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一、城市發(fā)展現(xiàn)狀

城市在中國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位，我國的城市化已進入高速發(fā)展階段，而且這種快速增長勢頭將持續(xù)較長時期。目前，中國工業(yè)總產(chǎn)出的50%、國內生產(chǎn)總值的70%、國家稅收的80%、第三產(chǎn)業(yè)增加值的85%、高等教育和科研力量的90%以上集中在城市。

改革開放以來，隨著國民經(jīng)濟的快速增長和社會全面進步，中國城市化進程加快。1978年到2000年，城市數(shù)量由193個增加到663個，建制鎮(zhèn)由2173個增加到20312個，市鎮(zhèn)總人口由1.7億人增加到4.56億，占全國總人口的比重由17.9%提高到36.1%。

如此迅速的城市化，必將對我國十分脆弱的生態(tài)環(huán)境構成更大的沖擊，巨大的人口壓力，日益緊缺的資源和環(huán)境質量的惡化，已經(jīng)成為城市發(fā)展的重要制約因素。

二、期間城市環(huán)境保護目標和主要任務

（一）目標

""期間，要以改善城市環(huán)境質量、保護人民群眾健康為目標，結合城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，強化城市環(huán)境的綜合治理，重點解決水污染和大氣污染，使大多數(shù)城市的環(huán)境質量有比較明顯改善。

"期間"城市環(huán)境保護目標如下：

50%地級以上城市空氣質量達到國家二級標準；

70%地級以上城市地表水環(huán)境質量按功能區(qū)劃達標；

80%地級以上城市道路交通和區(qū)域環(huán)境噪聲達到國家標準；

全國城市污水集中處理率45%；

全國城市居民燃氣普及率達到85％；

全國城市垃圾處理率達到65％，盡快提高垃圾無害化處理水平；

全國城市建成區(qū)綠化覆蓋率達到35%。

（二）任務

""期間，要強化城市環(huán)境的綜合治理，重點解決水污染、大氣污染和垃圾污染，使大中城市的環(huán)境質量有明顯改善。

1.合理規(guī)劃，完善城市功能。遵循生態(tài)規(guī)律，從城市環(huán)境容量和資源保證能力出發(fā)，制定和實施城市總體規(guī)劃，合理確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，調整城市產(chǎn)業(yè)結構和空間布局，逐步解決城市功能區(qū)混雜問題，加快城市環(huán)境基礎設施建設，改善城市生態(tài)環(huán)境。

2.治理城市水污染。所有城市都要制定改善水質的計劃，重點保護城市飲用水源。20年底以前，20萬人口以上城市要建立水源地水質旬報制度，環(huán)保重點城市要實施生活飲用水源水環(huán)境質量報告制度。采用截污、治污、清淤、保證城市河湖用水、加快水體交換、維護城市濕地等措施，使城市地表水按功能達標。綜合運用價格、行政、科技和工程措施，推行城市節(jié)水、污水處理及其資源化，創(chuàng)建節(jié)水型城市。嚴格控制地下水開采量，嚴禁超采地下水。所有城市都要建設生活污水處理設施，到2005年，城市生活污水集中處理率達到45%，50萬人口以上的城市要達到60%。

3.治理城市大氣污染。提高城市清潔能源比例，改善能源結構，大中城市要建設高污染燃料禁燃區(qū)，在人口稠密的市區(qū)逐步取消直接燃用原煤。促進西氣東輸沿線城市積極利用天然氣。加快城市供熱、供氣能力建設。禁止在城市的近郊區(qū)內新建燃煤電廠和其它嚴重污染大氣環(huán)境的企業(yè)。大力發(fā)展公共交通，鼓勵開發(fā)和使用清潔燃料車輛，逐步提高并嚴格執(zhí)行機動車污染物排放標準。大中城市以及城市群地區(qū)要綜合控制城市大氣污染物的相互影響。按照生態(tài)要求進行綠化、美化、硬化，加強建筑施工及道路運輸環(huán)境管理，有效控制城市揚塵。2005年，人均公共綠地面積不低于8平方米。建立城市空氣質量日報和重點城市空氣質量預報制度。

4.治理城市垃圾污染。加快城市生活垃圾處理及綜合利用、危險廢物安全處置等城市環(huán)?；A設施建設。建立垃圾分類收集、儲運和處理系統(tǒng)，在優(yōu)先進行垃圾、固體廢物的減量化和資源化的基礎上，推行垃圾無害化與危險廢棄物集中安全處置。建立廢舊電池回收處理體系。20萬人口以上的城市醫(yī)療廢物必須全部實現(xiàn)安全處置,鼓勵醫(yī)療廢物集中處置。

5.治理城市噪聲污染。加強對建筑施工、工業(yè)生產(chǎn)和社會生活噪聲的監(jiān)督管理。限制機動車、火車市區(qū)鳴笛，對造成敏感建筑物聲環(huán)境超標的交通重負荷路段，采取降噪措施，控制交通噪聲污染。

6.做好重點城市環(huán)境保護工作。綜合考慮城市規(guī)模、性質、區(qū)域分布和環(huán)境狀況等因素，把國家環(huán)境保護重點城市擴大到113個，加大環(huán)境綜合整治力度。到2005年，使113個重點城市環(huán)境質量率先得到明顯改善，使全國60%的城市人口受益。繼續(xù)開展創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市活動，提升模范城市的可持續(xù)發(fā)展綜合能力。完善公眾、社區(qū)和媒體參與城市環(huán)境管理的機制，建立城市環(huán)境污染應急響應系統(tǒng)。

三、城市環(huán)境管理的主要方式

（一）城市環(huán)境綜合整治定量考核

（1）城考制度的依據(jù)

從20世紀80年代中期開始，我國城市環(huán)境保護進入了環(huán)境綜合整治階段?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》中明確規(guī)定："地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量。"1984年10月，中共中央《關于經(jīng)濟體制改革的決定》中明確指出："城市政府應當集中力量做好城市的規(guī)劃、建設和管理，加強各種公用設施的建設，進行環(huán)境的綜合整治"，從而明確了城市環(huán)境綜合整治是城市政府的一項主要職責。

1988年7月13日，國務院環(huán)境保護委員會《關于城市環(huán)境綜合整治定量考核的決定》[（88）國環(huán)字第008號]，規(guī)定城考工作自1989年1月1日起實施。

1990年12月5日，國務院《關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)[1990]65號），規(guī)定城市人民政府應當積極開展城市環(huán)境綜合整治工作，省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護部門負責對本轄區(qū)的城市環(huán)境綜合整治工作進行定量考核，每年公布結果，直轄市、省會城市和重點風景游覽城市的環(huán)境綜合整治考核結果，由國家環(huán)境保護局核定后公布。

（2）城考工作發(fā)展過程

自1989年開始，國家環(huán)保局對直轄市、和26個省會城市以及大連、蘇州、桂林共計32個城市實施城市環(huán)境綜合整治定量考核。1992年又增加了青島、寧波、廈門、深圳、重慶等5個計劃單列市，考核城市增加到37個，同時，各省、自治區(qū)也組織開展了對轄區(qū)城市的定量考核，被考核城市數(shù)達到520個。1996年，國家考核城市中又增加了沿海開放和經(jīng)濟特區(qū)城市，考核城市數(shù)達到46個，20年，拉薩市在國家環(huán)?？偩值闹笇率状伍_展城考工作。目前，國家對47個重點城市進行考核，各省、自治區(qū)考核城市總數(shù)已超過600個，定量考核工作在全國范圍內全面展開。

定量考核實行分級管理。國家環(huán)?？偩挚己酥陛犑?、省會城市、計劃單列市、重點旅游城市、沿海開放和經(jīng)濟特區(qū)城市共計47個，省、自治區(qū)、直轄市政府考核所屬地、縣級城市。

考核實行初審、會審和專家審核。對國家考核城市的考核，首先由城市自審，經(jīng)省、自治區(qū)環(huán)保局審核后報國家環(huán)?？偩?。國家環(huán)保總局在前述初審的基礎上組織各省、自治區(qū)和國家考核城市環(huán)保局有關人員進行會審，然后組織有關專家進行集中審核和現(xiàn)場抽查，最后經(jīng)局務會審定后進行公布。

（3）考核主要內容和指標設置

1989年開展定量考核工作以來，考核指標的設置主要反映了城市環(huán)境保護工作的重點內容，包括環(huán)境質量、污染控制、環(huán)境建設及環(huán)境管理四方面內容。隨著城市環(huán)境綜合整治工作的不斷深入，考核指標先后作過三次較大的調整，指標設置和調整的原則主要有以下幾方面：

代表性各項指標分別反映城市環(huán)境質量、污染控制、環(huán)境建設、環(huán)境管理，從而使整個指標體系能夠概括反映城市環(huán)境綜合整治工作的成效。

可比性指標設置盡可能照顧到不同性質、不同地域、不同規(guī)模和不同發(fā)展水平城市間的差異，使之具有可比性，作到縱向可比，橫向也相對可比。

可行性考核指標要具備實施的基本條件，特別是經(jīng)濟、技術可行，而且經(jīng)過努力可以達到或逐步提高，同時，所設指標與相關部門的工作指標盡可能保持一致，指標的統(tǒng)計、測算可以通過正常的管理渠道認證，從理論和實踐上保障指標值的可靠性。

可分解性考核指標的內容能按實施操作的需要進行分解，便于實現(xiàn)各級管理部門的落實。

（二）創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市

（1）背景

1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會以后，可持續(xù)發(fā)展的理念，逐步成為當今世界的發(fā)展方向。作為政治、經(jīng)濟、人文的集中所在，城市的可持續(xù)發(fā)展率先得到重視，并開始實施。

"九五"期間，為推進中國城市的可持續(xù)發(fā)展，組織實施中國國務院批準的《國家環(huán)境保護"九五"計劃和2010年遠景目標》所提出的城市環(huán)境保護"要建成若干個經(jīng)濟快速發(fā)展、環(huán)境清潔優(yōu)美、生態(tài)良性循環(huán)的示范城市"，國家環(huán)境保護局于1997年在全國開展決定創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市活動，許多城市紛紛響應，按照國家環(huán)境保護模范城市考核指標要求，積極投入創(chuàng)建工作。這一活動極大地調動了城市黨委、政府和社會各方面的積極性，有力地推動了環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。

為推動特大城市的創(chuàng)模工作，1999年國家環(huán)?？偩衷谥陛犑兄虚_展了創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城區(qū)活動。

（2）考核指標

國家環(huán)境保護模范城市的標志是社會文明昌盛、經(jīng)濟健康快速發(fā)展、生態(tài)良性循環(huán)、資源合理利用、環(huán)境質量良好、城市優(yōu)美潔凈、生活舒適便捷、居民健康長壽。為了客觀、公正、科學、全面反映城市的可持續(xù)發(fā)展能力和競爭力、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境質量和環(huán)境保護水平，國家環(huán)境保護模范城市考核指標體系分為基本條件和考核指標兩大部分，共有27項指標，其中考核指標包括社會經(jīng)濟、環(huán)境質量、環(huán)境建設和環(huán)境管理4個方面。之后，根據(jù)實際需要，分別于1998年和20年，進行了相關調整。

目前的中國國家環(huán)境保護模范城市考核指標體系，共有三項基本條件，25項指標，充分考慮了中國東西部城市差異，并體現(xiàn)了中國國家環(huán)境保護計劃的要求。

（3）成果與意義

從1997年至今，已有張家港、大連、深圳等30個城市獲得了國家環(huán)保模范城市稱號，1999年天津市大港區(qū)和上海市閔行區(qū)獲得了國家環(huán)保模范城區(qū)稱號。

目前，創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市活動已引起了越來越多城市政府的重視和關注，正在積極爭創(chuàng)國家環(huán)境保護模范城市，已達到60多個。

創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市，是締造中國生產(chǎn)發(fā)達、生活富裕、生態(tài)良好的城市新文明的開創(chuàng)性實踐活動，為社會、經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調、持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎。實踐證明，創(chuàng)建環(huán)保模范城市活動以改善城市環(huán)境質量和促進經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點，在加快城市經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，優(yōu)化城市功能布局，塑造良好的城市形象，擴大對外開放，提高人民群眾生活質量等方面起到了積極推動作用，深得城市政府和廣大市民群眾的擁護，是現(xiàn)階段中國城市實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措和有效途徑，它使人們看到了中國城市健康發(fā)展的方向，中國城市環(huán)境保護工作邁上了一個新臺階。

四、城市環(huán)境管理的思路與對策

中國城市環(huán)境管理發(fā)展的基本思路是：以促進人和自然的協(xié)調與和諧為方向，以創(chuàng)造良好的人居環(huán)境為中心，立足當前、注重長遠，全面改善城市生態(tài)環(huán)境質量、提升城市可持續(xù)發(fā)展綜合能力。具體對策措施，歸納起來，有以下幾條：

（1）城市建設與管理應當實行三個轉變

中央已經(jīng)確定加快城鎮(zhèn)化進程作為“”期間的重大發(fā)展戰(zhàn)略之一，中國正在迎來城市化進程加快的新時期，中國城市建設與管理必須適應社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和城市化發(fā)展的要求，實行三個轉變：一要適應市場經(jīng)濟體制改革的要求，對現(xiàn)行的城市建設與管理體制進行改革，使城市經(jīng)營、建設與管理市場化、法治化、產(chǎn)業(yè)化；二要適應城市化加速發(fā)展的形勢，強調區(qū)域的觀點、全局的觀點，走區(qū)域共同發(fā)展與城市化相結合的道路；三要適應可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，走社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境“雙贏”的道路。

（2）培育循環(huán)型經(jīng)濟，建立循環(huán)型社會

發(fā)展知識型經(jīng)濟和循環(huán)型經(jīng)濟，是新世紀人類社會的兩大趨勢。知識型經(jīng)濟強調以智力資源替代物質資源，“軟化”經(jīng)濟活動；循環(huán)型經(jīng)濟強調物質資源閉環(huán)流動充分利用，“綠化”經(jīng)濟活動。培育循環(huán)經(jīng)濟應當從企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和社會等3個層面和生產(chǎn)、生活兩大領域入手。企業(yè)層面要求企業(yè)以生態(tài)經(jīng)濟效益為準則，組織本企業(yè)生產(chǎn)層次上物料和能源的循環(huán)利用，達到污染產(chǎn)生量最小化；產(chǎn)業(yè)層面要求企業(yè)與企業(yè)之間形成物質和能源的共生關系，相互利用各自的廢棄物，實質是運用循環(huán)經(jīng)濟思想組織企業(yè)之間的規(guī)劃布局和生產(chǎn)協(xié)作，建設生態(tài)工業(yè)園區(qū)是具體措施之一；社會層面要求在更廣闊的社會范圍內或在消費過程中和消費過程后組織物質和能源的循環(huán)。這3個層面與生產(chǎn)、生活兩大領域是相互交叉的，只有這樣才能在整個社會范圍內形成“自然資源-產(chǎn)品-再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟環(huán)路，逐步建立循環(huán)型社會。

（3）構建以環(huán)境倫理和道德為基礎的生態(tài)文化體系

可持續(xù)發(fā)展就像一場革命，對社會的各個層面都要產(chǎn)生沖擊?？沙掷m(xù)發(fā)展的思想應該貫穿到經(jīng)濟學、社會學、倫理學乃至人們的思想觀念、消費觀念、生活方式等各個方面，建立以環(huán)境倫理和道德為核心的生態(tài)文化體系，改變人們的價值觀念、思維模式、行為準則，這既符合時代的要求，也將對城市可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生積極的推動作用。

構建生態(tài)文化體系是一個長期的過程，要通過有規(guī)模、有力度的宣傳教育活動，經(jīng)過幾代人的努力。

(4)改善城市環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展當前，中國城市環(huán)境保護逐步確立了以人為本的指導思想，而且正在發(fā)生兩個根本性轉變：①從工業(yè)污染治理轉變?yōu)楣I(yè)與生活污染治理并重；②從環(huán)境綜合整治轉變污染治理（減污）與生態(tài)補償（增容）并重。從根本上講，城市環(huán)境保護為了保障城市的可持續(xù)發(fā)展。

1、科學合理地利用資源城市資源，包括土地、環(huán)境、交通、文化等四大類，這是城市發(fā)展的"門檻"，城市的發(fā)展必須立足于資源的保證。如何科學合理利用這些資源，既能反映城市領導者的能力和決策水平，也是反映一個城市能否可持續(xù)發(fā)展的基本條件。因此，制定科學規(guī)劃，合理利用資源，是城市領導者謀劃城市發(fā)展戰(zhàn)略時必須考慮的問題。

2、既要減少污染，又要增加環(huán)境容量減少污染要求加強城市污染綜合治理。按照社會投入、企業(yè)化運行、政府監(jiān)管的方式，促進城市污染綜合治理設施建設。所有城鎮(zhèn)都要建設污水集中處理設施，并逐步實現(xiàn)雨水與污水分流。落實污水處理收費政策，建立城市污水處理良性循環(huán)機制。所有城鎮(zhèn)都要建設垃圾無害化處理設施，改革垃圾收集和處理方式，建立健全垃圾收費政策，促進垃圾和固體廢物的減量化、無害化和資源化。2005年城市集中污水處理率將達到45%，50萬人口以上的城市和環(huán)保重點城市要達到60%，生活垃圾無害化處理率要有較大幅度的提高。增加環(huán)境容量要求加強城市生態(tài)建設和保護。要把生態(tài)建設放到更加突出的位置，走城市建設與生態(tài)建設相統(tǒng)一、城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境容量相協(xié)調的城市化道路。一要加強城市間及城市周邊地區(qū)生態(tài)建設；二要加強城市綠地建設，各類城市都要因地制宜，合理劃定城區(qū)范圍內的綠化空間，建設公園綠地、環(huán)城綠化帶、社區(qū)居住區(qū)綠地、企業(yè)綠地和風景林地，圍繞城市干線和城市水系等建設綠色走廊，形成點、線、面結合，喬、灌、草互補的綠地系統(tǒng)。2005年城市建成區(qū)綠化覆蓋率提高到35%，城市人均公共綠地面積增加到8平方米。