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對(duì)制定“五五”普法規(guī)劃的幾點(diǎn)思考公務(wù)員之家版權(quán)所有，全國(guó)公務(wù)員共同的天地!

普法依法治理工作作為中國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)中的一項(xiàng)創(chuàng)舉，經(jīng)過(guò)年的努力，取得了舉世矚目的輝煌成就。在全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興新的歷史時(shí)期，能否繼續(xù)發(fā)揮普法依法治理在提高全民法律意識(shí)、增強(qiáng)公民法治觀念中的基礎(chǔ)作用，很大程度上取決于是否有一部良好的普法規(guī)劃。隨著時(shí)間的推移，“五五”普法規(guī)劃的制定工作已經(jīng)提上議事日程。在此，筆者根據(jù)自己多年的工作經(jīng)歷，就規(guī)劃的制定談?wù)効捶ā?/p>

一、制定規(guī)劃要把握的幾個(gè)變化

普法開(kāi)展的年，正是我國(guó)改革開(kāi)放不斷深入、中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)飛速發(fā)展的年，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，這些變化最終都會(huì)影響到普法工作的發(fā)展。普法是在實(shí)踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展、壯大起來(lái)的，脫離了客觀實(shí)際，普法將無(wú)從談起，因此必須根據(jù)實(shí)際需要的變化不斷調(diào)整普法的發(fā)展方向、指導(dǎo)思想和工作措施。因此，在新形勢(shì)下繼續(xù)開(kāi)展普法工作，起草制定好普法規(guī)劃，需要把握以下幾個(gè)變化。

一是時(shí)代背景的變化。隨著黨的社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線的確立，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革日漸深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，國(guó)民生產(chǎn)總值不斷增長(zhǎng)，人民物質(zhì)文化生活日益改善；政治文明建設(shè)逐步發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變，政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，實(shí)行依法行政；依法治國(guó)方略的提出，黨的執(zhí)政方式發(fā)生重大變革，執(zhí)政能力日益增強(qiáng)；構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義等等。這些涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的重大變革，使我國(guó)所處的時(shí)代環(huán)境產(chǎn)生了巨大變化。普法工作作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程，不應(yīng)該也不可能仍沿襲年前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的老套路，必須考慮時(shí)展的要求，把整體工作放到大的時(shí)代背景中去思考，在制定新的五年普法規(guī)劃中應(yīng)體現(xiàn)時(shí)代特征、反映時(shí)代要求、適應(yīng)時(shí)展。

二是工作環(huán)境的變化。普法工作是社會(huì)主義法制建設(shè)的重要組成部分。自十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的法制建設(shè)有了跨越式的發(fā)展，僅法律法規(guī)的數(shù)量就從“一五”普法時(shí)期的“十法一條例”增長(zhǎng)到目前的全國(guó)人大立法余部、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)多部，還有不計(jì)其數(shù)的部門(mén)和地方立法。僅僅是數(shù)目龐大的法律條目，對(duì)普法工作主管部門(mén)而言，沒(méi)有可能也無(wú)必要象“一五”普法時(shí)期那樣對(duì)全部法律逐條予以宣傳。特別是隨著四個(gè)五年普法規(guī)劃的實(shí)施，全社會(huì)對(duì)普法工作的認(rèn)識(shí)日益加深，尤其是政府職能部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等組織對(duì)他們所涉及到的法律法規(guī)的宣傳更為重視。普法工作的環(huán)境已經(jīng)從以前的職能主管部門(mén)“包打天下、唱獨(dú)角戲”的局面徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭鐣?huì)共同參與、你方唱罷我登場(chǎng)”的繁榮之狀。在這樣的工作環(huán)境下，司法行政機(jī)關(guān)作為普法工作的主管單位，其工作職責(zé)更多地應(yīng)該體現(xiàn)為對(duì)普法工作的指導(dǎo)管理，而不僅僅滿足于自己直接去宣傳幾條具體的法規(guī)條文。因此，在規(guī)劃的制定中，要根據(jù)工作環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整工作思路，引導(dǎo)普法主管部門(mén)把工作側(cè)重點(diǎn)放到如何加強(qiáng)指導(dǎo)、增強(qiáng)監(jiān)督、落實(shí)管理上來(lái)。

三是工作要求的變化?！耙晃濉逼辗ㄌ岢鲇梦迥曜笥业臅r(shí)間在全體有接受教育能力的公民中基本普及法律常識(shí)；“二五”普法突出專業(yè)法的學(xué)習(xí)；“三五”普法強(qiáng)調(diào)法制宣傳與法制實(shí)踐相結(jié)合、學(xué)用結(jié)合、普治并舉；到“四五”普法時(shí)，要求實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變、兩個(gè)提高”。不同時(shí)期的不同要求，實(shí)質(zhì)上還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化對(duì)公民法律意識(shí)、法制觀念、法律素質(zhì)不同要求的反映。我們不可能在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善的大前提下，仍然用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的法制觀念去要求廣大公民，也不可能完全采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的宣傳手段、方法、載體去實(shí)現(xiàn)“五五”普法的工作目標(biāo)和工作任務(wù)。所以，制定新的規(guī)劃要考慮現(xiàn)實(shí)情況對(duì)普法工作的需要，在指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、方法步驟、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面充分體現(xiàn)新時(shí)期普法的工作要求。

二、制定規(guī)劃要遵循的幾個(gè)原則

首先，要鞏固成果。年的普法歷程，無(wú)論是在運(yùn)行機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)體制、保障機(jī)制，還是在工作制度、工作方法等方面都進(jìn)行了有益的探索，摸索了經(jīng)驗(yàn)，收獲了效果?？偨Y(jié)肯定年的工作成果和工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)今后工作的開(kāi)展是一個(gè)有力的推動(dòng)。建議在規(guī)劃的制定中，拿出一定的篇幅，對(duì)以往普法工作的成果、經(jīng)驗(yàn)予以歸納、提煉，用法律文件的形式予以確認(rèn)。

其次，要依法開(kāi)展普法工作。雖然普法工作是一項(xiàng)涉及方方面面的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各界的支持、參與，但對(duì)司法行政部門(mén)而言，仍然有一個(gè)依法履行職責(zé)的問(wèn)題。普法工作的特點(diǎn)使得我們?cè)陂_(kāi)展工作過(guò)程中感到困難重重，為促進(jìn)工作的順利進(jìn)行，全國(guó)各地有許多創(chuàng)新，普法向依法治理推進(jìn)，進(jìn)而實(shí)行依法治省、依法治市、依法治縣、依法治村等等，都是我們尋求工作突破的一種努力。但是，司法行政機(jī)關(guān)畢竟是政府的職能部門(mén)，必須遵循職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依程序行政、違法要承擔(dān)法律責(zé)任等依法行政的要求。特別在××年月國(guó)務(wù)院制定下發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》之后，建設(shè)法治政府是大勢(shì)所趨。所以，在普法工作中既要賦予普法主管部門(mén)應(yīng)有的權(quán)力，依法設(shè)定主管部門(mén)的職責(zé)，合理劃分職能權(quán)限，做到職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，也要避免行政權(quán)力的膨脹，防止部門(mén)利益主義，引導(dǎo)普法主管部門(mén)依法履行職責(zé)，合理行使手中的權(quán)利，使普法主管部門(mén)在實(shí)際操作中有法可依，有章可循。

第三，要實(shí)事求是。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地評(píng)價(jià)年的工作成績(jī)，正視存在的不足，既不能為了所謂的“政績(jī)”而拔高工作成效，也不能因懼怕困難而刻意回避面臨的問(wèn)題，更不能為了追求開(kāi)拓創(chuàng)新而提一些不切實(shí)際的口號(hào)。比方說(shuō)，在工作目標(biāo)的制定上，尤其要注重實(shí)事求是，要與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的遠(yuǎn)大目標(biāo)相銜接，但更多地應(yīng)該考慮當(dāng)前我國(guó)公民法律意識(shí)的現(xiàn)狀和在五年時(shí)間內(nèi)經(jīng)過(guò)努力可能達(dá)到的目標(biāo)，從而對(duì)五年的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)。能做到或經(jīng)過(guò)努力基本能做到的，就寫(xiě)入規(guī)劃，完不成或根本不可能實(shí)現(xiàn)的就別寫(xiě)，不要為了追求提法新穎而玩文字游戲。

第四，要突破創(chuàng)新。毋庸置疑，四個(gè)五年普法規(guī)劃實(shí)施取得了很大成就，但不能否認(rèn)有相當(dāng)一部分基層普法工作人員感到普法工作“山重水復(fù)疑無(wú)路”，工作方法老套，工作手段缺乏。普法工作開(kāi)拓創(chuàng)新、獲得新突破是迫在眉睫的問(wèn)題。規(guī)劃的制定要體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的精神，堅(jiān)持以人為本的原則，既要繼承成果，又要跳出經(jīng)驗(yàn)的束縛，克服思維定式。一方面，要對(duì)規(guī)劃的總體構(gòu)思、框架結(jié)構(gòu)、文字表述等進(jìn)行一些改變，給人“耳目一新、眼前一亮”的效果，不能留下“似曾相識(shí)”的感覺(jué)。另一方面，在制度創(chuàng)新上多下功夫。比如在領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法中，要堅(jiān)持現(xiàn)有的行之有效的方法，還可考慮建立領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)任職資格制；對(duì)占人口總數(shù)絕大多數(shù)的農(nóng)民開(kāi)展普法，要多從經(jīng)費(fèi)、教材等方面提供政策支持。

三、制定規(guī)劃要解決的幾個(gè)問(wèn)題

首先，要解決普法工作的發(fā)展方向問(wèn)題。在“四五”普法規(guī)劃起草過(guò)程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)要不要繼續(xù)制定規(guī)劃的爭(zhēng)論。筆者的理解，當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)應(yīng)該是普法工作需不需要繼續(xù)的問(wèn)題，是普法工作發(fā)展前景問(wèn)題的反映。在“五五”普法規(guī)劃的草擬過(guò)程中，雖然不存在是否制定規(guī)劃的爭(zhēng)論，但普法工作開(kāi)展年后該向何處去，是大家普遍關(guān)心的一個(gè)重要問(wèn)題，在各地的實(shí)際操作中也有許多版本。當(dāng)前，從社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)著眼考慮普法工作的發(fā)展前途，把握發(fā)展方向，規(guī)范發(fā)展模式應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急。既要從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的高度把握普法工作的基礎(chǔ)地位和重要作用，又要立足于司法行政部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，做到不越位、不錯(cuò)位、不缺位；更要體現(xiàn)堅(jiān)持以人為本的發(fā)展觀的要求，把工作的落腳點(diǎn)放在全面提高全體公民的法律意識(shí)和法制觀念上。公務(wù)員之家版權(quán)所有，全國(guó)公務(wù)員共同的天地!

其次，要解決工作的側(cè)重點(diǎn)問(wèn)題。在每一個(gè)五年普法規(guī)劃中，都突出了重點(diǎn)普法對(duì)象和重點(diǎn)普法內(nèi)容，并在每一年的工作安排中提出了重點(diǎn)工作，對(duì)推進(jìn)工作起到了促進(jìn)作用，特別是對(duì)以領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)的普法對(duì)象的學(xué)法用法工作具有重大意義。“五五”普法規(guī)劃的制定依然要根據(jù)全體公民法律素質(zhì)的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)需要確定普法的重點(diǎn)對(duì)象和重點(diǎn)工作。一要明確重點(diǎn)普法對(duì)象。筆者認(rèn)為，除了“一五”普法時(shí)期以領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年為重點(diǎn)外，其它三個(gè)五年普法時(shí)期，重點(diǎn)對(duì)象幾乎沒(méi)有什么變化，應(yīng)該說(shuō)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年的普法教育已經(jīng)步入正軌，司法、行政執(zhí)法人員在法律意識(shí)、法制觀念方面有更為專業(yè)的要求，而企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員還有一個(gè)市場(chǎng)管理的問(wèn)題，因此，“五五”普法的重點(diǎn)對(duì)象可考慮設(shè)定為公職人員、青少年、流動(dòng)人口。年的普法歷程中，農(nóng)村普法既是工作的難點(diǎn)，也是工作的薄弱環(huán)節(jié)。在廣大農(nóng)村，相當(dāng)大的程度和相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，普法工作處于一種自發(fā)狀態(tài)。一切有接受教育能力的中國(guó)公民都是普法教育的對(duì)象，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘囊话脒€多，有的地區(qū)甚至高達(dá)％，因而忽視對(duì)農(nóng)民的普法是工作的失誤。對(duì)流動(dòng)人口的普法教育，不僅能輻射、帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村的普法工作，而且能促進(jìn)全社會(huì)的和諧穩(wěn)定。二要明確司法行政機(jī)關(guān)在普法工作中的側(cè)重點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職責(zé)就是宏觀指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、公共服務(wù)、社會(huì)管理。司法行政機(jī)關(guān)作為政府的職能部門(mén)，同時(shí)又是普法工作的主管單位之一，它在普法工作中的主要職責(zé)就是制定規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促檢查、總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。要合理劃分各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的普法工作職責(zé)。部、省級(jí)司法行政部門(mén)應(yīng)該把工作的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)到對(duì)普法工作的宏觀指導(dǎo)上，如提供政策支持、加強(qiáng)制度建設(shè)、進(jìn)行適度檢查等，跳出宣傳具體法律條文的局限；基層司法行政機(jī)關(guān)則應(yīng)側(cè)重于工作的具體組織實(shí)施。

第三，要解決普法理論研究與實(shí)踐脫節(jié)的問(wèn)題。隨著普法工作的深入開(kāi)展，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)尤其是司法部十分注重對(duì)普法工作的理論研究，形成了一批具有較高學(xué)術(shù)價(jià)值的理論成果，但是仍然有一些深層次的問(wèn)題沒(méi)有得到科學(xué)的界定，比如對(duì)普法工作性質(zhì)的認(rèn)定就存在不同的意見(jiàn)，有的認(rèn)為普法是一項(xiàng)政府主導(dǎo)性行為，有的認(rèn)為是社會(huì)公益性事業(yè)，有的則認(rèn)為是政府的管理行為等等。對(duì)普法工作性質(zhì)認(rèn)定不同，會(huì)直接影響到領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等設(shè)置和運(yùn)行，甚至?xí)绊懙秸麄€(gè)工作的發(fā)展方向，應(yīng)引起重視。同時(shí)，理論界對(duì)普法工作的研究與實(shí)際部門(mén)工作人員對(duì)普法工作的理解還存在差異；實(shí)際工作中對(duì)研究成果的運(yùn)用還有差距。離開(kāi)理論指導(dǎo)的實(shí)踐是盲目的，脫離實(shí)踐的理論研究是空泛的?！拔逦濉逼辗ㄒ?guī)劃的制定既要體現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有研究成果的實(shí)踐運(yùn)用，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)普法工作的實(shí)踐調(diào)查和理性分析，以促進(jìn)普法工作理論體系的健全和完善。

第四，要解決操作性的問(wèn)題。這是一個(gè)老生常談的話題，但又是一部好的規(guī)劃所不可缺少的要件。從某種意義上講，是否具有較強(qiáng)的可操作性是普法規(guī)劃的生命力所在。在一個(gè)地域、經(jīng)濟(jì)、人口甚至文化都存在較大差別的大國(guó)部署一項(xiàng)工作，還要強(qiáng)調(diào)可操作性，肯定是十分困難的。前四個(gè)五年規(guī)劃對(duì)普法工作的安排部署幾乎都是三段式：?jiǎn)?dòng)、實(shí)施、驗(yàn)收?！拔逦濉逼辗ㄒ?guī)劃的制定要考慮在方法步驟上有所突破?！煞裨陔A段的劃分上再細(xì)致一點(diǎn)，對(duì)每一年的工作推進(jìn)有所設(shè)計(jì)。在方法手段上，要強(qiáng)調(diào)職能的整合、綜合效應(yīng)的發(fā)揮。一是司法行政系統(tǒng)內(nèi)的職能整合，把法制宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解結(jié)合起來(lái)，打破單純?yōu)榱似辗ǘ辗ǖ南拗?。二是社?huì)力量的整合，充分發(fā)揮社會(huì)各界的作用，爭(zhēng)取全社會(huì)的支持。三是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，鼓勵(lì)走市場(chǎng)化運(yùn)作的路子，跳出司法行政部門(mén)在普法工作中“包打天下”的局面。同時(shí)，還要解決黨委宣傳部門(mén)與司法行政部門(mén)這兩個(gè)普法主管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合問(wèn)題。在檢查驗(yàn)收方面，要強(qiáng)調(diào)普法考核評(píng)估體系的建立和完善，在量化考核上下功夫，擺脫普法成效空泛無(wú)力的尷尬局面。

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