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建立健全黨內(nèi)監(jiān)督體制，切實加強黨內(nèi)監(jiān)督，是黨的建設(shè)的一項重要內(nèi)容。回顧黨內(nèi)監(jiān)督體制形成的歷史，總結(jié)其發(fā)展過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于我們正確認識當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)狀，加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、黨內(nèi)監(jiān)督體制的歷史沿革

黨內(nèi)監(jiān)督體制大體上經(jīng)歷了執(zhí)政前和執(zhí)政后兩個大的發(fā)展階段，若干不同的歷史時期：

（一）執(zhí)政前的黨內(nèi)監(jiān)督及其體制

1、黨在初創(chuàng)時期的黨內(nèi)監(jiān)督

我們黨從成立的第一天起，就非常重視黨的紀(jì)律和監(jiān)督工作。1921年，黨的“一大”制定的黨綱明確規(guī)定：黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是“蘇維埃管理制度”，“地方執(zhí)行委員會的財政、活動和政策，必須受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督?！睆狞h的第一個黨綱，到1924年第四次全國代表大會通過的歷次黨的章程，都對黨的紀(jì)律作出了明確規(guī)定。

1927年4月召開的黨的“五大”上，黨內(nèi)同志出于對陳獨秀武斷專行的日益不滿，第一次提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)”和“民主集中制”的原則。大會還選舉產(chǎn)生了第一個專門執(zhí)行黨的紀(jì)律和黨內(nèi)監(jiān)察的機構(gòu)——中央監(jiān)察委員會。但是由于陳獨秀右傾機會主義在黨內(nèi)占據(jù)著統(tǒng)治地位，在革命的緊要關(guān)頭，不奪取軍隊，不發(fā)動群眾，放棄了革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，最終造成了大革命的失敗，也使黨內(nèi)監(jiān)督的制度不能得到很好的貫徹落實。

2、“八七會議”以后，黨內(nèi)監(jiān)督在曲折中發(fā)展

1927年8月7日，中共中央召開緊急會議，糾正了陳獨秀的右傾路線，并選出臨時中央政治局，從而加強了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)。但是會議在反對右傾的同時，左傾思想有所抬頭，錯誤通過了懲辦主義的政治紀(jì)律決議案。

1928年黨在莫斯科召開的“六大”，進一步總結(jié)了大革命時期的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了要加強黨的無產(chǎn)階級基礎(chǔ)，健全黨的組織生活和加強黨的集體領(lǐng)導(dǎo)等重要思想。在貫徹黨的六大路線后，整個中國革命得到迅速恢復(fù)和發(fā)展，但由于先后出現(xiàn)了立三路線和王明路線的左傾盲動主義錯誤，給中國革命造成了巨大損失，對黨內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生很大的沖擊。黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制原則都遭到破壞，軍事領(lǐng)導(dǎo)方式實際上為少數(shù)人個人所包辦；組織生活中，中央蘇區(qū)大搞家長制，一言堂；紀(jì)律路線則盛行懲辦主義。第五次“反圍剿”斗爭失敗后，又陷入悲觀絕望的“右傾投降主義”和“逃跑主義”。直到遵義會議，黨才糾正了“左傾”教條主義、冒險主義在中央和軍隊的統(tǒng)治，調(diào)整了中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，決定取消“三人團”，確立了以同志為代表的黨中央的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，從而在危急關(guān)頭挽救了革命、挽救了黨，走上了一條將馬列主義與中國革命具體實踐相結(jié)合的正確道路。

3、抗日戰(zhàn)爭時期的黨內(nèi)監(jiān)督及其體制

1938年，黨中央六中全會總結(jié)了王明“左傾”錯誤和在長征途中及其以后的叛黨事件，重申了黨內(nèi)民主集中制原則，強調(diào)全黨同志必須堅持個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央。會議還對區(qū)黨委之下設(shè)立黨的監(jiān)察機構(gòu)的具體條件和職能作出明文規(guī)定，即：由各中央局決定，在區(qū)黨委之下設(shè)立監(jiān)察委員會，其職權(quán)主要是，監(jiān)察各級黨的機關(guān)、黨的干部及黨員的工作，以及對黨的章程和決議的執(zhí)行情況。

1941年9月至1945年春，黨開展了以反對主觀主義、宗派主義、黨八股為主要內(nèi)容的整風(fēng)運動，樹立了一切從實際出發(fā)、理論聯(lián)系實際、實事求是的思想路線，堅持走馬克思主義與中國革命具體實踐相結(jié)合的道路。整風(fēng)運動統(tǒng)一了全黨的思想，加強了黨的紀(jì)律，提高了黨的戰(zhàn)斗力。

1945年6月召開的黨的七大，認真總結(jié)了黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了“懲前毖后，治病救人”的黨內(nèi)監(jiān)督指導(dǎo)思想，并對黨內(nèi)監(jiān)察機關(guān)的產(chǎn)生辦法、任務(wù)、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制等都作了專門的規(guī)定。由于當(dāng)時戰(zhàn)爭頻繁，環(huán)境極不安定，上述規(guī)定未能得到很好的貫徹實施。但是，七大已為黨執(zhí)政后如何開展黨內(nèi)監(jiān)督打下了初步的基礎(chǔ)，在黨內(nèi)監(jiān)督史上有著十分重要的歷史意義。

1949年3月，在新民主主義革命的勝利前夕，同志在七屆二中全會上告誡全黨：要警惕“糖衣炮彈”的進攻，經(jīng)受住執(zhí)政條件下的考驗，繼續(xù)保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風(fēng)，繼續(xù)保持艱苦奮斗的作風(fēng)。他還號召全黨發(fā)揚批評與自我批評等優(yōu)良傳統(tǒng)。

從黨內(nèi)監(jiān)督體制的形成和發(fā)展情況上看，執(zhí)政以前的黨內(nèi)監(jiān)督大致有以下幾個特點：第一，黨內(nèi)監(jiān)督受到了領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。特別是同志，十分重視對革命斗爭歷史經(jīng)驗的總結(jié)，發(fā)表了很多關(guān)于黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)的綱領(lǐng)性著作和講話，為開展黨內(nèi)監(jiān)督提供了強大的理論基礎(chǔ)和思想武器。第二，在革命斗爭的實踐中，黨始終堅持民主集中制原則，不斷改進黨內(nèi)監(jiān)督，逐步形成了一系列關(guān)于開展黨內(nèi)監(jiān)督的優(yōu)良傳統(tǒng)和做法，如提倡開展批評與自我批評、懲前毖后、治病救人原則等。這些做法是黨內(nèi)監(jiān)督的成功創(chuàng)造，現(xiàn)在看來，仍然有著很好的借鑒意義。第三，黨內(nèi)監(jiān)督注重制度建設(shè)，初步形成了監(jiān)督體制的基本框架。第四，黨內(nèi)監(jiān)督體制注意借鑒了蘇聯(lián)的社會主義黨內(nèi)監(jiān)督的實踐和國民黨的腐敗吏治正反兩個方面的經(jīng)驗，提出了一些有針對性的措施和辦法。

雖然執(zhí)政前的黨內(nèi)監(jiān)督及其體制取得了一定的成就，但其問題和不足也不容忽視：第一，監(jiān)督體制具有一定的自我約束性。盡管自1927年“五大”以后，歷次黨的代表大會都設(shè)立了專門的監(jiān)督機構(gòu)，但是黨內(nèi)監(jiān)督的職能基本上由各級黨委直接承擔(dān)，監(jiān)督主體和監(jiān)督客體合一。第二，監(jiān)督依賴于最高層和領(lǐng)導(dǎo)人的重視。監(jiān)督體制中未形成高效運轉(zhuǎn)的監(jiān)督機制，很難制止權(quán)力的過度集中，每當(dāng)黨委、特別是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生路線錯誤或重大決策失誤時，難以保證黨內(nèi)監(jiān)督有效地發(fā)揮作用。第三，黨內(nèi)監(jiān)督的各項規(guī)定過于原則化，除黨章上的幾條規(guī)定，缺乏實施監(jiān)督的具體法令、法規(guī)，因而黨內(nèi)監(jiān)督很難起到監(jiān)督約束的作用。第四，監(jiān)督機構(gòu)職能較弱，不能獨立開展工作。使幾次錯誤路線對黨內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生過很大的影響，并在執(zhí)行紀(jì)律的過程中造成擴大化和懲辦主義的錯誤，制造了冤假錯案，給革命事業(yè)造成了損失。

（二）執(zhí)政后黨內(nèi)監(jiān)督體制的歷史

1、建國初期的黨內(nèi)監(jiān)督體制

1949年10月，伴隨著中華人民共和國的成立，中國共產(chǎn)黨成為全國范圍內(nèi)執(zhí)政的黨。在黨中央和同志的領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)監(jiān)督體制也得到了改進和加強。1949年11月，中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會成立，其職權(quán)主要是：檢查各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀(jì)律的行為，在黨內(nèi)加強紀(jì)律教育，使黨員干部嚴(yán)格地遵守黨紀(jì)、實行黨的決議與政府法令，以實現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中。1955年召開的全國黨代表會議上，將紀(jì)律檢查委員會改為監(jiān)察委員會，加強了黨內(nèi)監(jiān)督。1956年召開的黨的“八大”，對健全黨內(nèi)監(jiān)督體制作出了進一步的規(guī)定，黨章要求從中央到地方的縣以上黨委，都要設(shè)立監(jiān)察委員會。

在黨執(zhí)政初期的7年間，黨的各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)進行了卓有成效的工作，共查處了各類違法亂紀(jì)案件30多萬起。1952年2月，石家莊市委副書記劉青山和天津地委書記張子善貪污腐敗問題被檢舉揭發(fā)，在毛澤同志的親自過問下，劉張二人受到了法律的嚴(yán)懲，對少數(shù)混進黨內(nèi)的階級異己分子和蛻化變質(zhì)分子產(chǎn)生了極大震懾力。1953年至1954年間，黨內(nèi)發(fā)生了高崗、饒漱石的事件。按照懲前毖后、治病救人的方針，黨中央開展了反對高、饒的斗爭，從而進一步增強了黨的團結(jié)，使全黨干部特別是高級干部受到了一次深刻的思想政治教育。

從1957年起，黨的指導(dǎo)方針發(fā)生了“左”的錯誤，黨內(nèi)政治生活出現(xiàn)了一些不正常的現(xiàn)象。1962年的八屆十中全會雖然加強了監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)，但是由于當(dāng)時黨在指導(dǎo)思想上存在著嚴(yán)重“左”的傾向，反而在1963年至1966年進行的社會主義教育運動中，又錯誤地處分了一批黨員干部。

十年“”，在“以階級斗爭為綱”路線的錯誤引導(dǎo)下，黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)和監(jiān)督工作遭到全面破壞，專門監(jiān)督機構(gòu)蕩然無存，濫用權(quán)力的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，以致冤假錯案叢生，黨和國家的民主政治建設(shè)遭到極大破壞。

2、改革開放形勢下黨內(nèi)監(jiān)督體制的發(fā)展

（1）拔亂反正時期的黨內(nèi)監(jiān)督體制。粉碎“”后到1982年，是“”后的拔亂反正時期。在鄧小平同志的領(lǐng)導(dǎo)下，全黨進行了關(guān)于“真理檢驗標(biāo)準(zhǔn)”的大討論，極大地促進了全黨和全國人民的思想解放。

1977年黨的十一大通過新的黨章，決定恢復(fù)建立黨的各級紀(jì)委。十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了中央紀(jì)委，摒棄了“以階級斗爭為綱”的錯誤指導(dǎo)方針，重新確立了黨的實事求是的思想路線，把黨的工作中心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。不僅為黨內(nèi)監(jiān)督工作奠定了重要的理論和思想基礎(chǔ)，也指明了正確的組織路線和政治路線。

為了保證黨內(nèi)政治生活正?；?，使黨內(nèi)監(jiān)督有章可循，1980年2月召開的黨的十一屆五中全會討論通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，對黨內(nèi)監(jiān)督問題作了專門規(guī)定，采取自下而上和自上而下相結(jié)合，黨內(nèi)和黨外相結(jié)合的方法，加強黨組織和群眾對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的監(jiān)督。

（2）從十二大到十三大，黨內(nèi)監(jiān)督體制不斷得到強化。黨的十二大確立了黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。十二大的黨章規(guī)定，各級紀(jì)委同時受本級黨委和上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，提高了紀(jì)委的監(jiān)督地位，進一步加強了黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性。黨的十三大黨章對“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”未作實質(zhì)改變，十三大的報告還提出，要“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告的制度，適當(dāng)增加中央全會每年召開的次數(shù)。使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用；建立中央政治局、政治局常委、中央書記處的工作規(guī)則和生活會制度，使集體領(lǐng)導(dǎo)制度化，加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和制約。”

（3）十三大到十四大之間，黨內(nèi)監(jiān)督體制又經(jīng)受了歷史的考驗。十三屆四中全會之前，黨經(jīng)歷了一個嚴(yán)重忽視黨的建設(shè)，淡化黨風(fēng)的過程。1987年，國家重新恢復(fù)和確立了行政監(jiān)察體制。1988年，大多數(shù)中央和國家機關(guān)對紀(jì)檢機構(gòu)和人員進行了精簡，紀(jì)檢機構(gòu)的大幅度減少，削弱了黨內(nèi)監(jiān)督。1989年春夏之交的政治動亂，干擾了我國政治體制改革的進程，對黨的十三大所作出的關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督體制的重大規(guī)定造成了極大沖擊，使其不能順利實施。

（4）建立社會主義市場經(jīng)濟過程中的黨內(nèi)監(jiān)督體制。從1989年黨的十三屆四中全會開始，以同志為核心的新的黨中央高度重視黨的建設(shè)，為黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，黨內(nèi)監(jiān)督不斷得到加強。

1992年，鄧小平同志發(fā)表了南巡講話，提出了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略，進一步解放了全黨的思想，我國的改革和建設(shè)事業(yè)從此進入了一個新的發(fā)展階段。

1993年初，根據(jù)黨中央的指示精神，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和政府行政監(jiān)察機關(guān)開始實行合署辦公。這是黨政監(jiān)督體制進行的重大改革。在同志的領(lǐng)導(dǎo)下，1993年8月，中央紀(jì)委二次全會確定了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的三項格局，即領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)。三項格局的提出，是黨內(nèi)監(jiān)督職能的具體化，從而將黨內(nèi)監(jiān)督進一步推向深入。

1996年1月，在中紀(jì)委六次全會上，同志闡述了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的指導(dǎo)思想，即圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心，把反腐敗斗爭同改革發(fā)展、穩(wěn)定有機地結(jié)合起來，依靠自身的力量和人民群眾的支持，抵御資產(chǎn)階級和各種剝削階級腐朽思想的侵蝕，努力把消極腐敗現(xiàn)象減少到最低限度。這次全會還明確了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)機制，即：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責(zé)，依靠群眾的支持和參與。這一舉措被寫入黨的十五大的報告中，并被概括為反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。

1997年9月，同志在十五大報告中指出：“反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭。我們黨是任何敵人都壓不倒、摧不垮的。堡壘最容易從內(nèi)部攻破，決不能自己毀掉自己。”同時，報告還要求開展反腐敗斗爭必須“堅持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延的土壤?！痹邳h中央的領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)監(jiān)督體制得到不斷改進和加強。一系列有關(guān)監(jiān)督體制、機制、政策、法規(guī)和管理的源頭治腐的措施相繼出臺。特別是1998年底，黨中央、國務(wù)院決定在全黨推行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，貫徹落實黨的十五大所確立的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，以在全黨促成一級抓一級，層層抓落實的監(jiān)督體制。

至此，在以同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)--中央紀(jì)委及各級紀(jì)委經(jīng)過五年的實踐和探索，明確了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制以及三項任務(wù)工作格局，這些實踐有力地促進了黨內(nèi)監(jiān)督的開展。

綜觀建國以后黨內(nèi)監(jiān)督的歷史，從以下幾個方面昭示了黨內(nèi)監(jiān)督體制的經(jīng)驗：

第一，正確的理論、路線、方針、政策，是黨內(nèi)監(jiān)督不斷取得勝利的根本保證。建國初期，由于黨中央、同志的正確領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)監(jiān)督工作走過了一段光輝的歷程。但是自1957年始，由于對國際國內(nèi)政治狀況和社會狀況的判斷失誤，黨的路線、方針、政策發(fā)生了重大錯誤，極大地影響了黨內(nèi)監(jiān)督工作的正常開展。

第二，加強黨內(nèi)監(jiān)督必須依靠民主和法治。只有充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，加強法治，才能防止權(quán)力的過分集中，對權(quán)力進行有效的監(jiān)督制約，防止個人的獨斷專行。

第三，黨內(nèi)監(jiān)督必須由專門的監(jiān)督機構(gòu)來負責(zé)?！啊逼陂g，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)被全面破壞，代之以“群眾專政”，黨員干部的民主權(quán)利得不到保障，大批黨員被迫害，教訓(xùn)十分沉痛。社會主義革命和建設(shè)的實踐表明，只有成立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)，并強調(diào)監(jiān)督機關(guān)相對獨立地開展工作，才能保證黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化，保證監(jiān)督工作的權(quán)威性和公正性。目前，黨內(nèi)專職紀(jì)檢機構(gòu)的監(jiān)督，正在形成我黨的特色。表現(xiàn)為：一是領(lǐng)導(dǎo)體制實行上級紀(jì)委和同級黨委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。二是權(quán)限正在擴大。紀(jì)委書記可以參加黨委書記辦公會，監(jiān)督對象既包括黨員個人、下級組織，也包括領(lǐng)導(dǎo)干部、同級黨委及其成員。三是組織形態(tài)已構(gòu)成自上而下的完整系統(tǒng)，尤其是向政府各部門派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)進展順利，監(jiān)督的力度不斷加大。

第四，黨內(nèi)監(jiān)督必須加強制度建設(shè)，建立配套措施，嚴(yán)格按監(jiān)督制度、監(jiān)督程序辦事。在長期的革命斗爭和建設(shè)中，一系列的黨內(nèi)監(jiān)督機制相繼建立，為黨內(nèi)各級組織、黨員互相監(jiān)督提供了制度上的支撐。一是黨的代表大會制度，為下級監(jiān)督上級提供了十分有利的渠道。二是在黨委成員內(nèi)部的監(jiān)督上，建立了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督制度和黨的組織生活監(jiān)督制度。三是黨的上級對下級的監(jiān)督制度。包括下級向上級的請示報告制度、上級對下級的督促檢查制度和定期考核制度。四是對黨員干部管理監(jiān)督上，廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，制訂了黨政干部選拔任用工作條例、黨內(nèi)差額選舉制度、民主評議黨員制度、干部交流制度等。

雖然建國以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到了極大的改進和加強，但是也暴露出一些不足，主要有以下幾點：

第一，對黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督，有待于進一步加強。這種監(jiān)督是對黨內(nèi)重大決策、權(quán)力的監(jiān)督，是監(jiān)督機構(gòu)的根本任務(wù)之一。但由于黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)了大量的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的具體任務(wù)，不能集中精力對黨內(nèi)民主建設(shè)情況、黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行情況等黨內(nèi)民主的根本問題施以有效的監(jiān)督，致使有令不行、有禁不止的現(xiàn)象時有發(fā)生。

第二，開展黨內(nèi)監(jiān)督，必須適應(yīng)新形勢的需要。在改革開放形勢下，黨內(nèi)監(jiān)督面臨著大量的新情況、新問題。一是計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換時期，產(chǎn)生了大量法律、政策和制度上的漏洞，給少數(shù)不法分子提供了可乘之機，腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)迅速蔓延。二是各個部門職責(zé)交叉，工作中相互推諉、扯皮等問題十分突出，在一定程度上助長了不正之風(fēng)的蔓延。而黨內(nèi)監(jiān)督偏重于事后查處，缺少從源頭上預(yù)防和治理腐敗的有效途徑。

第三，黨內(nèi)監(jiān)督缺乏配套措施，在一定程度上，影響了黨內(nèi)監(jiān)督落到實處。雖然黨的十二大提出，黨的各級紀(jì)委對中央以下的同級黨委及其成員實行監(jiān)督，但是在相當(dāng)長的一段時期里，由于實施監(jiān)督的具體辦法不完備，各級紀(jì)委沒有充分有效地發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。事實說明，沒有建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，就會使監(jiān)督者和被監(jiān)督者無章可循，監(jiān)督流于形式。

第四，加強黨內(nèi)監(jiān)督體制，必須正確處理黨的紀(jì)律檢查機關(guān)與行政監(jiān)察機關(guān)的關(guān)系。由于兩個監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)督對象上有相當(dāng)大的重合，難免出現(xiàn)職責(zé)不清、辦事重復(fù)、相互脫節(jié)、不夠協(xié)調(diào)等問題，必然會對黨內(nèi)監(jiān)督工作產(chǎn)生不利的影響。

第五，黨內(nèi)監(jiān)督必須加強獨立性。黨的十二大黨章規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，實際上仍然將黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)作為同級黨委的職能部門之一，往往是只有黨委的一元化領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)督的效果如何，很大程度上取決于被監(jiān)督者思想覺悟水平的高低。對于同級黨委及其成員的違法亂紀(jì)問題，紀(jì)委往往很難制止，不能充分發(fā)揮黨章所規(guī)定的監(jiān)督作用。

二、黨內(nèi)監(jiān)督體制存在問題的原因

深入研究黨內(nèi)監(jiān)督體制的基本框架，就不難發(fā)現(xiàn)，法規(guī)不完備，機制不健全，體制未理順，力量不平衡是存在問題的主要原因。

1、黨內(nèi)監(jiān)督的法規(guī)不完備，監(jiān)督工作難以做到穩(wěn)定規(guī)范

目前，由于黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)不完備，使全黨監(jiān)督工作不能納入較完整的規(guī)范之中。一是在黨規(guī)黨法方面，缺少高度權(quán)威的、統(tǒng)管全局的監(jiān)督條例，全黨還沒有一部以黨章為核心具有權(quán)威性的監(jiān)督條規(guī)。二是沒有建立起相互配套的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系，由于一些已經(jīng)制定的具體監(jiān)督制度缺少配套的實施細則，可操作性較差，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。三是缺少保障機制，對勇于開展監(jiān)督者的合法權(quán)益缺少保護措施和激勵機制，對抵制、干擾和破壞黨內(nèi)監(jiān)督的行為缺少可供操作的懲戒標(biāo)準(zhǔn)。四是在黨的日常工作中，由誰來具體執(zhí)行這些法規(guī)，怎樣在黨的自身建設(shè)過程中履行這些法規(guī)，還缺少細則規(guī)定。

2、黨內(nèi)監(jiān)督機制不健全，是自下而上及班子內(nèi)部監(jiān)督弱化、虛化的根本原因

作為黨內(nèi)監(jiān)督的主要形式，領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督和黨員群眾對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，顯得較為軟弱無力。這是因為黨內(nèi)雖然已經(jīng)制定了黨的代表大會制度、民主集中制度、民主生活會制度等監(jiān)督制度，但由于缺乏配套的運行機制、保障機制、約束機制和調(diào)節(jié)機制，無法發(fā)揮應(yīng)有的效力。一是各級黨的代表大會是同級黨的權(quán)力機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，但現(xiàn)行黨的代表大會四、五年召開一次，民主選出的黨代表一任四、五年，也只是開一次會議，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用。二是黨內(nèi)的選舉制不完善，缺少無記名投票及監(jiān)督檢查等制度上的保障，廣大黨員監(jiān)督各級領(lǐng)導(dǎo)干部的有效渠道不通暢。三是在民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部和彈劾罷免制沒有建立健全的情況下，民主生活會制度往往流于形式。四是領(lǐng)導(dǎo)干部的政務(wù)活動公開化沒有形成制度，黨員對他們的情況不甚了解，無法實施監(jiān)督。

3、紀(jì)檢專職機構(gòu)監(jiān)督體制未理順，監(jiān)督功能受到一定的制約

按照黨章規(guī)定，紀(jì)檢機關(guān)的監(jiān)督實行的是橫向與縱向領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。但實際上是以橫向的同級領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向上級領(lǐng)導(dǎo)為輔。各級黨的紀(jì)檢組織在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并主要是對同級黨委負責(zé)。各級紀(jì)檢干部的配備、任免、調(diào)動，同級黨委的意見起主要作用，各級紀(jì)檢干部的有關(guān)利益、待遇也由同級黨政組織決定。在這一領(lǐng)導(dǎo)體制下，由于黨內(nèi)民主的不健全，不完善，使紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在履行其監(jiān)督職能時，很難對同級黨委實施有效的監(jiān)督和制約。

4、各種監(jiān)督力量不平衡，是自上而下監(jiān)督滯后的原因所在

在以上級黨委為領(lǐng)導(dǎo)中心的監(jiān)督體制下，上級黨委是下級的全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，也成為事實上最具權(quán)威的監(jiān)督者。因此，自上而下的監(jiān)督就成為黨內(nèi)監(jiān)督機制的主要形式。而下級對上級，同級之間，特別是廣大黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，本應(yīng)成為黨內(nèi)監(jiān)督的主要力量，但由于體制不順，沒有授權(quán)等等諸多原因，反而處于次要的地位。這種由黨委自上而下的監(jiān)督，在實踐中發(fā)揮了極大的作用，但實際運作中也有著難以克服的障礙：一是上級的層次越高，與下級的權(quán)力距離越遠，監(jiān)督越薄弱。往往是事后問題嚴(yán)重時，才進行檢查處理。這就使得許多本來可以及時糾正的問題發(fā)展蔓延，造成極為不良的后果。二是監(jiān)督的隨機性很大，其效力主要依上級領(lǐng)導(dǎo)人的注意力、思想作風(fēng)、原則性以及對部屬的寬嚴(yán)而變化。有些領(lǐng)導(dǎo)干部對待自己熟悉、欣賞的下級，尤其對自己親手培養(yǎng)、提拔的下屬干部往往監(jiān)督不嚴(yán)，該處理的不處理或處理不力，放松、放棄了必要的監(jiān)督。三是從客觀上看，一個上級統(tǒng)率若干下級，即極少數(shù)人對多數(shù)人監(jiān)督，數(shù)量的懸殊和空間距離的疏遠，再加上信息渠道的不暢和違法亂紀(jì)行為的隱蔽性，都有可能使上級對下級的腐敗失察，或者即使察覺，也往往成為事后監(jiān)督。

三、建立健全黨內(nèi)監(jiān)督體制的對策

建立一個自上而下、平行制約和自下而上監(jiān)督有機統(tǒng)一和平衡配置的監(jiān)督體系，是新時期加強黨建工作的一項重要內(nèi)容，也是改進和完善黨內(nèi)監(jiān)督體制的客觀需要。必須盡快加大工作力度，使黨內(nèi)監(jiān)督體制中各種權(quán)力制約機制形成合力：

完善黨內(nèi)監(jiān)督的若干法規(guī)和制度建設(shè)

一要盡快制定出一個能統(tǒng)管全黨，具有最高權(quán)威的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，全面闡述黨內(nèi)監(jiān)督的方針、任務(wù)、內(nèi)容、重點、方法、形式，較為明晰地確定負有監(jiān)督責(zé)任與義務(wù)的組織和個人在實施黨內(nèi)監(jiān)督中的地位、作用、相互關(guān)系、協(xié)調(diào)配合方式及工作程序，使黨內(nèi)外干部群眾明了開展黨內(nèi)監(jiān)督的目的以及方法、途徑等，為黨內(nèi)監(jiān)督走向制度化、規(guī)范化奠定基礎(chǔ)。二要制定相配套的專項法規(guī)、制度。建立健全監(jiān)督制度和必要的保障制度，確定行為規(guī)范和監(jiān)督依據(jù)。健全《領(lǐng)導(dǎo)干部回避制度》、《領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)申報制度》、《領(lǐng)導(dǎo)干部考廉制度》、《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制度》等，完善民主評議制度。包括《保護監(jiān)督者權(quán)益條例》、《黨內(nèi)監(jiān)督嘉獎條例》、《黨員干部干擾、抵制和破壞監(jiān)督懲處條例》、《利用監(jiān)督徇私枉法懲處條例》等。三要做好對現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的修訂完善工作。對有關(guān)監(jiān)督條例進行量化、細化，增強其可操作性，形成比較完備、互相配套、互相制約、互相聯(lián)系的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系。

2、完善自下而上的監(jiān)督機制

能否形成有效的自下而上的監(jiān)督機制，關(guān)系黨內(nèi)監(jiān)督機制的基礎(chǔ)性工作。必須采取多種措施，進一步強化黨員群眾的監(jiān)督。一是嚴(yán)格按照黨章規(guī)定，改進現(xiàn)行的選舉制度。改進和逐步擴大直接選舉；堅持、改善和發(fā)展差額選舉；建立和健全黨員或黨員代表提名候選人制度；候選人與選舉人見面，逐步減少“長官意志”主導(dǎo)的形式性選舉，增加能夠體現(xiàn)選舉人意志的實質(zhì)性選舉。二是實行黨代會常任制。黨的中央、省、縣委員會每年必須向黨代會報告工作，聽取批評，答復(fù)詢問。黨代會除了例行聽取工作報告外，有權(quán)指定聽取黨的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的專項報告、匯報以及個人的有關(guān)情況說明。三是盡快建立黨員代表大會的質(zhì)詢和聽取、收集和反映黨員群眾意見的聽證制度，同時，要建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨代會代表提供其活動檔案制度，以利隨時了解、掌握領(lǐng)導(dǎo)層活動細節(jié)，便于監(jiān)督。四是建立對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的定期評議制度、彈劾和罷免制度。按照有關(guān)規(guī)定，下級定期評議上級領(lǐng)導(dǎo)干部。對群眾投不信任票、不稱職的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行彈劾和罷免?！皬椲馈睓?quán)應(yīng)下放到下級機關(guān)或下級紀(jì)檢部門。下級機關(guān)或下級紀(jì)檢部門對上級領(lǐng)導(dǎo)干部提出彈劾，上級機關(guān)必須受理，對不受理者追究責(zé)任。在證據(jù)確鑿、事實清楚的條件下，彈劾必須到位。五是建立黨內(nèi)公開化制度。規(guī)定各級黨委的職權(quán)向全黨公開，除必須保密的以外，黨內(nèi)決策和黨務(wù)活動內(nèi)容公開，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個人收入申報公開，對黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的批評和懲處公開。

3、強化班子內(nèi)部監(jiān)督機制

常委會研究重大問題，在充分表達個人意見的基礎(chǔ)上，實行“無記名投票制”，防止“一言堂”。要加強對民主生活會的監(jiān)督檢查。廣泛聽取群眾的意見，抓住領(lǐng)導(dǎo)班子中的主要問題，通過批評和自我批評認真加以解決。同時，要把檢查出來的問題和整改意見，公布于眾，以便于群眾監(jiān)督。

4、實行巡察制，強化上級對下級的監(jiān)督

將巡察制度的范圍擴大到縣以上黨組織。實行分級負責(zé)，一級管一級的原則，以宏觀監(jiān)督為主，強化上級對下級的監(jiān)督。上級可定期或不定期向下級派遣巡察員，行使監(jiān)督職能。除完成中央紀(jì)委已經(jīng)規(guī)定的巡視組的任務(wù)和職權(quán)外，還應(yīng)賦予對檢舉、控告及發(fā)現(xiàn)的黨員或黨組織的違紀(jì)問題，初步核實，考察取證，以及對被巡察、檢查對象的違紀(jì)行為進行糾察或向有關(guān)組織建議處分的權(quán)力，以有效地發(fā)揮巡察的監(jiān)督作用。