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自19*年建立我省第一個森林公園?嵩山國家森林公園以來，經過林業(yè)系統(tǒng)近20年的艱苦努力，我省森林旅游事業(yè)從無到有，從小到大，取得了令人矚目的成績，在全省林業(yè)生態(tài)建設和旅游產業(yè)中的地位和作用日益突出。隨著我國新時期林業(yè)建設指導思想、主要任務的轉變以及旅游業(yè)的發(fā)展變化，森林旅游面臨著更為良好的發(fā)展機遇和外部條件。根據廳黨組安排，從今年4月份開始，我處組織開展了森林旅游調研活動，旨在總結經驗、查找問題、研究對策、提出措施，以此推動我省森林旅游步入健康、持續(xù)發(fā)展的軌道。

一、森林旅游發(fā)展狀況與取得的主要成績

（一）基本形成了相對完善森林旅游建設管理體系

1、森林旅游景區(qū)布局趨于合理。截止目前，共建立國家森林公園23處，省級森林公園53處，經營面積近21萬公頃；*年后，在部分國家級和省級自然保護區(qū)實驗區(qū)內建立了10處生態(tài)旅游區(qū)，全省森林旅游景區(qū)已達到*處，涉及16個省轄市?；竞w了省內各種具有典型性和代表性的森林、地質地貌、水文、天象等自然景觀以及大量的歷史遺跡、人文景觀，成為全省自然景觀資源分布最為集中、規(guī)模最大的旅游目的地，在全省旅游產業(yè)發(fā)展中占據著十分重要的位置。

2、森林旅游行業(yè)管理不斷加強。在*、*年兩次機構改革中，都明確了省林業(yè)廳“指導森林公園建設和管理；指導和宏觀管理森林旅游”的職能；省、市兩級林業(yè)主管部門均設立了管理機構，按照原林業(yè)部頒布的《森林公園管理辦法》等法律法規(guī)，不斷加大管理與指導力度；按照統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃的原則，加強森林旅游景區(qū)經營管理機構建設，對以國有林場為基礎建立森林公園的，嚴格實行“一個單位，兩塊牌子”管理體制，基本形成了政府主導，林業(yè)系統(tǒng)管理為主，有關部門、單位，集體、個人共同參與建設經營的森林旅游建設管理體系。森林旅游法制化建設取得一定進展，省人大通過的《河南省林地保護管理條例》、《河南省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》，都涉及了森林公園、森林旅游的內容。*年以來，省林業(yè)廳把森林旅游納入全省林業(yè)重點工作，統(tǒng)籌安排，重點扶持，多次召開專題會議，積極引導，強力推動，森林旅游發(fā)展進入快速發(fā)展階段。

（二）開發(fā)建設取得較大進展，森林旅游的形象、地位得到確立

1、基礎、服務設施逐步改善。到*年底，全省森林旅游累計投入建設資金9.4億元，其中利用國家投資2.9億元，自籌、引資、貸款6.5億元，營、改造風景林1.6萬公頃，旅游線路達到842公里，擁有旅游車、船441臺（艘），旅游接待床位5458張，電話容量2373門，初步形成了“行、游、住、食、購、娛”相配套的旅游服務體系，有40余處景區(qū)正式對游客開放。

2、建設經營服務水平穩(wěn)步提高。按照“重在自然，興在建設，強在管理，優(yōu)在服務，精在特色，貴在和諧”的指導思想，各景區(qū)在加快開發(fā)建設的同時，著力提高經營管理水平與服務質量，努力加大宣傳、營銷力度，森林旅游的影響不斷擴大，越來越多的森林旅游景區(qū)成為重點、熱點景區(qū)。龍峪灣國家森林公園被國家林業(yè)局授予首批“全國文明森林公園”稱號，被國家旅游局評為4A景區(qū);嵩山、云臺山、白云山等森林公園進入今年“五一”黃金周游客數量和門票收入前十名之列；白云山、寶天曼、洛陽牡丹園、雞公山、南灣、石漫灘、神靈寨、天池山等景區(qū)在省內外已具有較大影響。

（三）森林旅游產業(yè)初具規(guī)模，經濟收入保持了持續(xù)穩(wěn)定增長

隨著基礎、服務設施的不斷改善，森林旅游接待能力和市場規(guī)模逐步進入高增長階段，近10處森林公園、生態(tài)旅游區(qū)進入國內市場，并開始吸引國外游客。*年以來，全省森林旅游接待游客數量、直接收入保持了兩位數的增長，*年分別達到558萬人次、8407萬元，森林旅游作為林業(yè)產業(yè)中的強勢產業(yè)和主導產業(yè)的特征已充分顯現。

（四）建設模式、經營機制創(chuàng)新取得很大進展

近幾年來，我省從延長林業(yè)產業(yè)鏈，壯大實力出發(fā)，積極探索森林旅游發(fā)展的新途徑、新模式。結合城市發(fā)展和林業(yè)重點工程建設，把森林公園建設范圍由國有林場逐步向城市周邊和集體林區(qū)擴展，并摸索出了造林與基礎建設同步進行，育苗、造林、花卉相結合，邊建設邊開放的新路子，禹州植物園、濮陽綠色莊園、洛陽周山森林公園建設都取得了成功經驗；*年以洛陽牡丹基因庫、鄢陵花卉苗木基地為基礎分別申報建立了洛陽國家牡丹園、鄢陵國家花木博覽園，得到國家林業(yè)局批準，成為全國首家國家花卉專類園、花木博覽園，豐富了森林旅游景觀內涵，在森林公園建設模式和組織方式上取得了重大突破。

各森林旅游經營單位按照市場運行機制，在拓寬投資渠道、提高經營水平和效益，創(chuàng)新經營管理等方面做出了很多有益的嘗試，取得了一些突破，如漭河生態(tài)旅游區(qū)、甘山國家森林公園等通過承包經營方式，吸引了數千萬元的建設投資；神靈寨國家森林公園采取職工集資建立股份公司，承包建設、經營旅游服務項目；云臺山、雞公山、薄山等森林公園、生態(tài)旅游采取統(tǒng)一經營、比例分成的方式，與其他風景名勝區(qū)、水利旅游區(qū)達成合作協(xié)議，為森林旅游發(fā)展開辟了新的道路。

（五）生態(tài)、社會效益顯著，森林旅游成為溝通政府、社會、群眾與林業(yè)聯系的橋梁和窗口

森林旅游的發(fā)展改變了以木材生產為主的傳統(tǒng)林業(yè)經營利用方式，減少了森林資源的直接消耗，推動了造林綠化，強化了資源保護，為實施天然林保護、自然保護區(qū)建設等重點生態(tài)工程建設提供了強大支撐，成為實現林業(yè)建設由以木材生產為主向以生態(tài)建設為主轉變的有效途徑。森林旅游建設在改善生態(tài)環(huán)境和加快林業(yè)產業(yè)發(fā)展的同時，也直接帶動了地方經濟社會發(fā)展，大量增加了社會就業(yè)，樹立了地區(qū)形象，逐步引起各級黨委、政府和各部門、社會各方面的關注和重視，森林旅游成為展示林業(yè)建設成就、宣傳林業(yè)形象的窗口和陣地。

二、當前森林旅游發(fā)展中存在的主要問題

（一）森林旅游法律地位不明，對森林旅游的認識不足，管理薄弱

20世紀50年代以來，森林的游憩（旅游）功能受到各國的普遍重視，將其作為森林經營的重要目標之一，如美國從1960年開始，就在多個法律中把森林游憩作為森林五大經營目標中的首位目標。但在我國至今未能充分認識和重視森林的游憩功能，《森林法》等林業(yè)法規(guī)中都未涉及森林游憩、森林公園、森林旅游的內容。森林旅游的法律地位不明，造成管理無據可依、指導乏力，林業(yè)系統(tǒng)在認識上存在許多偏差和混亂，在很多地方，森林旅游被置于林業(yè)工作任務之外，管理指導極為薄弱，應付了事，森林旅游長期處于尷尬、被動的局面，發(fā)展動力不足。

（二）旅游管理體制性問題突出，制約著森林旅游的健康發(fā)展

一是我省主要林區(qū)特別是國有林場與風景名勝區(qū)、水利、文物、宗教等單位在地域上相互交叉、重疊，由于主管部門、隸屬關系、管理方式、經營目標不同，在旅游開發(fā)經營中存在著諸多矛盾，條塊分割，相互制肘，協(xié)調困難，難以達成共識、發(fā)揮整體優(yōu)勢。其中表現較為突出的是風景名勝區(qū)與國有林場、自然保護區(qū)、森林公園的關系問題，我省大部分風景名勝區(qū)是在國有林場、自然保護區(qū)基礎上建立起來的，在很多地區(qū)，名勝區(qū)管理強行占用資源開發(fā)經營旅游，造成管理混亂、糾紛不斷、矛盾重重，如石人山、王屋山等風景名勝區(qū)在自然保護區(qū)內開發(fā)旅游的問題，一直得不到解決。二是部分地方政府、部門違犯林業(yè)法規(guī)、政策，擅自占用國有森林資源、改變原森林資源經營單位隸屬關系進行旅游開發(fā)，干預、插手森林旅游經營的問題長期存在，案件屢有發(fā)生，嚴重侵犯了國有林場、森林公園的合法權益，有的對森林資源造成了很大破壞，但由于政府行為和地方保護主義，此類問題、案件難以得到有效解決，限制、阻礙了森林旅游的健康發(fā)展。

（三）資金投入不足，開發(fā)建設步伐整體緩慢，市場規(guī)模較小

我省大部分森林公園、生態(tài)旅游區(qū)是在國有林場基礎上建立起來的，地處偏僻，基礎設施十分落后，森林旅游開發(fā)需要較大的前期投入。由于政策、管理體制等多方面的原因，林場長期處于經濟危困狀態(tài)，家底薄，投入有限；國家、省林業(yè)部門對森林旅游建設一直無專項投入；長期以來，森林旅游被視為林業(yè)系統(tǒng)的部門行為，基礎設施、旅游建設很難列入地方社會經濟發(fā)展規(guī)劃，投入成為制約森林旅游發(fā)展的瓶頸問題，開發(fā)建設步履艱難。批而不建，建而不配套的情況普遍存在，從整體上看，森林旅游市場規(guī)模小，產業(yè)化程度較低，收入主要來源于門票、經濟效益較低。

據調查，*年正式開放的48處景區(qū)中，直接收入在100萬元以上的僅有15處，占全省總收入的近80%；在全省總收入中，門票收入占72%，與其他旅游企業(yè)相比差距較大。

（四）旅游產品單一，規(guī)劃建設檔次水平不高，市場競爭力較弱

目前我國森林旅游規(guī)劃、建設的標準、規(guī)范、評價體系不健全，有的已嚴重滯后，專業(yè)規(guī)劃設計力量較為薄弱，大部分規(guī)劃設計思路簡單，與市場需要脫節(jié)，缺乏可操作性。同時，邊建設、邊規(guī)劃，甚至無規(guī)劃的現象與盲目開發(fā)、大興土木等短期行為普遍存在，既造成了大量重復建設，浪費了資金人力，也對森林資源造成了景觀資源的破壞。從整體上看，森林旅游開發(fā)建設水平、檔次、質量、品位不高，旅游產品無個性、無特色，相互雷同、千篇一律，市場競爭力較弱。

（五）專業(yè)人才缺乏，經營管理水平較低

旅游開發(fā)建設、經營管理需要各方面的人才，目前森林旅游從業(yè)人員主要來自原從事林業(yè)工作的人員，結構單一，專業(yè)素質不高，思想保守，觀念落后，市場、服務、競爭意識淡薄。在管理運行方式上，沿用舊體制、舊模式，機制不活，管理粗放，效率低下，在激烈的旅游市場競爭中處于劣勢。

三、今后一個時期森林旅游發(fā)展的機遇和有利條件

（一）《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》為加快森林旅游發(fā)展提供了政策依據和基本動力

《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“努力發(fā)展好森林公園、城市森林和其他游憩性森林”，“突出發(fā)展……生態(tài)旅游……等新興產品產業(yè)，培育新的林業(yè)經濟增長點”，發(fā)展森林旅游成為黨和國家賦予林業(yè)部門的職責。這必將有利地促進林業(yè)系統(tǒng)上下統(tǒng)一思想，進一步提高對森林旅游的認識，從根本上解決森林旅游發(fā)展的動力問題。

（二）社會旅游需求的轉變?yōu)樯致糜伟l(fā)展提供了巨大市場

隨著我國經濟的快速增長和人民物質文化生活的不斷改善，社會對旅游的需求發(fā)生了重大變化，我國旅游業(yè)進入了傳統(tǒng)旅游向現代旅游的轉型時期，從國外旅游業(yè)的發(fā)展進程看，走進森林，回歸自然，休閑旅游將成為我國旅游市場的主流。據世界旅游組織專家預測，在本世紀初的20年里，世界范圍內的森林旅游人數將以2位數的百分比增長，近幾年來我省旅游市場的發(fā)展變化也充分體現了這一趨勢，有理由認為：我省森林旅游將面臨著更大的市場空間。

（三）森林旅游發(fā)展的外部環(huán)境正在得到改善

1、地方黨委、政府和有關部門對森林旅游的重視程度不斷提高。通過近20年的艱苦努力，森林旅游贏得了各級黨委、政府和各部門的信任、重視與支持。從調研中看到，政府主導戰(zhàn)略在森林旅游發(fā)展中得到充分體現，越來越多的森林旅游景區(qū)被納入地方社會經濟發(fā)展規(guī)劃，列入重點工程，得到了全方位的支持。

2、我省旅游業(yè)建設重點開始轉向森林旅游景區(qū)。按照省政府制定的“一線四區(qū)”旅游產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，2002年以來我省旅游建設的重點開始由鄭汴洛沿黃旅游線、嵩山旅游區(qū)轉向伏牛山、太行山、桐柏?大別山區(qū)，省發(fā)展和改革委員會、省旅游局已編制完成了三個區(qū)域的旅游總體規(guī)劃，絕大部分森林旅游景區(qū)列入了規(guī)劃范圍。國債資金、省旅游建設專項資金、縣鄉(xiāng)道路建設資金對森林旅游景區(qū)的投入數量和比重有了較大幅度的增長。

四、進一步加快我省森林旅游發(fā)展的對策與建議

（一）對森林旅游進行合理定位，處理好資源保護與產業(yè)發(fā)展之間的關系

1、把森林公園建設作為全省林業(yè)生態(tài)建設的重要組成部分，按公益林業(yè)管理。我省森林公園主要是在國有林場基礎上建立起來的，分布在生態(tài)脆弱及生態(tài)建設重點區(qū)域，首要任務是培育、保護森林資源，應按照社會公益事業(yè)單位進行管理，加大政府投入扶持力度，實現森林旅游的可持續(xù)發(fā)展。

2、在林業(yè)的整體發(fā)展中合理確定森林旅游發(fā)展目標。要按照《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》確定的林業(yè)建設指導思想、基本方針，把森林旅游發(fā)展與森林生態(tài)體系和林業(yè)產業(yè)體系建設緊密結合起來，以合理調整林區(qū)產業(yè)經濟結構、保障林業(yè)生態(tài)重點工程實施、增加林業(yè)職工生活、帶動林區(qū)群眾脫貧致富為目標，在保護的基礎上建設，以建設推動發(fā)展，以發(fā)展促進保護，建綠色生態(tài)、辦綠色產業(yè)、創(chuàng)綠色文明。

（二）強化組織領導，努力加大管理指導力度

1、落實責任，完善職能。各級林業(yè)主管部門要進一步統(tǒng)一思想，提高認識，把森林旅游納入職責范圍，加強組織和領導，完善職能，健全管理機構，充實人員。以規(guī)劃制定、資源保護、項目建設和規(guī)范經營等為重點，不斷加大行業(yè)管理指導力度。

2、努力改善與地方政府及各部門的關系。旅游產業(yè)具有較強的綜合性、關連性，我省確定了政府主導型的旅游發(fā)展戰(zhàn)略。因此，各級林業(yè)部門必須把森林旅游發(fā)展融入到地方社會經濟發(fā)展的有機整體中，謀求合理定位，積極爭取各級黨委、政府的重視與支持以及各部門的密切配合，實現協(xié)調發(fā)展。

3、進一步提高行業(yè)管理能力與水平。一是建立各級森林旅游協(xié)會，協(xié)助主管部門組織開展工作交流、宣傳促銷、人員培訓、信息服務等活動。二是成立由專家組成的河南省森林旅游建設指導委員會，承擔批建景區(qū)評審、規(guī)劃與建設指導、業(yè)務咨詢等任務。

（三）拓寬資金投入渠道，加快開發(fā)建設步伐

1、積極爭取政府投入，改善基礎設施。加強與各部門的聯系溝通，積極爭取把森林旅游建設納入各級政府經濟社會發(fā)展規(guī)劃，取得各方面支持。各級林業(yè)主管部門在林業(yè)建設資金和林業(yè)工程項目上，要統(tǒng)籌安排、優(yōu)先支持森林旅游建設。

2、擴大對外招商引資力度。在確保統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，按照誰投資、誰受益的原則，面向社會，通過承包、合作、合資、獨資等形式，大力吸引各種經濟實體與個人參與森林旅游景區(qū)景點、旅游項目、商業(yè)網點、服務設施建設與經營，提高經濟效益。

（四）創(chuàng)新經營機制，擴大產業(yè)規(guī)模，提高效益水平

1、面向市場，優(yōu)化資源配置，提高資源利用效率。積極探索所有權與經營權分離、森林資源管理與旅游產業(yè)分離的途徑與方式，促進森林旅游產業(yè)真正走向市場，建立適應市場經濟要求的運行機制，廣泛吸引社會經濟主體參與建設經營，提高森林風景資源的利用效率。

2、整合資源，優(yōu)化產品組合，提高規(guī)模效益。以森林資源資產、資本為紐帶，打破地域、所有制、行業(yè)界限，通過聯合、兼并、股份制經營等形式，整合旅游資源，完善功能配置，優(yōu)化旅游產品組合，打造精品旅游線路產品，擴大經營規(guī)模，做大做強，培育“龍頭”企業(yè)，提高森林旅游市場競爭能力。

（五）推進森林旅游法制化、規(guī)范化建設

1、加強森林旅游法律法規(guī)體系建設。盡快制訂出臺《河南省森林公園管理條例》或《河南省森林公園管理辦法》，在其他林業(yè)法規(guī)制定（修訂）中充實有關森林公園、森林旅游管理的內容；各地也應積極爭取各級人大、政府出臺有關具體管理規(guī)定、辦法，使森林旅游各項工作納入法制化軌道，做到依法保護，依法經營，依法管理。

2、加強森林旅游規(guī)劃、建設和評價規(guī)范、標準體系建設。為森林旅游開發(fā)建設、經營管理提供技術支撐，促進森林旅游產品上檔次、創(chuàng)品牌、出精品，全面提升經營管理水平。

3、認真重視森林公園的總體規(guī)劃設計工作。努力提高規(guī)劃設計水平，鼓勵景區(qū)邀請國內外高水平的規(guī)劃設計單位承擔任務。實行總體規(guī)劃審批制度，嚴格規(guī)劃執(zhí)行的檢查監(jiān)督。堅持先規(guī)劃、后建設，無規(guī)劃、不得建設。