導語：如何才能寫好一篇關于建立國土空間規(guī)劃體系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞 多規(guī)合一；改革；空間管控；規(guī)劃體系

文／沈遲目前我國有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計其數(shù)。

2014年，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，“多規(guī)合一”試點是深化改革的一項要務，旨在推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合。這項試點如果廣泛推進，有望強化政府空間管控能力，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。

多規(guī)矛盾由來已久

據(jù)城市規(guī)劃學會統(tǒng)計，目前我國有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計其數(shù)。從分類上看，有綜合性規(guī)劃，如發(fā)展規(guī)劃；有建設計劃型的規(guī)劃，如交通運輸規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；有控制性規(guī)劃，如環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等。政府、企業(yè)的各類建設、管控和治理行為，絕大多數(shù)都先編制規(guī)劃，規(guī)劃的重要性不言而喻。

在各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃以及一些地方重要的戰(zhàn)略規(guī)劃是由政府甚至是黨代會提出；城市總體規(guī)劃由地方政府編制、通過人大審查、再經(jīng)過有審批權的上級政府組織各相關部門聯(lián)合審查后審批；控制性詳細規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門組織編制，當?shù)厝嗣裾撠煂徟?；土地利用?guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃則由行業(yè)主管部門主持編制和審批。由于各類規(guī)劃在實際編制過程中，出發(fā)點、實施人、監(jiān)督者不同，規(guī)劃之間的矛盾由來已久。比較明顯的表現(xiàn)有：不同規(guī)劃之間的矛盾，例如城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在對城市發(fā)展應該占用的土地大小、位置的矛盾；不同地區(qū)規(guī)劃之間的矛盾，例如京津冀規(guī)劃之間的矛盾等。不太明顯但也有矛盾的如環(huán)境保護規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間的矛盾、水（利）系統(tǒng)規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃的矛盾、交通系統(tǒng)規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的矛盾等。

由于各種顯性的、隱性的矛盾，法定的、非法定的規(guī)劃之間的矛盾，使各實施主體“選擇性”實施規(guī)劃的自由裁量權過大，在各地建設當中因為規(guī)劃有矛盾而消耗的成本太高。為解決各種規(guī)劃的矛盾，國家發(fā)改委于2004年就提出在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、四川省宜賓市等六個市縣開展“三規(guī)合一”（發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃）試點工作，由于當時規(guī)劃在空間上的矛盾不甚突出，上級政府、人大對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督不夠嚴格，使得試點工作并未得到全面推行。直到現(xiàn)在各種規(guī)劃之間的矛盾，尤其是各種涉及空間的規(guī)劃之間的矛盾愈演愈烈，成為各地發(fā)展建設的普遍障礙。2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃再次提出要開展“多規(guī)合一”，在中央高層的重視之下，發(fā)改委、住建部、國土部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)文在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點，各地積極響應，“多規(guī)合一”的工作才在各地如火如荼地展開。

“多規(guī)合一”的新探索和成效

上海、廣州、廈門：幾規(guī)合一初見成效

上海實踐的核心是將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由其組織編制土地利用規(guī)劃，實現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。按照堅持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結構、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎設施安排基本不變的總體思路，依據(jù)國家下達的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標，同步實現(xiàn)規(guī)劃建設用地和基本農(nóng)田保護任務落地。

廣州“三規(guī)合一”初衷是解決規(guī)劃實施層面的問題，以區(qū)為單位進行“三規(guī)合一”編制，由廣州市統(tǒng)籌。依據(jù)發(fā)改委確定的建設項目排序，布局建設用地，確定“三規(guī)合一”的建設用地規(guī)模控制線及相關控制線，形成“三規(guī)合一”最終成果。

廈門則由市主要領導親自任組長、組織協(xié)調(diào)各相關部門梳理調(diào)整了現(xiàn)有的各個涉及空間界限的規(guī)劃，逐一協(xié)調(diào)修改實現(xiàn)各類界限的重合，不僅釋放了50多平方公里的“沉淀”建設用地指標，還進一步結合行政審批制度的改革，實現(xiàn)了從項目立案到規(guī)劃許可證階段的審批時間由53個工作日壓縮到10個工作日，用地許可階段申報材料由25項減少至6項，大大提高了行政效率。

各地目前的普遍做法

各地目前主要還是關注空間界限的整合，通過各種手段把各種規(guī)劃的界限統(tǒng)一起來，實現(xiàn)空間一張圖管理。武漢通過規(guī)劃和國土局的合并，實現(xiàn)了“規(guī)”“土”在編制機構內(nèi)部的合一。廣東順德則是合并了發(fā)改、規(guī)劃和統(tǒng)計局，國土、城建和水利局，再通過完善規(guī)劃編制組織、統(tǒng)一技術方法和規(guī)劃邏輯基礎來實現(xiàn)“三規(guī)合一”。多數(shù)地方還是靠成立“多規(guī)合一”的領導小組，協(xié)調(diào)各部門職能所涉及的空間管理界限，實現(xiàn)“一個規(guī)劃、一張圖”。這樣做最明顯的成效一是目前所有涉及空間界限的規(guī)劃不“打架”了；二是因為規(guī)劃統(tǒng)一了，原有“沉淀”的建設用地指標被盤活了，這是各地最希望得到的效果；三是結合行政審批改革，提高辦事效率有了現(xiàn)實基礎。對“多規(guī)合一”前景的未雨綢繆思考

城土環(huán)合一， “沉淀”的土地用完后怎么辦？

把因為城、土、環(huán)不一致而沉淀的用地潛力挖掘出來是目前大多數(shù)城市推進“三規(guī)合一”工作最大的動力?！岸嘁?guī)合一”實現(xiàn)以后，今后的建設用地指標在土地利用規(guī)劃中仍然緊缺，僅僅是規(guī)劃同時乃至統(tǒng)一編制，并不能解決根本問題。

如何應對不同規(guī)劃的不同彈性？

土地規(guī)劃當中建設用地指標由國家分配到省以后，國土部還有一定的指標以應急用；而省國土部門給各地分配指標時大多也留15%左右的機動指標。但城市在編制總體規(guī)劃時到某個規(guī)劃期時用地規(guī)模是個定量，在國土管理部門自上而下確定的規(guī)模限定下，城市規(guī)劃還要確定每一塊土地的具體用途。城市規(guī)劃的剛性如何應對土地利用規(guī)劃的彈性仍有待解答。

不同主管部門的規(guī)劃主次如何區(qū)分？

城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的編制都提出要相互協(xié)調(diào)，但又都有一個誰先誰后，誰實際上服從誰的問題。一般后編制的規(guī)劃都要把現(xiàn)在已經(jīng)有的經(jīng)過協(xié)調(diào)和批準的規(guī)劃作為前置條件，一個規(guī)劃因客觀條件發(fā)生了變化需要修改，而屬于不同部門主管的其他規(guī)劃大多數(shù)時候都是不可能同時修編的，要求經(jīng)修改（編）的新的規(guī)劃去服從一個將來也要修編但目前還沒有修編的既有規(guī)劃，顯然也是不合理的。

多規(guī)不協(xié)調(diào)的根源分析

不同部門編制規(guī)劃的出發(fā)點和目標的不同是多規(guī)不協(xié)調(diào)的根源。簡單表述如下：

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃由政府的發(fā)改部門負責編制，是對地區(qū)重大建設項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關系等作出5年計劃規(guī)劃，為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向。

城鄉(xiāng)規(guī)劃由政府城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門負責，主要是為了規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設活動。

土地利用規(guī)劃則是為了落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制；其主要任務是確定耕地保護底線、占保平衡原則、建設用地范圍和規(guī)模，是自上而下的嚴格的管控規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃編制辦法的上位規(guī)劃法《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》都提到這兩個規(guī)劃需要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為依據(jù)，而這兩個規(guī)劃的編制辦法卻沒有明確這點。

環(huán)境保護規(guī)劃只是在《環(huán)境保護法》第13條里提到， “國務院環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護規(guī)劃，報國務院批準并公布實施。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關部門，根據(jù)國家環(huán)境保護規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃，報同級人民政府批準并公布實施?！彪m沒有編制辦法出臺，但不少地方在2年前已經(jīng)開始試行。

其他行業(yè)規(guī)劃多數(shù)也是以各自為政，比較典型的是原鐵道部“十二五”規(guī)劃，在預計“到2015年我國城鎮(zhèn)化率將達到51.5%”的情景下做出了超乎尋常的鐵路建設規(guī)劃。

由于“經(jīng)、城、土、環(huán)”四個規(guī)劃的內(nèi)容涉及發(fā)展整體部署，范圍覆蓋行政管轄地區(qū)，實施采用“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，受編制內(nèi)容、審批機構和監(jiān)督方式等環(huán)節(jié)的影響，容易造成規(guī)劃內(nèi)容交叉、標準矛盾、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”的現(xiàn)象。

上述四個規(guī)劃如果還不拋棄部門管理的狹隘概念，綜合規(guī)劃真正做到統(tǒng)攬全局，部門的行業(yè)的規(guī)劃做到服從整體，科學定位規(guī)劃的地位并輔之以技術手段的進步，規(guī)劃“打架”的情景將會再次重演。

變革與創(chuàng)新是“多規(guī)合一”的根本出路

樹立系統(tǒng)全局思維，建立國家空間規(guī)劃體系

目前我國尚未建立全面的國家空間規(guī)劃體系是各類規(guī)劃依據(jù)打架、目標打架、標準打架的根源。國家的整體目標、近期目標，地方的分區(qū)目標都沒有建立一個完整的體系，各項規(guī)劃即便想找到依據(jù)也很難。因此，“多規(guī)合一”的順利實施還有待建立國家空間規(guī)劃體系，樹立系統(tǒng)的全局思維，解決各項規(guī)劃無據(jù)可依的現(xiàn)實需求。

各類規(guī)劃要擺正位置，各司其職

在發(fā)展規(guī)劃方面： 《憲法》中明確了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的最高規(guī)劃地位，但其科學性（尤其是各地和各行業(yè)的規(guī)劃，如前面提到的原鐵道部“十二五”規(guī)劃）由于普遍的下位規(guī)劃在制定目標時參照上位規(guī)劃平均目標層層加碼廣泛受到質(zhì)疑、對各類規(guī)劃的指導和銜接也很有限，而各地發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容和深度也沒有明確的標準。需要補充空間規(guī)劃內(nèi)容，加強科學性論證，真正起到統(tǒng)領全局、指導分區(qū)和行業(yè)規(guī)劃的作用。

城市規(guī)劃要在如何既有剛性又有彈性，增加科學性，減少主觀性方面下功夫。

土地利用規(guī)劃本是行業(yè)規(guī)劃，層層指標疊加的做法看似嚴密卻禁不住拷問。如2000年以后，進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，盡管城市建設用地和農(nóng)村宅基地占用農(nóng)田地面積大幅增長，但糧食產(chǎn)量已經(jīng)實現(xiàn)了“十一連增”，僅僅從節(jié)約土地，保住耕地面積底線的原則出發(fā)編制的規(guī)劃難以服眾。并且建設用地指標的分配一般掌握在上級政府手中，難免出現(xiàn)以偏蓋全、不合理地分解指標的現(xiàn)象。一旦如此，其他規(guī)劃如何與之銜接而又保持科學性呢？

目前各地的環(huán)境保護規(guī)劃還是由各地自行組織編制，除了涉及生態(tài)紅線、環(huán)境分區(qū)界限以外尚未和其他規(guī)劃有其他交叉．但實際上并非如此。例如環(huán)境保護目標的確定，就不能從當前的水平推導是不是繼續(xù)改善，而要以經(jīng)濟社會發(fā)展目標出發(fā)預測未來可能的碳耗、污染物排放等，環(huán)境保護規(guī)劃如果不結合發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境目標可能就是一句空話。一旦用環(huán)境目標反饋到發(fā)展規(guī)劃，則產(chǎn)業(yè)負面清單的編制可能就隨著發(fā)展規(guī)模的擴大而更加嚴格，這樣又會影響到城市的產(chǎn)業(yè)結構，要求其他規(guī)劃調(diào)整發(fā)展速度或結構。

其他行業(yè)，如水利規(guī)劃、交通規(guī)劃等不僅要考慮本行業(yè)的發(fā)展，更應該考慮投入與收益、社會與生態(tài)的正負效益之比，以及與當時地方的發(fā)展水平匹配的問題。此外，各類規(guī)劃技術和方法也要進行大幅度地創(chuàng)新，彌補各自的不足。結語

當前，“多規(guī)合一”雖然取得了良好的開局，但僅僅靠近期空間上的統(tǒng)一解決不了根本問題，尤其是城市建設用地不足的問題。5年后，甚至不到5年，老的問題依舊會產(chǎn)生。真正的“一本規(guī)劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統(tǒng)的對未來的不斷修正的、進步的、細化的謀劃。

主要

參考文獻

[1]徐祥民，從立法目的看我國環(huán)境法的進一步完善[J]．晉陽學刊，2014(6)：114-127．