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關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理 網(wǎng)絡(luò)化治理 社會(huì)管理創(chuàng)新

1、“網(wǎng)格化管理”模式的興起及其局限

重屬地管理，輕屬人管理。屬地管理具有明顯的靜態(tài)性管理特征，忽略了現(xiàn)代社會(huì)日益增強(qiáng)的社會(huì)流動(dòng)性；屬人管理則堅(jiān)持以人作為其服務(wù)的核心對(duì)象，對(duì)社會(huì)實(shí)施動(dòng)態(tài)的管理。網(wǎng)格化管理模式雖然利用現(xiàn)代信息技術(shù)，增強(qiáng)了對(duì)基層社區(qū)公共物品（如對(duì)井蓋、路燈等）的效率與供給能力及基本服務(wù)信息的了解與掌控能力，但其運(yùn)行理念與實(shí)質(zhì)仍然內(nèi)含著被管理對(duì)象的屬地性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)一方地區(qū)的管制。

重條塊控制，輕整體治理。網(wǎng)格化管理模式致力于將屬地分割為若干不同條塊，政府“派”專(zhuān)人負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，其主要特點(diǎn)在于各條塊職責(zé)相對(duì)明確。正如“網(wǎng)格協(xié)管員”所言，網(wǎng)格就是他們的“責(zé)任田”，在其各自分管的范圍內(nèi)，出現(xiàn)的各種問(wèn)題都由他們來(lái)解決。在注重條塊分割的同時(shí)，這種社會(huì)管理模式也往往忽視了社會(huì)系統(tǒng)的整體性特征，人為割裂了社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部各種聯(lián)系，往往導(dǎo)致基層社會(huì)管理中只重條塊、而忽視整體的社會(huì)管理模式。

事權(quán)下放，治理資源卻不足。在網(wǎng)格化管理中，采取“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)模式”的運(yùn)行機(jī)制。從表面上看，這一管理方式將管理的權(quán)限下放到基層組織中去了，但事實(shí)上是責(zé)任下放而權(quán)限不足，則加重了基層社會(huì)治理單元的負(fù)擔(dān)，使得網(wǎng)格運(yùn)轉(zhuǎn)不良。因?yàn)榛鶎尤罕娮灾谓M織并非一級(jí)政府組織，但這種管理模式卻又反而加劇了它的行政化傾向；它沒(méi)有法定的財(cái)權(quán)，卻同時(shí)又要負(fù)有更多的責(zé)任。

管理成本過(guò)高，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重。在網(wǎng)格化管理的推行過(guò)程中，政府往往要根據(jù)網(wǎng)格的劃分來(lái)配備相應(yīng)的社會(huì)網(wǎng)格協(xié)管員，在面對(duì)社會(huì)失衡時(shí)也需要?jiǎng)佑酶鞣N人力、物力、財(cái)力、技術(shù)手段等去面對(duì)單個(gè)的“居民”，這就造成了過(guò)高的社會(huì)管理成本。

2、網(wǎng)絡(luò)化治理的內(nèi)在價(jià)值與理念

網(wǎng)絡(luò)化治理鼓勵(lì)社會(huì)參與，促進(jìn)主體多元參與機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府依然是社會(huì)治理的核心主體，但政府與其它各種社會(huì)力量共同構(gòu)成相互依存的網(wǎng)絡(luò)體系，各網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)之間是平等與合作的關(guān)系，在合作中“各負(fù)其責(zé)、各司其能”。

網(wǎng)絡(luò)化治理注重引導(dǎo)價(jià)值共識(shí)，促進(jìn)合作機(jī)制。合作機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)化治理的主要運(yùn)作機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，各主體之間通過(guò)合作共治代替競(jìng)爭(zhēng)對(duì)立，增進(jìn)公共價(jià)值。公共價(jià)值是網(wǎng)絡(luò)化治理的共識(shí)價(jià)值，它是高于個(gè)人價(jià)值、部門(mén)價(jià)值、地方價(jià)值之上的社會(huì)合意基礎(chǔ)上的共同信念。

網(wǎng)絡(luò)化治理主張培育社會(huì)資本，增進(jìn)信任機(jī)制。社會(huì)信任既包括官民之間的信任，還包括公民之間的信任，政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間的信任。社會(huì)信任是合作的必要前提，是共同行動(dòng)的基礎(chǔ)。當(dāng)前社會(huì)基層政權(quán)組織與群眾自治組織權(quán)威的弱化，與群眾對(duì)基層政府與基層自治組織的信任缺乏有關(guān)聯(lián)?！爸醒胝呤呛玫?，只是地方干部念歪了?！倍捎诘胤礁刹繜o(wú)法取得群眾的信任，很多工作難以推進(jìn)，從而也容易形成基層管理干部“過(guò)一天算一天”的消極心態(tài)。

網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)利益共享，增強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制。利益共享是包容性增長(zhǎng)過(guò)程中社會(huì)利益分配中的公平、公正，利益共享既包括中央政府、地方政府、居民之間的利益共享，還包括政府各部門(mén)、各地區(qū)之間的利益共享，政府與市場(chǎng)、民間社會(huì)之間的利益共享。而現(xiàn)實(shí)的社會(huì)管理實(shí)踐中，許多社會(huì)矛盾與糾紛的引發(fā)多是由于利益分配的不公正、不平等。

3、實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)型

加強(qiáng)公共文化建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)價(jià)值共識(shí)。網(wǎng)絡(luò)化治理的核心運(yùn)行機(jī)制是通過(guò)培育社會(huì)資本形成社會(huì)信任與合作關(guān)系，而這種關(guān)系的維系不再僅僅是利益的糾葛，更是一種價(jià)值上的共識(shí)與相互認(rèn)同。而社會(huì)價(jià)值共識(shí)與社會(huì)認(rèn)同的形成，其根本在于通過(guò)社會(huì)公共文化建設(shè)，把社區(qū)建設(shè)成文明祥和的社會(huì)共同體。“在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大?！睆亩唐趤?lái)看，公共文化建設(shè)難以見(jiàn)成效；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這實(shí)是一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。而社會(huì)公共文化建設(shè)必須以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為引領(lǐng)，運(yùn)用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式宣傳社會(huì)主義集體主義價(jià)值觀(guān)念，發(fā)揮傳統(tǒng)文化道德倫理觀(guān)念的約束機(jī)制，形成人們?cè)谟^(guān)念、信仰與心理層面的價(jià)值共識(shí)。

加強(qiáng)公共權(quán)力監(jiān)督、促成利益共容共享。當(dāng)下社會(huì)矛盾與糾紛的增多，其根本在于利益分配不正與沖突；而利益分配公平、公正的缺失在于對(duì)公共權(quán)力缺乏監(jiān)督。加強(qiáng)公共權(quán)力的監(jiān)督，一是通過(guò)完善法制建設(shè)，通過(guò)法律制約權(quán)力；二是加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商與公眾參與，通過(guò)權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織與公眾的參與，而這種參與又能起到監(jiān)督與制約公權(quán)力的效果，從而形成良性循環(huán)。促進(jìn)社會(huì)利益共容共享，同時(shí)還必須尊重人民的選擇權(quán)與自。

權(quán)限下放，促進(jìn)地方治理的多元與差異。賦予地方基層政權(quán)相應(yīng)的自限，促進(jìn)地方自治，從而促進(jìn)地方治理的多元與差異。要改變現(xiàn)有壓力型體制下的考核機(jī)制，同時(shí)改革“條塊分割”體制轉(zhuǎn)向注重對(duì)“塊”的建設(shè)，促使基層政權(quán)組織從消極“維權(quán)”到積極“治權(quán)”的轉(zhuǎn)變。

基金項(xiàng)目：2013贛州市社會(huì)科學(xué)研究百題（13087）研究成果之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]王喜，范況生，楊華等.現(xiàn)代城市管理新模式.城市網(wǎng)格化管理綜述[J].人文地理，2007.

作者簡(jiǎn)介：

篇2

關(guān)鍵詞：治理 社會(huì)救助 多中心理論

甘肅省社會(huì)救助狀況分析

（一）最低生活保障

首先，覆蓋范圍漸次擴(kuò)大。2013年甘肅共有420.6萬(wàn)人享受城鄉(xiāng)低保，城市保障人數(shù)90萬(wàn)，占全省非農(nóng)業(yè)人口的12.9%，農(nóng)村保障人數(shù)330.6萬(wàn)，占全省農(nóng)業(yè)人口的16.9%。其次，保障水平日益提高。全省城市低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)提高15%，達(dá)到300元，月人均補(bǔ)助水平提高10%，達(dá)到259元，全省農(nóng)村低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)提高28%，達(dá)到1907元，全省農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平提高13.5%，達(dá)到101元。再次，管理工作逐步規(guī)范。甘肅省先后下發(fā)了《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障工作操作規(guī)程》（2009）、《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作的意見(jiàn)》（2010）、《甘肅省農(nóng)村居民生活最低保障管理辦法》（2011）等規(guī)范性文件，為依法施保提供了法規(guī)政策依據(jù)。最后，工作力量不斷加強(qiáng)。逐步建立了省、市、縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）五級(jí)城鄉(xiāng)低保管理服務(wù)體系，市、縣均成立了低保工作機(jī)構(gòu)，多數(shù)地方街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立了低保所（站）。

低保推進(jìn)方面主要問(wèn)題：其一，低保對(duì)象的范圍界定困難。城市居民收入申報(bào)情況難以掌握，就業(yè)具有多樣性和隱蔽性，審核部門(mén)無(wú)法準(zhǔn)確鑒定工資、存款、證券等；農(nóng)村糧食等食物難以貨幣化，外出務(wù)工收入不穩(wěn)定，隱性收入情況無(wú)法收集。其二，進(jìn)出渠道的動(dòng)態(tài)管理不暢。根據(jù)政策規(guī)定，要階段性定期對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行資格審核，主要是對(duì)不符合條件的和經(jīng)過(guò)救助以后家庭條件好轉(zhuǎn)已不再符合繼續(xù)享受條件的家庭進(jìn)行清理，并取消其享受低保的資格，該工作過(guò)程通常引致部分人員的強(qiáng)烈抵制。其三，實(shí)施過(guò)程的社會(huì)參與缺乏。欠缺參與導(dǎo)致城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、接受度受到影響，低保對(duì)象的信息整合大打折扣，低保對(duì)象的多元服務(wù)需求無(wú)法充分滿(mǎn)足，低保對(duì)象的社會(huì)融入和自我救助能力提升困難。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)

甘肅在全國(guó)率先出臺(tái)了地方性規(guī)章《甘肅省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》，從2006年9月起施行，之后農(nóng)村五保供養(yǎng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。截止2012年初，甘肅全省已供養(yǎng)五保對(duì)象12.44萬(wàn)，占全省人口的4.87%；分散和集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到2027元和2319元，省級(jí)人均補(bǔ)助提高達(dá)到1400元。2013年五保供養(yǎng)省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到2000元，市、縣配套資金每人每年不低于600元，提標(biāo)后全省農(nóng)村五保供養(yǎng)年人均標(biāo)準(zhǔn)最低為2600元，其中，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)最高的嘉峪關(guān)市達(dá)到7200元/人/年。2013年省政府決定將全省農(nóng)村五保供養(yǎng)省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2000元/年提高到2510元/年，從2014年元月起實(shí)施，省財(cái)政按照標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，其余部分由市、縣兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村五保供養(yǎng)基本做到應(yīng)保盡保、按標(biāo)施保。

從甘肅農(nóng)村總體來(lái)看，應(yīng)保未保情況仍然存在，這部分老人由于缺乏勞動(dòng)能力，沒(méi)有生活來(lái)源，又沒(méi)有相應(yīng)的政府補(bǔ)助，所以生活一般比較貧困。從五保集中供養(yǎng)載體建設(shè)看，管理和服務(wù)人員不足與入住率低、資源閑置現(xiàn)象并存。從資金投入來(lái)看，受地方政府財(cái)力所限，經(jīng)費(fèi)籌措困難，轉(zhuǎn)移支付少，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，物質(zhì)外的多種需求諸如周邊人際關(guān)系、精神心理等軟環(huán)境被忽視。此外，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村社（社區(qū)）干部暗箱操作、群眾等靠要現(xiàn)象比較普遍，存在較大機(jī)制缺口，敬老院經(jīng)營(yíng)管理水平和服務(wù)質(zhì)量下降，服務(wù)人員年齡偏大，文化素質(zhì)不高，工資待遇低，規(guī)模越來(lái)越小，加上養(yǎng)老觀(guān)念等實(shí)際原因，更多人選擇分散供養(yǎng)形式。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

甘肅2010年開(kāi)始執(zhí)行《甘肅省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助試行辦法》，醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)由縣市區(qū)人民政府根據(jù)本地實(shí)際，按救助對(duì)象個(gè)人自付費(fèi)用的40%-80%確定，個(gè)人年度救助總額不超過(guò)3萬(wàn)元，同時(shí)，進(jìn)一步加大資助城鄉(xiāng)低保對(duì)象和農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象參保參合力度，將其全部資助參保參合，并將資助范圍逐步擴(kuò)大到低收入重病患者、重度殘疾人以及低收入家庭老年人等困難群體。隨著城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的試點(diǎn)和實(shí)施，城鄉(xiāng)困難群眾重特大疾病醫(yī)療保障按照“基本醫(yī)保+大病保險(xiǎn)+重特大疾病醫(yī)療救助”政策實(shí)施，困難家庭患者醫(yī)療費(fèi)用的90%以上能得到報(bào)銷(xiāo)和救助，有效解決他們的醫(yī)療困難，截至2013年5月底，這項(xiàng)政策已直接救助困難群眾重特大疾病1286例，支出救助資金2011萬(wàn)元。2013年7月1日起省政府將重特大疾病醫(yī)療救助范圍由58個(gè)貧困縣擴(kuò)大到全省城鄉(xiāng)困難群眾，實(shí)行即時(shí)結(jié)算服務(wù)，救助病種也從7種擴(kuò)大到26種。

醫(yī)療救助的主要對(duì)象是城鄉(xiāng)低保戶(hù)、農(nóng)村五保戶(hù)、貧困家庭，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，甘肅醫(yī)療救助人多面廣，困難重重。一是救助資金較少。地方財(cái)力不夠?qū)捲?，救助資金總量十分有限，救助標(biāo)準(zhǔn)只能偏低，貧困對(duì)象即使邁過(guò)了起付線(xiàn)的門(mén)檻，后面還有一個(gè)封頂線(xiàn)的限制，所以受助額度也就被壓縮在一個(gè)狹小的范圍之內(nèi)。二是涵蓋病種有限。大病救助在目前還劃出了“病種”范圍，將可以得到救助的疾病限制為二十幾種，一些得了重病但是病種又在規(guī)定范圍之外的亟需救助的貧困對(duì)象就得不到救助了。三是審批程序繁雜。醫(yī)療救助制度設(shè)計(jì)所涉職能部門(mén)眾多，協(xié)調(diào)難度大，行政成本高，運(yùn)行效率低，為申請(qǐng)者帶來(lái)了很多不便和障礙。四是醫(yī)療費(fèi)用偏高。在我國(guó)總體醫(yī)療資源有限背景下，醫(yī)療改革多年來(lái)，看病貴和看病難的問(wèn)題并未得到太大緩解，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的甘肅亦是如此。五是定點(diǎn)異化為壟斷。貧困對(duì)象只能在政府指定醫(yī)院就醫(yī)才能獲得救助，患者所患疾病在定點(diǎn)醫(yī)院看不了或者沒(méi)有相應(yīng)的專(zhuān)科，而不得不去其他醫(yī)院就診則無(wú)法獲得救助，此外，定點(diǎn)醫(yī)院通常比社區(qū)醫(yī)院、村衛(wèi)生室、私人診所的費(fèi)用高。

（四）災(zāi)害應(yīng)急救助

2012年甘肅頒布了新的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，將多年的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)化、條理化和組織化，調(diào)動(dòng)政府與社會(huì)力量，化解和減少災(zāi)害損失。從災(zāi)情的上報(bào)、評(píng)估，救災(zāi)資金的申報(bào)、審批、撥付、發(fā)放、管理等，都建立了相關(guān)制度，初步構(gòu)架起省市級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，建立了4個(gè)省級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)蓄區(qū)域中心庫(kù)、22個(gè)救災(zāi)儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)、70個(gè)大中型防災(zāi)減災(zāi)避難場(chǎng)所、49個(gè)綜合減災(zāi)示范社區(qū)、99個(gè)綜合減災(zāi)救災(zāi)教育培訓(xùn)基地，保證災(zāi)害發(fā)生后，各類(lèi)物資在24小時(shí)內(nèi)調(diào)運(yùn)到位。對(duì)各地減災(zāi)項(xiàng)目建設(shè)資金管理使用情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)管理制度和項(xiàng)目資金管理辦法，規(guī)范資金撥付程序，確保安全有效使用，防止違規(guī)行為和腐敗現(xiàn)象發(fā)生，推行災(zāi)民生活安排工作責(zé)任制、災(zāi)民生活探視制度，完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、災(zāi)情會(huì)商評(píng)估和信息共享機(jī)制，以及災(zāi)害隱患排查和監(jiān)測(cè)預(yù)警等。

災(zāi)害救助面臨的主要困難：首先，救災(zāi)資金投入不足，使用管理方面存在漏洞。甘肅災(zāi)害應(yīng)急救助資金投入相對(duì)較少，而且國(guó)家投入部分主要用于生活救濟(jì)，也就是說(shuō)災(zāi)民損失不能通過(guò)救濟(jì)獲得再生，災(zāi)害過(guò)后，生產(chǎn)、生活發(fā)展主要靠個(gè)人；災(zāi)民救助臺(tái)賬、救災(zāi)款物發(fā)放及使用公示制度有待完善，民政、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)合作效能未充分發(fā)揮，規(guī)范的救災(zāi)款物運(yùn)行管理體制尚未建立，群眾和社會(huì)監(jiān)督流于形式。其次，救災(zāi)工作力量薄弱，專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)急需加強(qiáng)。甘肅救災(zāi)裝備落后，基層人員配置不足，素質(zhì)參差不齊，經(jīng)費(fèi)短缺，新技術(shù)、新手段在救災(zāi)中還未得到廣泛運(yùn)用；專(zhuān)業(yè)緊急救援隊(duì)伍數(shù)量有限，總體建設(shè)還處于起步階段，社會(huì)化、群眾性的業(yè)余救援隊(duì)伍更匱乏。再次，涉災(zāi)機(jī)構(gòu)職能交叉，報(bào)災(zāi)、核災(zāi)機(jī)制不健全。甘肅救災(zāi)組織機(jī)構(gòu)牽涉單位多，隸屬關(guān)系復(fù)雜，政出多門(mén)、職責(zé)交叉，致使管理成本提高，執(zhí)行效率降低；報(bào)災(zāi)過(guò)程時(shí)效性偏弱，核災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)，報(bào)災(zāi)、核災(zāi)機(jī)制與實(shí)際需要尚有差距，未能形成完善的監(jiān)督體系。最后，應(yīng)急預(yù)案演練少，社會(huì)動(dòng)員、國(guó)際合作欠缺。甘肅各基層單位結(jié)合實(shí)際情況開(kāi)展模擬演練不夠，即使組織也缺乏科學(xué)策劃、合理安排，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，群眾參與度低，防災(zāi)減災(zāi)宣傳還需加強(qiáng)；民間公益慈善事業(yè)發(fā)展滯后，除紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)外，非政府組織作用基本沒(méi)有發(fā)揮，習(xí)慣于以政府名義動(dòng)員社會(huì)捐助，在這方面可以向同為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的云南借鑒，云南被譽(yù)為中國(guó)的NGO搖籃。

甘肅省社會(huì)救助建設(shè)對(duì)策

（一）豐富救助形式，增強(qiáng)實(shí)際效果

社會(huì)救助的最終目的是要使受助者借助外力擺脫貧困。因此，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性救助，不斷增強(qiáng)救助對(duì)象自我擺脫貧困的能力，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。要堅(jiān)持即時(shí)救助與發(fā)展性救助相結(jié)合，既要在短期內(nèi)解決困難群眾急需的生活問(wèn)題，也要通過(guò)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等方式，讓困難群眾掌握一定的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能，培養(yǎng)困難群眾的“造血”功能，才會(huì)從根本上幫助困難群眾改變生存狀況。

（二）統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，形成救助合力

及時(shí)完成扶貧開(kāi)發(fā)制度與最低生活保障制度的有效銜接，實(shí)行“低保維持生計(jì)，扶貧促進(jìn)發(fā)展”兩輪驅(qū)動(dòng)，激發(fā)低收入人口自力更生，艱苦奮斗的精神，提高低收入人口素質(zhì)和自我發(fā)展能力，逐步縮小發(fā)展差距，維護(hù)社會(huì)公平正義，確保全省人民共享改革發(fā)展成果。在各級(jí)政府主導(dǎo)下，民政部門(mén)主管，財(cái)政、教育、衛(wèi)生、社會(huì)勞動(dòng)保障、司法、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門(mén)共同參與，協(xié)力做好救助工作，根據(jù)專(zhuān)業(yè)性質(zhì)，實(shí)行統(tǒng)一劃分，屬于醫(yī)療方面的統(tǒng)一歸及衛(wèi)生部門(mén)，屬于基本生活方面的統(tǒng)一歸及民政部門(mén)，屬于求學(xué)困難的統(tǒng)一歸及教育部門(mén)。

（三）健全網(wǎng)絡(luò)體系，整合信息資源

要健全基層社會(huì)救助組織和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）、村（社區(qū)）建立社會(huì)救助站，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和工作程序便民化、規(guī)范化和集約化，提高社會(huì)救助工作的質(zhì)量和效率。各有關(guān)部門(mén)要在城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)中承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，統(tǒng)籌運(yùn)作，加強(qiáng)聯(lián)系，保證資源共享、信息互通，整體推進(jìn)各項(xiàng)救助工作，按照職能定機(jī)構(gòu)、任務(wù)定人員的原則，積極整合縣級(jí)民政部門(mén)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與人力資源，將救濟(jì)保障科與低?？坪鲜疝k公，成立社會(huì)救助事業(yè)中心，充實(shí)工作人員并落實(shí)編制。通過(guò)信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐，搭建省、市、縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居委會(huì)）一體化的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，建立健全資源信息庫(kù)、給付應(yīng)用平臺(tái)，及時(shí)、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)掌握城鄉(xiāng)各類(lèi)困難群眾信息，真正實(shí)現(xiàn)資源共享、救助規(guī)范、數(shù)據(jù)一致，提升社會(huì)救助的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。

（四）發(fā)展非營(yíng)利組織，多渠道融資

發(fā)展非營(yíng)利組織可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量與資源，彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足，也能夠滿(mǎn)足多樣化的社會(huì)救助服務(wù)需求，更好地幫助弱勢(shì)群體，成為反貧困的中堅(jiān)力量。同時(shí)提倡非營(yíng)利組織立足于村（居委會(huì)），以便深入基層、貼近民眾，通過(guò)一種平等、互動(dòng)且以參與者為中心的工作方式，使其能夠與救助對(duì)象迅速建立起相互信賴(lài)的關(guān)系，提供有針對(duì)性的、個(gè)案化的社會(huì)救助。從理論上講，救助資金的來(lái)源主要是政府的財(cái)政支出，但是，針對(duì)目前甘肅社會(huì)救助對(duì)象逐年增加和資金籌措不足的現(xiàn)狀，應(yīng)該走一條以政府救助為主、民間救助為輔的官民結(jié)合之路。在繼續(xù)保持政府財(cái)政投入穩(wěn)步增加的前提下，充分發(fā)掘社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)民間積極性，成立社會(huì)救助基金，建立有效的造血機(jī)制，使其成為可供長(zhǎng)期依靠的金融手段，還可以考慮減持國(guó)有資本、發(fā)行政府永久性債券、開(kāi)征特別稅等途徑擴(kuò)大資金來(lái)源。

結(jié)論

社會(huì)救助可以為貧困對(duì)象提供最低層次保障，然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)力有限，專(zhuān)業(yè)人才缺乏，現(xiàn)實(shí)困境為制度變遷提供了空間和土壤，治理視域倡導(dǎo)多元主體平等參與，有利于增進(jìn)貧困者的公民權(quán)利，提高救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)精度，改善社會(huì)救助績(jī)效。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

一、社會(huì)公共安全供給中流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理的重要意義

在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，傳統(tǒng)自上而下的管控式流動(dòng)人口管理模式已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)管理綜合治理的需要。社會(huì)公共安全的實(shí)現(xiàn)需要立足于保障流動(dòng)人口基本權(quán)益，以為其提供多元化服務(wù)為基礎(chǔ)，通過(guò)多機(jī)構(gòu)與社會(huì)多方協(xié)同治理。“創(chuàng)新社會(huì)管理中的社會(huì)公共安全供給模式，應(yīng)是政府主導(dǎo)下的、以民主懇談和多元協(xié)商為基礎(chǔ)的全社會(huì)公共安全協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。”[1]流動(dòng)人口的“市民化”協(xié)同治理，是社會(huì)公共安全協(xié)同供給的重要組成部分，是創(chuàng)新社會(huì)管理的重要途徑和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇。

流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理有利于滿(mǎn)足流動(dòng)人口日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共安全需求。流動(dòng)人口的主體為農(nóng)民工群體，從總體上說(shuō)，這類(lèi)群體在社會(huì)中處于相對(duì)弱勢(shì)地位。一是這類(lèi)群體文化程度與勞動(dòng)技能相對(duì)偏低、工作穩(wěn)定性差、收入也偏低，在城市中生活較為困難；二是由于是外來(lái)人口，戶(hù)籍制度的障礙使其常常被城市社會(huì)福利體系排斥，在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面享受城市資源與服務(wù)有限；三是由于生活習(xí)慣、生存境遇等的差異，這類(lèi)群體的城市融入程度低，城市認(rèn)同感和歸屬感差，與本地居民的相處存在種種障礙，甚至?xí)l(fā)矛盾。因此，這類(lèi)群體在城市中自我保護(hù)的社會(huì)資源匱乏，抵御各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，在人身安全、財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)治安與秩序安全等方面獲得社會(huì)公共安全服務(wù)的需求和愿望更加強(qiáng)烈。流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理賦予流動(dòng)人口“新市民”身份，有利于第一時(shí)間了解其安全需求，提供安全服務(wù)，以防止其在社會(huì)公共安全體系中被邊緣化。

流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理有利于區(qū)域社會(huì)治安狀況的改善。由于流動(dòng)人口群體生存狀態(tài)的上述特點(diǎn)會(huì)使其產(chǎn)生巨大的心理壓力，其行為失范的可能性也隨之增大。然而，這種情勢(shì)并不意味著就可以簡(jiǎn)單將流動(dòng)人口與城市社會(huì)公共安全之間直接掛勾，認(rèn)為流動(dòng)人口群體對(duì)城市社會(huì)公共安全產(chǎn)生巨大的威脅。

“越軌和犯罪并不是越軌者和犯罪者單方面的事情，而是和社會(huì)的反應(yīng)（包括社會(huì)控制的努力）緊密相聯(lián)的。因此，對(duì)于同樣的外來(lái)流動(dòng)人口以及同樣的聚集狀態(tài)，不同的社會(huì)關(guān)系模式和不同的社會(huì)政策供給，都會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生不同的影響?！盵2]與本地常住居民相比，流動(dòng)人口犯罪率相對(duì)較高，根本原因還是由于這類(lèi)群體無(wú)序涌入城市及聚居狀態(tài)、社會(huì)管理不到位和各類(lèi)社會(huì)保障供給不足等引起的。如果從政府治理的角度上，以“市民化”管理為契機(jī)，立足于這類(lèi)群體的經(jīng)濟(jì)與生活、社會(huì)融入度、居住狀態(tài)、社會(huì)地位等的改善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策變遷和管理創(chuàng)新，將有助于社會(huì)治安狀況的改善和良性發(fā)展。

流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理有利于提升社會(huì)管理綜合治理的效能。流動(dòng)人口的流動(dòng)性特征常常成為社會(huì)公共安全供給的障礙，增加了流動(dòng)人口社會(huì)公共安全供給的難度，主要表現(xiàn)在：首先，從江蘇省公安信息網(wǎng)的警情信息的分析，近幾年來(lái)，在江蘇流動(dòng)人口被殺、被傷害致死案件呈逐年增多趨勢(shì)。這類(lèi)群體往往居住地與工作地不穩(wěn)定，流動(dòng)性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流動(dòng)人口進(jìn)行流動(dòng)作案的比例相對(duì)較高，相對(duì)而言，這類(lèi)刑事與治安案件偵查難度大，破案所需的資源多、成本高。最后，流動(dòng)人口聚居地區(qū)的社會(huì)治安環(huán)境復(fù)雜，影響社會(huì)秩序與穩(wěn)定的因素較多，分散居住的人員信息采集、走訪(fǎng)、法制宣傳教育等較為困難。這些都增加了流動(dòng)人口管理難度。流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理是破解這一難題的重要途徑，通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)為“新市民”提供安全、勞動(dòng)就業(yè)、計(jì)生、社會(huì)保障、法律援助等多領(lǐng)域服務(wù)，將有利于其在本地安居樂(lè)業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理綜合治理。

二、流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理：張家港的實(shí)踐模式

流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理，是指建立由多個(gè)職能部門(mén)人員組成的流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)各種配套制度與政策的完善，調(diào)動(dòng)社會(huì)多方力量為流動(dòng)人口提供專(zhuān)門(mén)服務(wù)，促進(jìn)流動(dòng)人口“市民化待遇”的逐步實(shí)現(xiàn)。由于需要以相關(guān)城市財(cái)政與資源投入、協(xié)調(diào)城市本地人口與流動(dòng)人口的關(guān)系等基本條件與基礎(chǔ)性工作為前提，基于我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)國(guó)情分析，這一流動(dòng)人口管理模式應(yīng)采用漸進(jìn)模式，從小城鎮(zhèn)試行做起，不斷完善，并逐步推廣擴(kuò)大，通過(guò)制度環(huán)境的不斷完善最終實(shí)現(xiàn)公眾的自由遷徙和安居樂(lè)業(yè)。張家港在這一方面進(jìn)行了有益探索。

2012年張家港市新市民事務(wù)中心成立后，以“親情化管理、人性化服務(wù)、市民化待遇”為宗旨，組織、指導(dǎo)和督促全市各級(jí)組織、單位開(kāi)展流動(dòng)人口服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理與社會(huì)公共安全供給方面的協(xié)作。2012年，首推新市民積分制管理，按照政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與的思路，通過(guò)政策與制度創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量共同參與新市民服務(wù)工作。主要內(nèi)容為：通過(guò)科學(xué)設(shè)定計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，突出加大新市民個(gè)人素質(zhì)、獲得表彰獎(jiǎng)勵(lì)、為張家港經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的分值權(quán)重，新市民在按規(guī)定量化評(píng)分后的積分達(dá)到市當(dāng)年規(guī)定分值并符合條件的，可享有入戶(hù)、政策內(nèi)生育未成年子女（在本市入園、入學(xué)）參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)及入公辦幼兒園、義務(wù)教育階段公辦學(xué)校讀書(shū)待遇。這一管理機(jī)制為張家港流動(dòng)人口服務(wù)管理及社會(huì)公共安全供給由協(xié)作向協(xié)同的轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了條件。

目前，新市民事務(wù)中心，除了戶(hù)口準(zhǔn)入、居住證辦理等日常業(yè)務(wù)外，還在以下四個(gè)方面建立了較為完善的服務(wù)管理制度體系，成為“身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等”的流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理的制度基礎(chǔ)。

構(gòu)建新市民救助體系。從2009年起，全市設(shè)立“特困新市民救助基金”，總額為50萬(wàn)元，規(guī)定：在張家港居住并辦理居住證，或持有效期內(nèi)的暫住證1年以上，因病災(zāi)等意外情況造成生活困難的新市民，經(jīng)申報(bào)同意，可得到和本市居民臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)一致的救助；同樣對(duì)在該市居住并辦理居住證，或持有效期內(nèi)的暫住證1年以上，有固定職業(yè)、固定住所、固定學(xué)校的新市民獨(dú)生子女家庭，設(shè)立計(jì)劃生育救助專(zhuān)項(xiàng)資金。

新市民社會(huì)組織制度建設(shè)。2010年5月，成立全省首家新市民共進(jìn)協(xié)會(huì)，全市各村（社區(qū)）陸續(xù)成立分會(huì)，使新市民享有更廣泛的教育管理自，協(xié)會(huì)已成為上下聯(lián)系的新紐帶、維護(hù)平安的新典范、服務(wù)新市民的新載體。2012年，張家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社區(qū)）全部成立分會(huì)，目前已成立分會(huì)39個(gè)，會(huì)員5435名。協(xié)會(huì)在技能培訓(xùn)、困難救助、權(quán)益保障為新市民提供了組織保障。

促進(jìn)新市民素質(zhì)提升。以新市民事務(wù)中心為依托，通過(guò)常態(tài)化的文體活動(dòng)和宣傳教育為新市民的自我發(fā)展提供平臺(tái)。如通過(guò)知識(shí)競(jìng)賽、送法下鄉(xiāng)、專(zhuān)題教育等形式，提高新市民法制素質(zhì)；舉辦“春風(fēng)行動(dòng)”、技能培訓(xùn)和操作大賽等，提高新市民生存發(fā)展能力；舉辦各類(lèi)文藝晚會(huì)、體育運(yùn)動(dòng)會(huì)，實(shí)施“文明綠卡”工程，提高新市民文明素質(zhì)等。

推進(jìn)新市民積分制規(guī)范化管理。2012年，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，《張家港市新市民積分管理暫行辦法》和《張家港市新市民積分管理實(shí)施細(xì)則》頒布，同時(shí)公布積分管理計(jì)分表和積分管理工作流程，為新市民提供了按其所得積分高低在申請(qǐng)鎮(zhèn)（區(qū)）內(nèi)排名的機(jī)會(huì)。每年市政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共資源配置情況，公布入戶(hù)、入學(xué)，醫(yī)保指標(biāo)，排名在指標(biāo)數(shù)內(nèi)的新市民，可按規(guī)定享受入戶(hù)、入居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和子女入公辦學(xué)校（幼兒園）等相關(guān)待遇。

三、流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理體系的組織構(gòu)架

成立流動(dòng)人口服務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)是流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理體系的組織基礎(chǔ)。張家港新市民事務(wù)中心目前下設(shè)綜合秘書(shū)科、業(yè)務(wù)指導(dǎo)科、法制宣傳科、人事科、網(wǎng)絡(luò)信息科、入戶(hù)申辦科、入醫(yī)申辦科、入學(xué)申辦科八個(gè)科室。全市八鎮(zhèn)一區(qū)都建立了鎮(zhèn)（區(qū)）新市民事務(wù)中心，并建立了241個(gè)新市民工作站，組建了由823名專(zhuān)職協(xié)管員和4000多名兼職信息員組成的流動(dòng)人口服務(wù)工作隊(duì)伍。以新市民服務(wù)中心為核心，形成了兩個(gè)層面的公共安全服務(wù)管理體系。一是不同公共部門(mén)的協(xié)作體系。以新市民事務(wù)中心為平臺(tái)，加強(qiáng)與綜治、公安、計(jì)生、司法、勞動(dòng)社保、教育、衛(wèi)生等部門(mén)的協(xié)作，共同構(gòu)筑服務(wù)導(dǎo)向的社會(huì)公共安全網(wǎng)絡(luò)。二是以新市民事務(wù)中心為平臺(tái)，通過(guò)公安機(jī)關(guān)與房東、非營(yíng)利性組織、社區(qū)志愿者等第三方主體的協(xié)作，整合社會(huì)資源，共同創(chuàng)造社會(huì)公共安全協(xié)同環(huán)境。張家港新市民事務(wù)中心在江蘇率先成立了“新市民共進(jìn)協(xié)會(huì)、住房出租管理協(xié)會(huì)”兩個(gè)自治組織，構(gòu)建“政會(huì)互融”新模式。張家港所創(chuàng)立的流動(dòng)人口協(xié)同治理體系的組織構(gòu)架如下圖：

這種組織構(gòu)架的作用在于，一是實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口的“大部制”服務(wù)管理。將與流動(dòng)人口相關(guān)的政府職能進(jìn)行整合，體現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口的尊重與對(duì)流動(dòng)人口工作的高度重視，有利于多部門(mén)協(xié)作為流動(dòng)人口解決實(shí)際難題，切實(shí)保障其基本權(quán)益，提升政府績(jī)效與社會(huì)管理效能，提升流動(dòng)人口對(duì)該城市的認(rèn)同度與歸屬感。二是促進(jìn)了對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理的廣泛社會(huì)動(dòng)員。特別是在最基層社區(qū)層面，對(duì)流動(dòng)人口工作管理的專(zhuān)門(mén)化有利于社區(qū)對(duì)本區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口的關(guān)注，通過(guò)多種形式的社區(qū)活動(dòng)和戶(hù)口管理員的走訪(fǎng)，有利于出租屋房東、志愿者、企事業(yè)單位等社會(huì)各方關(guān)注、理解和參與流動(dòng)人口服務(wù)工作。

四、流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理體系的

運(yùn)行維度與社會(huì)效應(yīng)

建立和完善流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理體系的目標(biāo)是，通過(guò)政府主導(dǎo)下的社會(huì)協(xié)同治理提高流動(dòng)人口同城化率，大力推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化與同城化程度，并作為城市率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，促進(jìn)城市公共服務(wù)水平的全面提升。其運(yùn)行主要由信息平臺(tái)、社區(qū)平臺(tái)、組織文化平臺(tái)作為支撐，相輔相成，成為流動(dòng)人口“市民化”服務(wù)管理的重要保障。具體包括以下幾方面運(yùn)行維度：

通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口信息的全面采集和智能化管理，提升流動(dòng)人口管理的服務(wù)水平。實(shí)施流動(dòng)人口信息高標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)化采集工程，實(shí)現(xiàn)信息資源化、資源數(shù)據(jù)化和分析智能化。通過(guò)研發(fā)不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)庫(kù)，如出租戶(hù)、16周歲以下人員、社會(huì)關(guān)系人、同戶(hù)籍同姓名出生日期人員等，通過(guò)智能模塊實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)比對(duì)與研判。通過(guò)擴(kuò)展社會(huì)化采集點(diǎn)和信息移動(dòng)采集研發(fā)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息采集的便捷、全面和高效服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)新市民信息與公安機(jī)關(guān)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新市民服務(wù)管理的規(guī)范化與集中化。在新市民積分管理中，新市民信息更與計(jì)生、稅務(wù)、勞動(dòng)社保、衛(wèi)生防疫等多部門(mén)信息協(xié)同，形成完整的信息網(wǎng)絡(luò)，有利于為新市民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這一維度的良性運(yùn)行有利于全面了解流動(dòng)人口信息，實(shí)時(shí)而準(zhǔn)確地了解流動(dòng)人口的狀況和需求，社會(huì)公共安全供給和社會(huì)管理服務(wù)提供中有的放矢，提升服務(wù)品質(zhì)。

通過(guò)以社區(qū)警務(wù)為核心的社區(qū)服務(wù)向流動(dòng)人口群體傾斜，推進(jìn)流動(dòng)人口的城市融入，提升其社會(huì)歸屬感與安全感。在社區(qū)范圍內(nèi)，按照地域面積、新市民數(shù)量、治安情況等基本要素，推行網(wǎng)絡(luò)式管理，在“網(wǎng)格”內(nèi)推行社區(qū)民警與專(zhuān)職戶(hù)管員組成的新市民服務(wù)管理隊(duì)伍，通過(guò)“責(zé)任承包”方式具體負(fù)責(zé)各自網(wǎng)格內(nèi)新市民的信息采集、居住證辦理、社情民意收集、治安管理等工作。在社區(qū)范圍內(nèi)，采取主動(dòng)上門(mén)服務(wù)的方式，通過(guò)面對(duì)面溝通交流，加強(qiáng)針對(duì)新市民群體的法制與安全防范宣傳教育，切實(shí)解決這一群體面臨的現(xiàn)實(shí)困難。以社區(qū)警務(wù)為核心，帶動(dòng)社會(huì)救助、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等各類(lèi)社區(qū)服務(wù)對(duì)流動(dòng)人口的傾斜，提升流動(dòng)人口對(duì)本社區(qū)的歸屬感。通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口群體高覆蓋率的服務(wù)，使其與本地居民、地方公共機(jī)構(gòu)與社區(qū)自治組織深入交流，增加了他們的歸屬感與社區(qū)融入，使其安全感得到顯著提升。

加大對(duì)流動(dòng)人口組織與文化建設(shè)方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救濟(jì)、矛盾調(diào)處等方面的作用發(fā)揮。長(zhǎng)期以來(lái)，流動(dòng)人口往往處于被動(dòng)接受管理的角色，流動(dòng)人口“市民化”協(xié)同治理的意義在于，使流動(dòng)人口與社會(huì)管理第三方（即承擔(dān)社會(huì)管理法定職責(zé)的公共部門(mén)和本區(qū)域流動(dòng)人口個(gè)人以外的第三方，包括各種社會(huì)自治組織及其成員、工商企業(yè)、志愿者等）成為流動(dòng)人口服務(wù)主體，通過(guò)制度機(jī)制轉(zhuǎn)變促進(jìn)其自我約束、自我管理、自我教育，激勵(lì)其參與社會(huì)公共安全供給。主要通過(guò)協(xié)會(huì)形式形成流動(dòng)人口相關(guān)社會(huì)組織，努力構(gòu)建并積極培育其自身組織文化：新市民共進(jìn)協(xié)會(huì)開(kāi)展愛(ài)心助學(xué)幫扶、新市民子女特色夏令營(yíng)等主題活動(dòng)，并配合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展政策宣傳、疾病預(yù)防、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、維權(quán)慰問(wèn)等，形成新市民自我發(fā)展及與公共部門(mén)交流的重要平臺(tái)，有利于為更多新市民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。住房出租管理協(xié)會(huì)則明確房東參與社會(huì)公共安全供給的主體責(zé)任，通過(guò)宣傳、互助、獎(jiǎng)勵(lì)等多種形式，使其成為政策法規(guī)的宣傳員、矛盾糾紛的調(diào)解員、社會(huì)治安的信息員，成為流動(dòng)人口協(xié)同治理中重要的第三方力量。確立了流動(dòng)人口在城市中的主體地位，有利于促進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理的社會(huì)化發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口服務(wù)管理的社會(huì)多元合作共治。

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篇4

摘要：近年來(lái)，我國(guó)城市物業(yè)管理糾紛呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。為了有效破解物業(yè)管理的困境，需要深入分析矛盾的成因?；谔镆罢{(diào)查和機(jī)制分析方法，研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)城市住宅小區(qū)物業(yè)管理過(guò)程中存在五大矛盾。這些矛盾綜合作用，共同導(dǎo)致城市普通住宅小區(qū)的物業(yè)管理困境。從法律關(guān)系看，我國(guó)物業(yè)管理兼具私人性、集體性和公共性等三維屬性。物業(yè)管理矛盾的生成機(jī)制在于無(wú)公德的個(gè)體、業(yè)主自治力不足和政府管理缺位。破解這些矛盾需要在政府主導(dǎo)下構(gòu)建由政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方共同參與，合作共管的物業(yè)治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城市住宅小區(qū)；物業(yè)管理；全能型物業(yè)；業(yè)主委員會(huì)；業(yè)主自治

作者：張雪霖(華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢430074)

一、問(wèn)題的提出及研究視角

當(dāng)前，我國(guó)城市普通住宅小區(qū)物業(yè)管理沖突問(wèn)題日益嚴(yán)峻，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間圍繞著服務(wù)和收費(fèi)陷入惡性循環(huán)。依據(jù)法律，業(yè)主和物業(yè)服務(wù)公司之間屬于物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系，業(yè)主支付的物業(yè)費(fèi)屬于物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)的對(duì)價(jià)。然而，現(xiàn)實(shí)中物業(yè)服務(wù)企業(yè)收費(fèi)難和收費(fèi)率低已經(jīng)成為制約合同履行的根本難題，少數(shù)業(yè)主以物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)不到位或財(cái)產(chǎn)損失等理由作為抗辯拒交物業(yè)費(fèi)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在面臨服務(wù)成本的硬約束下，只好裁減服務(wù)人員降低成本。而服務(wù)質(zhì)量的降低，又進(jìn)一步激發(fā)更多業(yè)主的不滿(mǎn)，物業(yè)收費(fèi)就會(huì)更難，如此便陷入惡性循環(huán)。按照法律制度設(shè)計(jì)，對(duì)于業(yè)主不交物業(yè)費(fèi)的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)關(guān)于物業(yè)費(fèi)請(qǐng)求權(quán)只有采取起訴至人民法院的司法救濟(jì)手段。而法院介入物業(yè)糾紛雖然能部分解決物業(yè)費(fèi)拖欠問(wèn)題，但是卻加劇了業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾，甚至導(dǎo)致業(yè)主對(duì)法院的不滿(mǎn)和群體性圍攻，法院判決的執(zhí)行越來(lái)越難[1]。

物業(yè)服務(wù)合同履行是困擾我國(guó)城市物業(yè)管理的重大問(wèn)題。近年來(lái)，不僅涌向法院的物業(yè)糾紛訴訟案件急劇增多，通過(guò)撥打12345市長(zhǎng)熱線(xiàn)或向媒體曝光求援的案件也呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。有學(xué)者指出：物業(yè)管理糾紛難以解決的原因在于居民經(jīng)常選擇的解決方式不是有效的手段，即居民遇到物業(yè)矛盾，經(jīng)常先向物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)委會(huì)、街道辦、居委會(huì)等部門(mén)反映，但解決效果比較差，反而是通過(guò)向電視臺(tái)、報(bào)社等媒體投訴或撥打12345市長(zhǎng)熱線(xiàn)或法律申訴等渠道反映效果要好些[2]。問(wèn)題是這種非常規(guī)的治理手段，只能解決非常小的一部分物業(yè)糾紛，甚至?xí)纬煞浅Ｒ?guī)手段的常規(guī)化，但是這樣的沖突化解機(jī)制成本是非常高昂的。物業(yè)糾紛案件標(biāo)的雖然數(shù)額小，但由于涉及人數(shù)眾多，和城市居民的生活息息相關(guān)，物業(yè)管理矛盾的不斷累積和升級(jí)將有可能危及社會(huì)穩(wěn)定。

既有關(guān)于物業(yè)糾紛的研究，聚焦于業(yè)主和前期物業(yè)公司之間的矛盾，主流的觀(guān)點(diǎn)為“業(yè)主維權(quán)—公民社會(huì)”范式。張磊認(rèn)為：業(yè)委會(huì)維權(quán)的興起是由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和物業(yè)管理領(lǐng)域中，以開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司為主體，包括房管局小區(qū)辦、地方法院、街道辦事處和居委會(huì)等相關(guān)政府部門(mén)與政府官員在內(nèi)的一個(gè)具有分利性質(zhì)的房地產(chǎn)商利益集團(tuán)已經(jīng)形成。正是該分利集團(tuán)的強(qiáng)勢(shì)地位使得開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司敢于普遍地侵害廣大業(yè)主的合法權(quán)益，這正是業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)興起的深層次原因[3]。業(yè)主與物業(yè)公司及其背后的開(kāi)發(fā)商之間的糾紛，在基層政府的介入?yún)f(xié)調(diào)下，業(yè)主維權(quán)的意義被延伸為對(duì)地方政府的權(quán)力抗?fàn)?。因此，業(yè)主維權(quán)的興起被認(rèn)為是“物業(yè)運(yùn)作釋放的公共空間”[4]“公民社會(huì)的先聲”[5]“從產(chǎn)權(quán)走向公民權(quán)”[6]等。在業(yè)主維權(quán)范式下關(guān)于物業(yè)糾紛的研究已經(jīng)取得了豐碩的成果，但是由于集中關(guān)注業(yè)主與前期物業(yè)公司和開(kāi)發(fā)商之間的外部斗爭(zhēng)性物業(yè)糾紛事件，而缺乏從內(nèi)部視角對(duì)常規(guī)性治理階段物業(yè)管理面臨的困境以及物業(yè)糾紛產(chǎn)生根源的經(jīng)驗(yàn)研究。同時(shí)，由于業(yè)主維權(quán)范式帶有強(qiáng)烈的價(jià)值干預(yù)和理論期待色彩，而存在用西方的理論對(duì)我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的剪裁和修飾，以期經(jīng)驗(yàn)符合理論預(yù)設(shè)，因此無(wú)法有效把握物業(yè)糾紛發(fā)生的內(nèi)在機(jī)制。

基于對(duì)業(yè)主維權(quán)范式的反思，近年來(lái)有學(xué)者試圖從業(yè)主自治的內(nèi)部視角去認(rèn)識(shí)社區(qū)物業(yè)矛盾，開(kāi)拓了物業(yè)糾紛研究的視野。陳鵬通過(guò)對(duì)業(yè)主維權(quán)和常規(guī)自治2個(gè)階段的區(qū)分，認(rèn)為在這2個(gè)不同的階段，不同的主體對(duì)業(yè)委會(huì)的態(tài)度不同：從社會(huì)的視角看，業(yè)委會(huì)分別是“維權(quán)的代言人”和“自治的領(lǐng)頭羊”；從市場(chǎng)的視角看，業(yè)委會(huì)分別是“利益的爭(zhēng)奪者”和“共贏(yíng)的合作者”；從國(guó)家的視角看，業(yè)委會(huì)則分別是“麻煩的制造者”和“社區(qū)管理的抓手”[7]。石發(fā)勇認(rèn)為：業(yè)委會(huì)作為市民組織的發(fā)展并非如學(xué)界樂(lè)觀(guān)者認(rèn)為的那樣，能給業(yè)主注入合作習(xí)慣、團(tuán)結(jié)意識(shí)和民主參與精神，反而可能因?yàn)閮?nèi)在局限和外部制約的雙重作用，形成少數(shù)既得利益業(yè)主經(jīng)營(yíng)排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治和相互爭(zhēng)斗不休的“準(zhǔn)派系政治”，從而有損于基層治理和社區(qū)民主[8]。也有學(xué)者提出以利益密度與社區(qū)同質(zhì)性的二維框架來(lái)解釋不同社區(qū)業(yè)委會(huì)選舉景象和治理績(jī)效的差異[9]。因此，本文將在業(yè)主自治內(nèi)部視角研究成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)機(jī)制分析法，整體性地理解我國(guó)物業(yè)管理面臨的困境以及物業(yè)糾紛產(chǎn)生的根源。而唯有厘清我國(guó)物業(yè)管理矛盾的內(nèi)容及其發(fā)生機(jī)制，才能提出有效的沖突解決方法，這對(duì)于建設(shè)城市社區(qū)良好的物業(yè)管理秩序和宜居的生活環(huán)境有重大意義。

二、住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨的困境

我國(guó)城市商品房小區(qū)物業(yè)管理沖突的表象為物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間關(guān)于服務(wù)和收費(fèi)之間的矛盾，業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)稍有不滿(mǎn)，就以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯，而業(yè)主抗辯的理由大多沒(méi)有合法性證據(jù)，得不到法院的裁判支持，反而會(huì)加劇物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間的對(duì)立緊張關(guān)系。學(xué)界的主流觀(guān)點(diǎn)傾向于認(rèn)為：業(yè)主在市場(chǎng)中是天然的弱者，容易成為利益受損方，而物業(yè)企業(yè)處于強(qiáng)勢(shì)地位，容易成為侵犯業(yè)主利益的一方。通過(guò)深入考察物業(yè)管理實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)物業(yè)管理問(wèn)題是復(fù)雜多維的，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在物業(yè)服務(wù)企業(yè)違約或違規(guī)經(jīng)營(yíng)等侵權(quán)現(xiàn)象，但物業(yè)服務(wù)企業(yè)并不必然是強(qiáng)者，業(yè)主也并不必然是弱者。目前，住宅小區(qū)物業(yè)管理面臨五大矛盾。

(一)物業(yè)價(jià)格與物業(yè)價(jià)值之間的矛盾

我國(guó)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)采取政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)相結(jié)合的定價(jià)方式。由于城市普通住宅的物業(yè)服務(wù)與千家萬(wàn)戶(hù)居民的生活息息相關(guān)，屬于基礎(chǔ)民生工程并具有一定的公共性，我國(guó)城市普通住宅物業(yè)服務(wù)收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。但我國(guó)現(xiàn)行城市普通住宅物業(yè)服務(wù)等級(jí)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還是2004年制定的，至今已經(jīng)有十多年，這段時(shí)間既是中國(guó)快速發(fā)展的10年，也是通貨膨脹比較嚴(yán)重的10年。物業(yè)管理主要是勞動(dòng)密集型服務(wù)，勞動(dòng)力成本上漲的幅度與速度決定了物業(yè)管理成本漲幅的大小。物業(yè)價(jià)格嚴(yán)重背離物業(yè)價(jià)值，物業(yè)價(jià)格與物業(yè)價(jià)值之間產(chǎn)生了巨大張力。為破解此矛盾，許多城市開(kāi)始探索放開(kāi)物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)定價(jià)，即在政府基準(zhǔn)價(jià)的基礎(chǔ)上由物業(yè)企業(yè)和業(yè)主自由協(xié)商確定物業(yè)服務(wù)價(jià)格，但是在實(shí)踐中由于單一的物業(yè)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主之間存在高昂的交易成本，因此物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)面臨漲價(jià)難題。

物業(yè)服務(wù)企業(yè)是一個(gè)以盈利為目的的市場(chǎng)主體，物業(yè)服務(wù)成本大幅度提升，但是物業(yè)服務(wù)價(jià)格沒(méi)有及時(shí)上漲，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的利潤(rùn)空間不斷受到擠壓。物業(yè)服務(wù)企業(yè)面臨的選擇有：(1)撤退。這也是很多中低檔小區(qū)或建筑面積少的小區(qū)，其物業(yè)服務(wù)企業(yè)在合同期滿(mǎn)后就撤退不再續(xù)簽的根本原因。物業(yè)服務(wù)企業(yè)撤退后，往往沒(méi)有新的物業(yè)服務(wù)企業(yè)愿意入駐，小區(qū)的物業(yè)管理處于空白地帶，極易引發(fā)基層社會(huì)失序。(2)減少服務(wù)人員的數(shù)量以降低人工成本，這就會(huì)導(dǎo)致服務(wù)的范圍收縮和服務(wù)質(zhì)量的下降，引起業(yè)主的不滿(mǎn)，進(jìn)一步影響物業(yè)服務(wù)企業(yè)的收費(fèi)率，也就進(jìn)一步降低服務(wù)質(zhì)量，形成惡性循環(huán)。(3)違規(guī)非法經(jīng)營(yíng)以獲取額外收入，以補(bǔ)貼物業(yè)收入不足，如違規(guī)收取停車(chē)費(fèi)，或擅自利用小區(qū)部分公用面積經(jīng)營(yíng)等。不管是哪一種情形，都會(huì)加劇業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾。

(二)有限責(zé)任的市場(chǎng)主體和全能型物業(yè)期待之間的矛盾

“既然我交了物業(yè)管理費(fèi)，小區(qū)內(nèi)所有事物都應(yīng)該由物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)”，這是絕大多數(shù)業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)的認(rèn)識(shí)和期待。由于物業(yè)管理法律知識(shí)的專(zhuān)業(yè)性過(guò)強(qiáng)，大多數(shù)普通業(yè)主不懂法，導(dǎo)致對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)存在認(rèn)識(shí)上的偏差。業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂的是物業(yè)服務(wù)合同，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)是有邊界的，作為市場(chǎng)主體的物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行的是合同責(zé)任，承擔(dān)的是有限責(zé)任，但在業(yè)主的期待中卻扮演著全能型物業(yè)管理的角色，承擔(dān)的是無(wú)限責(zé)任。一旦物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒(méi)有滿(mǎn)足業(yè)主的訴求，業(yè)主就以此拒交物業(yè)費(fèi)作為抗辯。作為承擔(dān)有限責(zé)任的市場(chǎng)主體和業(yè)主對(duì)全能型物業(yè)期待之間產(chǎn)生了巨大張力，必然就會(huì)產(chǎn)生業(yè)主期待的落空和對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不滿(mǎn)，因而大量物業(yè)糾紛就不可避免。

具體情況如下。

1.違背質(zhì)價(jià)相符原則

物業(yè)企業(yè)提供的服務(wù)等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)主支付的物業(yè)費(fèi)用相匹配，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)等級(jí)對(duì)應(yīng)不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)主想要更高質(zhì)量的服務(wù)，就需要支付更高的費(fèi)用。但現(xiàn)實(shí)卻是業(yè)主支付的費(fèi)用不高，卻要求享受到與費(fèi)用不相稱(chēng)的更高質(zhì)量的服務(wù)，甚至有點(diǎn)吹毛求疵。

2.業(yè)主的個(gè)體責(zé)任

物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的服務(wù)通常分為日常綜合服務(wù)與特約服務(wù)，其約服務(wù)是為滿(mǎn)足不同層次業(yè)主的差異化需求設(shè)立的，即提供房屋自用部位、自用設(shè)備的應(yīng)急維修服務(wù)，由享受服務(wù)的業(yè)主單獨(dú)支付對(duì)價(jià)[10]。但很多業(yè)主對(duì)此有誤解，認(rèn)為自己繳納的物業(yè)費(fèi)里包括了專(zhuān)有部分的物業(yè)服務(wù)，比如家里燈泡壞了，物業(yè)服務(wù)企業(yè)換燈泡收取一定費(fèi)用，業(yè)主就對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)不滿(mǎn)。

3.開(kāi)發(fā)商的責(zé)任

關(guān)于小區(qū)內(nèi)地下停車(chē)庫(kù)、會(huì)所等的產(chǎn)權(quán)歸屬糾紛以及業(yè)主對(duì)房屋質(zhì)量不滿(mǎn)或小區(qū)規(guī)劃不合理等問(wèn)題，屬于開(kāi)發(fā)商遺留問(wèn)題，這是業(yè)主和開(kāi)發(fā)商之間的矛盾，但業(yè)主則容易將矛盾轉(zhuǎn)嫁給物業(yè)服務(wù)企業(yè)，并以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯。

4.政府各相關(guān)職能部門(mén)的公共管理責(zé)任

在業(yè)主抗辯的訴求中，諸如家里被盜、汽車(chē)被刮傷、住改商、私搭亂建等物業(yè)服務(wù)企業(yè)未管理到位，或致財(cái)產(chǎn)損失等，這屬于政府各相關(guān)職能部門(mén)的公共管理責(zé)任，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有協(xié)助管理的責(zé)任，包括及時(shí)發(fā)現(xiàn)、勸阻、制止和上報(bào)的義務(wù)①。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：“物業(yè)服務(wù)企業(yè)未能履行物業(yè)服務(wù)合同的約定，導(dǎo)致業(yè)主人身、財(cái)產(chǎn)安全受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！蔽飿I(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的只是合同約定的責(zé)任，而非兜底責(zé)任。

(三)物業(yè)供給的公共性和個(gè)體機(jī)會(huì)主義行為的矛盾

一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主基于建筑物區(qū)分所有權(quán)形成的是團(tuán)體關(guān)系，小區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共物品的形式，相對(duì)于團(tuán)體外部而言具有一定的排他性。但是在業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部物業(yè)管理屬于集體服務(wù)，相較于個(gè)體而言，不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，就會(huì)存在個(gè)體機(jī)會(huì)主義行為和搭便車(chē)的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論準(zhǔn)公共物品、集體物品還是純公共物品，它們都具有公共產(chǎn)品的屬性——排他困難，此時(shí)消費(fèi)者為之付費(fèi)的需求會(huì)降低，生產(chǎn)者提供它的激勵(lì)會(huì)打折扣，市場(chǎng)就有可能失靈[11]?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第六十七條規(guī)定：“違反物業(yè)服務(wù)合同約定，業(yè)主逾期不交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)用的，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)督促其限期交納；逾期不交納的，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以向人民法院起訴?！爆F(xiàn)在商品房小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)的尚不多，即使成立業(yè)主委員會(huì)，在督促業(yè)主交納物業(yè)費(fèi)上很少能發(fā)揮作用。當(dāng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的物業(yè)費(fèi)請(qǐng)求權(quán)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，只有采取司法救濟(jì)。由于物業(yè)糾紛的標(biāo)的數(shù)額小而對(duì)象眾多，采取司法救濟(jì)的成本高而效果差，因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)企業(yè)采取司法訴訟，不僅要支付律師費(fèi)，還要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，同時(shí)還會(huì)和業(yè)主的關(guān)系鬧僵，更不利于物業(yè)費(fèi)的收取。而我國(guó)立法上對(duì)物業(yè)費(fèi)請(qǐng)求權(quán)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)的救濟(jì)不足，無(wú)法有效約束搭便車(chē)現(xiàn)象和機(jī)會(huì)主義行為[12]。

(四)物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)人的管理和無(wú)公德的個(gè)體之間的矛盾

根據(jù)物業(yè)管理的內(nèi)容，可以將物業(yè)管理的對(duì)象分為兩大類(lèi)：一是對(duì)物的管理，即共用空間的清潔、綠化以及共用設(shè)施設(shè)備的養(yǎng)護(hù)等；二是對(duì)人的管理，主要是對(duì)產(chǎn)生外部性的人的行為的管理，以維護(hù)公共區(qū)域的綜合秩序。在小區(qū)業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，業(yè)主個(gè)體在享有權(quán)利的同時(shí)不得損害其他業(yè)主的合法權(quán)益，個(gè)體行為需要遵守業(yè)主公約。但是在物業(yè)管理實(shí)踐中，常常會(huì)有少數(shù)違背業(yè)主公約的無(wú)公德的個(gè)體，具體表現(xiàn)為噪音擾民、不文明養(yǎng)寵、私搭亂建、毀綠種菜、違規(guī)裝修、私占消防通道等。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這屬于業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部的自治管理或政府職能部門(mén)的公共管理，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間不具有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，物業(yè)服務(wù)企業(yè)依據(jù)業(yè)主團(tuán)體的委托，依據(jù)業(yè)主管理規(guī)約和國(guó)家法律法規(guī)對(duì)業(yè)主損害他人合法權(quán)益的行為管理①。但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)受業(yè)主團(tuán)體的委托提供物業(yè)服務(wù)，其中就包括恢復(fù)空間規(guī)劃秩序，及時(shí)制止個(gè)體業(yè)主未經(jīng)許可侵占公共空間或損害公共利益的行為。以上一些行為不僅損害了業(yè)主的公共利益，甚至有些還是違法行為，但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)現(xiàn)后，若及時(shí)勸阻，會(huì)遇到對(duì)方的反抗，物業(yè)服務(wù)企業(yè)將案件上報(bào)給相關(guān)部門(mén)，違規(guī)業(yè)主得到相應(yīng)制裁后就會(huì)對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)懷恨在心，因而就會(huì)以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯。本應(yīng)屬于業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部人與人之間關(guān)系的矛盾，在物業(yè)服務(wù)企業(yè)介入管理后，卻演化成物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間的私人沖突，物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)人的管理面臨無(wú)公德個(gè)體之間的矛盾。

(五)無(wú)組織的業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不當(dāng)牟利之間的矛盾

正如同物業(yè)服務(wù)企業(yè)面對(duì)眾多分散的業(yè)主面臨收費(fèi)難困境，單個(gè)的業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)卻面臨有效監(jiān)管難題。小區(qū)業(yè)主共有資金主要包括公攤收益和專(zhuān)項(xiàng)維修資金，對(duì)于很多中高檔小區(qū)這筆資金流量是很大的。沒(méi)有成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)，對(duì)于占用共有部分或共用設(shè)施設(shè)備經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的公攤收益就處于棄管狀態(tài)，往往為物業(yè)服務(wù)企業(yè)所俘獲。而成立了業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)，由于業(yè)委會(huì)不具有法人資格，無(wú)法在銀行開(kāi)設(shè)獨(dú)立賬戶(hù)，且業(yè)委會(huì)成員沒(méi)有工資報(bào)酬，主要由具有公益心的業(yè)主利用業(yè)余時(shí)間為業(yè)主服務(wù)，沒(méi)有足夠的精力和能力親自對(duì)共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)，所以，在現(xiàn)行條件下通過(guò)物業(yè)服務(wù)企業(yè)來(lái)代管就相對(duì)具有可操作性，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可在經(jīng)營(yíng)收益中提取一定比例的管理費(fèi)用[7]。但是由于普通業(yè)主沒(méi)有組織起來(lái)，無(wú)法對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)督，業(yè)委會(huì)在巨額利益流量和私利動(dòng)機(jī)趨逐下，往往蛻化為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益群體，形成寡頭治理或派性斗爭(zhēng)[8]。業(yè)委會(huì)往往被物業(yè)服務(wù)企業(yè)收買(mǎi)，和物業(yè)服務(wù)企業(yè)形成不穩(wěn)定的分利秩序，或因利益分配均衡而形成利益共同體，或因利益分配不均而分裂斗爭(zhēng)，而不管哪一種情形都會(huì)損害大多數(shù)業(yè)主的利益。

三、住宅小區(qū)物業(yè)管理的屬性界定

在住房制度商品化改革前，城市房屋產(chǎn)權(quán)形態(tài)比較簡(jiǎn)單，物業(yè)管理由房管部門(mén)或單位后勤集團(tuán)負(fù)責(zé)，很少存在物業(yè)糾紛。而城市住房制度商品化改革后，房屋所有權(quán)以及物業(yè)管理一并轉(zhuǎn)移給建筑物區(qū)分所有權(quán)人。我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，建筑物區(qū)分所有權(quán)是建立在土地使用權(quán)之上，而非土地所有權(quán)之上，土地所有權(quán)屬于國(guó)家。那么，城市商品房住宅小區(qū)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)就比較復(fù)雜，由私人產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)共同組成，物業(yè)管理的屬性也就兼具私人性、集體性和公共性三維屬性，分別對(duì)應(yīng)的是業(yè)主個(gè)體、業(yè)主團(tuán)體和政府的責(zé)任，唯有三方各司其職和協(xié)作共管，方能形成良好的物業(yè)管理秩序。

依據(jù)《物權(quán)法》第八十一條可知，業(yè)主自治管理的含義是經(jīng)業(yè)主共同決定，可以由業(yè)主自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，也可以委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人管理。由于新建的商品房小區(qū)，一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主眾多，自行管理的難度比較大，目前絕大部分小區(qū)都是采取市場(chǎng)化的物業(yè)管理方式。因此，物業(yè)管理通常是指業(yè)主通過(guò)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定進(jìn)行物業(yè)管理的活動(dòng)，這是最狹義的理解，也為《物業(yè)管理?xiàng)l例》所采納。但是，將物業(yè)管理定義為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)合同之下的物業(yè)管理活動(dòng)，容易混淆物業(yè)管理的本質(zhì)。盡管處于高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，業(yè)主已不可能躬親于物業(yè)的管理，或者沒(méi)有時(shí)間、精力、能力管理自己的物業(yè)，將物業(yè)的管理委之于專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，但是物業(yè)管理的本質(zhì)是業(yè)主之間的關(guān)系，而不是業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系[13]。

市場(chǎng)化的物業(yè)管理活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上先后存在2個(gè)契約形態(tài)：第1個(gè)契約是業(yè)主管理規(guī)約，屬于一種內(nèi)部契約或社會(huì)契約。一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主基于建筑物區(qū)分權(quán)中的共有權(quán)和成員權(quán)形成的是一種團(tuán)體關(guān)系，在業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部成員之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的判定就屬于業(yè)主管理規(guī)約的范疇。第2個(gè)契約則是由業(yè)主大會(huì)決定聘請(qǐng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，在業(yè)主大會(huì)的授權(quán)下由業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同，這屬于外部契約或市場(chǎng)契約。物業(yè)服務(wù)企業(yè)依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同約定的內(nèi)容以及業(yè)主管理規(guī)約提供物業(yè)服務(wù)，相當(dāng)于是經(jīng)過(guò)業(yè)主大會(huì)的授權(quán)提供物業(yè)管理，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間達(dá)成了物業(yè)服務(wù)管理公約。物業(yè)管理費(fèi)應(yīng)該由業(yè)主交給業(yè)主團(tuán)體，此基于團(tuán)體內(nèi)部的管理規(guī)約；團(tuán)體將收到的物業(yè)管理費(fèi)支付給物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為服務(wù)的對(duì)價(jià)，此基于外部的市場(chǎng)契約。出于方便考慮，業(yè)主團(tuán)體可將物業(yè)管理費(fèi)的收取委托給物業(yè)服務(wù)企業(yè)來(lái)實(shí)施。那么，物業(yè)服務(wù)合同的當(dāng)事人就是業(yè)主團(tuán)體和物業(yè)服務(wù)企業(yè)，而非單個(gè)的業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)。從組織的角度看，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主團(tuán)體關(guān)于服務(wù)和收費(fèi)的認(rèn)定就是一對(duì)一的關(guān)系，這樣就會(huì)極大地降低市場(chǎng)交易成本。因此，良好的市場(chǎng)化物業(yè)管理供給秩序，就不僅涉及市場(chǎng)化的問(wèn)題，還需要社會(huì)化建設(shè)與之相匹配。

我國(guó)的物業(yè)管理不僅具有私人性，還兼具集體性和公共性，良好的物業(yè)管理秩序就相當(dāng)于是一種準(zhǔn)公共物品。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，公共物品的供給由于存在外部性或搭便車(chē)等難題，市場(chǎng)就有可能失靈，需要社會(huì)或國(guó)家來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷；從制度設(shè)置上看，通過(guò)成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，將業(yè)主團(tuán)體建設(shè)為業(yè)主自治組織，目標(biāo)就是將業(yè)主組織起來(lái)制定團(tuán)體內(nèi)部的社會(huì)規(guī)范來(lái)約束外部性或機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)現(xiàn)物業(yè)的集體供給。問(wèn)題是業(yè)主管理規(guī)約雖然對(duì)于業(yè)主具有約束力，但并沒(méi)有強(qiáng)制力，面對(duì)搭便車(chē)者或釘子戶(hù)就會(huì)失靈，這就需要政府的強(qiáng)制力作為后盾。由于物業(yè)管理具有公共屬性，市場(chǎng)或社會(huì)組織在公共利益和公共秩序的供給中失靈時(shí)，需要國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)提供保障；且市場(chǎng)和社會(huì)組織機(jī)制的有效發(fā)揮，本身就需要以政府的強(qiáng)制力作為基礎(chǔ)來(lái)保障契約履行、交易安全和社會(huì)信用。

四、物業(yè)管理糾紛的生成機(jī)制

由于忽視物業(yè)管理的三維屬性，僅僅將物業(yè)管理狹隘地理解為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的市場(chǎng)關(guān)系，就難以把握物業(yè)管理沖突的本質(zhì)和原因，相應(yīng)的也就難以提出有效的解決機(jī)制。如果僅僅將物業(yè)管理理解為業(yè)主和服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定下的物業(yè)管理活動(dòng)，那么物業(yè)糾紛的解決就只有依靠司法救濟(jì)。但是從司法訴訟實(shí)踐看，法院雖然能根據(jù)法律來(lái)判定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和幫助合同的履行，但是卻無(wú)益于物業(yè)管理沖突的化解，甚至?xí)夯瘶I(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的關(guān)系。結(jié)合前述物業(yè)管理的五大矛盾和物業(yè)管理的三維屬性，我國(guó)物業(yè)管理矛盾難以化解的原因主要有無(wú)公德的個(gè)體、業(yè)主自治不足和政府管理缺位3個(gè)層面，當(dāng)業(yè)主的規(guī)則意識(shí)、業(yè)主自治能力和政府管理沒(méi)有跟上的時(shí)候，業(yè)主和市場(chǎng)之間的互動(dòng)就會(huì)不暢，物業(yè)管理沖突就會(huì)大量產(chǎn)生。

(一)業(yè)主的有限理性和無(wú)公德的個(gè)體

由于我國(guó)城市商品房開(kāi)發(fā)市場(chǎng)形成僅十幾年的歷史，物業(yè)管理、物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)和業(yè)委會(huì)等一套制度設(shè)置都是外來(lái)的新生事物，屬于政府“規(guī)劃性變遷”的產(chǎn)物[14]。由于住宅小區(qū)物業(yè)管理具有較高的專(zhuān)業(yè)性，普通業(yè)主對(duì)物業(yè)管理的認(rèn)知具有有限理性，主要表現(xiàn)為2個(gè)方面：一是對(duì)于物業(yè)管理的性質(zhì)存在認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。物業(yè)管理不僅具有私人屬性，還兼具集體屬性和公共屬性，業(yè)主個(gè)體的行為在團(tuán)體內(nèi)部就會(huì)產(chǎn)生外部性，物業(yè)管理的本質(zhì)是全體業(yè)主的公共責(zé)任。這就要求業(yè)主在享受權(quán)利的同時(shí)，還要履行不能損害其他人合法權(quán)益的義務(wù)，實(shí)質(zhì)上這是團(tuán)體內(nèi)部人與人利益關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，唯有遵守權(quán)利義務(wù)相平衡的規(guī)則才能形成良好的集體秩序和公共秩序。實(shí)踐中普通業(yè)主囿于有限理性的限制而難免對(duì)物業(yè)管理的性質(zhì)認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。二是對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的認(rèn)識(shí)存在偏差?；诮ㄖ飬^(qū)分權(quán)而形成的物業(yè)管理制度，住宅小區(qū)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)復(fù)雜，物業(yè)管理知識(shí)的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，部分業(yè)主不僅對(duì)物業(yè)管理的屬性認(rèn)識(shí)不到位，而且花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)的意識(shí)不足，對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的物業(yè)服務(wù)邊界認(rèn)識(shí)上有偏差，錯(cuò)把履行有限合同責(zé)任的市場(chǎng)主體當(dāng)作全能型物業(yè)主體，物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)質(zhì)上被迫承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任。

物業(yè)管理的專(zhuān)業(yè)性和業(yè)主個(gè)體的有限理性，使得普通業(yè)主容易對(duì)物業(yè)管理處于“無(wú)知”狀態(tài)。同時(shí)，還有少數(shù)業(yè)主的機(jī)會(huì)主義行為而成為“無(wú)公德”的個(gè)體，加劇了物業(yè)管理的矛盾。物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主個(gè)體之間并不具有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，物業(yè)服務(wù)企業(yè)受業(yè)主團(tuán)體的委托按照業(yè)主管理規(guī)約和法律法規(guī)對(duì)小區(qū)進(jìn)行管理，以維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的綜合秩序，但是物業(yè)服務(wù)企業(yè)面對(duì)少數(shù)只講權(quán)利不要義務(wù)的無(wú)公德個(gè)體時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，如不文明養(yǎng)寵、私搭亂建、違規(guī)裝修、毀綠種菜等違背業(yè)主公約的行為。一方面，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有勸阻和維持秩序的義務(wù)，但是當(dāng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)前去勸阻制止和上報(bào)時(shí)，就會(huì)得罪該業(yè)主，業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部的矛盾就會(huì)轉(zhuǎn)嫁為業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的私人恩怨；另一方面，由于產(chǎn)生負(fù)外部性的行為無(wú)法得到有效約束，損害了其他業(yè)主的合法權(quán)益，就會(huì)激起其他大多數(shù)業(yè)主的不滿(mǎn)，同樣會(huì)將內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)嫁為業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理不到位的不滿(mǎn)。最終這都會(huì)以物業(yè)企業(yè)物業(yè)費(fèi)收繳難和業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)不滿(mǎn)之間的矛盾而集中呈現(xiàn)。

(二)業(yè)主自治力不足

物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)從本質(zhì)上說(shuō)是業(yè)主的服務(wù)需求和物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)的結(jié)合，兩者之間的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。在前述物業(yè)管理的三維屬性中已經(jīng)分析了基于集體屬性的物業(yè)管理，是基于業(yè)主共同利益的需要而產(chǎn)生的物業(yè)管理活動(dòng)，物業(yè)管理關(guān)系本質(zhì)上是業(yè)主團(tuán)體內(nèi)部人與人之間的關(guān)系。從法律關(guān)系上看，業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間先后存在2個(gè)契約形態(tài)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主組織之間是一對(duì)一的關(guān)系，是交易成本內(nèi)部化。但是現(xiàn)實(shí)中業(yè)主自治的意識(shí)和能力嚴(yán)重不足，業(yè)主并沒(méi)有組織起來(lái)，呈現(xiàn)的是一盤(pán)散沙的原子化狀態(tài)[15]。如業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)難以成立，業(yè)主參與意識(shí)不足，缺乏對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督機(jī)制以及業(yè)委會(huì)有謀取自身利益而偏離業(yè)主意愿的可能[16-17]。由于業(yè)主自治力不足，在物業(yè)管理活動(dòng)中物業(yè)服務(wù)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主就變成了一對(duì)多的關(guān)系。具體說(shuō)，在關(guān)于物業(yè)服務(wù)的判定上，就會(huì)變成單個(gè)業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾；在關(guān)于物業(yè)費(fèi)收取上，則會(huì)變成物業(yè)服務(wù)企業(yè)和單個(gè)業(yè)主之間的矛盾。那么，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和眾多分散的業(yè)主直接打交道就會(huì)面臨高昂的交易成本，使得交易成本外部化，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主之間難以建立有效的溝通機(jī)制。業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的不滿(mǎn)以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)收費(fèi)難的問(wèn)題就缺乏一個(gè)公共平臺(tái)來(lái)溝通，雙方都只有訴諸司法救濟(jì)，但這只會(huì)加劇彼此的不信任。

(三)政府管理缺位和基層行政能力不足

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則，大部分是自然形成的，由約定俗成而成為共同遵守的規(guī)則。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生外部性，涉及公共利益時(shí)，或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各利益主體自身不能實(shí)現(xiàn)利益平衡時(shí)，就需要政府制定規(guī)則[18]。由于我國(guó)物業(yè)管理和業(yè)主自治制度是國(guó)家規(guī)劃性變遷的產(chǎn)物，作為公共管理角色的政府，既要履行市場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任，也要擔(dān)負(fù)培育業(yè)主自治的重任。物業(yè)管理的公共屬性也需要政府履行法定的公共職能和維護(hù)公共利益。從物業(yè)管理五大矛盾中也可以看出，業(yè)主以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯的很多訴求，實(shí)際上是由公共管理秩序缺失導(dǎo)致的，并不屬于物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職責(zé)，而是由政府管理缺位所致，如住改商、私搭亂建等行為。

地方政府在行政管理過(guò)程中，傾向于凡是有物業(yè)服務(wù)企業(yè)的小區(qū)就不多管，讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)去管。當(dāng)出現(xiàn)物業(yè)管理沖突時(shí)，地方政府為避免麻煩，傾向于讓當(dāng)事人去找法院通過(guò)司法訴訟途徑解決。而和居民打交道最多的街道和居委會(huì)由于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)而致基層行政能力不足，難以構(gòu)建有效的沖突管理機(jī)制。物業(yè)服務(wù)企業(yè)只是一個(gè)依法自主經(jīng)營(yíng)，以盈利為目的的企業(yè)，諸如車(chē)輛丟失、被刮或家里被盜等社會(huì)治安的管理是國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，不應(yīng)把行政機(jī)關(guān)的責(zé)任全部推給物業(yè)管理企業(yè)，無(wú)限擴(kuò)大物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)管理職能[19]。否則，物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任過(guò)大，又沒(méi)有權(quán)力和能力管理，不僅不利于物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展，還會(huì)造成大量矛盾沖突的產(chǎn)生，不利于良好的物業(yè)管理秩序的形成和社會(huì)的穩(wěn)定。

五、結(jié)論

由于我國(guó)城市住房制度商品化改革以及業(yè)主自治制度的設(shè)置并不是市場(chǎng)和社會(huì)自發(fā)形成的，而是屬于政府規(guī)劃性變遷的過(guò)程。加之我國(guó)城市商品房住宅小區(qū)比較復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，決定了物業(yè)管理屬性的多維化。由此，良好的城市社區(qū)物業(yè)管理秩序就需要在政府主導(dǎo)下構(gòu)建由政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方共同參與，合作共管的物業(yè)治理機(jī)制，方能有效破解物業(yè)管理的五大矛盾[20]。對(duì)于城市社區(qū)業(yè)主而言，他們要的不是單純的權(quán)利，而是宜居的生活環(huán)境和良好的公共秩序。為破解物業(yè)管理矛盾，形成良好的物業(yè)管理秩序，筆者提出以下建議。

第一，探索動(dòng)態(tài)而靈敏的物業(yè)服務(wù)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。由于物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共屬性，完全交由市場(chǎng)定價(jià)容易產(chǎn)生失靈，因此需要進(jìn)一步探索能根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)而靈敏地調(diào)節(jié)物業(yè)服務(wù)價(jià)格的機(jī)制，以體現(xiàn)質(zhì)價(jià)相符的原則，破解物業(yè)價(jià)格嚴(yán)重偏離物業(yè)價(jià)值而產(chǎn)生的物業(yè)管理矛盾。

第二，培育業(yè)主自治意識(shí)和自治能力。這就需要政府做好物業(yè)管理知識(shí)的宣傳和普及，提高業(yè)主的法律知識(shí)素養(yǎng)，糾正業(yè)主對(duì)物業(yè)管理的認(rèn)識(shí)偏差；同時(shí)政府還要積極指導(dǎo)和協(xié)助成立業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)，并組織對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，動(dòng)員普通業(yè)主參與到與自己利益息息相關(guān)的物業(yè)管理活動(dòng)中來(lái)，加強(qiáng)居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

第三，提高政府的監(jiān)管能力和沖突管理能力。這就要求政府完善相關(guān)的法律法規(guī)以及提高法律執(zhí)行能力，為市場(chǎng)交易和社會(huì)交往提供制度化的信任。比如政府可以完善對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)績(jī)效的市場(chǎng)信用等級(jí)評(píng)定，也可以設(shè)置對(duì)業(yè)主交納物業(yè)費(fèi)的信用評(píng)定，還可以適當(dāng)聽(tīng)取社區(qū)居委會(huì)的意見(jiàn)(因?yàn)榫游瘯?huì)對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主的情況比較了解)，以對(duì)機(jī)會(huì)主義行為實(shí)行制度化的軟性強(qiáng)制措施。

最后，建設(shè)社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機(jī)制，形成有效的物業(yè)沖突管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。法律上雖然規(guī)定了區(qū)(縣)房地產(chǎn)行政主管部門(mén)、街道和社區(qū)居委會(huì)等對(duì)住宅小區(qū)業(yè)主自治和物業(yè)管理的指導(dǎo)與監(jiān)督責(zé)任，但是實(shí)踐中各方力量并未有效地整合與銜接，容易產(chǎn)生“卸責(zé)”或“推諉”現(xiàn)象。因此，為了形成有效的物業(yè)管理秩序，需要進(jìn)一步建設(shè)社區(qū)物業(yè)管理的合力治理機(jī)制，如在社區(qū)內(nèi)部可以加強(qiáng)以社區(qū)黨委和居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)和物業(yè)企業(yè)的指導(dǎo)與監(jiān)督作用，建設(shè)社區(qū)黨委(居委會(huì))、業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間的三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在業(yè)主和物業(yè)公司之間搭建溝通和信任的橋梁。

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