹配，嚴(yán)重地影響公共投資的有效實(shí)施。因此，需要對中央與地方間的事權(quán)與財(cái)權(quán)重新劃分，完善政府公共投資職能。

關(guān)鍵詞：公共投資;中央與地方;事權(quán);財(cái)權(quán)

一、引言

公共投資是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府實(shí)現(xiàn)其職能的一項(xiàng)重要手段。世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家(聯(lián)邦制和單一制)都在中央政府和地方政府之間對投資領(lǐng)域進(jìn)行明確的劃分，以確保其實(shí)施的高效性。但當(dāng)前，中央政府與地方政府間投資責(zé)權(quán)不明，財(cái)政分配與投資事權(quán)劃分不諧調(diào)，導(dǎo)致在實(shí)際操作中政府投資格局的“錯位”，相互扯皮、推諉、管理混亂的現(xiàn)象接連出現(xiàn)，嚴(yán)重影響和制約了我國公共投資的有效實(shí)施。因此，公共投資中中央政府與地方政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)合理劃分的要求迫在眉睫。原因在于，事權(quán)和財(cái)權(quán)的合理劃分是公共投資在政府間分工的關(guān)鍵，同時(shí)政府投資事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，又是合理地劃分政府投資職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要合理地界定公共投資中中央與地方政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

二、我國公共投資在中央與地方間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分中存在的問題

當(dāng)前，我國公共投資在中央與地方政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分模糊不清，造成中央與地方政府間投資錯位，隨意性大等問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了公共投資在社會建設(shè)中的有效實(shí)施。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1.公共投資在中央和地方政府間決策權(quán)劃分問題。公共投資作為政府的一項(xiàng)重要職能，盡管在政府間已經(jīng)采取了分工，各級政府具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，但也遵循著中央主導(dǎo)的地位，在公共投資項(xiàng)目的決策上仍需接受中央和上級政府一定程度的管理。而中央政府利用自身的地位優(yōu)勢，在公共投資決策中過于強(qiáng)調(diào)其主導(dǎo)地位，以致各級政府缺乏投資自主權(quán)，形成上下級之間投資自主權(quán)和職責(zé)存在嚴(yán)重的不對稱現(xiàn)象，極大地限制了地方政府因地制宜、開展地方公共投資的積極性和主動性，嚴(yán)重影響公共投資實(shí)施的效率。2.中央與地方政府間投資結(jié)構(gòu)的不合理問題。這突出表現(xiàn)在我國中央政府與地方政府在公共投資分工方面還存在“越位”、“缺位”乃至“錯位”的投資格局。一方面，中央和省級政府投資表現(xiàn)為“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。中央政府過多地承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出責(zé)任，而且不合理地直接干預(yù)微觀企業(yè)層面的運(yùn)行，而對于中央和省級政府本身的責(zé)任甩給了下級政府，造成下級政府的投資負(fù)擔(dān)。另一方面，地方政府投資則表現(xiàn)為嚴(yán)重的“缺位”。隨著公共投資在政府間的分工，中央權(quán)利逐漸下放，地方政府成為獨(dú)立利益主體，這使得地方政府的投資具有較大的地方利益色彩，大都以短期利益為目的，較多地參與競爭性和營利性領(lǐng)域的投資，導(dǎo)致在該領(lǐng)域存在嚴(yán)重地盲目投資和建設(shè)，擾亂了整個國家宏觀經(jīng)濟(jì)秩序，而本應(yīng)該由地方政府投資的非營利性的基礎(chǔ)領(lǐng)域則長期存在著嚴(yán)重的投資供給不足，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公益性領(lǐng)域。此外，由于政府間投資分工具有較大的隨意性，中央政府與地方政府之間討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。當(dāng)投資項(xiàng)目有利于自身利益時(shí)，各級政府會盡量將建設(shè)權(quán)爭為己有或擠進(jìn)投資者的行列；反之，則會盡力將責(zé)任推給對方，開脫自身的職責(zé)。由此可見，政府間投資結(jié)構(gòu)的不合理主要原因在于政府間投資分工的模糊性所致，其嚴(yán)重地影響公共投資的有效實(shí)施。3.中央和地方政府對于公共投資的財(cái)政投入上存在嚴(yán)重的不平衡性。公共投資是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的一項(xiàng)重要公共職能，明確各級政府的投資事權(quán)，依靠各級政府相應(yīng)的財(cái)政投入，才能維持公共投資的有效運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展。但隨著分稅制的提出，中央政府的財(cái)政收入越來越大，地方政府的財(cái)政收入不斷上解中央。由于收入層層集中，導(dǎo)致越往基層，可控財(cái)力越少，而各級政府投資事權(quán)不斷下放，這使各級政府投資的財(cái)力與事權(quán)及支出范圍極不相稱。當(dāng)然，由于中央政府擔(dān)負(fù)著宏觀調(diào)控的作用，須掌握多一塊的財(cái)力，但是事權(quán)和財(cái)權(quán)的差距不能差距太大，否則會導(dǎo)致政府投資處于“半缺位”或“缺位”的不正常狀況。4.地方政府投資過分依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。一方面，近年來中央政府在大量下放投資事權(quán)的同時(shí)并沒有相應(yīng)地賦予地方政府一定的收入，致使地方政府收支缺口巨大。大量的地方政府在投資中出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政問題，陷入“無米下鍋”的困境，由此導(dǎo)致了很大程度要依靠中央政府和上級政府的轉(zhuǎn)移支付來解決問題。中央轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方政府投資的必不可少的財(cái)力來源，以至于許多地方缺了這部分財(cái)力，政府投資都到了難以為繼的地步，尤為明顯地是在中西部地區(qū)的發(fā)展中。另一方面，我國轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，對于轉(zhuǎn)移支付資金的審查還不夠科學(xué)，形成轉(zhuǎn)移支付的隨意性很大，也為地方政府投資運(yùn)用不規(guī)范的手段獲取轉(zhuǎn)移支付金提供了機(jī)會，造成對于轉(zhuǎn)移支付的過分依賴。綜上所述，公共投資在中央政府與地方政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分十分模糊，缺乏明晰科學(xué)的界定，已經(jīng)嚴(yán)重影響我國公共投資有效運(yùn)行。而事權(quán)和財(cái)權(quán)的合理劃分是公共投資在政府間有效實(shí)施的必要條件，因此，須在政府間進(jìn)行合理的劃分。

摘要：本文運(yùn)用面板數(shù)據(jù)模型分析了河南省農(nóng)村公共物品固定資產(chǎn)投資對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的影響。固定效應(yīng)模型表明，農(nóng)村公共物品固定資產(chǎn)投資是造成地區(qū)間農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值差異的因素；隨機(jī)效應(yīng)模型表明，農(nóng)村公共物品固定資產(chǎn)投資也是造成同一地區(qū)不同年份農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值變化的因素，即農(nóng)村公共物品固定資產(chǎn)投資促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長。最后分析了河南省當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給存在的問題及解決對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共物品；固定資產(chǎn)投資；經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)；面板數(shù)據(jù)模型

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一、引言

河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題顯得尤為重要。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2004年底，河南省鄉(xiāng)村總?cè)丝谶_(dá)到7968.77萬人，占河南省總?cè)丝诘?2.0％，占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?.5％。2004年河南省農(nóng)民人均純收入僅為2553.15元，在全國排第19位，較全國平均水平低383.25元。因此，迫切需要積極探索促進(jìn)河南省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、增加農(nóng)民收入、變農(nóng)業(yè)大省為農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的途徑和政策。

大量的研究表明，農(nóng)村公共物品投資對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的作用，一項(xiàng)對58個國家農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資與農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系的研究表明（Binswanger，1989），農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長呈正相關(guān)關(guān)系：水利灌溉設(shè)施增長1％時(shí)，糧食總產(chǎn)量增長1.62％；公路修建增長1％時(shí)，糧食總產(chǎn)量增長0.26％，農(nóng)村的公路密度每增長1％時(shí)，糧食總產(chǎn)量將增長0.12％；成年人的識字率上漲1％時(shí)，糧食總產(chǎn)量增長0.54％。樊勝根等（2002）的研究表明，政府用于促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)方面的投資不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長，同時(shí)還促進(jìn)了農(nóng)村扶貧，縮小了地區(qū)差距，但投資收益因投資的地區(qū)不同而有很大差異。不同地區(qū)農(nóng)村公共物品投資對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用大小是不同的，因此本文以河南省農(nóng)村公共物品投資對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的影響為研究對象，確定農(nóng)村公共物品投資對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，為政策的實(shí)施提供理論依據(jù)。

本文作者：徐梅工作單位：北京外交學(xué)院

發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資典型模式分析

在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資活動中，發(fā)達(dá)地區(qū)扮演了重要角色，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和特殊類型地區(qū)具有示范影響效應(yīng)?，F(xiàn)以典型村莊新農(nóng)村建設(shè)為例，分析發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)及地方公共投資空間布局問題。具體而言，我國發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局表現(xiàn)出如下多種模式。第一，華西村模式。江蘇省無錫市華西村有著“天下第一村”的美譽(yù)，該村在村黨委領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)《村民委員會組織法》和《村規(guī)民約》管理規(guī)范，不斷努力與進(jìn)取，已經(jīng)成為我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的典范。該村由原來的“小華西村”兼并了周邊16個村莊，形成大華西村［5］，使得新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資布局優(yōu)化在更大空間范圍之內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)。該模式的突出特點(diǎn)是：由經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村莊對周邊村莊進(jìn)行兼并，由“強(qiáng)村”和“大村”帶動“小村”和“弱村”社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局突破單一村莊的限制，在更大的空間范圍之內(nèi)配置農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和地方公共產(chǎn)品。第二，蔡坨村模式。北京市峪口鎮(zhèn)蔡坨村是一個平原村，2008年全村共有345戶、1178人，村莊建設(shè)面積達(dá)到600畝。該村以發(fā)展生產(chǎn)力為前提動議搬遷并建設(shè)新村莊，通過樹立科學(xué)發(fā)展觀，編制新村規(guī)劃，自力更生，逐步實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)和地方公共投資空間布局優(yōu)化。［6］該模式的突出特點(diǎn)是：在自力更生的基礎(chǔ)上，根據(jù)大多數(shù)村民意愿，搬遷舊村莊，建設(shè)新村莊，穩(wěn)步推行新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局優(yōu)化。第三，吳中區(qū)模式。江蘇省蘇州市吳中區(qū)為我國東部經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，該區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，讓農(nóng)民更多分享土地增值的收益，發(fā)展物業(yè)股份合作社和土地股份合作社，把完善村鎮(zhèn)規(guī)劃作為新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)，提高村莊環(huán)境和公共服務(wù)水平，分類實(shí)施新村莊建設(shè)，節(jié)約使用土地。［7］376－400該模式的突出特點(diǎn)是：提高基層政府對新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局的科學(xué)規(guī)劃，把新農(nóng)村建設(shè)、地方公共投資空間布局與推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)全面結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。第四，希森模式。山東希森集團(tuán)為民營企業(yè)家創(chuàng)辦的企業(yè)集團(tuán)，該企業(yè)集團(tuán)通過捐資修路方式采用企業(yè)所在地新農(nóng)村建設(shè)。該企業(yè)1999年通過拍賣獲得某房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)后，把房地產(chǎn)開發(fā)獲得的利潤投資于農(nóng)業(yè)，同時(shí)投資建設(shè)兩個新村，對兩個村莊進(jìn)行了徹底改造，村民則搬入新村入住，該企業(yè)還在這兩個村為外地員工建造住宅。［7］439－447該企業(yè)在新農(nóng)村中通過置換出來的土地資源發(fā)展企業(yè)項(xiàng)目，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更大的空間。該模式的突出特點(diǎn)是：有企業(yè)參與新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資，在為村民創(chuàng)造良好的公共設(shè)施條件的同時(shí)，也為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了新的空間。事實(shí)上，發(fā)達(dá)地區(qū)也是我國城市化與工業(yè)化程度較高的地區(qū)，新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵在于縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村地方公共投資空間布局與城市地方公共投資空間布局配套與對接，形成城鄉(xiāng)一體化的地方公共投資空間布局體系。現(xiàn)把發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)模式總結(jié)如表1所示：除了上述4種模式外，隨著發(fā)達(dá)地區(qū)特別是我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局的不斷優(yōu)化，還會出現(xiàn)更多的典型案例與模式。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資典型模式分析

欠發(fā)達(dá)地區(qū)是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局優(yōu)化的重點(diǎn)地區(qū)，不僅關(guān)系到我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到我國統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)以典型村莊新農(nóng)村建設(shè)為例，分析欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)及地方公共投資空間布局問題。具體而言，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局表現(xiàn)出如下幾種典型模式。第一，安義模式。江西省安義縣在新農(nóng)村建設(shè)中率先引入社區(qū)建設(shè)概念，推動農(nóng)村城市化建設(shè)，在借鑒城市社區(qū)模式的基礎(chǔ)上構(gòu)建有利于村民社會的共同體，在自然村落的基礎(chǔ)上從新的層次重新配置農(nóng)村的各種經(jīng)濟(jì)資源，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局優(yōu)化。2003年江西省選擇了100個自然村落進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)［5］175－185。該模式的突出特點(diǎn)是：以自然村落為單位，對農(nóng)村自然資源與人力資源進(jìn)行再整合，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)，引入城市社區(qū)管理模式，激發(fā)村民參與新農(nóng)村建設(shè)和地方公共投資的積極性。第二，五山模式。湖北省谷城縣五山鎮(zhèn)全鎮(zhèn)面積250平方公里，管轄20個村子和2個社區(qū)居委會，2006年人口3．5萬人，該鎮(zhèn)原來經(jīng)濟(jì)較為落后，經(jīng)過新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)變成湖北省西北部重要的茶葉之鄉(xiāng)和特色名鎮(zhèn)。［8］該鎮(zhèn)把發(fā)揮資源優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，村鎮(zhèn)建設(shè)與茶葉產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。該模式的突出特點(diǎn)是：把綜合資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)引入新村鎮(zhèn)與地方公共投資空間布局之中，建設(shè)具有資源特色優(yōu)勢的社會主義新農(nóng)村。第三，臨澤模式。甘肅省臨澤縣位于河西走廊腹地，是一個傳統(tǒng)的灌溉農(nóng)業(yè)縣，總面積2727平方公里，71個行政村，2007年總?cè)丝跒?4．6萬。該縣西街村積極鼓勵農(nóng)民外出打工發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，通過能人組織帶動、吸納富余勞動力，通過勞務(wù)輸出增加農(nóng)民收入，農(nóng)民收入的增加提高了其參與和推動新農(nóng)村建設(shè)的積極性和能力［5］278－289。該模式的突出特點(diǎn)是：通過勞務(wù)輸出和訂單農(nóng)業(yè)增加農(nóng)民收入水平，通過農(nóng)民增收提高農(nóng)村居民參與新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資的能力。第四，畢節(jié)模式。貴州畢節(jié)地區(qū)是我國西部的一個還沒有完全擺脫欠發(fā)達(dá)狀態(tài)的貧困地區(qū)，2009年全地區(qū)大約727萬人口中，貧困人口大約60萬人，低收入人口大約102萬人。在新農(nóng)村建設(shè)中，該地區(qū)以生態(tài)移民解決資源型貧困，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來［7］420－425。該模式的突出特點(diǎn)是：把扶貧開發(fā)、生態(tài)移民與社會主義新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，通過扶貧開發(fā)與生態(tài)移民促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局優(yōu)化。可見，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也是我國城市化與工業(yè)化程度相對較低的地區(qū)，新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵在于促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)盡快擺脫不發(fā)達(dá)狀態(tài)。現(xiàn)把上述欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)模式總結(jié)如表2所示：除了上述4種模式外，隨著欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是我國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資空間布局的不斷優(yōu)化，同樣還會出現(xiàn)更多的新典型案例與模式。

特殊類型地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與地方公共投資典型模式分析

【摘要】本科題的研究，擬從分析投資決策、投資管理、資金運(yùn)用、投資效果等四個方面入手，客觀評價(jià)公共投資項(xiàng)目的效益，揭露重大違法違紀(jì)及由于決策失誤、管理不善等原因造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的問題，提出促進(jìn)規(guī)范政府投資行為，完善公共投資項(xiàng)目管理，提高投資效益的審計(jì)建議。同時(shí)，對公共投資效益審計(jì)項(xiàng)目的選擇、審計(jì)目標(biāo)的定位、組織方式的確定、評價(jià)指標(biāo)的采用、審計(jì)方案的要點(diǎn)、審計(jì)報(bào)告的結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行研討，提出切實(shí)可行的意見。

【關(guān)鍵詞】公共項(xiàng)目；投資；效益審計(jì)

近年來，我國對財(cái)政體制和投融資體制實(shí)施了一系列的改革，隨著以建立公共財(cái)政為目標(biāo)的財(cái)政體制改革的不斷深入，公共財(cái)政體系和框架逐漸完善，政府職能由原來的對社會經(jīng)濟(jì)各方面的全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)向只對市場失效部分進(jìn)行補(bǔ)充，政府投資管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了公共投資項(xiàng)目。與此相適應(yīng)的國家審計(jì)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向政府公共投資項(xiàng)目。如何加強(qiáng)對政府公共投資項(xiàng)目的效益審計(jì)，已成為當(dāng)前國家審計(jì)尤其是固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域面臨的重要課題。

一、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)概念、目標(biāo)

（一）公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)概念

公共投資項(xiàng)目，是指由政府財(cái)政性資金或政府組建的特定機(jī)構(gòu)通過資本市場融資籌集的資金投資或參與投資的項(xiàng)目，也包括國有企業(yè)事業(yè)單位投資的項(xiàng)目。公共投資項(xiàng)目按照項(xiàng)目性質(zhì)的不同，可以分為經(jīng)營性公共投資項(xiàng)目和非經(jīng)營性公共投資項(xiàng)目。經(jīng)營性公共投資項(xiàng)目以盈利為主要目的，對這類公共投資項(xiàng)目可以采用項(xiàng)目法人責(zé)任制進(jìn)行管理，由項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，擔(dān)負(fù)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能，可以用經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)評價(jià)該投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。非經(jīng)營性公共投資項(xiàng)目一般是非盈利性的，主要是提供社會公共產(chǎn)品，追求社會效益最大化的投資項(xiàng)目。由于非經(jīng)營性公共投資項(xiàng)目提供的是社會效益，而社會效益很難用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評價(jià)，因此如何評價(jià)這類項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性是效益審計(jì)的難點(diǎn)。

發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品投資經(jīng)驗(yàn)

（一）美國的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品投資

籌措社會資金增加農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品投入。聯(lián)邦政府直接拿錢支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研、科技推廣等；聯(lián)邦政府引導(dǎo)各州和地方政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，如國會有關(guān)農(nóng)業(yè)科技推廣的法令，聯(lián)邦政府對接受法律條文的各州提供資金建立農(nóng)業(yè)科技推廣組織；財(cái)政政策和金融政策的協(xié)調(diào)運(yùn)用，以少量的財(cái)政資金用于政策銀行的資本金和經(jīng)營費(fèi)用，使政策性銀行吸收大量的社會資金支持農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品投資；財(cái)政投資吸引私人投資，如美國的灌溉設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技、科技推廣，既有財(cái)政投資也有私人投資；運(yùn)用資金市場籌集支農(nóng)資金。

明確財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)。以上世紀(jì)二三十年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)為界，在此之前，美國農(nóng)業(yè)尚不發(fā)達(dá)，財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)是生產(chǎn)領(lǐng)域，因此財(cái)政主要投資于農(nóng)業(yè)水利、灌溉、交通等公共產(chǎn)品；此后，農(nóng)產(chǎn)品大量過剩，政府財(cái)政支持的重點(diǎn)由生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向流通領(lǐng)域，主要投資于農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品儲備、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測等公共產(chǎn)品。

（二）日本的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品投資

日本農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品投資的經(jīng)驗(yàn)主要表現(xiàn)在：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，形成一種工農(nóng)業(yè)良性互動的關(guān)系，即工業(yè)和農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，兩者相互補(bǔ)充、相輔相成；日本政府對農(nóng)業(yè)的財(cái)政投資除部分直接用于興建農(nóng)、林、水產(chǎn)等公共產(chǎn)品外，大部分特別是農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資是采用補(bǔ)助金及長期低息貸款的方式發(fā)放給農(nóng)民，同時(shí)通過補(bǔ)貼利息，調(diào)動“民間資本”投向農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品，這就是日本頗具特色的“制度金融”；政府對農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品的投資也具有明顯的階段性特征，從20世紀(jì)六七十年代的“米價(jià)支持政策”到80年代的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資補(bǔ)貼再到進(jìn)入WTO以來的以環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向的公共投資。

[論文關(guān)鍵詞]公共投資；投資項(xiàng)目；項(xiàng)目監(jiān)管；目標(biāo)模式

[論文摘要]隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，公共投資建設(shè)的規(guī)模越來越大。但是長期以來，由于經(jīng)濟(jì)管理部門把主要精力放在項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和投資分配方面。對建設(shè)項(xiàng)目的外部制約和監(jiān)督管理尚不夠重視，直接影響了公共投資的效率。有必要探索如何建立起一套比較完整、規(guī)范的項(xiàng)目監(jiān)管模式。保證項(xiàng)目建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，并充分發(fā)揮公共投資的最大效益。

我國現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)發(fā)展，公共投資建設(shè)的規(guī)模越來越大。但是長期以來，經(jīng)濟(jì)管理部門往往把主要精力放在項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和投資分配方面，因此，對建設(shè)項(xiàng)目的外部制約和監(jiān)督管理不夠重視，使政府遭受巨大的損失，公共投資沒有得到應(yīng)有的回報(bào)。因此，在深化改革中研究這一問題具有緊迫意義。本文探索如何建立起一套比較完整、規(guī)范的項(xiàng)目監(jiān)管模式。正確發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下有效行使對項(xiàng)目的監(jiān)管職能。以保證項(xiàng)目建設(shè)能夠按照預(yù)期的目標(biāo)和規(guī)范的程序，保質(zhì)保量地實(shí)施完成，使公共投資產(chǎn)生最大效益。

一、我國公共投資監(jiān)管狀況分析

隨著我國投融資體制改革的不斷深化，國家對公共投資項(xiàng)目制定了具體規(guī)定和實(shí)施辦法。采取了一系列強(qiáng)化監(jiān)管的政策措施。但是，由于各種原因，我國的公共投資監(jiān)管模式還存在諸多問題。下面從公共投資的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管隊(duì)伍、監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容等方面對我國公共投資監(jiān)管狀況進(jìn)行分析。

(一)我國公共投資監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置

近年來，我國每年政府投資約占全社會固定資產(chǎn)投資的比例為4%—5%。隨著美國“次貸危機(jī)”的影響逐漸擴(kuò)大，世界經(jīng)濟(jì)面臨多年來最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在此不利的形勢下，我國政府迅速做出反應(yīng)，力求通過加大政府投資，保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長。然而，對一個國家來說，政府投資項(xiàng)目往往具有全局性的意義，決策一旦失誤，造成的影響無疑是巨大和深遠(yuǎn)的，政府也將為此付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和社會代價(jià)。目前，因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目決策的非理性，形成了一些“偽為民工程”，不但浪費(fèi)了政府有限的經(jīng)濟(jì)資源，而且降低了政府的信用。我國目前處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，地方政府在這個過程中也扮演著重要的角色，因此，研究地方政府的投資決策行為問題，提出相應(yīng)的解決措施，對于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

在發(fā)達(dá)國家，投資主要是企業(yè)的事，總投資的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和方式都是千萬個企業(yè)追求自身利潤最大化的結(jié)果，政府更多扮演的是協(xié)調(diào)者的角色。因此，很少有政府投資效率的研究出現(xiàn)在權(quán)威的研究文獻(xiàn)中。國外學(xué)者對于在財(cái)政分權(quán)背景下政府投資決策方面的研究主要集中在以下兩個方面:一類是研究財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響;一類是政府決策方面的研究。財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長影響的理論中，比較有代表性的理論成果有:錢穎一和羅蘭認(rèn)為，1979年以前建立的M型層級行政管理結(jié)構(gòu)，使得中央政府可以利用“標(biāo)尺競爭”機(jī)制，對地方政府官員形成強(qiáng)有力的激勵，硬化了基層政府的預(yù)算約束，增加了地方政府對國有企業(yè)的救助成本，因而對中國經(jīng)濟(jì)改革績效產(chǎn)生了積極影響［1］。錢穎一和溫加斯特的實(shí)證研究也證實(shí)了這一觀點(diǎn)［2］。政府決策方面的研究主要是在20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者沃爾在《公共行政學(xué)評論》中提出政府決策對公眾需要負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了闡述。盧斯、林德布洛姆等許多學(xué)者從各種角度對決策進(jìn)行研究，但這些成果或經(jīng)驗(yàn)在很大程度上與我國實(shí)際國情不符，對提高我國政府投資效率只具有一定的參考價(jià)值，缺乏具體的可操作性和實(shí)踐性。國內(nèi)對于政府投資決策問題的研究始于20世紀(jì)90年代，較西方國家起步要晚一些。國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者的研究都是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)和博弈論等角度，探討政府的職能、民主決策和公共政策等問題。郭小聰專門探討了地方政府的經(jīng)濟(jì)職能與調(diào)控問題，提出了宏觀經(jīng)濟(jì)分層調(diào)控的思想［3］。胡鞍鋼和王紹光專門研究了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期政府與市場的關(guān)系，界定了政府的作用和干預(yù)內(nèi)容［4］。秦朵和宋海巖把投資效率定義為實(shí)際投資與意愿投資的偏離。通過模擬這種偏離，發(fā)現(xiàn)中國的投資強(qiáng)烈地受到中央和地方政府的財(cái)政政策的影響［5］。沈坤榮和孫文杰認(rèn)為投資效率低下，進(jìn)而全要素生產(chǎn)率(TFP)不高是影響我國宏觀經(jīng)濟(jì)波動的重要因素。［6］。張雷寶建立了一個“立體三維”式的綜合效率評價(jià)框架，借助博弈論工具，較好地分析了地方政府與中央政府之間、地方政府與地方政府之間投資博弈形成的機(jī)理。［7］。尹潔和黃寧提出在構(gòu)建和諧社會的背景下，政府提高決策效率的一些途徑［8］。

張軍從中國的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，探討中國經(jīng)濟(jì)增長的一些成功經(jīng)驗(yàn)，還利用DEA非參數(shù)技術(shù)和受限Tobit模型，核算財(cái)政分權(quán)改革后中國省級地方政府財(cái)政支出的相對效率［9］。王立國對政府項(xiàng)目決策科學(xué)化以及隱形投資效率損失等問題進(jìn)行了深層次的探討［10］。

縱觀國內(nèi)外學(xué)者的研究成果，對于結(jié)合我國當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)形勢探討在財(cái)政分權(quán)背景下政府投資決策權(quán)分散化問題研究的成果比較少，國內(nèi)有很多學(xué)者比較深入地研究了財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，但是從政府決策權(quán)分散化的角度考量政府公共投資及財(cái)政分權(quán)效果的研究并不多。本文試圖填補(bǔ)這一理論方面的空白。

二、模型的建立

為了全面掌握我縣年中央政府公共投資項(xiàng)目資金管理和使用情況，提高中央財(cái)政資金的使用效益，根據(jù)上級有關(guān)文件精神，結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本方案。

一、檢查范圍

年中央財(cái)政安排下達(dá)我縣13項(xiàng)資金。即：中央車購稅專項(xiàng)投資資金、中央災(zāi)后恢復(fù)重建投資資金、重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固資金、三河三湖水污染防治資金、農(nóng)村環(huán)保資金、節(jié)能技術(shù)改造資金、小農(nóng)水補(bǔ)助資金、財(cái)政扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目資金、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金、中央廉租住房保障專項(xiàng)資金、中央財(cái)政保障性住房專項(xiàng)資金、中小學(xué)校舍安全專項(xiàng)資金。

二、檢查對象

涉及項(xiàng)目資金的各項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目實(shí)施單位、縣財(cái)政局各業(yè)務(wù)科室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所。

三、檢查內(nèi)容

財(cái)政支出可分為形成資本的公共投資和不會形成資本的消費(fèi)性公共支出。自從我國強(qiáng)調(diào)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)以來，財(cái)政支出政策一直是我國政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要工具之一。為了充分發(fā)揮財(cái)政支出政策對我國經(jīng)濟(jì)增長的作用，我們有必要對財(cái)政支出政策的相關(guān)問題進(jìn)行進(jìn)一步深入地研究。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國目前所處的特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在今后的一段時(shí)期內(nèi)，我國仍將實(shí)行以公共投資為主的財(cái)政支出政策。

一、公共投資對于經(jīng)濟(jì)的長期具有重要作用——西方國家的實(shí)踐

對世紀(jì)30年代，美國著名的羅斯?！靶抡?，堪稱是政府運(yùn)用財(cái)政支出政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的成功范例。羅斯?！靶抡钡闹饕獌?nèi)容是實(shí)行以公共工程投資為中心的財(cái)政支出政策，通過興辦社會公共工程，來增加社會需求，并改善就業(yè)狀況。

二戰(zhàn)后尤其是60年代至70年代初，是西方國家利用公共支出政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期的黃金時(shí)期。這一時(shí)期西方國家為了促進(jìn)高水平的需求和就業(yè)，所采用的不再是以公共工程投資為主的政策，轉(zhuǎn)而主要通過政府消耗性支出政策和政府轉(zhuǎn)移支付政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期和促進(jìn)國民收入的增長。這一時(shí)期，西方各國的消費(fèi)性財(cái)政支出快速增長，并成為推動財(cái)政支出增長的主要因素。1960年，主要工業(yè)國家政府轉(zhuǎn)移支出和補(bǔ)貼支出平均占GDP的比例大約為8％，1980年上升到17％。

直到二十世紀(jì)70年代初，西方國家所奉行的以政府消費(fèi)性公共支出為中心的財(cái)政支出政策獲得了成功。然而，從70年代中期開始，西方國家步入了經(jīng)濟(jì)增長緩慢，通貨膨脹壓力增大，失業(yè)率上升的尷尬境地。對于這一前后矛盾的結(jié)果，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界有各種解釋，其中最為流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，與公共支出的乘數(shù)效應(yīng)相對立的擠出效應(yīng)的存在是最主要的原因。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對包括公共投資政策在內(nèi)的財(cái)政支出政策作用產(chǎn)生了懷疑。這種懷疑在西方國家的實(shí)際政策中得到體現(xiàn)，從70年代末開始，西方國家轉(zhuǎn)而實(shí)行緊縮性財(cái)政政策，嚴(yán)格限制預(yù)算支出的增長。但由于消費(fèi)性支出的剛性作用，主要工業(yè)國家政府轉(zhuǎn)移支出和補(bǔ)貼支出仍然出現(xiàn)增長，其占財(cái)政支出的比重由1980年的17％上升為1992年的21％，實(shí)際上公共投資成為緊縮財(cái)政的對象。

筆者認(rèn)為，二戰(zhàn)后西方國家以消費(fèi)性公共支出為主的財(cái)政支出政策能在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮作用，并帶來經(jīng)濟(jì)的空前繁榮，是由當(dāng)時(shí)特殊的社會經(jīng)濟(jì)狀況所決定的。眾所周知，除了美國以外的大多數(shù)工業(yè)國家，在二戰(zhàn)期間都在不同程度遭受戰(zhàn)爭的破壞，這些國家在戰(zhàn)后從低水平生產(chǎn)率中復(fù)蘇，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿艽?。因此，二?zhàn)后至70年代初，除了美國以外的主要工業(yè)國家都出現(xiàn)了投資高潮。這一時(shí)期，這些國家國內(nèi)總投資占GDP的比例一般都在20％以上。這些國家以消費(fèi)性公共支出為中心的財(cái)政支出政策所形成的消費(fèi)需求，與投資高潮所形成的供給相適應(yīng)。美國二戰(zhàn)后實(shí)行的以消費(fèi)性公共支出政策為主的財(cái)政支出政

摘要：本文采用國際橫截面數(shù)據(jù)和時(shí)間序列數(shù)據(jù)，從和發(fā)展兩個角度了公共教育投資比例的因素。得出的結(jié)論是：一、應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)變量，特別是財(cái)政供給能力來解釋公共教育投資比例的變化；二、在考慮未來我國公共教育投資比例的變化趨勢時(shí)應(yīng)主要中等收入國家的情況；三、我國公共教育投資比例將在2010年接近4%，而在2020年達(dá)到4.5%左右。

關(guān)鍵詞：公共教育投資比例；GDP；GNI；財(cái)政收入

從20世紀(jì)60年代開始，國際上便開始使用公共教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（或國民生產(chǎn)總值）的比例這一指標(biāo)，來衡量一個國家的公共教育經(jīng)費(fèi)是否充足，以及政府對教育投資努力程度的高低。世界銀行對“公共教育支出”的定義是“對公共教育的公共支出加上對私立教育的補(bǔ)貼”（世界銀行，2001）。在我國，與這一口徑相對應(yīng)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)應(yīng)該是“預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)撥款”。但我國自上世紀(jì)90年代以來一直采用“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)”這一指標(biāo)來度量政府提供的公共教育經(jīng)費(fèi)，因此在下文中，凡涉及到我國的數(shù)據(jù)，“公共教育支出”指的就是“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)”。此外，為了簡便起見，以“公共教育投資比例”指代“公共教育支出占GDP的比例”。

本文將采用國際橫截面數(shù)據(jù)和中國時(shí)間序列數(shù)據(jù)分析影響公共教育經(jīng)費(fèi)投資比例的因素，并對2010年和2020年我國的公共教育投資比例做出預(yù)測。

一、我國公共教育投資比例的與現(xiàn)狀

改革開放以來，我國公共教育投資比例的變化可分為三個階段（圖1）：