導語：行政執(zhí)法監(jiān)管調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

要實現(xiàn)行政執(zhí)法中的依法行政，除了要有合理健全的組織體制、精明強干的行政工作人員、與職能相匹配一致的行政權(quán)力以外，還必須有健全、科學的行政執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)與運行機制，對行政執(zhí)法監(jiān)督制度予以法律上的保障。目前，對城市管理行政執(zhí)法權(quán)力所實施具體執(zhí)法行為的監(jiān)督與管理，可言仍處于起步階段，雖歷經(jīng)數(shù)年不斷改革與創(chuàng)新，日趨完善，但發(fā)展進程的步伐與實際工作運作仍然存在著不同步。城管執(zhí)法行為的監(jiān)督與管理，在法律意義上有責權(quán)的界定，人大監(jiān)督、政府實施管理，而在工作實踐中卻沒有真正的形成規(guī)范化、法制化的監(jiān)督管理體制，留有較多的盲區(qū)和誤點，看似都在監(jiān)管,實際卻無具體的落實負責，處于群龍無首、割據(jù)自治的狀態(tài)。

一、現(xiàn)行運行監(jiān)管機制的缺失與成因

筆者認為當前存在的盲區(qū)和誤點主要有：一是對城管執(zhí)法行為的監(jiān)督與管理，宏觀不清，微觀不細，職責不明，定義混淆；二是政府部門間的組織、協(xié)調(diào)、指導脫節(jié)斷鏈，形不成完整有效的運作體系；三是對執(zhí)法行為的監(jiān)督與管理，只是自家監(jiān)督或是管理的獨家之事，單挑自治；四是目前城管執(zhí)法的程序、目標非法定化，導致對權(quán)力的賦予有無限擴張嫌疑，自律意識缺位；五是社會各種輿論、媒體對面向廣大公眾的正面宣傳力度弱化，貶多褒少，負面影響的殺傷力較大，造成社會公信與認可的危機等等。

隨著我國立法的不斷完善，大量法律、法規(guī)的相繼出臺，我國以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系已初步形成?，F(xiàn)階段法治建設(shè)的突出矛盾已從立法不完備轉(zhuǎn)向了執(zhí)法不力這一方面，尤其是在廣泛、頻繁且自由裁量權(quán)幅度大、范圍廣的行政執(zhí)法領(lǐng)域，由于行政執(zhí)法體制的不健全，執(zhí)法人員素質(zhì)差，以及在當前發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下利益驅(qū)動的不良影響，致使在行政執(zhí)法領(lǐng)域中的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，甚至執(zhí)法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生。如某市老教授替小販說公道話惹怒城管，遭群毆傷心落淚事件；又有某市城管執(zhí)法人員野蠻執(zhí)法，60歲老婦被踢小便失禁等等事件。這些現(xiàn)象不僅嚴重損害了廣大行政相對人的合法權(quán)益，而且極大地損害了法律的權(quán)威性，敗壞了行政機關(guān)的聲譽。因為擁有合法權(quán)力的行政機關(guān)非法地行使職權(quán)，不僅會導致公民及其他社會主體與行政機關(guān)之間形成對立狀態(tài)，而且會錯誤地引導人們的行為，讓人們蔑視法律而從事違法行為。所以對行政執(zhí)法領(lǐng)域中的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象切不可等閑視之。應(yīng)當承認，造成這種狀況的原因是多方面的，但缺乏一個有效的執(zhí)法監(jiān)督機制，不能不認為是一個重要的原因。

不可否認，隨著近幾年來法制建設(shè)的加強，我國對行政執(zhí)法監(jiān)督無論就理論認識，還是就實踐發(fā)展都有了較大程度的提高和加強。就實踐方面來講，我國現(xiàn)有的由權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、執(zhí)政黨的監(jiān)督、派的監(jiān)督及社會團體、社會輿論的監(jiān)督等形成的多層次、多形式的監(jiān)督體系，在監(jiān)督行政執(zhí)法主體依法行政方面起著較大的積極作用。但由于目前我國新舊體制的交替尚未完成，社會主義市場經(jīng)濟秩序尚未完全確立，大多數(shù)行政執(zhí)法行為尚未通過法制的形式而嚴密規(guī)范，行政執(zhí)法監(jiān)督的應(yīng)有功能尚未充分發(fā)揮。就行政執(zhí)法監(jiān)督本身的規(guī)范性而言，缺乏完備高效的監(jiān)督機制，對城管行政執(zhí)法監(jiān)督尚未網(wǎng)絡(luò)化、法制化，導致行政執(zhí)法監(jiān)督方式簡單、程序滯后、制約無力。具體集中表現(xiàn)在如下四個方面：

第一，國家權(quán)力機關(guān)對城管行政執(zhí)法的監(jiān)督不力。根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)是其執(zhí)行機關(guān)，一切工作必須接受國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，并對其負責。人大的監(jiān)督相對于其他監(jiān)督而言，是最全面，也是最具有權(quán)威性的，憲法、法律對人大監(jiān)督的基本職權(quán)的規(guī)定是明確的，但對監(jiān)督的內(nèi)容、程序、后果沒有作出具體明確、詳細的規(guī)定。加上目前人大機構(gòu)人員素質(zhì)的局限，使得這種本應(yīng)最具有監(jiān)督功能的監(jiān)督缺乏應(yīng)有的力度。

第二，現(xiàn)行城管行政執(zhí)法監(jiān)督的程序、目標非法定化。行政執(zhí)法監(jiān)督作為防止行政機關(guān)濫用職權(quán)的一種重要措施，它本身也應(yīng)同嚴格的行政執(zhí)法行為一樣，有嚴格、規(guī)范的程序規(guī)定，并且對監(jiān)督目標也應(yīng)具體化、法定化。但是，就我國目前的行政執(zhí)法監(jiān)督體制而言，除審判機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)對行政執(zhí)法活動監(jiān)督的制度比較健全外，其他監(jiān)督主體對行政執(zhí)法的監(jiān)督缺乏應(yīng)有程序的規(guī)定，目標也顯得較為泛化，沒有落實到實處。例如，派的監(jiān)督有時也僅僅是"代表視察、聽聽報告"。社會輿論、新聞媒介的監(jiān)督也只較多地關(guān)注一些社會熱點問題，而沒有明確具體的程序、目標，因而其監(jiān)督很難達到明顯的實際效果。就城市管理行政執(zhí)法的監(jiān)督，由于其本身改制轉(zhuǎn)換較晚，對其執(zhí)法監(jiān)督的程序、目標更加缺位，甚至是空白。

第三，城管行政執(zhí)法監(jiān)督的效果評價體系弱化。監(jiān)督效果評價體系的弱化，既是城管行政執(zhí)法監(jiān)督以上諸弊端的集中表現(xiàn)，又是行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏應(yīng)有力度的原因之一。監(jiān)督效果是考察監(jiān)督主體責任有沒有完成及完成程度的重要標準，但是由于現(xiàn)行城管執(zhí)法監(jiān)督體制中監(jiān)督程序的缺乏，監(jiān)督目標的泛化，同時又沒有建立起完備有效的城管行政執(zhí)法監(jiān)督效果評價制度，使得對城管行政執(zhí)法監(jiān)督效果的評價未能得到應(yīng)有的重視。城管行政執(zhí)法監(jiān)督在更多的時候只滿足于形式，走走過場，而不注重它的實際內(nèi)容與結(jié)果。這種狀況既造成了城管行政執(zhí)法監(jiān)督自身缺乏自我約束、自我控制，又不可避免地使城管行政執(zhí)法人員輕視，甚至無視監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)。

第四，城管行政執(zhí)法監(jiān)督主體內(nèi)部缺乏自我約束機制，相互之間缺乏應(yīng)有的合作。目前現(xiàn)有城管行政執(zhí)法監(jiān)督主體的多元化，是我國行政法制監(jiān)督的特色和優(yōu)點所在，但不可否認，各監(jiān)督主體內(nèi)部缺乏必要的監(jiān)督和制約機制及應(yīng)有的合作，有的甚至出現(xiàn)了有利就搶，無利就避，易得罪人的事就互相推諉的不正?，F(xiàn)象，使不同監(jiān)督主體的監(jiān)督效力非但不能形成合力，相反卻相互抵消，這就直接影響監(jiān)督效果的發(fā)揮。

二、解決問題的對策與方略

城管行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的以上問題，一方面使其執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)有功能難以發(fā)揮，應(yīng)有權(quán)威難以樹立，更重要的是直接導致了城管行政執(zhí)法領(lǐng)域中有令不行，有禁不止，執(zhí)法違法現(xiàn)象屢禁不止。加強城管執(zhí)法行為的監(jiān)督與管理工作，是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，單靠自治是不可能完成這項工作的，特別是單靠城管行政執(zhí)法部門單挑自治，獨家來開展這項工作是不實際的，也有著"小馬拉大車"之嫌。而在現(xiàn)行編制體制中，市轄區(qū)的政府機構(gòu)則多數(shù)沒有設(shè)立專門的法制管理機構(gòu)，處于長期缺位狀態(tài)，何談地上履行監(jiān)督職能。因此，這項工作必須在黨委的領(lǐng)導下實行綜合治理，要努力形成"黨委統(tǒng)一領(lǐng)導，政府實施指導，單位各負其責，社會共同參與，專門機關(guān)在其中發(fā)揮職能作用"的社會化大監(jiān)督的格局，由現(xiàn)在的"宏觀理念型"向"固定式專業(yè)管理型"的根本轉(zhuǎn)變，從真正意義上構(gòu)建一個固定的專門管理模式，以便來統(tǒng)一指導、監(jiān)督與管理工作，這樣才能有效的避免與制止不文明執(zhí)法、野蠻執(zhí)行和自由裁量權(quán)使用過度的不良現(xiàn)象，還社會公眾對城管這支隊伍一個良好的感觀。提高城管依法行政能力，筆者認為應(yīng)采取的對策：

(一)加強地方城管行政執(zhí)法監(jiān)督立法，全面提升其監(jiān)督的法律效力。從完善行政法制的角度講，強化城管行政執(zhí)法監(jiān)督既是地方政府法制建設(shè)的重要組成部分，又是實現(xiàn)行政法制的重要保障。因此，其本身也必須有法律的調(diào)整和保障，首先應(yīng)在地方政府立法上完善對城管行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定，將實施監(jiān)督的主體、方式、程序以及監(jiān)督的效力以法律的形式固定下來，為現(xiàn)行的城管行政執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)和手段，以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的合法性、權(quán)威性，防止城管行政執(zhí)法監(jiān)督的隨意性、盲目性。我國至今尚未制定統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督法，對城管行政執(zhí)法監(jiān)督的立法更為欠缺。有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定，還只是散見于憲法及其他有關(guān)法律、法規(guī)中，而且還只是一些原則性的規(guī)定，從形式到內(nèi)容都不系統(tǒng)、不完整，相互之間不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，甚至還有矛盾。再加上一些地方、個別部門受地方保護主義和部門利益的影響，對必要的監(jiān)督非但不支持、不配合，相反設(shè)置種種障礙，給正常的監(jiān)督造成極大的困難，從而使行政執(zhí)法中的失職、越權(quán)、濫用職權(quán)等行為得不到有效監(jiān)督的制約。因此，應(yīng)盡快制定監(jiān)督法，推進地方政府對城管行政執(zhí)法的監(jiān)督實現(xiàn)硬化規(guī)定，消除立法空白。在新的立法未出臺前，有立法權(quán)的地方政府可先行建章立規(guī)，內(nèi)容盡量避免過于原則、簡陋，盡可能做到精確、全面、嚴密，這樣從根本上解決城管行政執(zhí)法行為不受監(jiān)督或難以監(jiān)督的問題。

(二)要充分發(fā)揮黨委統(tǒng)領(lǐng)下，政府法制部門具體實施監(jiān)管的作用，抓好機制建設(shè)。政府法制監(jiān)管部門或是委托代監(jiān)管職責的部門，要完善機構(gòu)設(shè)置，配齊配強人員，建章立制，明確職責，建立行政執(zhí)法行為的監(jiān)督與管理對外聯(lián)絡(luò)機制，將城管行政執(zhí)法的監(jiān)督與管理工作納入綜合治理考評方案的細項中，使這項工作真正落實到實處；要建立總結(jié)、推廣、表揚先進的機制，定期對行政執(zhí)法單位(或部門)開展執(zhí)法工作的情況進行檢查、監(jiān)督、指導，總結(jié)好的成功的經(jīng)驗予以推廣。

(三)要充分發(fā)揮黨委統(tǒng)領(lǐng)下的監(jiān)督主體機關(guān)作用，抓好監(jiān)督與管理的內(nèi)部協(xié)調(diào)。地方政府的立法機關(guān)、城管行政執(zhí)法機關(guān)、行政執(zhí)法監(jiān)督主體之間的聯(lián)系和合作，行政執(zhí)法的多樣性、復雜性使得執(zhí)法監(jiān)督工作也十分復雜。它需要各監(jiān)督主體之間以及監(jiān)督主體、立法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)之間的通力合作，以發(fā)揮整體效應(yīng)。例如，地方政府立法機關(guān)要適時、及時地加強立法，為監(jiān)督主體提供充分的法律依據(jù)。監(jiān)督主體要及時反饋監(jiān)督過程中的信息，使立法機關(guān)的立法更具有針對性，并根據(jù)需要及時補充、完善有關(guān)立法。城管行政執(zhí)法機關(guān)也應(yīng)明確，必要的監(jiān)督是有效執(zhí)法的重要保障，也是整個執(zhí)法工作中的重要環(huán)節(jié)，因此應(yīng)主動配合執(zhí)法監(jiān)督主體的各項監(jiān)督。監(jiān)督主體也應(yīng)主動聽取執(zhí)法機關(guān)、執(zhí)法人員的意見，及時了解執(zhí)法過程中的一些實際問題，并及時向有關(guān)部門反映，積極協(xié)助妥善解決。

(四)健全城管行政執(zhí)法監(jiān)督體制，明確監(jiān)督主體的職責和權(quán)限。目前，城管行政執(zhí)法體制的"二元性"，導致現(xiàn)有監(jiān)督體制表面上看似乎是上下、左右、內(nèi)外較為嚴密。但由于體制的不健全，監(jiān)督主體的職責和權(quán)限不清，直接導致了各監(jiān)督主體在監(jiān)督對象、監(jiān)督范圍、監(jiān)督職責等重要環(huán)節(jié)方面的扯皮現(xiàn)象，因而在事實上并未真正形成一個強而有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。對此，應(yīng)根據(jù)城管行政執(zhí)法復雜性和多樣性的特征，健全以各級人民代表大會及其常務(wù)委員會為主要監(jiān)督主體的、適合新時期城管行政執(zhí)法特點的行政執(zhí)法監(jiān)督體制。各監(jiān)督主體的權(quán)限分工、職責應(yīng)明確、清晰，以消除現(xiàn)行城管行政執(zhí)法監(jiān)督的死角，做到一定的行政執(zhí)法行為均有相應(yīng)的監(jiān)督。

(五)在不斷完善城管行政執(zhí)法監(jiān)督程序上，設(shè)立定量追蹤管理目標。目前，我國行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏應(yīng)有力度的重要原因之一，就是對監(jiān)督程序未作出法律的規(guī)定，目標也未明確，即使象國家權(quán)力機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)實施監(jiān)督的具體程序也沒有詳細具體的規(guī)定，其結(jié)果造成了這些機關(guān)無法真正實施其實體權(quán)力。同時，也造成了他們在實施監(jiān)督權(quán)力方式、程序的不一致。至于其他監(jiān)督主體不僅監(jiān)督權(quán)限空泛，監(jiān)督程序更是空缺，其監(jiān)督權(quán)也無法真正實施。因此，必須完善監(jiān)督程序，使各個監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力真正發(fā)揮它應(yīng)的有作用。在完善城管行政執(zhí)法監(jiān)督程序方面，特別要引起注意的是必須將監(jiān)督置于行政執(zhí)法工作的整個過程中，做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的有機統(tǒng)一。所謂事前監(jiān)督是指主體為防患于未然，在行政執(zhí)法行為開始之前即依法實施監(jiān)督。事中監(jiān)督即監(jiān)督主體在行政執(zhí)法行為的實施過程中對行政執(zhí)法行為依法予以監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。事后監(jiān)督即指監(jiān)督主體在行政執(zhí)法行為實施終結(jié)后，對執(zhí)法主體及其行為進行審查、核實，以便及時補救。只有這三種監(jiān)督的有機統(tǒng)一，相輔相成，方能促進行政執(zhí)法活動全過程的合法、合理。

(六)確立城管行政執(zhí)法監(jiān)督的法律責任機制，做到監(jiān)有權(quán)失有責?，F(xiàn)在我們的各級地方政府，對法律責任的研究和重視向來不夠，這是造成許多規(guī)定最后落空的重要原因之一。從法治的角度講，有權(quán)利(力)就有義務(wù)，因此也就有與之相應(yīng)的法律責任。只有將權(quán)利(力)、義務(wù)、法律責任有機地聯(lián)系在一起，權(quán)利(力)才能正確行使，義務(wù)才能確保履行。對城管行政執(zhí)法的監(jiān)督，既是地方政府的權(quán)力，也是其應(yīng)當履行的義務(wù)，而且這種權(quán)利(力)和義務(wù)都是法定的。它不僅表現(xiàn)為監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段的法制化，而且還表現(xiàn)在監(jiān)督責任的法制化。所謂監(jiān)督責任的法制化，就是對憲法、法律所規(guī)定的行政執(zhí)法監(jiān)督職責，一定的監(jiān)督主體必須自覺、認真履行，否則，一定的監(jiān)督主體必須承擔由此而引起的執(zhí)法監(jiān)督法律責任。從目前現(xiàn)有地方政府對行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定中可見，執(zhí)法監(jiān)督的法律責任很少考慮，致使行政執(zhí)法監(jiān)督者自身缺少約束，從而導致監(jiān)督乏力。因此，監(jiān)督權(quán)如果不行使或行使不當，就應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任，以此來增強監(jiān)督主體自身的約束力。

(七)堅持正確的社會輿論監(jiān)督導向，做好城管文明執(zhí)法的主軸宣傳。社會輿論監(jiān)督是人民群眾通過報刊、廣播、電視等輿論宣傳工具，反映自己的愿望、意見、要求，揭發(fā)、檢舉行政機關(guān)及其工作人員的違法瀆職行為的一種監(jiān)督方式，被普遍認為是一種有效的監(jiān)督方式，對進一步提高行政執(zhí)法隊伍水平，促進文明執(zhí)法建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。但是，就目前的社會各種媒體對城管執(zhí)法行為重貶輕褒現(xiàn)象十分突出，在無形中弱化了社會公眾對城管執(zhí)法理解和容納之情，這里故然有自身要克服的問題，也有輿論宣傳的導向問題。所以要從根本上找回社會公信與認可，首先要自強自立，強化素質(zhì)，堅持依法行政、文明執(zhí)法，以有為求有位；其次要注重把握正面宣傳報道的主軸，積極主動的配合社會各種宣傳媒體，加強城管嚴于律己，堅持公平、公正執(zhí)法的社會宣傳力度，唱響正氣之歌，樹立文明之象。這樣我們這支隊伍才有生存發(fā)展之望，才有開拓創(chuàng)業(yè)之遇。

規(guī)范行政執(zhí)法行為，建立內(nèi)外監(jiān)督機制，理順管理體系，提高依法行政能力，是政府取信于民、服務(wù)于民的一項固本立基工程，是黨執(zhí)政為民的集中體現(xiàn)，也是建設(shè)社會主義政治文明所需。我們必須責無旁貸，抓好抓實，真正樹立起責任感和使命感，為全面加強城管行政執(zhí)法的監(jiān)督和管理，積極探索、潛心研究，以適應(yīng)新形勢，開拓新思路，闊寬新視野，推動城管依法行政建設(shè)向健康軌道發(fā)展。