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篇1

關(guān)鍵詞： 土地利用規(guī)劃；存在問題；解決辦法

Abstract: the general land use planning from the current existing problems (index allocation is not reasonable, the plan layout not science, planning rigid control strong, etc), the thesis analyzes its existing reason and influence, and discusses the corresponding solution.

Key words: the land use planning; Existing problems; solution

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

第三輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施一年多時(shí)間了，實(shí)踐證明，通過新一輪規(guī)劃修編，我們?cè)趯?duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)和編制上取得了長足的進(jìn)步。例如，土地利用總體規(guī)劃的地位被提到了前所未有的高度，這就為規(guī)劃的順利實(shí)施打下了牢固的基礎(chǔ)；在編制的時(shí)候應(yīng)用了現(xiàn)代信息技術(shù)，為規(guī)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性提供了強(qiáng)有力的保障；在編制理念上引入了彈性理念，加強(qiáng)分區(qū)管制等，使得規(guī)劃更加靈活和切合實(shí)際。但是，我們應(yīng)該看到，新一輪規(guī)劃編制中依然存在著一些值得進(jìn)一步探討的問題，認(rèn)清并解決這些問題才能使得土地利用總體規(guī)劃更加科學(xué)和實(shí)用。

1 新一輪規(guī)劃修編的背景

上輪規(guī)劃（1997～2010 年規(guī)劃）解決了有規(guī)劃的問題，鑒于當(dāng)時(shí)的理論和技術(shù)水平有限，規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)用性不是很強(qiáng)。由于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)不足，導(dǎo)致一些地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足，很多地方在規(guī)劃實(shí)施中期已經(jīng)出現(xiàn)無地可用的局面。由于前兩輪規(guī)劃圖件基本都是手工繪制，實(shí)際應(yīng)用中存在諸多不便。近年來，隨著地理信息系統(tǒng)技術(shù)的飛速發(fā)展，國家在國土資源信息化建設(shè)投入不斷增加，這便為新一輪規(guī)劃修編提供了契機(jī)。

2 新一輪規(guī)劃修編存在的問題

2.1 規(guī)劃指標(biāo)分配不合理

土地利用總體規(guī)劃最關(guān)鍵的一點(diǎn)是規(guī)劃指標(biāo)的分配。本輪土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配主要存在兩個(gè)問題：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足。規(guī)劃修編工作具有一定的時(shí)限性。例如廣東省在2005年便著手新一輪土地利用總體規(guī)劃的前期研究，2007年即全面開展了新一輪的土地利用總體規(guī)劃編制。由于規(guī)劃編制首要任務(wù)就是分配規(guī)劃指標(biāo)，而利用2006年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)作為基數(shù)進(jìn)行規(guī)劃指標(biāo)的分配，未能充分預(yù)見規(guī)劃編制期間土地利用發(fā)展對(duì)規(guī)劃指標(biāo)造成的影響，而在落實(shí)規(guī)劃指標(biāo)時(shí)是用的2009年的二調(diào)底圖，導(dǎo)致新一輪規(guī)劃指標(biāo)被提前“占用”，部分縣市甚至出現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)負(fù)增長現(xiàn)象。二是在土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配時(shí)，忽視了區(qū)域發(fā)展的不平衡性。不同區(qū)域之間自然條件、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處的發(fā)展階段都有所不同, 土地資源稟賦、 土地利用特點(diǎn)也有很大差異。[1] 在分配規(guī)劃指標(biāo)時(shí)，地方政府往往對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度及潛力、 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等研究不足, 更多的根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)層決定的發(fā)展方向來進(jìn)行指標(biāo)分配，主觀色彩比較嚴(yán)重，使得指標(biāo)分配不合理，導(dǎo)致日后土地規(guī)劃實(shí)施過程中頻繁調(diào)整。

2. 2 空間布局有待優(yōu)化

土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)重要目的就是合理引導(dǎo)土地利用發(fā)展，優(yōu)化土地利用空間布局，緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)土地資源之間的矛盾。雖然，目前土地利用總體規(guī)劃中均設(shè)有相關(guān)章節(jié)論述土地利用的布局優(yōu)化，但大多形同虛設(shè)。實(shí)際上許多市縣的規(guī)劃布局根本沒有進(jìn)行過專題研究，領(lǐng)導(dǎo)怎么說就怎么布局，企業(yè)喜歡哪里就將項(xiàng)目規(guī)劃到哪里。這樣不僅不能優(yōu)化土地利用的空間布局，而且不利于土地資源，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)。

2.3 剛性有余，彈性不足

長期以來，土地利用總體規(guī)劃給人的感覺就是剛性有余，彈性不足。雖然，第三輪土地利用總體規(guī)劃引入了擴(kuò)展區(qū)理念，從某種程度上緩解了土地利用總體規(guī)劃的剛性過強(qiáng)問題，通過擴(kuò)展邊界的劃定和嚴(yán)格管理，能有效約束住宅、工業(yè)和公共設(shè)施類項(xiàng)目的分散選址，以控制城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張，保護(hù)自然生態(tài)資源。[2]但是，擴(kuò)展區(qū)有它的局限性，擴(kuò)展區(qū)更多的是保障城市擴(kuò)張的靈活性，而建成區(qū)以外以及一些需要單獨(dú)選址的項(xiàng)目則得不到保障。通過一年多的規(guī)劃實(shí)施可以發(fā)現(xiàn)，許多單獨(dú)選址的項(xiàng)目由于規(guī)劃編制時(shí)未能準(zhǔn)確定位，而需要進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。

3上述問題的解決辦法探討

3.1 查清現(xiàn)狀，合理預(yù)測(cè)及分配指標(biāo)

從規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)至規(guī)劃完成實(shí)施，期間有兩至三年間隔，僅僅依靠土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行指標(biāo)分配會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)預(yù)測(cè)不足。故應(yīng)在下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)前，結(jié)合前期研究切實(shí)查清土地利用現(xiàn)狀，在現(xiàn)狀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，合理預(yù)測(cè)規(guī)劃基期年的土地利用數(shù)據(jù)，根據(jù)預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)來進(jìn)行指標(biāo)的分配才能到得較為合理的指標(biāo)分配方案。由于土地利用規(guī)劃指標(biāo)實(shí)行總量控制，為了維護(hù)土地規(guī)劃的權(quán)威性，可對(duì)上輪規(guī)劃期末突破規(guī)劃指標(biāo)用地的市縣，在分配指標(biāo)時(shí)結(jié)合上輪規(guī)劃，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)予以扣減建設(shè)用地指標(biāo)，將獎(jiǎng)懲制度跟規(guī)劃編制結(jié)合起來。

3.2將建設(shè)用地指標(biāo)分配跟增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)合

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。[3]在下一輪規(guī)劃編制中可嘗試在規(guī)劃中增加一項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，通過寫入土地利用總體規(guī)劃，使得城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目能夠更好地實(shí)施和管理。綜合考慮各地市的情況，對(duì)一些位于限制發(fā)展區(qū)的、土地利用水平不集約的或是上輪規(guī)劃違法用地較多的市縣，規(guī)定部分項(xiàng)目只能通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲得規(guī)劃指標(biāo)，這樣既可兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展又可切實(shí)提高節(jié)約用地水平。

3.3 充分利用信息技術(shù)建立預(yù)測(cè)模型

第三輪規(guī)劃修編相較于第二輪在信息技術(shù)的應(yīng)用上已經(jīng)充分很多了。但是目前的應(yīng)用仍處于較低層次，僅僅用到一些信息軟件的編輯和制圖功能，幾乎沒有用到空間分析功能。下一輪規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)更多地借助信息技術(shù)的空間分析及其他高級(jí)功能，建立合理的動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)模型，計(jì)算各種關(guān)鍵因素的相互作用效果，尋找最優(yōu)的土地利用的發(fā)展布局，真正做到科學(xué)合理地預(yù)測(cè)城市土地利用的發(fā)展。只有建立在科學(xué)預(yù)測(cè)之上的布局優(yōu)化才能真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)相協(xié)調(diào)。

3.4 靈活落實(shí)規(guī)劃指標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃畢竟周期較長，在如今社會(huì)高速發(fā)展的時(shí)期，想要準(zhǔn)確預(yù)測(cè)十年間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是不可能的。重點(diǎn)項(xiàng)目的用地安排也不可能在規(guī)劃編制時(shí)就能完全準(zhǔn)確確定下來，嚴(yán)格將指標(biāo)落實(shí)到地塊的結(jié)果將導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施期間因項(xiàng)目位置偏移或規(guī)模增減而頻繁調(diào)整規(guī)劃。實(shí)施有擴(kuò)展區(qū)的用途管制可以嚴(yán)格但又靈活地控制城市有序擴(kuò)張，對(duì)于規(guī)劃近期的重點(diǎn)項(xiàng)目也基本可以通過項(xiàng)目前期研究確定位置和規(guī)模，但是遠(yuǎn)期的規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目大多只有初步意向，有些線狀項(xiàng)目甚至連走向都不能完全確定。這種情況下，要將規(guī)劃指標(biāo)全部落實(shí)到地塊，要么在未確定位置和規(guī)模的情況下隨意切割圖斑，要么忽視遠(yuǎn)期項(xiàng)目用地，先將指標(biāo)安排到別處，不管是哪種情況都將導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施時(shí)不可避免地進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。建議在規(guī)劃編制時(shí)，合理保留部分規(guī)劃指標(biāo)，不落實(shí)到地塊，將其分配給不能確定位置和規(guī)模的遠(yuǎn)期重點(diǎn)項(xiàng)目，以增加規(guī)劃的靈活性。當(dāng)然，針對(duì)這種項(xiàng)目需要在規(guī)劃實(shí)施管理中配以相應(yīng)的管理辦法，既要在項(xiàng)目審查時(shí)嚴(yán)于一般符合規(guī)劃的項(xiàng)目，又在辦理用地手續(xù)時(shí)較不符合規(guī)劃的項(xiàng)目簡(jiǎn)單。

總之，土地利用規(guī)劃是對(duì)未來土地利用的一種宏觀的預(yù)測(cè)安排，規(guī)劃期間存在很多不確定的影響因素，未來的土地利用規(guī)劃編制工作肯定會(huì)引入更多的先進(jìn)技術(shù)和規(guī)劃理念，使得土地利用總體規(guī)劃更加科學(xué)和完善。

參考文獻(xiàn)

[1] 魏長晶, 王振偉, 李江風(fēng).土地利用總體規(guī)劃存在的幾個(gè)問題及新形勢(shì)下的戰(zhàn)略趨向[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2006, 34( 9) : 1993- 1994