導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇新頒布的土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

江蘇省國(guó)土管理局：

你局轉(zhuǎn)來(lái)的無(wú)錫市國(guó)土管理局《關(guān)于城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅用地審批問(wèn)題的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，批復(fù)如下：

一、《土地管理法》于1986年頒布并于1987年1月1日施行后，全國(guó)土地、城鄉(xiāng)地政必須實(shí)行統(tǒng)一管理。根據(jù)《土地管理法》第五條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院土地管理部門(mén)主管全國(guó)土地的統(tǒng)一管理工作；縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作。除土地管理部門(mén)外，其他任何部門(mén)都不具有管地、批地的職能。其他有關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)都要服從《土地管理法》關(guān)于城鄉(xiāng)土地由土地管理部門(mén)統(tǒng)一管理的規(guī)定，更不得與其相抵觸。

二、城鎮(zhèn)居民建住宅用地必須依法到土地管理部門(mén)辦理用地手續(xù)，方可進(jìn)行住宅建設(shè)。否則，按照《土地管理法》第四十六條的規(guī)定處罰，即“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒(méi)收在非法占用的土地上新建的房屋”。

篇2

關(guān)鍵詞：城市化；耕地保護(hù)；耕地資源

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-0432（2014）-05-06-1

1城市化與耕地保護(hù)之間的矛盾

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要城市化，而城市化的建設(shè)就需要更多的土地資源作為后盾。近些年，我國(guó)城市化的進(jìn)程不斷加快，是建國(guó)以來(lái)城市化發(fā)展最快的時(shí)期。根據(jù)國(guó)家相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)：2012年，我國(guó)的城市人口大約是6.6億，擁有49.68%的城市化程度?，F(xiàn)今，我國(guó)的城市水平正處于快速發(fā)展時(shí)期，預(yù)計(jì)在2050年時(shí)城市化水平將達(dá)到70%。

與此同時(shí)，我國(guó)的人均耕地占有量非常之少，耕地資源仍在不斷縮水，后備耕地資源不足，我國(guó)的耕地保護(hù)面臨著十分嚴(yán)峻的形勢(shì)。我國(guó)的人均耕地占有面積僅為北美國(guó)家平均數(shù)量的1/12，與世界平均水平的差距很大。并且我國(guó)可開(kāi)發(fā)土地少，不可利用土地多。

新《土地管理法》的頒布體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于耕地保護(hù)的重視，并提出“確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡”的目標(biāo)?！靶路ā敝惺置鞔_地規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占地單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。”但是我?guó)的耕地資源，具有人均耕地占有量少、耕地后備資源不充足、質(zhì)量低，而且已經(jīng)成為日益減少的主要特征。大部分地方，能被開(kāi)墾的土地已經(jīng)所剩無(wú)幾。除此之外，我國(guó)每年的人口增長(zhǎng)都在1000萬(wàn)以上，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也在如火如荼的進(jìn)行著，糧食和經(jīng)濟(jì)的雙重壓力幾乎使耕地喘不過(guò)氣來(lái)。

2耕地減少的現(xiàn)狀和原因

2.1土地資源現(xiàn)狀

國(guó)土資源部最新公布一組關(guān)于全國(guó)土地利用變更的數(shù)據(jù)：2004年全國(guó)耕地總量?jī)魷p少80.03萬(wàn)公頃，人均耕地面積減少為0.09公頃，僅2004年，全國(guó)建設(shè)占用耕地14.51萬(wàn)公頃，災(zāi)毀耕地6.33萬(wàn)公頃，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地減少達(dá)20.47萬(wàn)公頃，生態(tài)退耕73.29萬(wàn)公頃，綜合以上4項(xiàng)，2004年耕地總共減少114.59萬(wàn)公頃。與此同時(shí)，土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地的數(shù)量?jī)H有34.56萬(wàn)公頃。經(jīng)過(guò)國(guó)土資源的調(diào)查，導(dǎo)致耕地面積減少的主要原因是生態(tài)退耕。

2.2耕地減少的原因

隨著城市化速度的加快，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐和生態(tài)退耕力度也相應(yīng)提升。不僅如此，農(nóng)村大批的剩余勞動(dòng)力也因?yàn)槌鞘谢降牟粩嗵岣吲c國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，從而進(jìn)一步推動(dòng)了城市規(guī)模擴(kuò)大和大批新城市的建立。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的大背景下，城市化是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在趨勢(shì)和必然要求。而且在建設(shè)過(guò)程中，一些重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然占用耕地。近幾年我國(guó)自主的加快了生態(tài)退耕的步伐，在利益的驅(qū)使下，耕地資源更多地轉(zhuǎn)向高效益部門(mén)。

在我國(guó)濫用和非法占用耕地的現(xiàn)象也十分普遍。根據(jù)《中國(guó)土地報(bào)》的報(bào)道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙10個(gè)省，僅2010年和2012年兩年間，各類(lèi)土地違法案件高達(dá)32萬(wàn)宗，違法用地面積多達(dá)500平方千米。這種大規(guī)模的違法用地行為，不僅超出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求量，而且經(jīng)營(yíng)方式粗放低效，犧牲了大量的耕地資源。其中一些地方政府扭曲的政績(jī)觀念也是耕地資源大量損失的間接原因。

在我國(guó)，有關(guān)國(guó)土資源的相關(guān)立法還不夠完善。雖然《土地管理法》已經(jīng)頒布實(shí)施，但與其相配套的各種單行法律還沒(méi)有及時(shí)地頒布與實(shí)施，如果土地征用方面的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)一直處于缺位狀態(tài)，那么征地權(quán)力的濫用并以低廉的價(jià)格征用農(nóng)用土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的現(xiàn)象是不能避免的，肯定會(huì)導(dǎo)致耕地資源的大量損失。

3在城市化進(jìn)程中如何保護(hù)耕地

加大農(nóng)用土地整治力度，確實(shí)保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。在新《土地管理法》頒布實(shí)施之后，標(biāo)志著土地用途管制制度時(shí)代的來(lái)臨，保護(hù)耕地資源，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，也已經(jīng)成為我國(guó)土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。

控制現(xiàn)有大型城市繼續(xù)擴(kuò)張的程度，挖掘存量土地潛力，利用土地將會(huì)更加高效集約。

城市用地結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行調(diào)整，有規(guī)劃的、集約的利用土地是必然選擇。在開(kāi)發(fā)和利用城市土地資源的過(guò)程中，必須結(jié)合土地的自然規(guī)律和土地的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

土地管理法律法規(guī)的加強(qiáng)和完善是重中之重，建立以新《土地管理法》為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地法律體系。

4結(jié)語(yǔ)

近幾年，在城市進(jìn)程中，耕地資源已經(jīng)到了短缺的程度。這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)道路上的障礙。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)加大農(nóng)用土地整治力度，挖掘存量土地潛力，加強(qiáng)和完善土地管理法律法規(guī)等措施，有效地保護(hù)耕地資源。

參考文獻(xiàn)

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篇3

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；行政法；界限

作為新興的法律部門(mén)，經(jīng)濟(jì)法與傳統(tǒng)的民商法和行政法存在著“天然”的聯(lián)系。正如施米托夫教授在分析英國(guó)經(jīng)濟(jì)法的要領(lǐng)時(shí)所指出的：“經(jīng)濟(jì)法應(yīng)位于商法與行政法之間。它與商法分享對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的調(diào)整，與行政法分擔(dān)政府管理的職能?！盵1]關(guān)于經(jīng)濟(jì)法與民商法的界限，隨著民法通則的頒布和民商事立法的完善，法學(xué)界的看法已基本趨于一致了。但經(jīng)濟(jì)法和行政法的界限如何劃分，這仍然是一個(gè)有待探討的問(wèn)題。有不少專(zhuān)著、文章都對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了論述，但顯得過(guò)于抽象，本文意在通過(guò)對(duì)土地管理法的分析來(lái)具體論述經(jīng)濟(jì)法與行政法之關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征能被較直觀地把握。

對(duì)土地可從不同角度進(jìn)行觀察。首先，它是民法上的物；其次，它是一種不可再生的資源；再次，它又是行政管理指向的對(duì)象。我國(guó)的土地管理法正是基于土地的“物”、“資源”及“管理對(duì)象”的多重屬性進(jìn)行綜合性立法的。因此它集民事性規(guī)范于一體。而其中經(jīng)濟(jì)性規(guī)范占著很大的比重。《土地管理法》共分八章，除總則（第1 章）、法律責(zé)任（第7 章）、附則（第8 章）外，土地的所有權(quán)和使用權(quán)（第2 章）主要由民事規(guī)范構(gòu)成，監(jiān)督檢查（第6章）主要由行政性規(guī)范組成，其余三章，即土地利用總體規(guī)劃（第3 章）、耕地保護(hù)（第5章）、建設(shè)用地（第6 章）基本上是經(jīng)濟(jì)性規(guī)范，只是個(gè)別兼具行政性規(guī)范屬性。

土地管理法中這些經(jīng)濟(jì)性規(guī)范所涉及的內(nèi)容包括：立法宗旨（第1 條）、基本國(guó)策（第3條）、土地用途管制制度（第4 條）、土地利用總體規(guī)劃制度（第17 條）、建設(shè)用地總量控制制度（第24 條）、土地調(diào)查制度（第27 條）、土地統(tǒng)計(jì)制度（第29 條）、建立土地管理信息系統(tǒng)對(duì)土地利用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度（第30 條）、占用耕地補(bǔ)償制度（第31 條）、基本農(nóng)田保護(hù)制度（第34 條）、土地劃撥制度（第54 條）、土地有償使用費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)使用制度（第55 條）等。此外，還有一些關(guān)于促導(dǎo)性措施的規(guī)定，如關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定（第7 條）、鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)未利用土地（第38 條）、鼓勵(lì)土地整理（第41 條）、支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、興辦企業(yè)（第50 條）等。還有一些特殊的規(guī)定，如關(guān)于增加安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定（第47 條）、征地補(bǔ)償方案須聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)的規(guī)定（第48 條）等。

上述這些規(guī)定，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的一些特性，以此為基礎(chǔ)可分析出經(jīng)濟(jì)法與行政法的如下差異：

首先，經(jīng)濟(jì)法與行政法調(diào)整的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域及其調(diào)整宗旨不同。經(jīng)濟(jì)法，又可稱(chēng)之為經(jīng)濟(jì)政策法，是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律規(guī)范的總稱(chēng)，其宗旨是執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。如國(guó)家針對(duì)耕地嚴(yán)重流失，建設(shè)用地外延式擴(kuò)張的現(xiàn)狀，基于“社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展“的認(rèn)識(shí)，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地“的基本國(guó)策，為了執(zhí)行這一國(guó)策，于是進(jìn)一步完善了《土地管理法》，以法律的形式將上述政策要求制度化、規(guī)范化。由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)法帶有極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策性，是國(guó)家貫徹經(jīng)濟(jì)政策的手段。就其宗旨而言，是為社會(huì)公益的。如為了確?，F(xiàn)有耕地規(guī)模，防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地管理法規(guī)定了土地用途管制制度，占用耕地補(bǔ)償制度，在農(nóng)用地內(nèi)，又劃出基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，這都是基于我國(guó)耕地面積有限、開(kāi)墾潛力不大、農(nóng)村人口眾多這一現(xiàn)狀考慮的，以期達(dá)到確保農(nóng)民生活水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定及社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)公益目的。因此，國(guó)家一定階段特定的經(jīng)濟(jì)政策是經(jīng)濟(jì)立法的依據(jù)，保證該經(jīng)濟(jì)政策所確定的社會(huì)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)法的功能和宗旨，它有著特定的、具體的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。行政法則與此不同，行政法以國(guó)家行政主體的設(shè)置及其職權(quán)行使為其調(diào)整領(lǐng)域，其宗旨是保障國(guó)家行政職權(quán)的依法行使和行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵害。英美法系和大陸法系由于歷史傳統(tǒng)不同，關(guān)于行政的認(rèn)識(shí)也存在著差異。英美法系側(cè)重于控權(quán)說(shuō)，重視程序規(guī)則，認(rèn)為“行政法涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)；行使行政權(quán)力必須遵從的方式（主要強(qiáng)調(diào)法定程序規(guī)則）；以及對(duì)行政行為的司法審查”[2].而大陸法系側(cè)重于保權(quán)說(shuō)，以行政職權(quán)及其行使作為研究中心，“強(qiáng)調(diào)的是行政行為，即作有效意思表示的主體資格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力），有瑕疵意思表示的補(bǔ)救和違法意思表示的法律責(zé)任，以及緊急狀態(tài)下的意思表示問(wèn)題”[3].由此，不管是英美法系的行政法，還是大陸法系的行政法，都不十分關(guān)心行政管理活動(dòng)的具體社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容及其要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目的。這是行政法區(qū)別于經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)根本點(diǎn)。以我國(guó)土地管理法第6 章“監(jiān)督檢查”為例，該章規(guī)定了監(jiān)督檢查的主體（第66 條）、可以采取的措施即職權(quán)（第67 條）、關(guān)于身份公開(kāi)的程序規(guī)則（第68 條）、其他職權(quán)及公法上負(fù)擔(dān)的義務(wù)（第 68、70、71、72 條）等。這些規(guī)定充分關(guān)注的只是行政組織及其權(quán)力設(shè)置、行使、制約、監(jiān)督，而不大關(guān)心活動(dòng)的具體經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和要實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)?？傊?，經(jīng)濟(jì)法和行政法都分擔(dān)國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的職能，但其側(cè)重點(diǎn)不同，前者側(cè)重管理的具體內(nèi)容和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，后者側(cè)重于管理主體及其職權(quán)。

其次，經(jīng)濟(jì)法與行政法立法上所遵循的科學(xué)原理不同。經(jīng)濟(jì)法主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理為指導(dǎo)，如土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計(jì)制度、土地利用監(jiān)測(cè)制度等，就是在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的指導(dǎo)下，將一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段運(yùn)用于土地管理，以期達(dá)到土地資源的科學(xué)、合理地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。在這里，立法只不過(guò)使其獲得了強(qiáng)制執(zhí)行和一體遵循的效力而已。行政法則主要以政治學(xué)原理為指導(dǎo)。如土地管理法關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批的規(guī)定（第21 條）、將土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況列為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的內(nèi)容的規(guī)定（第25 條）、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的規(guī)定（第44 條）、關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定（第6 章）以及關(guān)于行政責(zé)任、行政救濟(jì)的規(guī)定（第7 章）等，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)和管理相對(duì)人之間相互監(jiān)督的關(guān)系，這些都是政治學(xué)分權(quán)制衡原理的運(yùn)用。

再次，經(jīng)濟(jì)法與行政法追求的法律實(shí)施所要達(dá)到的社會(huì)效果不同。法律的實(shí)施效果指法律的實(shí)施對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治生活產(chǎn)生的影響。這種影響有積極的，也有消極的，而法律所追求的則是積極的影響。經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施追求的是，它所執(zhí)行的特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)得到全部或部分的實(shí)現(xiàn)，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)呈協(xié)調(diào)有序持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。就土地管理法而言，是要通過(guò)實(shí)施實(shí)現(xiàn)土地資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)的科學(xué)化、合理化，耕地得到了切實(shí)有效的保護(hù)，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在此基礎(chǔ)上能夠得以持續(xù)發(fā)展。而行政法實(shí)施要追求的是，國(guó)家行政管理活動(dòng)的民主化、法治化，即依法行政。具體言之，就是行政主體的設(shè)置、職權(quán)必須有明確的法律依據(jù)，行政活動(dòng)做到合法、合理，一旦違法，則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。還是以土地管理法為例，它的實(shí)施在行政方面就是要實(shí)現(xiàn)土地行政管理的法治化，使國(guó)家的土地行政管理職能得到實(shí)現(xiàn)?？傊?，經(jīng)濟(jì)法追求的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和有序，行政法追求的是國(guó)家政治生活的規(guī)范和進(jìn)步。

最后，從經(jīng)濟(jì)法與行政法既相區(qū)別又相滲透的客觀現(xiàn)實(shí)和辯證關(guān)系出發(fā)，應(yīng)該注意到二者間的界限具有相對(duì)性。就法律部門(mén)的劃分而言，具有主觀性的一面，它并不是法律現(xiàn)象客觀的必然的界限所惟一導(dǎo)致的。這正如有的學(xué)者所指出的：“法的部門(mén)劃分是相對(duì)的，具有一定的模糊性，這是由立法和法學(xué)的主觀性決定的。這種相對(duì)性主要表現(xiàn)為法律部門(mén)之間的交叉性和層次包容性，也表現(xiàn)為同一項(xiàng)法規(guī)在不同的國(guó)家或不同時(shí)期可以屬于不同的法律部門(mén)。“[4]而一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)的一些法學(xué)者卻未能足夠認(rèn)識(shí)這種法的部門(mén)劃分的相對(duì)性。有的行政法學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整手段的不完備、無(wú)獨(dú)立的責(zé)任制度等，就否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)的地位；而一些經(jīng)濟(jì)法學(xué)者則從論證經(jīng)濟(jì)法有不同于其他法律部門(mén)的獨(dú)立的、完整的調(diào)整手段和責(zé)任制度出發(fā)，沒(méi)有令人信服地論證經(jīng)濟(jì)法具有像民法、刑法、行政法這些傳統(tǒng)的法的部門(mén)那樣所具有的全部特征。與此不同的是，有的學(xué)者獨(dú)辟蹊徑，從反思和重新確立法的部門(mén)劃分標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，既看到了經(jīng)濟(jì)法與行政法的差異，又看到了兩者的交叉、重疊，既論證了經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立部門(mén)法的地位，同時(shí)也”純化“了行政法的研究范圍。更難能可貴的是，他們從法律史的角度指出了新興法律部門(mén)對(duì)傳統(tǒng)法律部門(mén)在制度上大量借鑒的客觀現(xiàn)象[5].總之，經(jīng)濟(jì)法與行政法二者間的界限是相對(duì)的，經(jīng)濟(jì)法在調(diào)整手段和責(zé)任制度方面大量地借鑒了行政法的某些做法；同樣，也不能以此否認(rèn)二者是不同的獨(dú)立的部門(mén)法。得注意的是，現(xiàn)代法律更加關(guān)注特定的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域和特定事項(xiàng)。在立法上，一方面，新的法律部門(mén)不斷出現(xiàn)；另一方面，法律部門(mén)相互滲透和綜合性法律文件的制定。前者如環(huán)境法、社會(huì)保障法等，后者如本文分析的土地管理法。這在法學(xué)上，既要求具有開(kāi)拓意識(shí)的新領(lǐng)域的法學(xué)工作者的涌現(xiàn)，也要求不同部門(mén)的法學(xué)者對(duì)同一立法文件從各自的學(xué)科背景出發(fā)進(jìn)行研究和闡釋?zhuān)皇窍嗷シ穸ǎ瑺?zhēng)奪地盤(pán)，而是合理分工，相互促進(jìn)，共同繁榮法學(xué)事業(yè)。

注 釋?zhuān)?/p>

[1] （英）施米托夫：《國(guó)際貿(mào)易法文選》，趙秀文譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1993年版，第32頁(yè)。

[2] （美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第2"3頁(yè)。

篇4

6月上中旬，市人大城環(huán)委的同志在常委會(huì)副主任張孝超的帶領(lǐng)下，深入到市國(guó)土資源管理部門(mén)，采取現(xiàn)場(chǎng)察看、聽(tīng)取匯報(bào)、召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)等形式，對(duì)我市的《土地管理法》貫徹實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查，現(xiàn)將情況報(bào)告如下：

一、對(duì)我市貫徹《土地管理法》情況的基本評(píng)價(jià)

現(xiàn)行《土地管理法》于1999年1月1日頒布實(shí)施以來(lái)，我市全面推行土地用途管制制度和土地供給引導(dǎo)，制約需求的新機(jī)制，不斷推進(jìn)國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)，規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用，各項(xiàng)工作向縱深發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)“富民強(qiáng)市”和“三個(gè)率先”戰(zhàn)略目標(biāo)提供了土地資源保障。

（一）土地利用規(guī)劃管理不斷加強(qiáng)。近年來(lái)，先后完成了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃修編工作，建立了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)；在規(guī)劃的指導(dǎo)下實(shí)行了用地供應(yīng)計(jì)劃預(yù)報(bào)制度，加強(qiáng)了建設(shè)用地預(yù)審和計(jì)劃管理。

（二）土地市場(chǎng)建設(shè)不斷完善。一是實(shí)行了土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，調(diào)控土地供需平衡。通過(guò)采取實(shí)物儲(chǔ)備，協(xié)議儲(chǔ)備和紅線(xiàn)儲(chǔ)備，收購(gòu)儲(chǔ)備土地12780畝，支持了城市建設(shè)。二是實(shí)行土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，規(guī)范市場(chǎng)行為。2002年國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，我市經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛入市率達(dá)到100%，有效實(shí)現(xiàn)了土地利用價(jià)值。三是實(shí)行了土地年租制度，盤(pán)活了存量土地資產(chǎn)。

（三）各類(lèi)園區(qū)用地得以有效清理和規(guī)范。全市清查各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）14個(gè)，撤銷(xiāo)各縣（市）、區(qū)自行設(shè)立的工業(yè)園10個(gè)，核減了用地規(guī)模1878公頃，有效保護(hù)了國(guó)土資源。

（四）廢棄地的復(fù)墾整理趨勢(shì)較好。我市各級(jí)政府都建立了耕地開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金，完成了市、縣、土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃的編制和報(bào)批工作，共實(shí)施國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目48個(gè)，爭(zhēng)取上級(jí)土地整理專(zhuān)項(xiàng)資金3千余萬(wàn)元，去年以來(lái)，全市土地開(kāi)發(fā)整理面積近2千公頃，新增耕地面積803公頃，做到了耕地占補(bǔ)平衡。

（五）農(nóng)耕地拋荒現(xiàn)象得到控制。在大力扶農(nóng)的前提下，農(nóng)耕地拋荒得到控制，農(nóng)民種田積極性有一定提高。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）違法占用耕地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)為：有的地方為了招商引資的需要，突破土地利用總體規(guī)劃的約束，違法圈占耕地；有的村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為集體土地可由自己作主，便以興建公益事業(yè)為由，擅自侵占耕地；有的村民在責(zé)任田內(nèi)亂搭亂建，或挖池養(yǎng)魚(yú)，或改耕為林，使大量耕地遭受破壞。

（二）土地征用后農(nóng)民補(bǔ)償安置政策難落實(shí)。據(jù)市國(guó)土資源部門(mén)清查反映，涉及要給農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目300余個(gè)，拖欠補(bǔ)償資金達(dá)2900余萬(wàn)元。正是補(bǔ)償不及時(shí)，安置不到位，致使失去土地的農(nóng)民生活無(wú)著落，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，影響了社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）耕地集約利用水平不高。在農(nóng)村，部分地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)效益，盲目上馬小礦山、小冶煉，經(jīng)濟(jì)效益低微，有的項(xiàng)目一建起就遭關(guān)停，有的只圈起圍墻便開(kāi)始“曬太陽(yáng)”，許多農(nóng)民在責(zé)任田里建大宅，圍大院，造成大量耕地浪費(fèi)。在城區(qū)，有的項(xiàng)目建設(shè)熱衷于外延擴(kuò)張，不注重內(nèi)涵挖潛，有的項(xiàng)目投資不大，但占用土地不少，土地粗放利用，集約化程度不高，造成有的土地利用率不高和大量城郊菜地面積減少。

三、建議

（一）加大土地管理法律法規(guī)宣傳力度。采取多種形式多種途徑宣傳《土地管理法》和與土地管理相關(guān)的法律法規(guī)，強(qiáng)化各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的土地法制觀念和耕地資源憂(yōu)患意識(shí)，明確對(duì)土地管理的權(quán)限和責(zé)任，樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系；強(qiáng)化農(nóng)民的土地保護(hù)意識(shí)和法律意識(shí)，正確引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保基本農(nóng)田不受侵害。

（二）認(rèn)真落實(shí)補(bǔ)償和安置政策，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益和社會(huì)穩(wěn)定。緊緊抓住國(guó)土資源部、監(jiān)察部將在全國(guó)開(kāi)展土地征用農(nóng)民補(bǔ)償及安置政策執(zhí)法監(jiān)察的契機(jī)，對(duì)土地征用補(bǔ)償安置等政策落實(shí)情況進(jìn)行認(rèn)真清理檢查，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

篇5

主題詞：移民安置；山林土地；權(quán)屬

一、我國(guó)的土地所有權(quán)制度及用于大中型水庫(kù)農(nóng)村移民安置的山林土地所有權(quán)性質(zhì)的規(guī)定

1、我國(guó)的土地所有權(quán)制度。我國(guó)的土地所有權(quán)制度分為國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。我國(guó)憲法第十條第一款、第二款、第三款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。我國(guó)土地管理法第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。由此可見(jiàn)，我國(guó)的土地所有制分兩種，一為國(guó)家所有，一為農(nóng)民集體所有。城市居民集體不享有土地所有權(quán)。土地管理法第四十三條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。WWW.133229.CoM第四十三條第二款規(guī)定：“前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。由此可見(jiàn)，如國(guó)家建設(shè)所需土地原屬農(nóng)民集體所有的話(huà)，則需通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)家所有之后，才可使用（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施及公益事業(yè)占地除外）。即國(guó)家可以通過(guò)征收將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有，但不能將已是國(guó)有的土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體所有，即土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化是不可逆轉(zhuǎn)的。

2、用于農(nóng)村移民安置的山林土地所有權(quán)性質(zhì)的規(guī)定。國(guó)家大中型水利水電工程建設(shè)占用的山林土地的所有權(quán)屬?lài)?guó)家。其農(nóng)村移民外遷，國(guó)家在安置地征收給遷入地移民使用的山林土地（以下簡(jiǎn)稱(chēng)遷入地移民使用的山林土地）的所有權(quán)屬?lài)?guó)家還是屬農(nóng)民集體，法律規(guī)定不明確?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）第四十三條規(guī)定：“大中型水利水電工程建成后形成的水面和水庫(kù)消落區(qū)土地屬于國(guó)家所有，由該工程管理單位負(fù)責(zé)管理，并可以在服從水庫(kù)統(tǒng)一調(diào)度和保證工程安全、符合水土保持和水質(zhì)保護(hù)要求的前提下，通過(guò)當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府優(yōu)先安排給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村移民使用”。第三十六條規(guī)定：“農(nóng)村移民安置用地應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》辦理有關(guān)手續(xù)”。由此可見(jiàn)，大中型水利水電工程建成后形成的水面、水庫(kù)消落區(qū)及水利水電工程設(shè)施所占用的山林土地當(dāng)然屬于國(guó)有。農(nóng)村移民安置用地依土地管理法和農(nóng)村土地承包法辦理有關(guān)手續(xù)，相對(duì)于遷入地農(nóng)村移民而言，其含義主要包括兩個(gè)方面：一是指國(guó)家按土地管理法的規(guī)定，向安置區(qū)農(nóng)民集體征收山林土地交由遷入的農(nóng)村移民集體管理使用；二是指遷入的農(nóng)村移民集體將國(guó)家征收并交給其管理使用的山林土地，依農(nóng)村土地承包法的規(guī)定發(fā)包給集體內(nèi)的移民經(jīng)營(yíng)管理并受益。這些山林土地的使用權(quán)已明確，是屬于農(nóng)村移民集體或移民戶(hù)。但這些山林土地的所有權(quán)屬于國(guó)家還是屬于農(nóng)村移民集體，尚不明確。

二、遷入地移民使用的山林土地所有權(quán)不明所帶來(lái)的困惑

由于遷入地移民使用的山林土地所有權(quán)不明，至少帶來(lái)如下困惑：

1、困惑之一：如國(guó)家建設(shè)需要使用遷入地移民使用的山林土地，其用地手續(xù)如何辦理？有關(guān)費(fèi)用向誰(shuí)支付？如這些山林土地的所有權(quán)已屬?lài)?guó)有，則依《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條規(guī)定，“建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”，的規(guī)定，建設(shè)單位通過(guò)出讓等有償使用方式或劃撥方式取得土地使用權(quán)，土地出讓金交國(guó)家；如這些山林土地的所有權(quán)仍屬遷入地移民集體，則依《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條的規(guī)定，由國(guó)家向被征地的農(nóng)村移民集體或個(gè)人補(bǔ)償土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有之后，再依《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條規(guī)定辦理用地手續(xù)。

2、困惑之二：遷入地移民再建房使用山林土地，是按使用國(guó)有土地的規(guī)定辦理用手續(xù)？還是按使用農(nóng)村集體土地的規(guī)定辦理用地手續(xù)？農(nóng)村移民遷入到新的居住地安置之后，因改善移民居住條件的需要，極有可能需在本移民集體使用的土地上建造住房。如這些土地的所有權(quán)已屬?lài)?guó)有，則建房的移民需依《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條規(guī)定辦理用地手續(xù)，費(fèi)用是會(huì)比較高的。如這些土地的所有權(quán)屬移民集體，則《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第三款“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條（屬于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定）的規(guī)定辦理審批手續(xù)”的規(guī)定辦理用地手續(xù)。

3、困惑之三：新林權(quán)證如何填發(fā)？這次集體林權(quán)制度改革，要對(duì)遷入地移民使用的山林換發(fā)新林權(quán)證，其林地所有權(quán)是填國(guó)有？還是填該農(nóng)村移民集體所有？這涉及到新林權(quán)證如何填發(fā)的問(wèn)題。如這些林地的所有權(quán)屬于國(guó)家，則證中“林地所有權(quán)”一欄應(yīng)填“國(guó)有”，如屬于遷入地移民集體所有，則應(yīng)填該移民集體的名稱(chēng)。

篇6

[關(guān)鍵詞] 土地征收 公共利益 補(bǔ)償 程序

近年來(lái),全國(guó)各地因土地征收問(wèn)題引起的各類(lèi)不斷發(fā)生,農(nóng)民上訪也很大程度集中在土地征收問(wèn)題上,大規(guī)模的土地征收已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了社會(huì)穩(wěn)定。土地征收問(wèn)題在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)已經(jīng)變得越來(lái)越突出,而土地征收所反映的社會(huì)問(wèn)題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國(guó)的土地征收制度存在著非常嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象,這些現(xiàn)象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國(guó)土地征收中的三個(gè)深層次問(wèn)題:土地征收的公共利益目的性問(wèn)題;對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題;征收要履行的程序問(wèn)題。

一、制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致征收的公益目的性被嚴(yán)重濫用

1.土地制度的設(shè)計(jì)存在缺陷

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹摲ǖ?3條第1款又規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅,經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！痹摋l第2款又規(guī)定:“前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?/p>

依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業(yè)用地建設(shè)是不能通過(guò)征收集體土地進(jìn)行的。但是“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”,“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！庇谑?在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的兩處規(guī)定。也就是說(shuō)法律并未限定死“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,如商業(yè)用地,不得使用土地征收手段?！?/p>

這就導(dǎo)致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實(shí)情況,飛速城市化進(jìn)程需要大量的土地作為建設(shè)材料,而農(nóng)村集體土地又不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),這種土地制度設(shè)計(jì)上的缺陷必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實(shí)踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導(dǎo),法律對(duì)公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)問(wèn)題或改善城市環(huán)境的借口以實(shí)現(xiàn)征收。而基于政績(jī)考量或不正當(dāng)?shù)臋?quán)力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業(yè)目的了。譬如搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),譬如設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財(cái)政收入。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財(cái)政預(yù)算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設(shè),被地方政府嚴(yán)重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關(guān)系國(guó)家和公民利益的重大事項(xiàng)內(nèi)。這些基本情形包括:依據(jù)道路法進(jìn)行的道路建設(shè);以治水和發(fā)展水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施;國(guó)家和地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開(kāi)發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象觀測(cè)、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公園等設(shè)施。相比于日本,我們?cè)谶@一方面落后了近六十年,我國(guó)的土地征收法律對(duì)于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊,這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權(quán)的極好借口。地方官員動(dòng)輒聲稱(chēng)為了人民的公共利益,為了整個(gè)城市的發(fā)展,而其行為沒(méi)有規(guī)范的法律條款約束,最終導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和人民權(quán)益的嚴(yán)重傷害。

二、土地征收的補(bǔ)償機(jī)制不健全導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益損害

按照我國(guó)《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

首先,土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無(wú)法正確反映土地價(jià)值的,按照“原用途”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行計(jì)算也不能反映土地的增值價(jià)值。這種補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低,沒(méi)有反映出土地的真正價(jià)值,農(nóng)民的生活沒(méi)有因?yàn)橥恋乇徽魇斩兴岣?反而是失去了賴(lài)以生存的衣食保障,這是不公平的?？傊?我國(guó)集體土地征收的補(bǔ)償是一種不完全補(bǔ)償,而且這種不完全補(bǔ)償是一種較低層次的補(bǔ)償。

其次,我國(guó)土地征收的法律中缺乏必要的補(bǔ)償原則。2004年通過(guò)了《憲法修正案》第20條,規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！彪S后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但兩部法律都未規(guī)定土地征收的補(bǔ)償原則,而美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的憲法中都對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出了明確規(guī)定。通常來(lái)說(shuō),世界各國(guó)基本都采用公平補(bǔ)償原則,而我國(guó)對(duì)此卻未作一字限定。

再次,還存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式不合理,征收補(bǔ)償范圍較窄,各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。

三、土地征收的過(guò)程缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細(xì)致完善

1999年1月1日實(shí)施的新《土地管理法》及其實(shí)施條例、國(guó)土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國(guó)土資源部2004年1月9日的《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等法律法規(guī)對(duì)我國(guó)土地征收的程序做出了若干規(guī)定,依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章,農(nóng)村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報(bào)上級(jí)政府審查批準(zhǔn)。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門(mén)擬定土地征收方案,內(nèi)容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類(lèi)、面積、地上附著物的種類(lèi)及數(shù)量,征收土地及地上附著物和青苗的補(bǔ)償,勞動(dòng)力安置途徑,原土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯?。征收土地方案依法定程序批?zhǔn)后,由縣級(jí)以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?3)制定征地補(bǔ)償安置方案并公告?？h、市人民政府土地行政主管部門(mén)制定征地補(bǔ)償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見(jiàn),國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)書(shū)面告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。(4)實(shí)施征收階段。征收土地補(bǔ)償和人員安置方案實(shí)施后,縣、市人民政府土地行政主管部門(mén)組織有關(guān)單位對(duì)被征收的土地實(shí)施征收。

2.縱觀我國(guó)法律規(guī)定的土地征收程序,我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問(wèn)題

首先,我國(guó)的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無(wú)論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障?！秶?guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》第19條第2項(xiàng)規(guī)定:“土地主管部門(mén)在報(bào)批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案之前,應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利?！钡锹?tīng)證是否包含對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用公益目的要件的確認(rèn),該規(guī)定并未說(shuō)明。誰(shuí)來(lái)確定征收符合公共利益,行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權(quán)利人是否可以對(duì)此提出異議?這些答案我們無(wú)法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn),而這恰恰是土地征收的第一關(guān),缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無(wú)限解釋,像彈簧一樣無(wú)限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權(quán)利人的參與機(jī)會(huì)很少,參與時(shí)間放在了最后的補(bǔ)償爭(zhēng)議階段,參與所表達(dá)的意見(jiàn)沒(méi)有拘束力?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！薄皩?duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征地的政府裁決?！薄罢鞯匮a(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施。”“對(duì)土地征收的決定不服,申請(qǐng)行政復(fù)議的,行政復(fù)議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的權(quán)利。可見(jiàn),被征收人的意見(jiàn)表達(dá)對(duì)征收行為基本不具有拘束力。

再次,對(duì)違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定,對(duì)違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導(dǎo)致了實(shí)踐中規(guī)避必要的土地征收程序,實(shí)施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序,強(qiáng)行施加給農(nóng)民較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不給予農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán),最后導(dǎo)致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農(nóng)民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結(jié)束語(yǔ)

由于我國(guó)法制建設(shè)的不完善,在土地征收中反應(yīng)的問(wèn)題多如牛毛。但筆者認(rèn)為如上三類(lèi)問(wèn)題是最棘手和最關(guān)鍵的問(wèn)題,解決了這些問(wèn)題才能較好地規(guī)范我國(guó)的土地征收法律制度,使之良性、有序發(fā)展。

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篇7

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；征地補(bǔ)償；法律構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，道路交通、能源建設(shè)、工業(yè)同、大學(xué)城、商業(yè)區(qū)、住宅樓等建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，大量農(nóng)村土地被征收，導(dǎo)致失地農(nóng)民激增，其生活無(wú)法得到保障。因此，有必要重新審視我國(guó)土地征用法律規(guī)定的不足，從而構(gòu)建一個(gè)能夠有效保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的法律制度。

一、當(dāng)前農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?7條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。此外《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)為農(nóng)村土地征收提供了法律依據(jù)。

國(guó)土部2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線(xiàn)，其核心是實(shí)行“增減掛鉤”，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。此辦法一出臺(tái)，立馬帶來(lái)了巨大的負(fù)面效應(yīng)。

據(jù)估計(jì)，目前全國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過(guò)2000萬(wàn)人。民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長(zhǎng)聞連利認(rèn)為“隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。失地農(nóng)民數(shù)量增加所引起的后果是非常嚴(yán)重的，這些失地農(nóng)民成為三無(wú)農(nóng)民（無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保），因征地引發(fā)的、惡性事件頻發(fā)，給社會(huì)的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農(nóng)民失地的法律原因分析

（一）對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定籠統(tǒng)

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

但法律認(rèn)定的“集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體，農(nóng)地到底屬于哪級(jí)集體所有，相關(guān)法律沒(méi)有作出明確規(guī)定。并且在實(shí)際操作過(guò)程中，征收補(bǔ)償往往被各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)各種名義克扣，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地征收過(guò)程中的另外一個(gè)問(wèn)題就是：既然集體組織是農(nóng)村土地的所有人，其在土地的征收過(guò)程中應(yīng)當(dāng)起著主導(dǎo)作用，但是在征收的過(guò)程中，國(guó)家基本是通過(guò)行政手段。自上而下的進(jìn)行征收，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)對(duì)自己的土地沒(méi)有參與權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。

（二）對(duì)農(nóng)民土地征收程序的不合理

根據(jù)2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第14條規(guī)定：健全征地程序：農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受保護(hù)，享有征地前的告知權(quán)、聽(tīng)證權(quán)以及征地補(bǔ)償機(jī)制和糾紛的解決機(jī)制的保護(hù)，但是實(shí)際上，由于具體的實(shí)施措施不明確，農(nóng)民得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。

（三）土地補(bǔ)償和收益分配的不合理

對(duì)于土地補(bǔ)償問(wèn)題，《土地管理法》第47條雖然明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以正確體現(xiàn)地塊的級(jí)差地租及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

對(duì)土地收益分配和管理問(wèn)題，《土地管理法》實(shí)施條例第26條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農(nóng)民的得到的補(bǔ)償十分有限。

三、國(guó)外對(duì)失地農(nóng)民法律保護(hù)的做法

（一）強(qiáng)調(diào)公益目的

19世紀(jì)英國(guó)的《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā反_認(rèn)了土地的使用目的必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項(xiàng)目帶來(lái)的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國(guó)，更加注重征地的公益性，在進(jìn)行土地征收前要進(jìn)行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴(yán)格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)的單位。為防止土地被任意征用，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴(yán)格征地程序

英國(guó)在征地程序方面，首先要召開(kāi)一個(gè)是否動(dòng)用征地權(quán)利的調(diào)查會(huì)，聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，并指定一位獨(dú)立督察員進(jìn)行評(píng)估。接著由獨(dú)立督察員將評(píng)估意見(jiàn)向國(guó)務(wù)大臣報(bào)告，最終由國(guó)務(wù)大臣確認(rèn)此項(xiàng)目是否適用《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā贰?/p>

美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！睆亩梢钥闯觯恋卣饔帽仨毦邆淙齻€(gè)要件：正當(dāng)法律程序、合理補(bǔ)償和公共使用。

（三）征地安置補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化

許多國(guó)家的征地補(bǔ)償是建立在市場(chǎng)化的基礎(chǔ)之上的，也就是說(shuō)，征地補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)。土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，按照征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格給足補(bǔ)償；土地賠償金是對(duì)土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。

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關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程 ;耕地保護(hù); 對(duì)策

Abstract: This article discusses the difficulties faced by the problem and farmland protection analysis of land use in the presence of the current urbanization four countermeasures should be strengthened in the urbanization of farmland protection.Keywords: urbanization; farmland protection; countermeasures

中圖分類(lèi)號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-2104（2012）

國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動(dòng)了大批新城市的建設(shè)，同時(shí)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和舊城更新改造，既要建設(shè)，又要吃飯，加強(qiáng)土地合理使用，耕地的保護(hù)措施，將是我國(guó)未來(lái)城市化建設(shè)的重中之重。

1 當(dāng)前城市化進(jìn)程土地利用所存在的問(wèn)題

1征地范圍過(guò)寬，導(dǎo)致大量耕地被無(wú)端占用

我國(guó)土地管理法規(guī)定，國(guó)家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有，然而，公共利益的界定過(guò)寬，導(dǎo)致大量的耕地被占用。另外對(duì)于農(nóng)民是否擁有土地歸屬權(quán)，繼承權(quán)，支配權(quán)等問(wèn)題，仍沒(méi)有給出明確解釋和說(shuō)明并具有些地區(qū)種糧的經(jīng)濟(jì)效益偏低，農(nóng)民淡化對(duì)土地的依賴(lài)。當(dāng)政府要將耕地作為城市擴(kuò)展的建設(shè)用地且答應(yīng)給予農(nóng)民相應(yīng)補(bǔ)償時(shí)，耕地被征收所帶來(lái)的暫時(shí)好處被擴(kuò)大化。而我國(guó)人口不斷增長(zhǎng)，根據(jù)國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的研究成果，人口總量達(dá)到約16億峰值后才能開(kāi)始緩慢下降。我國(guó)人口有增無(wú)減耕地卻在年年減少。十幾億人中的吃飯問(wèn)題，可是一個(gè)不可忽視的大問(wèn)題。

2 城市土地利用中耕地閑置情況浪費(fèi)嚴(yán)重

城市土地利用受利益分配機(jī)制不合理，政策引導(dǎo)不到位等因素的影響，土地資源粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象很突出。一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，為了短期內(nèi)提高政績(jī)，不惜以犧牲耕地資源為代價(jià)，盲目招商引資投入項(xiàng)目，擴(kuò)大城市規(guī)模，違規(guī)建設(shè)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)園區(qū)，大量無(wú)序占地造成大量的耕地閑置浪費(fèi)。美國(guó)加州1965年頒布一項(xiàng)法規(guī)將土地管理從地方政府收歸州的國(guó)土管理機(jī)構(gòu)，減少了許多問(wèn)題，而我國(guó)的土地直接歸各地方政府管理，同時(shí)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和干部選拔任用管理體制上的不完善等問(wèn)題，致使許多政府不僅未盡守土地之責(zé)，相反利用職權(quán)大量浪費(fèi)耕地，1.幾年前，許多地方用地都是“先上車(chē)，后買(mǎi)票，”經(jīng)過(guò)多次查處和整治，近年來(lái)雖有所好轉(zhuǎn)，未批先用現(xiàn)象但仍然存在，甚至有些地方政府“零地價(jià)”出讓工業(yè)用地。據(jù)前幾年統(tǒng)計(jì)表明，僅全國(guó)各地開(kāi)發(fā)的土地閑置率就達(dá)43%。地方政府視投資者為“上帝”只要能引進(jìn)項(xiàng)目，要用什么地方，用多大的地方都一應(yīng)滿(mǎn)足。2.土地出讓全部交由地方政府使用管理后，地方政府在經(jīng)營(yíng)性用地這一塊是想方設(shè)法多征地，多出讓?zhuān)嗍找妫巴恋刎?cái)政”為地方建設(shè)立下了汗馬功勞，早在《土地法》問(wèn)世前國(guó)家就多次強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，但幾十年來(lái)，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)遍地開(kāi)花，各地城市新區(qū)建設(shè)你追我趕，一方面耕地保護(hù)口號(hào)，喊得山響，另一方面卻在鯨食大量耕地搞建設(shè)。3.被處理的干部今天處理，明天挪個(gè)位置繼續(xù)干“革命”工作。

2 城市化進(jìn)程中保護(hù)耕地的幾點(diǎn)措施

2.1規(guī)范征地范圍，合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，嚴(yán)把項(xiàng)目投資立項(xiàng)關(guān)，加強(qiáng)供地管理

規(guī)定政府只有充分證據(jù)證明是為了公共目的才可以征地，政府征地只能用于政府辦公，公立大學(xué)，市政，軍事設(shè)施等，合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)盈利的折扣價(jià)格，相關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，要把嚴(yán)關(guān)卡，絕虛報(bào)現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，投資強(qiáng)度是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督到位。政府相關(guān)職能部門(mén)對(duì)征地后，供地供給后的管理要加大力度以免造成大量耕地被浪費(fèi)。

2.2 大力宣傳和完善土地管理法

在耕地保護(hù)方面空白，要加強(qiáng)土地管理法律法規(guī)的宣傳，不僅要注意宣傳對(duì)象還要注意宣傳內(nèi)容，讓干部都知道，耕地是我們的生命線(xiàn)，耕地是衣食父母，沒(méi)有了耕地，就沒(méi)有了衣食父母，要將耕地不斷減少與人口不斷增加結(jié)合起來(lái)宣傳，要廣泛開(kāi)展全社會(huì)的輿論監(jiān)督。開(kāi)通各種渠道。群眾力量是最強(qiáng)大的，將耕地保護(hù)置于社會(huì)監(jiān)督之下，這樣必然取得一定的保護(hù)效果。要增加土地管理法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。建議今后從國(guó)家到地方及各級(jí)部門(mén)不要再出臺(tái)與法律相違背的政策文件，有法必依，違法必究。嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，可參照《國(guó)土資源部劃撥用地目錄》來(lái)確定公共事業(yè)用地范圍，從而限制那些美其名曰為了“公共利益”而用得過(guò)濫的“征地權(quán)”，我國(guó)要繼續(xù)從用途管制角度出發(fā)，科學(xué)制定土地利用總體規(guī)劃，確定城市增長(zhǎng)邊界，邊界內(nèi)土地在某一特定時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，之外的土地一直都不能為城市用地?/p>

2.3調(diào)查合理利用城市存量土地潛力

城市的發(fā)展建設(shè)要立足我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更多的通過(guò)實(shí)施舊城改造，確定以?xún)?nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地潛力，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率，產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量，搞好城市規(guī)劃，堅(jiān)持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則。利用市場(chǎng)機(jī)制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)，城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市，集鎮(zhèn)相互協(xié)作，取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過(guò)程中不必要的耕地浪費(fèi)，把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化經(jīng)營(yíng)土地，為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)服務(wù)。

2.4 緩解城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間矛盾，集約化利用土地，從而擴(kuò)大耕地面積。

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建設(shè)用地為何要“增減掛鉤”?按照《土地管理法》的規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。城市面積要擴(kuò)張，必須從農(nóng)村獲得足夠的土地，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。城市只有在獲得用地指標(biāo)之后，才可以將這些農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，成為城市的一部分。

但是地方政府的建設(shè)用地，并不是由本級(jí)政府決定。城市要發(fā)展成什么模樣、發(fā)展成多大規(guī)模，其決定權(quán)并不在于所在城市居民手中，也不在本級(jí)政府的權(quán)力范圍之內(nèi)，而是受制于上一級(jí)政府：按照《土地管理法》第21條的規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批?！蓖瑫r(shí)，為了保護(hù)耕地，《土地管理法》特定規(guī)定土地利用總體規(guī)劃一旦確定，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。

不過(guò)計(jì)劃不如變化，上―任政府在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，怎么會(huì)想到5年后的發(fā)展?因此掛一漏萬(wàn)是難免的事，尤其是在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、城市化進(jìn)程高歌猛進(jìn)的今天更是如此。一地難求已經(jīng)成為遏制城市化發(fā)展的重大瓶頸。因此，獲得足夠多的建設(shè)用地指標(biāo)，已經(jīng)成為各級(jí)政府父母官的頭等大事。

如何獲得用地指標(biāo)?在十年前，浙江省出現(xiàn)了跨地區(qū)的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓制度。原因很簡(jiǎn)單：各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)建設(shè)用地需求強(qiáng)烈，而不發(fā)達(dá)地區(qū)則可能有多余的建設(shè)用地指標(biāo)。因此，發(fā)達(dá)地區(qū)就向有用地指標(biāo)的地區(qū)購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)。以杭州為例，僅從2001年至2004年，杭州就從上虞、紹興、衢州等地高價(jià)買(mǎi)下了將近30萬(wàn)畝建設(shè)用地折抵指標(biāo)。但是這種跨區(qū)域間的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓在近幾年來(lái)已經(jīng)幾近絕跡，原因可能有兩點(diǎn)：一是各地政府都認(rèn)識(shí)到，土地用地指標(biāo)是個(gè)績(jī)優(yōu)股，今天賣(mài)了，明天可能就要以更高的價(jià)格買(mǎi)回來(lái)，甚至再也買(mǎi)不回。為了各地的發(fā)展大計(jì)，地方政府再也不隨便賣(mài)用地指標(biāo)。由此導(dǎo)致交易無(wú)法繼續(xù)。而另一個(gè)原因可能是，這種“上有政策、下有對(duì)策”的做法讓上面很不喜歡，因而就被叫停?？梢宰鳛樽C據(jù)的是，2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)發(fā)文，嚴(yán)令禁止地方借農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城9建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地的規(guī)模。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度就在此背景下出臺(tái)。按照國(guó)土資源部的規(guī)定，所謂的“增減掛鉤”是指“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū))”。也就是將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。地方政府歡迎這個(gè)制度是可以理解的。以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬(wàn)畝，但國(guó)家指標(biāo)只有17萬(wàn)畝。而通過(guò)“增減掛鉤”的新民居工程將為該省增加建設(shè)用地50多萬(wàn)畝。

但是從目前來(lái)看，這場(chǎng)圍繞獲得用地指標(biāo)為最終目標(biāo)的制度創(chuàng)新并未給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)多大的收益。首先，受勞動(dòng)技能所限，絕大多數(shù)被迫上樓成為居民的農(nóng)民并不能夠適應(yīng)城市生活；其次，這種以跑馬圈地為目標(biāo)的城市化并不能真正帶來(lái)就業(yè)；再次，由于征地補(bǔ)償制度所限，農(nóng)民無(wú)法獲得公正的補(bǔ)償，喪失土地這一基本的生產(chǎn)資料之后，他們成為了城市的赤貧一族。

篇10

一、我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)?，F(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上早就客觀存在?，F(xiàn)在隨著全國(guó)城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對(duì)于該問(wèn)題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國(guó)第一次對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問(wèn)題都作出了具體明確的規(guī)定。但在全國(guó)范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺(tái)，使得該類(lèi)問(wèn)題仍然無(wú)法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級(jí)組織，法律規(guī)定中卻沒(méi)有予以明確的指出?！稇椃ā分校w土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！庇纱丝梢?jiàn)，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。

（二）法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類(lèi)、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無(wú)論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以無(wú)法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說(shuō)，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個(gè)人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。而現(xiàn)實(shí)中，大量集體土地通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)和個(gè)人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來(lái)，各地通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地征用制度不合理

國(guó)家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過(guò)程中，國(guó)家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國(guó)家或行政管理權(quán)行使的在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對(duì)“公共利益”無(wú)嚴(yán)格界定這一漏洞，動(dòng)輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會(huì)或市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)）來(lái)完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價(jià)征用農(nóng)地然后高價(jià)出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)

土地作為要素市場(chǎng)特殊商品，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)格和價(jià)值相符。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制具有推動(dòng)作用。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國(guó)家指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無(wú)序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，還要通過(guò)集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計(jì)劃等手段來(lái)規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國(guó)家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國(guó)法律將土地分為國(guó)家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國(guó)家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動(dòng)，去除這一禁止性條款已成必然。在這個(gè)問(wèn)題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。