導語：如何才能寫好一篇村干部經(jīng)濟責任審計總結(jié)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、開展村級干部經(jīng)濟責任審計的必要性

（一）有利于健全外部監(jiān)督制度，推進村級經(jīng)濟的快速發(fā)展 自社會主義市場經(jīng)濟體制建立以來，許多地處經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村已不再是昔日單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是躋身到商賈競逐的海洋，村級經(jīng)濟已經(jīng)成為實力雄厚、生機盎然的經(jīng)濟實體。而村級經(jīng)濟發(fā)展越快，加強對村干部經(jīng)濟責任審計的必要性就越顯突出。農(nóng)村的發(fā)展離不開國家各級部門的資源投入，村里經(jīng)手的錢多了，村干部面臨的誘惑也大了，一些村干部法紀意識淡薄，擠占、挪用國家資產(chǎn)和資金的事件屢有發(fā)生。通過開展村干部經(jīng)濟責任審計，可以建立良好的外部監(jiān)督機制，使村務公開、村級財務制度更加規(guī)范完善，有利于村級基層組織的黨風廉政建設，提升農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二）有利于穩(wěn)定農(nóng)村局面，構建和諧干群關系中國的發(fā)展離不開和諧穩(wěn)定的環(huán)境，尤其是在聚集了全國近七成人口的農(nóng)村。近年來，部分農(nóng)村在資源的管理以及利益的分配上，產(chǎn)生了一些較為突出的矛盾，從而引發(fā)了農(nóng)民群眾上訪告狀、游行示威等不和諧、不穩(wěn)定的因素。不僅如此，村級財務管理存在薄弱環(huán)節(jié)，村務公開不徹底，村干部借此利用手中職權謀取私利，群眾往往是敢怒不敢言，也是導致干群矛盾擴大的主要原因。因此，通過開展村干部經(jīng)濟責任審計，促使村干部自覺接受群眾監(jiān)督，增加工作透明度，有利于維護群眾的合法權益，化解部分干部和群眾矛盾，促進農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

（三）有利于加強村干部經(jīng)濟管理的意識和責任感長期手握職權卻得不到有效的監(jiān)督，是很多村干部滋生貪念、管理效率低下的重要原因之一。通過經(jīng)濟責任審計，有經(jīng)濟問題的村干部會受到應有的處分；認真履行職責的村干部則得到客觀、公正地評價，從而營造了一個良性的競爭機制。一方面提高了村干部的自律意識，起到了預警機制的作用；另一方面，增進了村干部“主人翁”意識和榮辱感，加強了他們發(fā)展經(jīng)濟、規(guī)范管理的主動性和積極性。

二、農(nóng)村經(jīng)濟責任審計的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）缺乏完善合理的審計指標和評價體系 目前僅有極少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)針對村級干部經(jīng)濟責任審計建立了審計指標，但這些指標中還存在一些問題：（1）指標過于陳舊。指標使用的周期太長、更新過慢，使得在經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些新問題無法通過指標反映出來；（2）指標不具備針對性。一些指標在設置時忽略了其揭示的含義，導致建立評價體系時難以將其歸納到對應的類別；（3）指標重復設置。由于指標在選取的過程中，存在相關系數(shù)較高的指標往往會對同一經(jīng)濟責任重復反映，評價體系中該類指標的權重被增大；（4）指標缺乏量化體系，難以進行評價。在制定定量指標權重及如何量化定性指標時，更多依靠評價人的經(jīng)驗進行判斷，使評價結(jié)果帶有較大的主觀性。

（二）審計缺乏獨立性獨立性是審計工作的靈魂，審計工作只有在確保獨立性的情況下，才能進行公平公正的審計、給出合理的審計結(jié)果。由于目前一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的村干部除了在村中任職外，往往還兼任了縣、市的人大代表或政協(xié)委員的職務，通過人大和政協(xié)的“施壓”，審計部門在執(zhí)行對部分村干部的經(jīng)濟責任審計的過程中很難保持客觀公正地評價。

（三）審計部門人、財、物相對匱乏 村委會作為基層群眾自治性組織，是整個社會構成的最基本單位，其管轄權歸屬于上級政府部門，該特殊性質(zhì)決定了在農(nóng)村經(jīng)濟責任審計的工作很難像企業(yè)一樣由審計師事務所來承擔，相對來說，政府審計要容易一些。但由于目前僅在（市、區(qū)）一級設有審計局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相關的審計部門，這對于農(nóng)村經(jīng)濟責任審計工作來說，無疑是巨大的阻礙。此外，根據(jù)“中國審計論壇”的調(diào)查，目前地方審計機關的經(jīng)費來源有三項：一是財政包干經(jīng)費，勉強能發(fā)工資；二是臨時預算，勉強能把臨時人員工資補發(fā)；三是執(zhí)法補助，也就是罰沒收入返還的一部分，勉強能維持辦公費。由此看來，在缺乏足夠的資金作為支持的情況下，將審計工作普及到基層農(nóng)村還存在很大的困難。

（四）審計人員與被審計人員缺乏相關的審計知識近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家有關部門針對審計政策法規(guī)不斷地進行調(diào)整和完善，相關的審計知識和審計方法也不斷更新和完善。作為審計工作的執(zhí)行者，審計人員必須具備與時俱進的審計理論知識和實踐知識。但有別于事務所中的審計人員，審計局的審計工作者在走上工作崗位后，在缺乏競爭機制的環(huán)境下進行實質(zhì)性的培訓學習并不多，導致一些人員審計知識陳舊過時，在運用中與現(xiàn)行的政策有差異。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的監(jiān)察、農(nóng)經(jīng)部門中缺乏專業(yè)的審計人員，在執(zhí)行審計工作時大多是根據(jù)上級審計文件生搬硬套，或是僅憑自身的經(jīng)驗進行審計，審計工作存在諸多漏洞。更有許多村干部由于缺乏被審計的意識，對經(jīng)濟責任審計存在一定的誤解，將被審計看作是黨和國家對自己工作的不信任，容易產(chǎn)生抵觸情緒，阻礙審計工作的開展。

三、村級干部經(jīng)濟責任審計評價體系的建立及運用

（一）評價體系建立的原則建立村級干部經(jīng)濟責任審計評價體系主要遵循以下原則：（1）科學性與效用性原則。任何一個有效的評價體系都應當建立在完善的指標選取和科學的評價方法的基礎上，避免評價體系因使用者的不同而帶來相異的結(jié)果。同時，指標體系的建立應衡量成本與效益之比，在能夠全面準確地反映村級經(jīng)濟責任狀況的條件下，盡量選取代表性強，易于獲取的指標，并構建相對簡約的評價體系，使體系的效用最大化。（2）可比性原則。評價體系的建立是為了將不同性質(zhì)的指標加以綜合，通過綜合指標反映村領導干部經(jīng)濟責任履行的實際情況，因此，評價體系需計算各項指標的權重并將定性指標采取合適的方法定量化，使指標之間具有可比性。（3）重要性原則。在量化指標時，定量指標的權重可根據(jù)科學的方法計算出來，而定性指標則需通過評價者的經(jīng)驗判斷進行打分，所以，定性指標的權重應當根據(jù)其對經(jīng)濟責任影響的大小來設置。此外，通過對現(xiàn)行村級規(guī)章制度的研究，發(fā)現(xiàn)一些指標在評價經(jīng)濟責任時至關重要，因此設定了一票否決事項。

（二）評價指標的選取為了進行客觀、全面地評價村領導干部經(jīng)濟責任履行的實際情況，本文采用了定量指標和定性指標相結(jié)合的評價方式。在選取定量指標時，參照和借鑒了現(xiàn)行的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟責任審計評價指標。由于農(nóng)村實際情況和發(fā)展策略與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較大區(qū)別，因此，在充分聽取審計機關工作者和村干部代表意見的基礎上，根據(jù)經(jīng)濟增長、農(nóng)民保障、資金結(jié)構、違法收支四個方面建立了12項定量指標。

（1）村集體資產(chǎn)保值增值率。該指標反映農(nóng)村集體經(jīng)濟總量增長和減少的情況，計算公式為：村集體資產(chǎn)保值增值率=（年末村集體經(jīng)濟總值-年初村集體經(jīng)濟總值）/年初村集體經(jīng)濟總值×100%。

（2）村人均糧食產(chǎn)量增長率。該指標反映村級農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況，計算公式為：村人均糧食產(chǎn)量增長率=（年末村人均糧食產(chǎn)量-年初村人均糧食產(chǎn)量）/年初村人均糧食產(chǎn)量×100%

（3）村財政收入增長率。該指標反映農(nóng)村財政收入情況，計算公式為：村財政收入增長率= （審計年度村財政收入-上年度村財政收入）/上年度村財政收入×100%

（4）村辦企業(yè)利稅增長率。該指標反映村辦企業(yè)發(fā)展狀況，計算公式為：村辦企業(yè)利稅增長率=（審計年度村辦企業(yè)利稅額-上年度村辦企業(yè)利稅額）/上年度村辦企業(yè)利稅額×100%

（5）村資產(chǎn)負債率。該指標反映村級經(jīng)濟的財務風險狀況，計算公式為：村資產(chǎn)負債率=村負債總額/村資產(chǎn)總額×100%

（6）投入基礎設施建設資金占財政支出比重。該指標反映村干部對發(fā)展農(nóng)村基礎設施的重視程度，計算公式為：投入基礎設施建設資金占財政支出比重=全年投入基礎設施建設資金/當年財政支出總額×100%

（7）村干部經(jīng)費比率。該指標反映村干部在管理過程中花費的成本，計算公式為：村干部經(jīng)費比率=全年村干部經(jīng)費/當年財政支出總額×100%

（8）村人均耕地面積。該指標反映農(nóng)民的耕地保障，計算公式為：村人均耕地面積=審計年度村耕地總面積/當年該村總?cè)丝跀?shù)

（9）農(nóng)民人均純收入。該指標反映當?shù)剞r(nóng)民生活水平和村干部的政績，計算公式為：農(nóng)民人均純收入=（審計年度農(nóng)村經(jīng)濟總收入-相應總費用）/當年該村總?cè)丝跀?shù)

（10）農(nóng)村人口自然增長率。該指標反映村干部對人口增長控制程度，計算公式為：農(nóng)村人口自然增長率=（年末村總?cè)丝?年初村總?cè)丝冢?年初村總?cè)丝凇?00%

（11）農(nóng)保覆蓋率。該指標反映農(nóng)民得到生活保障的程度，計算公式為：農(nóng)保覆蓋率=審計年度農(nóng)保登記人數(shù)/當年該村總?cè)丝跀?shù)×100%

（12）村干部違法收入比率。該指標反映該村黨風廉政建設情況，計算公式為：村干部違法收入比率=審計年度村干部違法收入/當年該村干部總收入×100%

筆者在設計定性指標時，根據(jù)農(nóng)業(yè)部、財政部、國務院糾風辦（農(nóng)經(jīng)發(fā)［2005］12號）《關于做好農(nóng)村干部任期和離任經(jīng)濟專項審計的通知》的要求，同時深入了解了當前農(nóng)村經(jīng)濟的熱點問題，選取了代表性較強的定性指標6個。此外，根據(jù)重要性原則，參照現(xiàn)行的村級考核制度，設置了一票否決項目2個。定性指標設置如下：（1）村級財務制度是否規(guī)范完善。（2）農(nóng)村經(jīng)濟政策是否落實到位。（3）集體土地的發(fā)包、承包是否做的“三公”。（4）專項資金的管理是否科學合理。（5）村干部的職能與責任分工是否明確清晰。（6）重大決策事項是否科學民主。（7）有無重大案件。（8）有無重大生產(chǎn)事故及社會治安突發(fā)事故。

（三）評價方法的建立根據(jù)評價目的，本文對主成分分析法、因子分析法和功效系數(shù)評價法這三種較為普遍的定量指標評價方法進行比較、驗證，認為主成分分析法：（1）通過計算指標的累計貢獻率，可以選取出關聯(lián)度小、綜合性強的指標，簡化了計算過程，達到評價的目的；（2）相對于同樣能夠精簡指標的公因子分析法，由于計算原理和方法的不同，在變量數(shù)不多、提取因子數(shù)目相同的情況下，運用主成分分析法比公因子分析法具備更強的解釋性；（3）雖然運用功效系數(shù)評價法時，通過采用德爾菲法同樣能夠確定指標體系的權重系數(shù)，但這種方法在缺乏領域?qū)＜业呐袛鄷r包含的主觀性成分太大，考慮到村級經(jīng)濟責任審計的主體的限制，運用該方法得出指標的權重不符合評價體系中的科學性原則。而主成分分析法可以借助SPSS等軟件進行處理，由數(shù)據(jù)自身來確定指標的權重，能夠進行客觀公正的評價。因此本文選擇主成分分析法作為定量指標的評價方法。

但主成分分析法根據(jù)不同時期采集的指標數(shù)據(jù)所計算出的主成分及比重并不相同，因此，每次建立的指標體系使用時間不宜過長，建議審計部門以5年為一周期，重新采集數(shù)據(jù)并建立指標體系。此外，由于各地區(qū)實際情況不同，所計算的主成分也不盡相同，該方法的步驟如下：（1）各縣（市、區(qū)）審計部門通過隨機抽樣的方法在所在轄區(qū)選取15-20個村作為樣本，根據(jù)上述定量指標收集最新年度樣本的數(shù)據(jù)；（2）由于指標量綱的差異，需運用公式對指標進行標準化處理，使不同度量的指標轉(zhuǎn)化為同度量的指標而具有可比性；（3）將標準化后的數(shù)據(jù)形成相關系數(shù)矩陣；（4）利用相關系數(shù)矩陣，求解特征方程的特征值和特征向量；（5）計算指標的貢獻率和累計貢獻率；（6）根據(jù)特征值大于1的指標，或指標累計貢獻率超過85%的標準選擇主成分；（7）計算主成分載荷；（8）可以通過觀察主成分所包含指標的類型，解釋每個主成分的含義。

通過主成分分析法計算出指標權重后，由各村指標可計算出綜合得分L值，根據(jù)L值高低排序可以得出該地區(qū)各村的定量的排名情況，由于主成分分析法所得出的分數(shù)并不是標準分數(shù)（可能含有負值），不能直接與定性指標得分加權平均，需進行處理。本文建議采取的方法是：在計算出非標準化得分后，給所有得分加上一個最小負得分的絕對值，使結(jié)果中不存在負值，然后再將以最優(yōu)的評價結(jié)果為基準，令其評價值為100，其余欠優(yōu)的評價結(jié)果依據(jù)比例得到響應的評價值。

由于評價人員所在行業(yè)、擁有經(jīng)驗不同，對于定性指標的直接判斷往往帶有較大的主觀成分，無形中增加了經(jīng)濟責任評價的難度。模糊綜合評價法卻可有效解決這一難題。這種方法主要是依據(jù)不同層次和部門的評價人員已有的分析判斷能力，參照具體量化的標準，從不同側(cè)面對評價對象進行衡量，描繪出評價對象的總體特征。它具有結(jié)果清晰、系統(tǒng)性強的特點，很大程度上避免了評價的主觀性。該方法的步驟如下：（1）采取五級評分制原則，分別設定定性指標達到相應得分的標準；（2）根據(jù)定性指標的設置，分別從財政、審計、、農(nóng)經(jīng)等部門挑選經(jīng)驗豐富的工作者共50名參加綜合分析判斷評價人員；（3）通過德爾菲法，給定性指標賦予權重，剔除異常值后，得出指標權重的平均值“W”；（4）根據(jù)參考標準，對每一定性指標打分，并計算給出相應分數(shù)人員比重，形成評價矩陣“R”；（5）計算模糊評價結(jié)果“A=W×R”，對A進行歸一化處理得到矩陣B；（6）用B乘以五級評分制中相應的分數(shù)，得到最終定性指標的判定結(jié)果。

（四）指標體系的綜合評價 在掌握各村定量指標得分和定性指標得分后，需要將兩者加權得到綜合評價結(jié)果。由于定量指標通過數(shù)據(jù)本身能夠更精確地反映事物的本質(zhì)，為避免評價的主觀性，在制定評價體系中指標的比重時，應將定量指標設置較大的比重。本文參考了各地政府績效考核指標及年度總結(jié)報告，發(fā)現(xiàn)多數(shù)地區(qū)將定量指標和定性指標的權重分別設置為70%和30%，在此，筆者推薦使用此權重；另外，也可采用德爾菲法獲取定量指標和定性指標的權重值。

由于同一轄域各村因自然條件、政治地位等因素不同，發(fā)展的客觀條件也是不一樣的。為確保對各村村干部的經(jīng)濟責任能夠公平、公正評價，各村不僅應同自身往年的成績進行縱向比較，當?shù)貙徲嫴块T也應根據(jù)人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟總量等指標將各村劃分為不同的層級，相應層級內(nèi)進行橫向排名?？v向評價時，審計部門可以設置各村每年的進步幅度；橫向評價時，可以采取末尾淘汰制。當該村的縱向目標和橫向評比都不合格時，應納入次年的重點審計對象；此外，對在一票否決項目中得分最低的村部也應納入重點審計對象。其它村部應根據(jù)其排名給予相應獎勵和處罰。

［本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務費科研專項“研究生科技基金”項目（項目編號：CDJXS11020034）階段性研究成果］

參考文獻：

［1］吳其佐：《五個原則強化四項保障全力推進村級干部經(jīng)濟責任審計》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》，2008年第3期。

篇2

    由于農(nóng)村審計不同于國家審計、內(nèi)部審計、社會審計中的任何一種,農(nóng)村審計有其獨立的審計對象。因此可以將農(nóng)村審計稱為第四種審計模式。

    (一)農(nóng)村經(jīng)濟審計的內(nèi)容主要包括以下幾個方面:一是對國家投入的用于“三農(nóng)”資金的審計;二是對農(nóng)村領導干部貪污、公款私用等違法行為的經(jīng)濟責任審計;三是對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的生產(chǎn)經(jīng)營活動的合理性、合法性、有效性的審計;四是對處理國家、集體和農(nóng)民之間利益的審計;五是對農(nóng)村經(jīng)濟人員失職和經(jīng)濟工作失誤的審計;六是對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織違反經(jīng)濟方針、政策和制度的審計。

    (二)農(nóng)村經(jīng)濟審計的問題由于農(nóng)民自身的知識水平和監(jiān)督意識不高,缺乏相關的和審計知識,不可能對村委各項工作進行有力的監(jiān)督和制約,這就需要國家在農(nóng)村審計的法規(guī)、體系的建設、機構的設置、人員的配置上進行規(guī)范。但目前我國農(nóng)村審計仍處在階段,還存在以下問題:一是審計規(guī)章不完善。國家雖頒發(fā)了《審計法》,但主要審計對象是國家行政、企事業(yè)單位。而農(nóng)村審計目前尚無全國性法律法規(guī),長期以來農(nóng)村審計的定性問題一直沒有到位,它既不屬于國家審計,又不屬于社會審計。二是審計人員不專業(yè)。各縣、鄉(xiāng)雖成立了農(nóng)村審計機構,配備了審計人員,但大部分都是兼職,且非審計專業(yè),少數(shù)在崗人員也未經(jīng)審計專業(yè)培訓。審計人員素質(zhì)偏低,有相當一部分審計人員會計專業(yè)知識等掌握得還不熟練。三是審計程序不規(guī)范。農(nóng)村審計過程中普遍存在程序不規(guī)范的問題。四是審計執(zhí)行不得力。經(jīng)管部門在開展農(nóng)村審計工作中,雖堅持以事實為依據(jù),以法律為準繩,并做出正確的審計決定,但由于經(jīng)管執(zhí)法主體較弱,在執(zhí)行決定中,顯得阻力較大,困難重重。五是農(nóng)村審計缺乏必要的經(jīng)費保障。由于缺乏必要的經(jīng)費保障,農(nóng)村經(jīng)營管理部門在開展審計執(zhí)法或業(yè)務培訓時常常感到有心無力,在很大程度上影響了農(nóng)村審計工作的正常開展。六是農(nóng)村審計機構不健全。就大部分地區(qū)來看,市一級沒有農(nóng)村審計機構,也沒有配備專職的。

    二、農(nóng)村經(jīng)濟審計的對策及建議

    為加強農(nóng)村集體財務審計監(jiān)督,大力推進農(nóng)村集體財務管理規(guī)范化、制度化,促進社會主義新農(nóng)村建設,針對以上問題筆者提出以下建議:

    (一)加強農(nóng)村審計立法工作,強化農(nóng)村集體經(jīng)濟審計的規(guī)范化管理?雖然社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)建立并在不斷完善。但我國的立法工作尚未完全適應市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的需要,立法工作相對滯后,農(nóng)村審計更是如此。因此,加快對農(nóng)村審計的立法,將農(nóng)村審計納入我國審計組織體系,明確其性質(zhì)和地位,是農(nóng)村審計發(fā)展的關鍵所在。只有不斷提高農(nóng)村集體經(jīng)濟審計工作的質(zhì)量,實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟審計工作的規(guī)范化,才能更有效地發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟審計的監(jiān)督作用。因此,一要規(guī)范農(nóng)村審計工作程序,嚴格按照有關條例的要求開展審計工作;二要加強農(nóng)村審計檔案管理,由專人負責管理;三要搞好農(nóng)村審計結(jié)果公開,要擴大群眾知情權,進一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用;四要建立法律責任追究制度。要規(guī)范審計人員認真履行自己的職責。對審計過程中查出的違法違紀問題和案件,要按照有關規(guī)定依法處理。

    (二)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟審計的范圍及內(nèi)容主要包括以下幾點:一是強化以集體資產(chǎn)和財務收支為主要內(nèi)容的經(jīng)常性審計。財務收支是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要財務活動,也是促進經(jīng)濟活動中容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。要加強對村級經(jīng)營性收入、資源性資產(chǎn)發(fā)包收入、固定資產(chǎn)承包收入的審計,審查各項收入是否及時足額入賬,支出是否合理,有無是否侵占、挪用、私分集體資金和私設“小金庫”、“賬外賬”等問題;承包是否經(jīng)過民主程序,采取公開招標、拍賣、租賃等方式,有無暗箱操作的問題;村級基建工程是否公開招標,有無“人情”承包和“以權”承包等;要加強對村級辦公經(jīng)費、村干部工資及補貼、招待費、報刊費等開支情況的審計,重點審查這些收支活動是否合理,是否符合有關政策和制度規(guī)定。二是加大對國家無償撥付的專項資金的審計。隨著今年來國家對三農(nóng)問題的高度重視,不斷加大對三農(nóng)的資金投入,對這部分資金要重點審計,保證?？顚Ｓ?。三是加強農(nóng)民負擔專項審計。農(nóng)民負擔審計是農(nóng)村集體經(jīng)濟審計的重要內(nèi)容,也是加強農(nóng)民負擔監(jiān)督管理的重要措施。重點加強對農(nóng)民稅負負擔合理性的審計和“一事一議”籌資籌勞的審計。四是加強村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計。通過對村干部任期和離任經(jīng)濟責任審計,對其任期內(nèi)的經(jīng)濟責任目標完成情況做出客觀的評價,對其財經(jīng)法紀執(zhí)行情況進行全面的審查,促進村干部依法履行職責。五是加強農(nóng)村集體土地征占用補償費專項審計。在管理的農(nóng)村集體資金中,集體土地補償費在許多地方占很大的比重。六是加強農(nóng)民群眾關注的熱點問題的審計。加強對集體資產(chǎn)處置情況的審計,加大農(nóng)村土地征用、新型合作醫(yī)療、政府發(fā)放到戶的各項補貼和物資等事項的審計力度。對農(nóng)民群眾上訪反映的問題,要組織專門力量進行重點審計,對農(nóng)民專業(yè)合作社的財務收支和經(jīng)營活動,也要實行審計監(jiān)督。

    (三)建立健全農(nóng)村經(jīng)濟審計機構隊伍,有效保障農(nóng)村集體經(jīng)濟審計工作經(jīng)農(nóng)村審計隊伍的整體素質(zhì),關系著農(nóng)村審計事業(yè)的成敗。農(nóng)經(jīng)管理部門要配備配齊專職農(nóng)村審計人員,加強審計隊伍建設,嚴格審計資格證管理,實行審計人員持證上崗制度;要開展經(jīng)常性的業(yè)務培訓和,不斷提高農(nóng)村審計人員的知識水平、業(yè)務能力和政治素質(zhì);要切實保障農(nóng)村審計工作經(jīng)費和人員經(jīng)費,審計經(jīng)費實行?？顚Ｓ?。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人任期屆滿審計或任期內(nèi)離任審計和當?shù)卣渴疬M行的審計,其工作經(jīng)費列入同級財政預算。農(nóng)村審計人員外勤補貼參照國家審計工作人員的相關標準執(zhí)行。

    三、農(nóng)村經(jīng)濟審計模式的思考

    我國現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟審計模式主要是農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計站審計模式。全國各省市已出臺的農(nóng)村集體經(jīng)濟審計相關條例中明確規(guī)定,縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村審計工作。這種審計模式的主要特點是行政型。由于是在農(nóng)業(yè)行政主管部門的領導下開展工作,因而不可避免地帶有明顯的行政主導色彩,隨意性較大,缺乏專門審計的權威性和獨立性。因此在總結(jié)現(xiàn)有審計模式的局限性和問題后,結(jié)合我國的現(xiàn)狀,探索一種行之有效的新模式,即一種綜合獨立型和行政型雙重特點的模式:直接由國家審計機關主管,建立統(tǒng)一的農(nóng)村經(jīng)濟審計中心,承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的財務審計監(jiān)督和配合經(jīng)濟責任的追究工作。這樣既能克服農(nóng)村經(jīng)濟審計站審計獨立性缺失對審計監(jiān)督力度的影響,又能增強審計的權威性。具體設計如下:

    (一)領導體制設計農(nóng)村經(jīng)濟審計中心直接接受縣級審計機關和縣級政府的雙重領導,以縣級審計機關的垂直領導為主,而不再由農(nóng)業(yè)部門進行主管;這種領導體制將使得審計層次和獨立性得到有效提升,審計力度得到有力加強,有利于政府合理安排財政收支計劃。

    (二)組織機構設計縣級及以上政府授權建立統(tǒng)一的農(nóng)村經(jīng)濟審計中心,作為審計機關的派出機構,統(tǒng)一受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村集體經(jīng)濟組織的審計任務,但是最終領導權由國家審計機關掌握;農(nóng)村經(jīng)濟審計中心在各個行政村下設審計處,審計處至少有兩名專業(yè)人員組成,審計處主要負責行政村平時財務收支、資金運動的審計,并定期向農(nóng)村經(jīng)濟審計中心報告。

篇3

【關鍵詞】農(nóng)村；“三資”管理；問題與建議

一、寧德市農(nóng)村“三資”管理基本情況

寧德市以“世紀之村”村集體“三資”監(jiān)管平臺為載體，已全面建起了市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管網(wǎng)絡，農(nóng)村集體“三資”基本實現(xiàn)了網(wǎng)絡化、動態(tài)化管理，農(nóng)村財務規(guī)范化程度明顯提高。近幾年，寧德市蕉城區(qū)、壽寧縣先后被列為農(nóng)業(yè)部“三資”監(jiān)管示范縣。一是健全完善農(nóng)村“三資”監(jiān)管制度，規(guī)范農(nóng)村“三資”運作程序。建立健全資源登記簿制度，對屬于村級集體所有的土地、林地、荒地、水面、灘涂等集體資源，建立集體資源登記簿，逐項進行記錄。2016年末統(tǒng)計，資產(chǎn)總額55.57億元，其中流動資產(chǎn)19.8億元，農(nóng)業(yè)資產(chǎn)0.31億元，長期資產(chǎn)35.46億元。二是加強會計委托中心建設，村財鄉(xiāng)管制度得到有效落實。目前，全市已建立會計委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)126個，其中工作人員305人；招聘會計142人；建立工程招投標服務中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)122個，其中工作人員330人；建立資產(chǎn)資源管理中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)116個，其中工作人員282人。三是加強村務公開和民主監(jiān)督，讓村級財務收支在陽光下運行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計中心定期向村集體通報，村兩委向村民公布“三資”及運營情況，聽取意見和建議，接受監(jiān)督。全市各行政村設立村務公開欄，群眾隨時可以查詢村級集體“三資”狀況。四是開展專項檢查，強化審計監(jiān)督。重點檢查村級資金、集體資產(chǎn)招標投標、涉農(nóng)補助發(fā)放、土地審批等與群眾切身利益密切相關的熱點問題。

二、存在問題

目前主要存在問題：一是對農(nóng)村“三資”管理認識還不足；二是一些農(nóng)村“三資”管理不夠嚴格、不夠規(guī)范；三是村財財務不夠公開透明；四是對村級財務監(jiān)管不力。

三、對策與建議

1.明確農(nóng)村“三資”管理的主體。一是統(tǒng)一管理機構，理順監(jiān)督、管理機構和村民自治組織之間的關系。要加強對村（社區(qū)）的業(yè)務指導和監(jiān)督，確保村兩委代表全體村民的意愿，發(fā)展各類集體經(jīng)營項目，有效行使集體“三資”的所有權、處置權和收益權，切實做到陽光運作。二是提高基層管理人員對“三資”管理和村務公開重要性的認識，教育其切實履行職責。

2.明確農(nóng)村“三資”管理職責，形成齊抓共管局面。完善配套立法，進一步明確農(nóng)業(yè)主管部門（特別是縣級農(nóng)業(yè)主管部門）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)村“三資”監(jiān)管工作中職責分工，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府更多的承擔起農(nóng)村“三資”監(jiān)管的主體責任，共同做好農(nóng)村“三資”監(jiān)管工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管人員是農(nóng)村“三資”管理的中堅力量，要明確其崗位和職責，調(diào)動其工作積極性，讓他們當好農(nóng)村“三資”的審計員和評估員；村級財務管理人員要把好村集體收入支出票據(jù)審核關、管好村集體資金，當好會計員。

3.建立健全農(nóng)村“三資”管理制度和村務公開監(jiān)督機制。一是完善“三資”管理制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組建立集體資產(chǎn)產(chǎn)權界定登記制度，流轉(zhuǎn)和評估管理制度、集體資產(chǎn)年檢、報告和公示制度。農(nóng)村集體資金管理制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理制度、合同管理制度、農(nóng)村集體“三資”民主監(jiān)督等制度。二是完善民主管理。針對過去村民主理財小組和村務監(jiān)督小組由于缺乏規(guī)范管理，獨立發(fā)揮作用能力差等問題，將民主理財小組、村務監(jiān)督小組、黨風廉政監(jiān)督小組職能“三合一”推行村（居）黨風廉政監(jiān)督小組監(jiān)督制度。三是建立村務公開監(jiān)督機制。認真按照各項制度要求規(guī)范操作，嚴格管理集體資金、資產(chǎn)、資源，行民主決策和民主監(jiān)督，實現(xiàn)村財按會計制度報表公開，擴大了群眾的知情權、監(jiān)督權和參與權，使農(nóng)村集體“三資”增值保值，防止因管理不當、監(jiān)督不嚴造成農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流失，維護了集體經(jīng)濟組織和群眾的利益，從源頭上遏制農(nóng)村黨員干部違法違紀問題的產(chǎn)生。

4.強化“三資”管理措施。一是清理摸底。采取與群眾參與相結(jié)合、與賬內(nèi)賬外相結(jié)合、與審計公開相結(jié)合方式，對村級集體所有債權債務和資產(chǎn)資源進行徹底清查，逐筆登記建賬，并向群眾公布。二是規(guī)范村集體資產(chǎn)處置程序。嚴格做到政府審查批準或備案，相關部門指導實施；堅持集體決策，由群眾掌握決策權。三是要建立審計制度。農(nóng)村“三資”管理部門要依照有關政策、法規(guī)，建立審計制度，認真抓好年度會計審計、農(nóng)村干部離任審計，熱點問題專項審計，專案審計等工作，切實維護村集體利益。近年來，我市在開展村集體財務日常審計監(jiān)督的同時，根據(jù)農(nóng)民群眾舉報提供的線索，有針對性地對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理使用、生產(chǎn)經(jīng)營和建設項目的發(fā)包管理以及群眾關心的其他事項進行專項審計，以及開展村干部進行任期和離任經(jīng)濟責任審計，重點檢查農(nóng)村經(jīng)濟責任目標完成情況、財經(jīng)法紀執(zhí)行情況以及農(nóng)民群眾關心的熱點問題落實情況。對審計中發(fā)現(xiàn)侵占集體資產(chǎn)、鋪張浪費等給集體造成損失的，責令退還和賠償；對涉及違法違紀行為的責任人移交有關部門給予黨紀政紀及司法處理。

篇4

XX年，我們夏集農(nóng)經(jīng)管理服務中心以黨的十六屆四中、五中全會精神為指針，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，在縣委農(nóng)工辦和鎮(zhèn)黨委、政府的領導下，以服務于“三農(nóng)”工作為抓手，緊緊圍繞全鎮(zhèn)“苦干五年翻兩翻”的總體要求，突出工作重點，以增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定為著眼點，狠抓各項措施落實，各項工作取得了明顯的進步。

一、以減輕農(nóng)民負擔為抓手，進一步規(guī)范籌資籌勞

今年，在農(nóng)民負擔落實中，我鎮(zhèn)實行“六統(tǒng)一”，嚴格執(zhí)行政策，規(guī)范操作，民主議定方案，農(nóng)民群眾較為滿意。

一是統(tǒng)一時間要求。為保證今年全鎮(zhèn)農(nóng)民負擔落實工作有序開展，擬定了全鎮(zhèn)XX年農(nóng)民負擔落實時間表，排出農(nóng)民負擔落實工作到農(nóng)民負擔卡發(fā)放結(jié)束的每天工作任務，做到時間有數(shù)，要求明確。

二是統(tǒng)一召開兩個會議。在今年農(nóng)民負擔落實前，各村首先召開村民代表會議和支部會議，以5-10戶確定1個代表，每村代表都在60人以上，各村在召開會議時，把辦什么事，什么標準，交給代表去議，之后召開支部會議。討論通過，切實防止了不開會，不議事，就村一班人說了算。

三是統(tǒng)一歸戶計算。審批后的預算方案，由鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理服務中心用微機統(tǒng)一編制歸戶計算表，改變過去有各村計算的辦法，既能保證及時快速，又能保證質(zhì)量；既減輕基層壓力，又體現(xiàn)了農(nóng)經(jīng)隊伍為基層服務誠心。

四是統(tǒng)一填卡。我鎮(zhèn)根據(jù)全鎮(zhèn)區(qū)域較大的實際,由各村統(tǒng)一集中,組織有文化、有素質(zhì)的人員集中填寫,農(nóng)經(jīng)人員分片跟蹤督查, 對集中填寫《農(nóng)民負擔監(jiān)督卡》和《經(jīng)營服務性收費通知書》，實行交叉復核，防止發(fā)生錯誤。做到一戶不漏，一項不少，一筆不錯。

五是統(tǒng)一集中發(fā)放。全鎮(zhèn)在5月10日至15日統(tǒng)一時間集中發(fā)放農(nóng)民負擔卡和經(jīng)營服務性收費通知書。為確?！耙豢ㄒ粫比康綉?。根據(jù)精簡后村干部的人數(shù)少的實際，今年歸戶計算表蓋章和發(fā)放“一卡一書”清冊同時到戶確認簽章，一方面進行歸戶表簽章，發(fā)放清冊蓋章，并進行自愿以資代勞簽字蓋章，一方面發(fā)放負擔卡和通知書，一邊蓋章，避免多次上門，以減少村干部的工作量。各村要采取措施，保證了《農(nóng)民負擔監(jiān)督卡》和《經(jīng)營服務性收費通知書》5月15日前到戶，

六是統(tǒng)一公開公示。XX年農(nóng)民負擔測算結(jié)束后，各村都把XX年財務收支、社災減到戶、村組干部報酬、集體債權債務、XX年負擔方案，村級財務收支計劃、一事一議籌資籌勞方案，債權債務和歸還集體債務計劃等有關事項，在村務公開欄中予以公布，并通過會議等形式，讓更多地農(nóng)民知曉，以增加減負工作的透明度。

為扎實有效的做到位，我鎮(zhèn)兩次專門組織人員，分成五個組對全鎮(zhèn)農(nóng)民負擔落實工作進行全面檢查。檢查結(jié)果表明，全鎮(zhèn)無卡外追加現(xiàn)象?！耙豢ㄒ粫钡綉袈蔬_100％，不少組蓋章率在98%以上。

二、以三村聯(lián)創(chuàng)為抓手，進一步增加農(nóng)民收入 努力化解村級債務

按照市、縣統(tǒng)一的部署和要求，扎實有效的開展三村聯(lián)創(chuàng)工作。一是調(diào)查摸掌握實情。對我鎮(zhèn)20個村場居委會逐一調(diào)查摸底，形成書面材料。二是落實責任。明確村支書為第一責任人。三是制定計劃。對全鎮(zhèn)20個村、居委會分別制定爭創(chuàng)總體規(guī)劃目標和量化指標。今年，有兩個村成為小康建設先行村，一個村摘掉加快脫貧致富村的帽子。計劃在2010年全鎮(zhèn)實現(xiàn)全面小康村。大力推進農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織建設，著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效益，增加農(nóng)民收入，今年，新建農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織4家（水稻機插秧合作社、永紅生豬、有機水果、水產(chǎn)產(chǎn)銷合作社），拓寬了農(nóng)民增收渠道，正興畜禽產(chǎn)銷合作社被命名為四有合作社，享受省財政補貼15萬元，新增勞務轉(zhuǎn)移輸出3160人，實現(xiàn)農(nóng)民人均收入5286元，農(nóng)業(yè)利用三資5885萬元。

在抓好三村聯(lián)創(chuàng)的同時，我們始終把清收減債工作作為農(nóng)經(jīng)工作中的重中之重，堅持創(chuàng)收、清欠、節(jié)支三著并舉，加快村債償還力度，通過利用資源增收還債、強化資產(chǎn)經(jīng)營管理減債、清收兩項往來抵債，降低利率壓債等有效辦法和措施，共化解債務400萬元，新增無債村2個。

三、以規(guī)范農(nóng)村財務為抓手，進一步狠抓以規(guī)范農(nóng)村財務為抓手管理

依據(jù)中辦、國辦[XX]17號文件精神，今年我鎮(zhèn)以規(guī)范農(nóng)村財務為抓手，著力加強農(nóng)村財務管理，積極推行農(nóng)村財務程序化管理。一是財務運行規(guī)范化。年初，各村按照本村的實際情況訂立全年的收支計劃，由民主理財小組審議后，按照計劃組織收入。財務收支事項發(fā)生時，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽章，交民主理財小組集體審核同意，由理財組長簽章，且加蓋“民主理財專用章”，報請村委會主任審批，村支書審核，最后由鎮(zhèn)分管鎮(zhèn)長把關，主辦會計、記賬員審驗無誤，進行電腦錄入，分別做賬處理。二是財務公開規(guī)范化。村級財務每季度向群眾明細公開，發(fā)放公開征求意見表，同時每年集中進行民主理財，分步實施重點村審計，有關熱點問題進行專項清理，并形成書面審計報告，向群眾代表通報審計結(jié)果。三是財務監(jiān)督規(guī)范化。為加強農(nóng)村財務監(jiān)督管理，我鎮(zhèn)專門成立審計所，定期不定期對20個村場居委會財務進行審計，今年我鎮(zhèn)在財務清理外，又對5個村進行了離任審計和經(jīng)濟責任審計。

四、以服務國家工程為抓手，進一步做好土地流轉(zhuǎn)工作，切實維護農(nóng)民利益

去年國家重點項目---南水北調(diào)工程途經(jīng)我鎮(zhèn)，征用5000多畝，今年國家3萬畝土地復墾項目又落戶口我鎮(zhèn)，由此引發(fā)我鎮(zhèn)面積較大的土地流轉(zhuǎn)，國家的親民政策，今年我鎮(zhèn)因土地問題上訪10多起，有的還向市、縣咨詢，我們請上級支持配合的同時，積極做好農(nóng)民工作，并督促村級集體經(jīng)濟組織嚴格按照政策、國家法律法規(guī)規(guī)范運作，受到了當?shù)厝罕姷目隙ǎ辛Φ赝苿恿宿r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，保護了農(nóng)民的合法權益，維護了農(nóng)村的穩(wěn)定，真正達到了既維護了村級集體利益，又保障了農(nóng)民權益。今年土地流轉(zhuǎn)面積達5100畝，并建立了合同管理臺帳，全鎮(zhèn)共收存農(nóng)村專業(yè)承包合同209份。其中：農(nóng)業(yè)合同188份，非農(nóng)業(yè)合同21份。

五、以事業(yè)單位改革為契機，進一步提高農(nóng)經(jīng)人員素質(zhì)

我中心改革前在編人員10人，改革后業(yè)務人員2人調(diào)出，3人落聘。鎮(zhèn)黨委政府根據(jù)農(nóng)經(jīng)工作繁重實際，向社會分開招聘人員1名，在人少事多的情況下，我們利用每月的農(nóng)經(jīng)例會進行以會代訓和專門培訓，努力打造一支優(yōu)良的農(nóng)經(jīng)隊伍，農(nóng)經(jīng)中心組織全體農(nóng)經(jīng)工作人員深入基層，服務基層，努力工作，生活上確保人員工資發(fā)放，保險

到位，中心運轉(zhuǎn)正常。今年建成了農(nóng)經(jīng)一站式服務窗口，全面完成上級交辦的各項工作任務，較好地發(fā)揮了參謀助手作用。

六、XX年工作計劃

1、以推進社會主義新農(nóng)村建設為契機，進一步做好“三村”聯(lián)創(chuàng)活動，努力增加農(nóng)民收入。XX年建成全面創(chuàng)建小康示范村2個。農(nóng)民人均純收入達5800以上；勞動力轉(zhuǎn)移輸出達到2XX人；新增合作經(jīng)濟組織1個。

2、以全面落實好農(nóng)村政策為抓手，進一步規(guī)范籌資籌勞行為，切實減輕農(nóng)民負擔。確保不出現(xiàn)涉農(nóng)事件，切實維護農(nóng)民合法權益。

3、以繼續(xù)加強農(nóng)村財務工作為重點，努力化解村級債務全面實行“雙代管”，進一步規(guī)范農(nóng)村財務行為。全年計劃清收兩項往來200萬元，化解村級債務400萬元；新增無債村1個。

4、 以提高服務質(zhì)量為目標，進一步加強和規(guī)范農(nóng)經(jīng)“一站式”服務行為，繼續(xù)抓好農(nóng)村經(jīng)濟合作社組織的發(fā)展。

5、 以加強農(nóng)業(yè)承包合同專項管理為內(nèi)容，進一步規(guī)范發(fā)包行為，努力增加集體收入。全年計劃實現(xiàn)村級集體收入330萬元。

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摘要：城鎮(zhèn)化進程中蘇北農(nóng)民土地財產(chǎn)權法律保護不足，立法上集體土地所有權的抽象性、使用權的定限性、收益權的失衡性和處分權的無序性，誘發(fā)集體土地處置權流失、資源浪費與農(nóng)民市民化進程受阻，正確的選擇是開展以確權擴能為導向的頂層設計，落實農(nóng)民集體土地所有權主體地位、擴大土地使用權能、增值收益權能和參與監(jiān)督土地處分權能。

關鍵詞 ：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民權利；土地財產(chǎn)權；法治變革；頂層設計

黨的十八屆三中全會《決定》指出，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制“, 賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”。城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和生活方式城鎮(zhèn)化的統(tǒng)稱。其中，土地城鎮(zhèn)化是基礎，人口城鎮(zhèn)化是核心，生活方式城鎮(zhèn)化是關鍵。土地承載著生產(chǎn)要素和社會保障的雙重功能，“大多數(shù)農(nóng)村居民不愿意放棄與土地的聯(lián)系，土地是他們維持生存多樣性的重要基礎”[1]。城鎮(zhèn)化進程中必須重視保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，包括土地歸屬利益、土地利用利益、土地流轉(zhuǎn)利益和土地未來利益等。本文通過對蘇北M鎮(zhèn)的問卷調(diào)查，分析了農(nóng)民土地財產(chǎn)權保護中存在的主要問題，揭示了由此造成的不利后果，闡明了在堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有基本制度前提下，強化頂層設計，探索法治變革與農(nóng)民土地財產(chǎn)權保護的良性運行機制，構建和諧的國家、集體和農(nóng)民關系。

本文抽取具有代表性的蘇北M鎮(zhèn)進行問卷調(diào)查，研究了農(nóng)民土地財產(chǎn)權法律保護的現(xiàn)狀與問題，考察了城鎮(zhèn)化對農(nóng)民土地財產(chǎn)權的影響，探索了從制度上構建農(nóng)民長期而有保障的土地財產(chǎn)權的法治變革路徑。

一、調(diào)查統(tǒng)計與分析

M鎮(zhèn)地處蘇北腹地，是重要的交通樞紐，2000年經(jīng)由3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成。鎮(zhèn)域面積197.5平方公里，人口10萬人，轄23個行政村，2 個居委會，擁有耕地15 萬畝。鎮(zhèn)黨委和政府積極引導農(nóng)民開展土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場，培育種植大戶，推動特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程穩(wěn)步推進。同時，秉持“精致規(guī)劃、精品建設、精細管理”理念，建管并重，不斷加大城鎮(zhèn)建設力度，鎮(zhèn)區(qū)面積增長迅速，從2011年的5萬平方公里擴展到2013年的7萬平方公里，近3年累計投入城鎮(zhèn)建設資金近2億元，促使城鎮(zhèn)配套功能逐步完善，人口集聚能力得到進一步加強，常住人口6萬人。該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的水平盡管尚未達到蘇南城鄉(xiāng)一體化的高度，但由于處于經(jīng)濟后發(fā)展地區(qū)努力追趕奮勇爭先的進程中，其所積累的經(jīng)驗和面臨的問題，或許對全國大部地區(qū)而言更有代表性與典型性，總結(jié)與反思這里的經(jīng)驗具有一定指導意義。經(jīng)審慎考慮之后，我們選擇該鎮(zhèn)作為本次調(diào)查樣本，2014年暑假在該鎮(zhèn)所轄村隨機發(fā)放了120份問卷，收回問卷114份，其中有效問卷112份，有效回收率93.3%。樣本基本情況如下（見表1）。

在經(jīng)歷30 多年城鎮(zhèn)化發(fā)展后，農(nóng)村土地制度發(fā)生了顯著的變化，《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》等法律法規(guī)的頒布實施，農(nóng)村土地歸屬、利用和發(fā)展的法律體系已經(jīng)形成，確立了農(nóng)村土地集體所有制度、承包經(jīng)營制度和科學管理制度，為保護農(nóng)民土地合法權益，促進農(nóng)村改革發(fā)展奠定了法治的根基。但是，統(tǒng)計結(jié)果表明，農(nóng)民土地財產(chǎn)權保護問題突出，因為農(nóng)村土地制度不盡完善。

1.集體土地所有權的抽象性

在土地財產(chǎn)權中，所有權是核心和其他各項權利的基礎。回答“村委會有權出讓集體土地嗎？”問題時，40%以上村民明確認為村委會有權處分，加上“說不清”的占比超過65%，表明村民對農(nóng)村土地的歸屬認識不清晰，也說明當前農(nóng)村土地集體所有權是模糊的。原因在于法律規(guī)定本身含糊不清，表現(xiàn)在：所有權主體、“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)和農(nóng)民對集體土地的成員權不明確?！段餀喾ā返?9條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。一般而言，農(nóng)民對集體土地的成員權指的是在農(nóng)村土地集體所有權制度下，一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的所有成員平等享有該集體所有的土地權利。農(nóng)民土地集體所有制，對農(nóng)民而言意味著集體土地人人有份，共同占有。但實際上農(nóng)民對集體土地的成員權并不明確，就一個農(nóng)村集體而言，每個人的那份土地所有權到底多少沒有量化，農(nóng)民對土地的所有權只是間接的、名義的；他們是否有資格獲得集體土地所有權是由戶籍制度決定的，土地所有權的獲得不要付費，失去也得不到補償。

2.土地使用權的定限性

土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民依法享有土地財產(chǎn)權的集中體現(xiàn)，通過簽訂農(nóng)村土地承包合同，農(nóng)民取得集體土地承包經(jīng)營權。權利人只要不違反法律、公共利益和公認的習俗，就應該對明晰界定到個人的產(chǎn)權自由行使而不受到限制。當問及“你們村承包地由村里收回有哪些情形？”時，41.1%的村民選擇“國家征用土地時土地被收回”，加上“承包大戶出高價土地被收回”及“鄉(xiāng)、村需要用地時收回”，三項合計占比達到81.2%?？梢?，農(nóng)民行使土地使用權受到許多限制，“在目前承包體制下，土地使用權不能買賣，即使是土地出租也沒有得到完全的允許?！盵2]眾所周知，城鎮(zhèn)化的一個重要內(nèi)容是農(nóng)民離地進城，在城鎮(zhèn)安家落戶，現(xiàn)實的問題是這筆進城費從何而來？農(nóng)民的自有資金必定不夠，承包地和宅基地及其上房屋流轉(zhuǎn)或抵押無疑是現(xiàn)實的選擇，農(nóng)民的確考慮到了。“你有想過用承包地或宅基地到銀行辦理抵押貸款嗎？”這個問題中，回答“有”和“政策不允許”的近50%（見表2），表明半數(shù)農(nóng)民已經(jīng)認識到利用土地資本實現(xiàn)融資目的，但由于制度的限制難以僭越。現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權流轉(zhuǎn)設定了嚴格的限制條件，并嚴厲禁止對其設定抵押權，農(nóng)民不能取得入市進城必須的資本支持，“守著金礦要飯吃”。

3.農(nóng)民土地收益權的失衡性

關于“你對國家征收（征用）土地哪些方面不滿意？”問題，近60%的農(nóng)民選擇“土地價格偏低”與“土地增值村民不能分享”，加上選擇“補償費分配不公平”和“村干部截留、挪用”的村民，超過80%的村民對征地收益不滿意。那么，誰在侵犯農(nóng)民利益呢？對“承包地或宅基地等集體土地出讓中誰在侵犯村民利益？”問題，34%的村民認為是開發(fā)商，28.6%的村民認為是村委會，18%的村民認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。近五成村民認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在其中獲得了更大的利益，導致收益失衡。實際上，中央《決定》已明確要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變”，賦予農(nóng)民對農(nóng)村集體土地享有永久的承包權，可以按自己的意志耕種農(nóng)作物，獲取土地承包經(jīng)營收益。但是，法律上還缺乏相應的規(guī)定，當農(nóng)民承包的土地被國家征收時，農(nóng)民難以獲取相應的土地使用權對價。據(jù)調(diào)查，在江蘇全省農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的土地收益分配中，政府大約得60%-70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織得25%-30%，而農(nóng)民只得5%-10%。[3]相差懸殊，嚴重失衡。

4.農(nóng)村土地處分權的無序性

回答“你們村承包地、宅基地或其他土地出讓中誰與買方簽訂集體土地轉(zhuǎn)讓合同”問題時，近八成村民認為是村委會，超過16%的村民認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，兩項合計超過九成，還有4.5%的村民表示不知道，足以表明農(nóng)村土地處分權的混亂與無序?！洞迕裎瘑T會組織法》第35條關于村民委員會成員任期和離任經(jīng)濟責任審計事項為：“(五)本村資金管理使用以及本村集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、擔保、出讓情況，征地補償費的使用、分配情況?！睆闹锌梢酝茢啵逦瘯婪ㄏ碛小按遛r(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”的處分權，否則，集體資產(chǎn)、資源的出讓情況從何談起？《土地管理法》第2條和第43條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”可見，國家享有集體土地處分權。

二、研究與反思

現(xiàn)有土地制度的缺失成為全面推進城鎮(zhèn)化的障礙，制約了農(nóng)民土地權利的行使。

1.土地歸屬模糊，權利受損嚴重

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使土地價值得到充分的認同，一些基層政府深受土地財政的誘惑，加緊對土地流轉(zhuǎn)市場深度干預，往往以規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整等名義，越俎代庖，充當土地流轉(zhuǎn)的主體。村委會秘密處分集體土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織早已名存實亡，所謂土地集體成員共同所有，實際上變成了無人所有，或鄉(xiāng)、村干部小團體所有。例如，山東“平度事件”[4]中村委會就扮演了不光彩的角色。在推進農(nóng)民集中居住過程中，當?shù)胤秸檬种械耐恋卣魇諜?，以公共利益的名義強征農(nóng)民的土地時，即便一些農(nóng)民集體組織通過各種途徑與地方政府進行權利抗爭，但由于地方政府土地征收權獲得了制度上的合法性，所以集體組織的抗爭總有不合法之嫌，最終農(nóng)民集體組織只能不情愿地接受被征收或被改造的現(xiàn)實。而且，農(nóng)民不能以土地所有權的主體身份參與市場交易，很難有效地與地方政府進行權利抗爭。

2.土地使用權殘缺，造成資源的浪費

《土地管理法》第15條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，須經(jīng)村民會議2/3以上成員或代表同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準?！笔沟棉r(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的排他性在地方政府官員和村委會干部的干預下大為降低。農(nóng)民宅基地使用權不充分造成資源浪費。由于國家政策和法律對農(nóng)民宅基地使用權的管制，農(nóng)民權能受到極大的限制甚至被合法地剝奪，其對具有永久使用權的宅基地不能變賣為財產(chǎn)帶走，不能發(fā)揮融資、變現(xiàn)等功能。帶來的直接后果就是農(nóng)民宅基地大量閑置荒廢。一些大膽的甚至鋌而走險的農(nóng)民則開發(fā)經(jīng)營所謂“小產(chǎn)權房”，或者采取以宅基地使用權抵押等違反政策與法律的權利行使方式，公然實施學者所謂的“良性違憲”、“良性違法”行為，給法治建設造成很壞的影響，也導致土地得不到充分利用而造成資源浪費。

3.土地權責不清，影響農(nóng)民市民化進程

目前中國城鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于快速穩(wěn)定增長階段，總量約2.4億人，占城鎮(zhèn)人口的l/3左右。預計到2030年前，全國大約有3.9 億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實現(xiàn)市民化，其中存量約1.9 億，增量超過2億。[5]土地制度的不完善，影響了農(nóng)民市民化。一方面，農(nóng)民離鄉(xiāng)難離土?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民憑借其“社員權”身份取得集體土地承包權，但農(nóng)民沒有自由處置土地財產(chǎn)的權利，不能獲得屬于自身的那部分土地財產(chǎn)價值的權利。而農(nóng)民不可能無償放棄農(nóng)村土地承包權，使得農(nóng)民向城市的永久性遷移增添了難度。另一方面，農(nóng)民離土難收益。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民房屋的買賣只能在本村村民范圍內(nèi)進行，村集體以外的人員無權購買本村集體土地上房屋。同時《物權法》規(guī)定，農(nóng)民宅基地限制流轉(zhuǎn)到城市居民手中，只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這些制度安排使得大批在外務工的農(nóng)村居民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，影響農(nóng)民的市民化。

三、結(jié)論

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的深入發(fā)展，農(nóng)村土地的價值得到了充分的體現(xiàn)，基層政府、村委會、農(nóng)民和開發(fā)商等多方主體展開了空前激烈的爭奪與博弈。農(nóng)民一方面需要從農(nóng)村集體土地中獲得生存和發(fā)展的資源，另一方面需要在農(nóng)村集體土地的投資和城市化中獲得增值利益，以獲得生活保障和再發(fā)展能力。但是，農(nóng)民的利益受到了損害，我們的調(diào)查印證了這一點。因為制度規(guī)定有缺陷，農(nóng)民土地所有權落空，有名無實；使用權定限，有用難押；收益權受侵，有“權”無“利”；處分權落空，有轉(zhuǎn)無份。黨的十八屆四中全會《決定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這首先要求形成完備的法律規(guī)范體系，實現(xiàn)良法善治。開展以確權擴能為導向的法治變革頂層設計，落實農(nóng)民集體土地所有權主體地位，擴大土地使用權能和增值收益權能。保障農(nóng)民在集體土地處分中的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，是加強農(nóng)民土地權利保護的正確選擇，是促進農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，促進社會公平正義的必由之路。

參考文獻

[1][2][愛爾蘭]瑞雪·墨菲.黃濤,王靜譯.農(nóng)民工改變中國農(nóng)村[M].杭州:浙江人民出版社,2009.

[3]洪名勇.農(nóng)民土地產(chǎn)權貧困與農(nóng)地產(chǎn)權保護[J].商業(yè)研究,2009(2).

[4]王世宇.山東平度征地事件:村民稱村委會扮演了不光彩角色[N].南方都市報,2014-3-22.

[5]潘家華,魏后凱.中國城市發(fā)展報告[M].北京:社會科學文獻出版社,2013.