導(dǎo)語：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：五朵金花；一體化戰(zhàn)略；鄉(xiāng)村旅游

一、成都五朵金花鄉(xiāng)村旅游發(fā)展概況

（一）發(fā)展基礎(chǔ)

紅砂村具有悠久的種花歷史，是西南最早發(fā)展花卉產(chǎn)業(yè)的重要基地，有“八代花王”王家花園、蜀中茉莉花故里“茉莉園”等，但過去由于基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)方式的落后以及單家獨(dú)戶的生產(chǎn)模式，經(jīng)濟(jì)十分落后，一直是錦江區(qū)的貧困村，市民俗稱“成都的西伯利亞”。2003年紅砂村通過放大花卉產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，以省花博會(huì)為契機(jī)，成功打造了國家AA級(jí)風(fēng)景旅游區(qū)，成為全國首批農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)。錦江區(qū)充分利用三圣鄉(xiāng)花卉種植的傳統(tǒng)優(yōu)勢和地處城市通風(fēng)口背靠大城市的地緣優(yōu)勢，又創(chuàng)造性地打造了幸福梅林、江家菜地、東籬菊園、荷塘月色，與花鄉(xiāng)農(nóng)居并稱“五朵金花”。

（二）產(chǎn)出效益

“五朵金花”的成功打造，吸引了眾多企業(yè)參與，培植了新的稅源。2002年，“五朵金花”片區(qū)的稅收收入僅為40.1萬元，截至2006年底，整個(gè)片區(qū)的稅收收入達(dá)到了532萬元，年增幅達(dá)307%；“花鄉(xiāng)農(nóng)居”、“幸福梅林”被國家建設(shè)部評(píng)為“2005中國人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”，2005年“五朵金花”被評(píng)為國家AAAA級(jí)風(fēng)景旅游區(qū)；紅砂村被中央文明委授予“全國文明村鎮(zhèn)”稱號(hào)，幸福村被評(píng)為省級(jí)文明村；2006年，全區(qū)農(nóng)民人均純收入達(dá)7353.7元，紅砂村達(dá)7850元。2008年錦江區(qū)對(duì)五朵金花進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和改造。目前，五朵金花有農(nóng)家樂300余家，接待海內(nèi)外游客近千萬人次，經(jīng)濟(jì)收入達(dá)2億元。

二、成都五朵金花一體化戰(zhàn)略發(fā)展模式分析

第一，因地制宜，錯(cuò)位發(fā)展：“花鄉(xiāng)農(nóng)居”成為了以發(fā)展小盆、鮮切花和旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的觀光農(nóng)業(yè)特色景區(qū)；“幸福梅林”圍繞梅花文化和梅花產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，形成了全國規(guī)模最大、品種最齊、數(shù)量最多的梅花基地之一；“江家菜地”以認(rèn)種的方式，把傳統(tǒng)種植業(yè)變?yōu)轶w驗(yàn)式休閑產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)；“東籬菊園”以非洲菊為主打品牌，實(shí)現(xiàn)了花卉設(shè)施化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，形成全國最大的培育基地和展示種苗成長過程的觀光基地；“荷塘月色”通過引進(jìn)知名畫家、自由畫家，打造“戶戶都是畫意村”，帶動(dòng)繪畫相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二，景觀化打造，城市化建設(shè)：一是農(nóng)房改造景觀化。對(duì)城市通風(fēng)口的農(nóng)房以就地改造為主，采取“農(nóng)戶出資、政府補(bǔ)貼”的方式進(jìn)行改造，使農(nóng)居成了一道道風(fēng)景線。二是基礎(chǔ)設(shè)施城市化。按照整體規(guī)劃，以城市道路、污水處理、天然氣等生活設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)。三是配套設(shè)施現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)戶戶通光纖，并按照社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建成200平方米的村衛(wèi)生服務(wù)中心。四是景觀打造生態(tài)化。打造濕地，新建綠地，保護(hù)原生態(tài)植被。五是開發(fā)土地集約化。對(duì)土地硬化嚴(yán)格監(jiān)管，整合農(nóng)宅，拆除違建，嚴(yán)禁亂搭亂建，減少農(nóng)房占用耕地。充分利用荒山、溝渠、坡坎等土地修建配套經(jīng)營性用房和會(huì)所，盤活土地資源，使有限的土地資源發(fā)揮最大的效益。

第三，文化潤色，產(chǎn)業(yè)支撐：為避免同質(zhì)化、低水平的競爭，注入文化因子和產(chǎn)業(yè)因素于“五朵金花”，提升鄉(xiāng)村旅游的品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一是以品質(zhì)打造品牌。以申報(bào)國家AAAA級(jí)風(fēng)景旅游區(qū)和承辦中國首屆“鄉(xiāng)村旅游節(jié)”為契機(jī)，采取政府制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并給予適當(dāng)補(bǔ)貼，引導(dǎo)景區(qū)內(nèi)的經(jīng)營者對(duì)廚房、廁所等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一改造，全面系統(tǒng)地規(guī)范了景區(qū)內(nèi)的經(jīng)營場所。同時(shí)，還通過開展“部門包村、干部包戶”活動(dòng)，幫助經(jīng)營者提升經(jīng)營理念和管理水平，真正體現(xiàn)“五朵金花”景區(qū)的旅游品牌形象。二是以文化提升產(chǎn)業(yè)。從景區(qū)的錯(cuò)位互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展入手，加大對(duì)“五朵金花”特色文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的培育力度。通過打造“荷塘月色畫意村”、引進(jìn)“許燎原設(shè)計(jì)藝術(shù)博物館”等手段，吸引繪畫、攝影、雕塑等藝術(shù)家扎根鄉(xiāng)村，使“五朵金花”成為藝術(shù)家的聚集區(qū)和藝術(shù)加工廠、藝術(shù)大賣場以及藝術(shù)大堂會(huì)，帶動(dòng)農(nóng)民融入文化產(chǎn)業(yè)鏈。三是以項(xiàng)目促進(jìn)發(fā)展。利用“成都國際花卉產(chǎn)業(yè)園”項(xiàng)目，運(yùn)用“前店后廠”的花卉產(chǎn)業(yè)模式，將“東籬菊園”打造成為壟斷西南、全國甚至成為國際市場的非洲菊種苗供應(yīng)地。以成都金港賽道項(xiàng)目為載體，培育發(fā)展汽車賽事關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和汽車后市場，在豐富鄉(xiāng)村旅游內(nèi)涵的同時(shí)，促進(jìn)新型村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，為農(nóng)民增收致富搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。

第四，離土不離鄉(xiāng)，就地市民化：“五朵金花”不征地、不拆遷，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城，就地市民化，保證了農(nóng)民“失地不失利、失地不失業(yè)、失地不失權(quán)”。一是構(gòu)建農(nóng)村保障體系。統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障，把農(nóng)民全部納入了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，92%的失地農(nóng)民、66%的準(zhǔn)失地農(nóng)民參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民到了“5060”后同城里居民一樣享有養(yǎng)老金，生活困難的農(nóng)民可享有城市最低生活保障金。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)教育體系。實(shí)行了城鄉(xiāng)一體的教育管理體系，2004-2006年區(qū)財(cái)政投入558萬元對(duì)全區(qū)農(nóng)村九年制義務(wù)教育階段學(xué)生實(shí)行了“一免兩補(bǔ)”（即免費(fèi)上學(xué)、財(cái)政補(bǔ)貼、困難補(bǔ)貼）。三是構(gòu)建了農(nóng)民就業(yè)體系。依托管理、宣傳、信息、培訓(xùn)四級(jí)勞動(dòng)就業(yè)保障網(wǎng)絡(luò)，大力開展農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)；充分運(yùn)用社區(qū)金融小額貸款和家庭創(chuàng)業(yè)活動(dòng)平臺(tái)，通過政府引導(dǎo)，開發(fā)就業(yè)崗位，多渠道促進(jìn)失地、準(zhǔn)失地農(nóng)民就業(yè)。四是構(gòu)建了農(nóng)村發(fā)展體系。依托“五朵金花”實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革，向股份化、公司化發(fā)展。積極幫助和鼓勵(lì)農(nóng)民申請創(chuàng)業(yè)小額貸款，教會(huì)農(nóng)民用銀行的錢發(fā)展自己的生產(chǎn)經(jīng)營；采取集資入股的辦法，修建風(fēng)雨長廊、風(fēng)景獨(dú)好、鄉(xiāng)村酒店等良性經(jīng)營性資產(chǎn)，讓不靠路邊的農(nóng)戶占有股份，享受保底分紅，在解決景觀配套的同時(shí)，也讓村集體經(jīng)濟(jì)有所收益，保證農(nóng)民在參與經(jīng)營中分享收益。

第五，發(fā)展資金來源渠道多元化：“五朵金花”的打造運(yùn)用“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多元投入、市場運(yùn)作”的機(jī)制。錦江區(qū)政府投入8300萬元，用于搭建融資平臺(tái)，撬動(dòng)和吸引民間資金2億元。資金來源渠道主要包括三種：一是政府引導(dǎo)。錦江區(qū)在財(cái)政、稅收、信貸上向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)傾斜，2004-2006年，政府用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入達(dá)1.5億元，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)3772萬元。其中農(nóng)房改造一項(xiàng)，政府投入2827.1萬元。二是吸引社會(huì)資金介入。按照政府合作經(jīng)營、先行投入再溢價(jià)退出的方式，引進(jìn)了成都維生、上海大地等花卉龍頭企業(yè)和北京金港賽道等知名企業(yè)入駐。2004年以來，共吸引37家大型企業(yè)入駐，吸引民間資金投入2億元。三是集體資產(chǎn)參與。村集體通過將集體土地、堰塘、荒坡等資產(chǎn)出租，將獲取的租金用于“五朵金花”的打造。

三、五朵金花鄉(xiāng)村旅游一體化戰(zhàn)略發(fā)展路徑分析

（一）五朵金花的一體化發(fā)展路徑

一體化戰(zhàn)略是指企業(yè)將原來可獨(dú)立進(jìn)行的、相互連續(xù)或相似的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組合起來。相互連續(xù)的活動(dòng)的組合，稱為縱向一體化，相似的活動(dòng)組合，稱為橫向一體化。五朵金花鄉(xiāng)村旅游一體化戰(zhàn)略的基本路徑，如圖1所示：

以花卉產(chǎn)業(yè)基地紅砂村為切入點(diǎn)，通過省花博會(huì)成功打造了“花香農(nóng)居”國家農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)，繼而通過橫向一體化向花香農(nóng)居附近的村落拓展，變一朵金花為五朵金花，通過錯(cuò)位發(fā)展和景區(qū)集群化與規(guī)?；纬善放菩?yīng)；又通過縱向一體化使產(chǎn)業(yè)化不斷得以拓展，在發(fā)展花卉產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上又激發(fā)了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，為能增強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)競爭力，堅(jiān)持不懈發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，同時(shí)為積攢發(fā)展后勁也在嘗試發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（如打造成都金港汽車賽道，培育汽車賽事關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和汽車后端市場）。由于規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的相互促進(jìn)和不斷延伸，使成都近郊的五朵金花成為國家鄉(xiāng)村旅游的知名品牌，并產(chǎn)生了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、和文化效益。五朵金花的規(guī)模化效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢通過橫向一體化和縱向一體化得以實(shí)現(xiàn)，為錦江區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了良好的條件。而城鄉(xiāng)一體化也為五朵金花品質(zhì)的提升與轉(zhuǎn)型提供了難得的政策優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和管理優(yōu)勢。

（二）一體化戰(zhàn)略發(fā)展的影響因素及其互動(dòng)機(jī)制研究

1、主要影響因素分析

第一，主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素：政府的領(lǐng)導(dǎo)和決策是五朵金花得以成功實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展模式的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素。五朵金花從一開始的一村一品，即紅砂村的花卉產(chǎn)業(yè)的起步，到村落橫向一體化和產(chǎn)業(yè)縱向一體化的發(fā)展，以至現(xiàn)在正在實(shí)行的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，無不體現(xiàn)出政府高屋建瓴式的領(lǐng)導(dǎo)決策與長期規(guī)劃。政府在五朵金花發(fā)展過程中定位恰當(dāng)，主要做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場營銷、景觀改造、招商引資等搭建平臺(tái)的服務(wù)工作。

第二，自我累積優(yōu)勢：紅砂村悠久的種花歷史成為五朵金花的始發(fā)優(yōu)勢，能夠圍繞這一優(yōu)勢不斷從規(guī)模化與產(chǎn)業(yè)化上發(fā)展和提升，一方面不斷向周圍村落拓展，使各村落在旅游功能和產(chǎn)業(yè)功能有所區(qū)別的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集群化發(fā)展；另一方面通過產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動(dòng)、支撐和拓展，形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條，放大了各產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出效益。因此規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化是三圣鄉(xiāng)近些年沿著始發(fā)優(yōu)勢不斷累積強(qiáng)化形成的自我優(yōu)勢。

第三，地理位置優(yōu)勢：距離成都市區(qū)很近，僅7公里，這是五朵金花的地理位置優(yōu)勢，使城鄉(xiāng)一體化的成本降低，也為形成后發(fā)優(yōu)勢創(chuàng)造了條件。

第四，外在推動(dòng)因素：城市化速度的加快，在一定程度上也促使城鄉(xiāng)一體化決策的實(shí)施。

2、因素間的互動(dòng)機(jī)制研究

五朵金花在上述各要素的相互作用和共同推動(dòng)下迅速發(fā)展，其中主要影響因素的互動(dòng)關(guān)系，如圖2所示。

第一，產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；南嗷ヒ蕾嚭痛龠M(jìn)，使五朵金花自我累積優(yōu)勢不斷得到強(qiáng)化。產(chǎn)業(yè)化發(fā)展作為支撐體系，為規(guī)?；於嘶A(chǔ)，規(guī)?；l(fā)展形成品牌效應(yīng)，使產(chǎn)業(yè)鏈條得以不斷拓展和延伸?；ɑ墚a(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，將傳統(tǒng)的耕種農(nóng)業(yè)逐步引導(dǎo)向附加值更高的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，按照“一村一品、一村一景、一村一業(yè)”的錯(cuò)位互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展格局，將文化、藝術(shù)、創(chuàng)意等元素融入“五朵金花”，著力培育特色文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，把“五朵金花”片區(qū)逐步打造成繪畫、攝影、雕塑等藝術(shù)與創(chuàng)意結(jié)合的棲居地，促進(jìn)其由單一的“觀光+休閑”逐步向“文化+休閑+商務(wù)”的多元化產(chǎn)業(yè)模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)精心打造成都金港汽車賽道，通過培育汽車賽事關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和汽車后端市場，吸引人流、聚集商氣，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使現(xiàn)代服務(wù)業(yè)逐步壯大。

第二，政府的決策與規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化升級(jí)形成了良性互動(dòng)效應(yīng)。政府的決策推動(dòng)了規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化更進(jìn)一步的同時(shí)，規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的顯著效益又促使政府一體化決策的不斷升級(jí)，由橫向一體化和縱向一體化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化，因此城鄉(xiāng)一體化是產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展的效應(yīng)和結(jié)果。反過來，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展為五朵金花的規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了更好的發(fā)展平臺(tái)。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一方面通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障、城鄉(xiāng)社會(huì)教育和城鄉(xiāng)充分就業(yè)，形成城鄉(xiāng)一體化保障體系，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的可持續(xù)增收，擁有了租金、薪金、股金和保障金“四金”，成為了令人羨慕的“新市民”；另一方面通過“一撤、兩分離、三強(qiáng)化”方式進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，尤其是五朵金花的各村委會(huì)的社會(huì)管理職能與經(jīng)濟(jì)管理職能的分離，通過對(duì)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份制改造，成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，如成都紅砂花鄉(xiāng)生態(tài)旅游管理有限公司、成都幸福資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司等，這些公司對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行市場化運(yùn)作和管理，對(duì)清產(chǎn)核資后的集體資產(chǎn)進(jìn)行股份量化，配股到人頭，按市場運(yùn)作每年按股分紅。另外，實(shí)施公司化運(yùn)作土地流轉(zhuǎn)，使土地資源發(fā)揮整體流轉(zhuǎn)效應(yīng)，如幸福村和江家村的大部分土地將通過土地流轉(zhuǎn)用來將國際型的高爾夫球場。

城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)固了基層農(nóng)戶，實(shí)行社區(qū)管理，建立新型的集體經(jīng)濟(jì)組織，通過土地流轉(zhuǎn)為五朵金花的進(jìn)一步規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化釋放了更大的空間，也為未來房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

四、五朵金花一體化戰(zhàn)略對(duì)大中城市近郊鄉(xiāng)村旅游發(fā)展趨勢的啟示

中國城市化速度在全球是最快的，尤其以各省省會(huì)為主的大中城市的城市化速度在不斷加快，使城市不斷向周圍擴(kuò)展，周邊的農(nóng)村由近及遠(yuǎn)不斷演變成為城市的一部分。在這樣的背景下，大中城市近郊鄉(xiāng)村旅游也在發(fā)生著變化。受五朵金花一體化發(fā)展路徑的啟示，文章對(duì)近郊鄉(xiāng)村旅游發(fā)展趨勢分析如下：

第一，鄉(xiāng)村旅游不再扮演傳統(tǒng)意義上的角色即作為農(nóng)業(yè)活動(dòng)的補(bǔ)充性活動(dòng)，而是隨著旅游服務(wù)業(yè)的擴(kuò)展有可能轉(zhuǎn)變成為可替代農(nóng)業(yè)的支柱性產(chǎn)業(yè)。像五朵金花這樣在國際國內(nèi)都很知名的鄉(xiāng)村旅游地，通過規(guī)模化效應(yīng)和縱橫網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，形成了品牌效應(yīng)，已經(jīng)上升為4A級(jí)旅游景區(qū)，并有進(jìn)一步做大做強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)的趨勢，已經(jīng)完全擺脫了鄉(xiāng)村旅游傳統(tǒng)意義上或者說鄉(xiāng)村旅游發(fā)展初期的角色和作用――農(nóng)業(yè)補(bǔ)充性角色。

第二，新型集體經(jīng)濟(jì)組織股份化和公司化將迅速發(fā)展，加之土地流轉(zhuǎn)和宅基地流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)實(shí)，使土地開發(fā)越來越趨于集約化，便于土地的統(tǒng)一規(guī)劃和充分利用，通過招商利用外來資金不斷開發(fā)大型休閑產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建立城市休閑游憩區(qū)成為必然。鄉(xiāng)村旅游雖然會(huì)沿用“鄉(xiāng)村旅游品牌”的擴(kuò)散效應(yīng)和溢價(jià)效應(yīng)來實(shí)現(xiàn)其旅游價(jià)值的增值，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為城市居民休閑娛樂的場所之一，不是純粹意義上的鄉(xiāng)村旅游。因此，從某種意義上說，是城市休閑與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合的產(chǎn)物。

第三，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游來推進(jìn)城市近郊農(nóng)村城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，將成為一種值得探索的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。大中城市近郊鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展為近郊農(nóng)村推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了有利條件，首先，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的前期大量投資用于基礎(chǔ)設(shè)施，并且距城市很近，因而城鄉(xiāng)一體化在基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、通信、供排水、天然氣、電纜鋪設(shè)等公共設(shè)施方面的銜接成本較低，因而城鄉(xiāng)一體化推行起來更具有可行性，更容易實(shí)施推行。像“五朵金花”占地約12平方公里，如果按常規(guī)的城市化基礎(chǔ)設(shè)施推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)（包括公園建設(shè)），每平方公里需投入1.5億元，總投資約需18億元。而實(shí)際每平方公里僅投入1500萬元，就實(shí)現(xiàn)了“五朵金花”的景觀化打造和城市化建設(shè)。其次，城鄉(xiāng)一體化由于不征地，不拆遷，使農(nóng)村就地變城市，農(nóng)民就地變市民，不僅解決了農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城后，帶來城市日益膨脹，城市設(shè)施不堪重負(fù)的問題。也能加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，保持良好的生態(tài)植被，建成城市綠地，為農(nóng)民搭建致富增收的平臺(tái)，為市民打造開放式休閑公園，沒有后續(xù)的管理成本，可實(shí)現(xiàn)多贏。

第四，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，使鄉(xiāng)村旅游接待地的社區(qū)結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化，不僅有新成員的不斷加入，原來鄉(xiāng)村農(nóng)民會(huì)出現(xiàn)分流。城鄉(xiāng)一體化實(shí)施打破了城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，一方面城市的就業(yè)、培訓(xùn)、保障、救助、教育等政策和制度將延伸到農(nóng)村；另一方面城鄉(xiāng)人口的相互滲透得以實(shí)現(xiàn)，城市居民紛紛到“五朵金花”區(qū)域從事經(jīng)營、認(rèn)種活動(dòng)，將城市理念、城市文明、城市新風(fēng)帶到了農(nóng)村。農(nóng)民出租房屋后，到城市居住，親身體驗(yàn)城市生活規(guī)則，通過雙向互動(dòng)，更直觀、更生動(dòng)地促進(jìn)農(nóng)民融入城市，加快向市民化轉(zhuǎn)變。社區(qū)結(jié)構(gòu)的這種變化實(shí)質(zhì)上是人力資源根據(jù)產(chǎn)業(yè)變化的重新配置。

第五，中國大中城市的城市化進(jìn)程速度很快，城市住房需求的不斷升級(jí)，使城市不斷向外擴(kuò)張，而隨著鄉(xiāng)村旅游接待地環(huán)境的綠化美化，鄉(xiāng)村旅游地周邊環(huán)境優(yōu)美，綠地較多，互補(bǔ)性的公共設(shè)施也不斷優(yōu)化，房地產(chǎn)開發(fā)的條件逐漸具備，進(jìn)而帶動(dòng)周邊的房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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2、張波.旅游目的地社區(qū)參與的三種典型模式比較研究[J].旅游學(xué)刊,2006(7).

篇2

第一條  根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），國家有關(guān)的法律、法規(guī)和《河南省〈土地管理法〉實(shí)施辦法》（以下簡稱《省實(shí)施辦法》），結(jié)合本市的實(shí)際情況，制定《洛陽市〈土地管理法〉實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）。

第二條  十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國的一項(xiàng)基本國策。各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)管理，全面規(guī)劃，合理開發(fā)，科學(xué)利用，切實(shí)保護(hù)土地資源，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)用地，禁止亂占濫用土地。

第三條  本《實(shí)施細(xì)則》適用于本行政區(qū)域內(nèi)的一切土地。本行政區(qū)域內(nèi)的所有單位和個(gè)人，必須遵守《土地管理法》、《省實(shí)施辦法》和本《實(shí)施細(xì)則》。

第四條  任何單位和個(gè)人，有權(quán)檢舉和控告違反土地管理法律、法規(guī)的行為。

第五條  對(duì)保護(hù)和開發(fā)土地資源，合理利用土地以及有關(guān)的科學(xué)研究等方面成績顯著的單位或個(gè)人，由人民政府給予表彰或獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)和本《實(shí)施細(xì)則》的單位或個(gè)人，應(yīng)依法處理。

第二章  管理機(jī)構(gòu)與工作職責(zé)

第六條  市、縣土地管理機(jī)構(gòu)，直屬同級(jí)人民政府，主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地統(tǒng)一管理工作。

郊區(qū)、吉利區(qū)人民政府土地管理機(jī)構(gòu)，主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。

城市區(qū)土地管理分局，直屬市土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)。

本《實(shí)施細(xì)則》所稱的區(qū)僅指郊區(qū)和吉利區(qū)。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地管理所，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理的具體工作。

村民委員會(huì)和村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)做好本村的土地管理工作。村民委員會(huì)設(shè)兼職土地管理員。

國營農(nóng)場、林場和工礦企事業(yè)單位，負(fù)責(zé)做好本單位所使用的土地管理工作。

第七條  市人民政府土地管理部門的主要職責(zé)是：

（一）宣傳貫徹國家有關(guān)土地管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，負(fù)責(zé)土地科技管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，擬定市土地管理方面的法規(guī)、規(guī)章草案；

（二）組織編制全市的土地利用總體規(guī)劃，負(fù)責(zé)編制全市年度土地利用計(jì)劃，審查縣、區(qū)編制的土地利用總體規(guī)劃；

（三）主管全市建設(shè)用地的征用、劃撥工作，承辦由市人民政府審批的征、撥用地工作；

（四）負(fù)責(zé)全市的土地調(diào)查、監(jiān)測、分類、定級(jí)、登記、統(tǒng)計(jì)、發(fā)證等地政地籍管理工作；

（五）管理全市城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的出讓工作，監(jiān)督檢查國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和終止；

（六）按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)征收國有土地使用費(fèi)；

（七）監(jiān)督、檢查各縣、區(qū)，各部門土地的開發(fā)利用和保護(hù)情況，負(fù)責(zé)全市城鄉(xiāng)土地利用中重大問題的協(xié)調(diào)工作；

（八）負(fù)責(zé)全市城鄉(xiāng)土地利用中重大違法案件的查處工作，承辦重大土地糾紛的調(diào)解處理工作；協(xié)助有關(guān)部門查處在土地管理方面徇私舞弊、貪污受賄、瀆職等違法、違紀(jì)案件；

（九）會(huì)同有關(guān)部門做好國家建設(shè)征用土地的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口和安置工作。

縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)可參照本條確定。

第三章  土地的所有權(quán)與使用權(quán)

第八條  土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。

任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

國家為了公共利益的需要，依法征用集體土地或劃撥國有土地，被征用、劃撥單位必須服從國家需要，任何單位或個(gè)人不得干預(yù)、阻撓。

經(jīng)國家征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位和個(gè)人只有使用權(quán)。

第九條  國有和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由市人民政府根據(jù)國家、省的有關(guān)規(guī)定，另行制定。

第十條  國有土地依法實(shí)行有償使用制度。具體辦法由市人民政府根據(jù)國家、省的有關(guān)規(guī)定，另行制定。

第十一條  下列土地屬于全民所有，即國家所有：

（一）國家劃撥給國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、部隊(duì)、全民所有制企事業(yè)單位、城市集體企事業(yè)單位使用的國有土地；

（二）國家依法征用的集體所有的土地；

（三）城市居民住宅使用的國有土地；

（四）縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)劃撥或承包給集體、個(gè)人使用的國有土地；

（五）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民個(gè)人使用的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、部隊(duì)農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)基地等國有土地；

（六）1961年開始，農(nóng)村實(shí)行固定土地所有權(quán)時(shí)，全民所有制和城市集體所有制單位已經(jīng)使用的土地，沒有確定給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的；

（七）未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府確認(rèn)屬于集體所有的荒山、荒地、牧地、林地、水域、灘地等；

（八）依照法律規(guī)定屬于國家所有的其他土地。

第十二條  下列土地屬于集體所有：

（一）1961年開始，農(nóng)村實(shí)行固定土地所有權(quán)時(shí)確認(rèn)屬于農(nóng)民集體所有未經(jīng)國家依法征用的土地；

（二）依照有關(guān)法律和國家有關(guān)規(guī)定，屬于農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的荒山、荒地、林地、牧地、水域、灘地等；

（三）鄉(xiāng)村空閑地及農(nóng)村居民使用的宅基地、自留地、自留山、飼料地等；

（四）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的集體所有的土地；

（五）依照法律規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有的其他土地。

第十三條  國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用；國有土地和集體所有的土地，可以依法確定給個(gè)人使用。

依法使用國有土地、集體所有土地的單位或個(gè)人，擁有土地使用權(quán)，并負(fù)有保護(hù)和合理利用土地的義務(wù)。

集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。

第十四條  集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。

村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。

第十五條  集體所有的土地，由縣、區(qū)人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。單位或個(gè)人依法使用的國有土地，由市、縣人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。單位或個(gè)人依法使用的集體所有的土地，由縣、區(qū)人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。

未劃撥使用的國有土地，由市、縣人民政府登記造冊，統(tǒng)一管理。

市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門，按照國家土地管理局統(tǒng)一制定的式樣和省人民政府統(tǒng)一印制的國有土地使用證和集體土地所有證、使用證，統(tǒng)一核發(fā)。

第十六條  依法改變國有土地使用權(quán)的，須向市、縣人民政府土地管理部門申請國有土地使用權(quán)變更登記，由市、縣人民政府變更土地證書。

依法改變集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的，須向縣、區(qū)人民政府土地管理部門申請土地權(quán)屬變更登記，由同級(jí)人民政府更換證書。

改變土地使用性質(zhì)，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地權(quán)屬變更，應(yīng)按本《實(shí)施細(xì)則》第四十一條或第五十九條的規(guī)定，先辦理報(bào)批手續(xù)。

土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)和變更，由國營農(nóng)、林單位，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)決定。

依法確認(rèn)的土地所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，任何單位或個(gè)人不得侵犯。

第十七條  單位或個(gè)人依法買賣、交換、贈(zèng)予、繼承房產(chǎn)的，必須到市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門申請辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)。

第十八條  以轉(zhuǎn)讓城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)為條件進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)按本《實(shí)施細(xì)則》第四十一條規(guī)定的審批權(quán)限，由雙方向市、縣人民政府土地管理部門提出申請，辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)。轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的單位和個(gè)人必須依法向市、縣人民政府土地管理部門補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金。

第十九條  單位或個(gè)人需要使用國有或集體所有的土地，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)在取得土地使用權(quán)后，方可申請辦理《營業(yè)執(zhí)照》。

第二十條  土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議的處理，按照《土地管理法》第十三條及《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第八條的規(guī)定執(zhí)行。

第四章  土地的利用與保護(hù)

第二十一條  各級(jí)人民政府應(yīng)采取措施，搞好土地的開發(fā)整治，在保持水土和生態(tài)平衡的前提下，積極開發(fā)荒地、閑散地，整治廢棄地，改造中低產(chǎn)田，制止耕地荒蕪和破壞土地的行為。

第二十二條  市、縣、區(qū)人民政府要建立健全土地調(diào)查制度。土地調(diào)查內(nèi)容包括土地權(quán)屬調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地條件調(diào)查。

市土地調(diào)查計(jì)劃由市人民政府土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門制定，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

縣、區(qū)土地調(diào)查計(jì)劃，由縣、區(qū)人民政府土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門制定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)市人民政府土地管理部門備案。

縣、區(qū)土地調(diào)查由縣、區(qū)人民政府土地管理部門組織有關(guān)部門進(jìn)行，土地所有者和使用者應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查，提供必要的資料。

第二十三條  市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)查成果評(píng)定土地等級(jí)。

第二十四條  建立土地統(tǒng)計(jì)制度。市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門會(huì)同同級(jí)統(tǒng)計(jì)部門依法進(jìn)行土地統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)人員依法行使土地統(tǒng)計(jì)職權(quán)。土地所有者和使用者應(yīng)當(dāng)提供統(tǒng)計(jì)資料，不得虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)、遲報(bào)，不得偽造、篡改。

第二十五條  市、縣、區(qū)人民政府根據(jù)土地資源情況，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，編制土地利用總體規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。

在河流、水庫的安全區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合河道、水庫綜合開發(fā)利用規(guī)劃。

第二十六條  建設(shè)用地要納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)行計(jì)劃管理。各級(jí)人民政府土地管理部門，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃，不得擅自突破。

年度建設(shè)用地計(jì)劃，由土地管理部門組織編制，經(jīng)同級(jí)計(jì)劃部門綜合平衡，由同級(jí)人民政府審查同意，報(bào)請上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

國家建設(shè)單項(xiàng)工程用地計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)后，由市人民政府土地管理部門按照國家有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格審查、控制。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設(shè)用地和農(nóng)村個(gè)人建房用地的計(jì)劃指標(biāo)，由市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門統(tǒng)一掌握?？h、區(qū)人民政府土地管理部門可根據(jù)用地定額，將農(nóng)村個(gè)人建房用地指標(biāo)換算為農(nóng)村個(gè)人的戶數(shù)指標(biāo)，分解下達(dá)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村。

第二十七條  國家建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)和農(nóng)村居民建房必須節(jié)約用地，提高土地利用率，充分利用荒地、劣地、空閑地和不宜種植的其他土地。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)應(yīng)盡量少占耕地，一般不得占用菜地。在市規(guī)劃區(qū)內(nèi)必須占用菜地的，應(yīng)經(jīng)市人民政府同意后，按審批權(quán)限報(bào)批，并按規(guī)定繳納新菜地建設(shè)開發(fā)基金。

占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位或個(gè)人，應(yīng)按照《河南省〈耕地占用稅暫行條例〉實(shí)施辦法》的規(guī)定繳納耕地占用稅。

第二十八條  下列土地予以重點(diǎn)保護(hù)，任何單位或個(gè)人不得侵占和破壞，一般不得占用：

（一）經(jīng)國務(wù)院或省、市人民政府批準(zhǔn)劃定的風(fēng)景名勝區(qū)和文物、水源、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地；

（二）國家鐵路、公路用地及大中型水利、水電工程等重要設(shè)施用地；

（三）農(nóng)業(yè)大專院校和重要的軍事、科研單位的試驗(yàn)用地；

（四）經(jīng)縣級(jí)以上人民政府確定的名、特、優(yōu)農(nóng)林產(chǎn)品保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和綠化地帶。

第二十九條  縣、區(qū)人民政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和土地利用總體規(guī)劃，在本轄區(qū)內(nèi)劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格控制，一般不得占用，以保證糧食、棉花、油料等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。

第三十條  依法收回的國有土地，經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)后，可劃撥、出讓給需要的單位使用；也可暫借（五年以下）給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織耕種，但不得修建永久性建筑物或者種植多年生作物。國家建設(shè)需要時(shí)，不再支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，不再安排招工。

第三十一條  承包經(jīng)營土地的集體或個(gè)人應(yīng)當(dāng)保護(hù)耕地，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止水土流失、沙化、鹽漬化和土壤污染。未按規(guī)定批準(zhǔn)不得改變土地的用途，不得在承包地、自留地上建窯、取土、挖沙、建房、建墳，不準(zhǔn)以建果園、挖魚塘等手段變耕地為非耕地。

單位和個(gè)人將耕地改為果園、林地、魚塘等非耕地的，須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。一次改耕地三十畝以下的，須經(jīng)縣、區(qū)人民政府批準(zhǔn)；一次改耕地三十畝以上一百畝以下的，須經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)；一次改耕地一百畝以上的，報(bào)經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)。

第三十二條  嚴(yán)禁荒蕪耕地。建設(shè)單位經(jīng)批準(zhǔn)征用（劃撥）的耕地、園地和其他有種植業(yè)收益的土地，在正式劃撥后半年未動(dòng)工興建的；集體、個(gè)人承包經(jīng)營的土地，棄耕半年以上的；因從事其他產(chǎn)業(yè)而粗放經(jīng)營，使年產(chǎn)量低于鄰近同類耕地年產(chǎn)量一半的，均視為荒蕪耕地，應(yīng)征收荒蕪費(fèi)。

征收荒蕪費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)：荒蕪半年以上、一年以內(nèi)的，按該耕地年產(chǎn)值的一至二倍計(jì)收；荒蕪一年以上、兩年以內(nèi)的，按該耕地年產(chǎn)值的二至四倍計(jì)收；荒蕪兩年以上的，按本《實(shí)施細(xì)則》第三十六條、第三十七條規(guī)定收回土地使用權(quán)。

建設(shè)用地和國有土地的荒蕪費(fèi)，由市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門核定征收；農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人的荒蕪費(fèi)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府核定征收。各級(jí)核定征收的荒蕪費(fèi)，繳當(dāng)?shù)刎?cái)政部門，并向上一級(jí)人民政府土地管理部門備案。征收的荒蕪費(fèi)，用于農(nóng)田基本建設(shè)和土地開發(fā)，不得挪作它用。

第三十三條  各級(jí)人民政府應(yīng)完成上級(jí)下達(dá)的土地開發(fā)計(jì)劃，土地管理部門要會(huì)同計(jì)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門，制定土地開發(fā)規(guī)劃。支持、鼓勵(lì)單位和個(gè)人開發(fā)國有或集體所有的荒山、荒地、灘地等。堅(jiān)持誰開發(fā)誰受益的原則，并按國家有關(guān)規(guī)定免交農(nóng)業(yè)稅。

開發(fā)的國有或集體所有的土地，所有權(quán)仍屬國家或集體，開發(fā)單位和個(gè)人只有使用權(quán)。

開發(fā)國有土地資源的單位和個(gè)人應(yīng)向縣、區(qū)人民政府土地管理部門提出開發(fā)申請，由土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門審查，按《省實(shí)施辦法》第二十三條規(guī)定的審批權(quán)限批準(zhǔn)后方可開發(fā)。

第三十四條  因開發(fā)地下資源和進(jìn)行其他生產(chǎn)建設(shè)，致使地面塌陷、沉降、污染，造成耕地破壞或地面設(shè)施受到損失的，開發(fā)、建設(shè)單位或個(gè)人必須按《土地復(fù)墾規(guī)定》負(fù)責(zé)整治或支付整治費(fèi)用，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

被破壞耕地的核減、補(bǔ)償、征用、權(quán)屬等，按《省實(shí)施辦法》第二十一條第二款、第三款的規(guī)定辦理。

第三十五條  各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的磚瓦窯（廠）、混凝土預(yù)制構(gòu)件廠等建設(shè)要實(shí)行統(tǒng)一管理，從嚴(yán)控制。

已建的磚瓦窯（廠）、混凝土預(yù)制構(gòu)件廠不得擅自擴(kuò)大用地范圍。平原地區(qū)原則上不準(zhǔn)新建，確需新建的，應(yīng)利用丘陵地、荒地或非耕地，并與造地相結(jié)合。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)，盲目發(fā)展濫占耕地的，責(zé)令其停辦并整治復(fù)墾。

磚瓦窯（廠）、混凝土預(yù)制構(gòu)件廠生產(chǎn)用地，單位或個(gè)人應(yīng)交納復(fù)墾保證金。具體辦法由市人民政府另行制定。

第三十六條  使用國有土地，有下列情況之一的，由土地管理部門報(bào)縣以上人民政府批準(zhǔn)，收回土地使用權(quán)，注銷土地使用證：

（一）用地單位已經(jīng)撤銷、遷移或合并，不再使用的；

（二）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的；

（三）不按批準(zhǔn)用途和期限使用的；

（四）公路、鐵路、機(jī)場、礦場、水電工程等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

第三十七條  使用集體所有的土地，有下列情況之一的，由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)收回土地使用權(quán)，按規(guī)定注銷土地使用證：

（一）農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口和已分配的大、中專院校學(xué)生的責(zé)任田、自留地、自留山、飼料地等；

（二）農(nóng)戶遷移后的住宅用地和“五保戶”騰出的宅基地；

（三）農(nóng)村居民宅基地超過當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的；

（四）經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村居民宅基地、個(gè)體企業(yè)用地，批準(zhǔn)后一年未按批準(zhǔn)用途使用的；

（五）承包經(jīng)營集體土地荒蕪二年以上的；

（六）從事非種植業(yè)的專業(yè)戶，在生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)停止后，不再使用的土地；

（七）在承包的土地上建房（窯）、燒窯、挖土、采礦等，擅自改變土地用途的；

收回鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)的集體土地使用權(quán)，依照《省實(shí)施辦法》第二十五條規(guī)定辦理。

第五章  國家建設(shè)用地

第三十八條  國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規(guī)定辦理。

第三十九條  列入國家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或者批準(zhǔn)建設(shè)的國家建設(shè)項(xiàng)目，納入年度用地計(jì)劃指標(biāo)后，建設(shè)單位方可申請用地。

第四十條  國家建設(shè)征用集體所有的土地或劃撥國有土地，按以下程序辦理：

（一）申請選址。建設(shè)單位根據(jù)縣以上人民政府主管部門批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地管理部門提出選址申請，由土地管理部門主持，組織有關(guān)部門共同研究提出選址意見。由建設(shè)單位編制選址報(bào)告，按建設(shè)項(xiàng)目的隸屬關(guān)系和審批權(quán)限，報(bào)上級(jí)主管部門審批定址。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，建設(shè)項(xiàng)目的選址應(yīng)向城市規(guī)劃行政主管部門申請，由城市規(guī)劃行政主管部門主持，組織土地管理、環(huán)境保護(hù)、文物管理等有關(guān)部門共同研究，提出選址意見。建設(shè)單位編制選址報(bào)告，按建設(shè)項(xiàng)目的隸屬關(guān)系和審批權(quán)限，報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)后，由城市規(guī)劃行政主管部門發(fā)給建設(shè)用地規(guī)劃許可證。按省計(jì)劃管理部門的規(guī)定不需要上報(bào)審批的選址項(xiàng)目，可直接發(fā)給建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

（二）依法商定征地補(bǔ)償、安置方案。建設(shè)項(xiàng)目選址定點(diǎn)批準(zhǔn)后，由市或所在縣、區(qū)人民政府土地管理部門審查征用土地面積，依法商定安置補(bǔ)償預(yù)算方案，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。征地單位按安置補(bǔ)償預(yù)算將征地款分別交給市、縣、區(qū)人民政府土地管理部門；用地被批準(zhǔn)后，由土地管理部門負(fù)責(zé)與被征地單位結(jié)算，并對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用的使用進(jìn)行監(jiān)督。

（三）申報(bào)審批土地。建設(shè)單位須持用地申請和批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目選址定點(diǎn)文件，年度固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，建設(shè)用地計(jì)劃，征用、劃撥土地的地理位置圖，初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)文件和設(shè)計(jì)部門繪制的平面布置圖及補(bǔ)償、安置方案等，按本《實(shí)施細(xì)則》第四十一條規(guī)定的審批權(quán)限辦理審批手續(xù)。

篇3

關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè)；社區(qū)治理；參與模式

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2012）03-0052-02

上世紀(jì)90年代初，國家民政部借鑒國外社區(qū)發(fā)展的理論和實(shí)踐，提出了“社區(qū)建設(shè)”的口號(hào)和思路，我國的社區(qū)建設(shè)隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷深入，在當(dāng)前我國的城市化進(jìn)程中，肩負(fù)著促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史使命。社區(qū)發(fā)展具有明顯的階段性特征，其發(fā)展過程包括由政府啟動(dòng)、主導(dǎo)階段；政府推動(dòng)和社區(qū)參與并存，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自我管理階段；社區(qū)自治、自理等三個(gè)階段發(fā)展。二十多年來，在政府的積極推動(dòng)支持下，我國的社區(qū)建設(shè)正逐步由第一階段的政府主導(dǎo)向政府推動(dòng)與社區(qū)參與并存的階段過渡。目前在社區(qū)建設(shè)理論研究中，居民參與模式正成為研究熱點(diǎn)。

1 社區(qū)治理的涵義和社區(qū)參與理論

1.1 社區(qū)治理的涵義

“治理”一詞源于古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。自20世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)家賦予“治理”以新的含義。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人羅西緇認(rèn)為，“治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須國家的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)”。庫伊曼也認(rèn)為，“治理所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部來強(qiáng)加，它之所以要發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者互動(dòng)”。1995 年，全球治理委員會(huì)發(fā)表了一份題為《我們的全伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，說明治理的四大特征：治理是一個(gè)過程；治理的過程是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理是一種持續(xù)的互動(dòng)”。由此可以看出治理的核心理念是突破單純強(qiáng)調(diào)政府管理的理念，主張政府、公民以及其他組織共同來參與對(duì)社會(huì)的管理，強(qiáng)調(diào)參與主體間的協(xié)調(diào)、溝通與交流，治理的本質(zhì)在于公民參與。社區(qū)治理是指以地域?yàn)榛A(chǔ)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。社區(qū)治理的四個(gè)特點(diǎn)包括：主體多元化、機(jī)制扁平化、過程互動(dòng)化、資源內(nèi)生化。所謂主體多元化是強(qiáng)調(diào)要整合社會(huì)資源，要與利益相關(guān)方合作；機(jī)制扁平就是原來縱向的自上而下的管理向橫向的網(wǎng)絡(luò)化管理轉(zhuǎn)變；過程互動(dòng)和資源內(nèi)生是將社區(qū)居民視為社區(qū)建設(shè)的主體并參與到各項(xiàng)社區(qū)建設(shè)服務(wù)。

1.2 社區(qū)參與

“參與”的基本含義是指人們參與了對(duì)某一領(lǐng)域發(fā)展計(jì)劃的制定與實(shí)施或直接參加了這一領(lǐng)域的整個(gè)發(fā)展過程，以及發(fā)展成果的分享。社區(qū)參與是指“政府及非政府組織介入社區(qū)發(fā)展的過程、方式和手段；是指社區(qū)居民參加社區(qū)發(fā)展計(jì)劃、項(xiàng)目等各類公共事務(wù)與公益活動(dòng)的行為和過程，以及對(duì)社區(qū)發(fā)展成果的分享”。社區(qū)參與是社區(qū)居民作為社區(qū)管理的客體與主體，自覺自愿地參加社區(qū)各種活動(dòng)或事務(wù)的決策、管理和運(yùn)作的過程和行為。社區(qū)參與主體指的是在社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)的宏觀背景之下，居民群眾、政府組織、單位組織和中介組織都作為主體參與社區(qū)的發(fā)展和建設(shè)。

我們在社區(qū)建設(shè)研究中發(fā)現(xiàn)，中國城市社區(qū)建設(shè)過程中存在幾個(gè)普遍的問題：一是在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中政府往往占主導(dǎo)地位。二是社區(qū)居民參與率不高，缺乏相應(yīng)的表達(dá)機(jī)制和參與渠道。三是從社區(qū)公共參與的類別來看，居民的社區(qū)參與內(nèi)容多為非政治事務(wù)參與，如文體健身活動(dòng)、環(huán)境整治活動(dòng)、治安巡邏活動(dòng)等，而對(duì)社區(qū)選舉等政治性事務(wù)很少參與。四是社區(qū)居民參與以被動(dòng)的、執(zhí)行性參與為主要形式。這種社區(qū)管理模式使得居民的需求與社區(qū)治理組織的供給之間存在著巨大差距，社區(qū)治理的事情居民漠不關(guān)心，而居民上心的事卻得不到很好的解決，社區(qū)治組織沒有很好發(fā)揮其自身的功能與職能導(dǎo)致居民參與熱情低、參與實(shí)效性差、社會(huì)效益低下。因此我們需要在實(shí)踐中尋找出一種有效的社區(qū)參與機(jī)制和組織形式，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和基層民主的順利運(yùn)行。本文以成都市Q社區(qū)的參與式治理為研究實(shí)例，重點(diǎn)考察這一社區(qū)建設(shè)模式的居民參與形式、組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式，進(jìn)而對(duì)我國在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中新型社區(qū)的建設(shè)及治理提供一些理論支持和啟示。

2 Q社區(qū)參與式治理的模式分析

改革開放以來，中國的城市化快速推進(jìn)，城市空間不斷擴(kuò)張，人口、產(chǎn)業(yè)和要素資源不斷向城市集聚。許多大城市逐漸向周邊鄉(xiāng)村地區(qū)拓展，出現(xiàn)了許多城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)，這些社區(qū)保留原著居民，同時(shí)也增加了大量的外來打工者和城市新移民。地域和文化上的差異，增加了社區(qū)治理的復(fù)雜性。成都市Q社區(qū)正是這樣的一個(gè)新型城鄉(xiāng)一體化社區(qū)。

2.1 Q社區(qū)簡介

Q社區(qū)位于成都市青羊區(qū)西北部，占地面積1.84 平方公里，共有居民1萬多戶，3萬余人。社區(qū)交通便捷，設(shè)施齊全，環(huán)境優(yōu)美，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，原來是典型的農(nóng)村社區(qū)，由于城市擴(kuò)展，現(xiàn)在屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新型社區(qū)，是青羊區(qū)三個(gè)新型的城鄉(xiāng)一體化過渡社區(qū)之一。該社區(qū)人口聚居密度較高、異質(zhì)性程度高，社區(qū)居民教育程度參差不齊。社區(qū)成員主要由本地拆遷戶農(nóng)民，外社區(qū)安置農(nóng)民，商業(yè)樓盤居民和外來的打工人員構(gòu)成。成都市青羊區(qū)是2009年國家民政部命名的全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)之一，而Q社區(qū)是青羊區(qū)在探索實(shí)踐居民社區(qū)參與模式的實(shí)驗(yàn)田。盡管該社區(qū)的居民在生活方式和生活需求具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和多元化，但近兩年來，Q社區(qū)堅(jiān)持以人為本，改進(jìn)管理方式，注重居民參與，創(chuàng)導(dǎo)自愿互助，探索出了一種新型的參與式社區(qū)治理模式，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)。

2.2 Q社區(qū)的參與式治理模式

Q社區(qū)在建設(shè)過程中為了改善居民的參與積極性，采用了兩個(gè)重要辦法：一是對(duì)公共空間的讓渡和社會(huì)賦權(quán)；二是公眾對(duì)公共空間的爭取和公民精神的培養(yǎng)。經(jīng)過這幾年的社區(qū)治理建設(shè)，社區(qū)工作方方面面都取得了巨大的成功，其社區(qū)建設(shè)治理主要包括以下幾方面：

（1）建立完善的社區(qū)組織體系。

好的社區(qū)組織體系是社區(qū)參與治理的保障。Q社區(qū)統(tǒng)一構(gòu)建了完善社區(qū)居民大會(huì)、居民議事會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)、社區(qū)公共事務(wù)所等社區(qū)自治組織和服務(wù)組織。同時(shí)，2007年10月，社區(qū)與省總工會(huì)家屬區(qū)等小區(qū)物管公司、靈通汽修公司、省工會(huì)、中鐵八局等8家單位，探索組建了全市首個(gè)“社區(qū)共建理事會(huì)”，建立了完善的社區(qū)建設(shè)組織體系。

（2）注重人才隊(duì)伍建設(shè)。

社區(qū)黨委和社區(qū)居委會(huì)成員，通過“公推直選”的辦法產(chǎn)生。社區(qū)公共事務(wù)所人員實(shí)行公開招聘，鼓勵(lì)社區(qū)“兩委”兼職。社區(qū)直接實(shí)施的特殊服務(wù)項(xiàng)目所需專業(yè)人才，由居民議事會(huì)通過向社會(huì)公開招聘。每年年終，由街道組織社區(qū)居民代表、黨員代表、社區(qū)企事業(yè)單位對(duì)社區(qū)公共服務(wù)人員進(jìn)行民主評(píng)議和績效考核，并將考核結(jié)果與績效獎(jiǎng)金掛鉤。社區(qū)治理主體參與民主評(píng)議和績效考核進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升社區(qū)自治功能、發(fā)揮自治組織的作用。同時(shí)測評(píng)活動(dòng)對(duì)政府工作隊(duì)伍考核體系進(jìn)行了重大變革，把過去由部門單位考評(píng)為主，變?yōu)橐陨鐓^(qū)居民考核為主，使得社區(qū)管理工作人員不僅要對(duì)部門負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)廣大民眾負(fù)責(zé)，“兩個(gè)負(fù)責(zé)”的結(jié)合，促進(jìn)了社區(qū)管理工作與人才隊(duì)伍的建設(shè)。

（3）搭建議事平臺(tái)，拓展參與空間。

Q社區(qū)努力改變政府包辦社區(qū)建設(shè)的局面，在改革社區(qū)組織上有新突破。社區(qū)成立社區(qū)議事會(huì)，監(jiān)事會(huì)，物管共建理事會(huì)等，發(fā)揮社會(huì)各界人士、社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)協(xié)商、監(jiān)督、評(píng)議等，拓展社區(qū)各類力量參與社區(qū)建設(shè)的空間。

Q社區(qū)在社區(qū)服務(wù)中心成立了議事廳，在體制上和程序上體現(xiàn)了居民參與社區(qū)治理的主導(dǎo)地位。居民按一戶一票的原則，采取無記名投票的方式選舉21位議事會(huì)代表，成立了社區(qū)議事會(huì)，議事會(huì)成員每兩年進(jìn)行換屆選舉。議事會(huì)成員代表社區(qū)所有居民行駛管理社區(qū)公共事務(wù)，商討社區(qū)內(nèi)的所有治理問題。同樣由居民代表選舉組成社區(qū)民主理財(cái)組，負(fù)責(zé)社區(qū)的財(cái)政運(yùn)營。社區(qū)同時(shí)成立了由各個(gè)階層居民21名代表組成的監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督議事會(huì)的一切工作和社區(qū)財(cái)務(wù)狀況。議事廳設(shè)置以來，為居民自治搭建了良好平臺(tái)，它緊緊抓住社區(qū)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，深入調(diào)查研究，廣泛建言獻(xiàn)策，積極協(xié)商討論，充分集思廣益，極大程度地拓展了社區(qū)建設(shè)的參與空間。

（4）搭建溝通平臺(tái)，拓寬參與渠道。

為了溝通社區(qū)信息，拓寬參與的信息雙向反饋渠道。在社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)中，按照合法、公開、民主、便民、實(shí)效的原則，實(shí)行民主咨詢、民主決策、民主監(jiān)督和民主評(píng)議。通過問卷調(diào)查、上門走訪、召開會(huì)以及“兩上兩下三公示”的方式完成項(xiàng)目初選、項(xiàng)目修訂、項(xiàng)目確定以及實(shí)施情況的監(jiān)督。社區(qū)除了使用傳統(tǒng)在院落粘貼公示的方法，還利用了方便快捷的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)――手機(jī)民情信使。將社區(qū)將要商討的議題，會(huì)議時(shí)間等信息發(fā)送到每個(gè)居民的手機(jī)上，讓居民第一時(shí)間了解，確保他們的知情權(quán)和參與權(quán)。

（5）發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，提高社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障。

Q社區(qū)是一個(gè)城鄉(xiāng)過渡社區(qū)，這里城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃后，部分土地被化作城市規(guī)劃地，社區(qū)保有集體用地108畝。社區(qū)的發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要包括20萬元/年的財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助及社區(qū)自籌經(jīng)費(fèi)。如何利用本地資源優(yōu)勢來搞活經(jīng)濟(jì)，增加創(chuàng)收，同時(shí)解決居民就業(yè)是社區(qū)工作的一件大事。社區(qū)利用農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢，聯(lián)合青羊區(qū)建設(shè)投資有限公司共同將部分集體用地打造了“Q社區(qū)菜園”，為成都市區(qū)提供物美價(jià)廉的時(shí)令蔬菜。同時(shí)社區(qū)大力發(fā)展“農(nóng)家樂”等特色餐飲娛樂項(xiàng)目，在壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)又合理利用了閑置流轉(zhuǎn)土地。Q社區(qū)還成立了自己的物管服務(wù)公司，將社區(qū)內(nèi)的車位租金，物管費(fèi)，門面租賃費(fèi)等收入列入社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，這些社區(qū)配套項(xiàng)目為失地農(nóng)民創(chuàng)造了就業(yè)崗位，同時(shí)發(fā)展了社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)。

（6）豐富社區(qū)精神文化生活，增強(qiáng)社區(qū)居民歸屬感。

引導(dǎo)和支持社區(qū)建立多種多樣的興趣娛樂組織：如舞蹈隊(duì)、合唱團(tuán)、讀書會(huì)、書法繪畫俱樂部、運(yùn)動(dòng)俱樂部等，這些自愿組織或團(tuán)體為社區(qū)成員提供了溝通的媒介和互惠環(huán)境，有利于豐富人們的業(yè)余精神生活，促進(jìn)社區(qū)成員間的了解和交流，增強(qiáng)社區(qū)成員的歸屬感，從而激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)活動(dòng)的熱情。2009年以來，社區(qū)每年都要開展豐富的社區(qū)文娛活動(dòng)。2009年的活動(dòng)主題是社區(qū)的和諧與幸福。該活動(dòng)通過議事會(huì)的提議討論，由社區(qū)公共服務(wù)人員在社區(qū)內(nèi)發(fā)起，組織了包括黨支部成員，社區(qū)物管公司，學(xué)校師生，社區(qū)機(jī)構(gòu)人員，新老居民共同參與的文娛節(jié)目。這種活動(dòng)加強(qiáng)了社區(qū)各團(tuán)體、居民的融合，提升了他們的社區(qū)意識(shí)與歸宿感。

3 參與式治理社區(qū)建設(shè)的啟示

幾年來，Q社區(qū)的參與式治理，從公共服務(wù)和社會(huì)管理方面均取得了很大的成效。Q社區(qū)居民參與式社區(qū)治理模式對(duì)我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的新型社區(qū)的建設(shè)具有重要啟示及指導(dǎo)意義。參與式治理的前提是社區(qū)居民的積極參與，它要求社區(qū)建設(shè)中需構(gòu)建完善的社區(qū)組織體系，提高社區(qū)管理隊(duì)伍素質(zhì)，拓寬、拓展廣大居民參與渠道與參與空間。充足的社區(qū)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，是進(jìn)行社區(qū)治理和豐富居民精神文化生活的保障。只有堅(jiān)持“以社區(qū)居民為本”的原則，立足于提高社區(qū)服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量，提升居民的凝聚力與歸宿感，才能激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)建設(shè)的積極性，達(dá)到共建共榮的良好社會(huì)效應(yīng)。

總之，在我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，社區(qū)的良好建設(shè)與治理是和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)之一。新型社區(qū)建設(shè)必需開拓思維，理順“參”與“治”之間的關(guān)系，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，完善管理制度，積極探索適宜的參與方法與途徑，提升居民的凝聚力與歸宿感，才能有效構(gòu)建一種可持續(xù)發(fā)展的和諧社區(qū)。

參考文獻(xiàn)

篇4

一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對(duì)西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制，將村民委員會(huì)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項(xiàng)任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯(cuò)位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，但實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在村干部中培植自己的人實(shí)行對(duì)村的間接控制。例如在選舉中對(duì)村民委員會(huì)成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯(cuò)位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民利實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實(shí)質(zhì)上是對(duì)村民自治權(quán)的一種剝奪。

第二，在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對(duì)村委會(huì)進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì);要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，村委會(huì)僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會(huì)“負(fù)責(zé)”完成。所以實(shí)踐中村委會(huì)承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會(huì)成為“準(zhǔn)政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行財(cái)政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農(nóng)村普遍存在著集體經(jīng)濟(jì)薄弱，財(cái)政基礎(chǔ)有限的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財(cái)政監(jiān)控職能對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，進(jìn)而影響整個(gè)村的管理形式，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村委會(huì)也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行價(jià)值控制。貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟(jì)及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會(huì)價(jià)值分配權(quán)對(duì)村委會(huì)進(jìn)行調(diào)控。

二是村民自治的偏斜運(yùn)行，導(dǎo)致村民自治功能萎縮。

按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運(yùn)行過程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對(duì)大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會(huì)也片面重視村級(jí)換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行;自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會(huì)這個(gè)“實(shí)在”機(jī)構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，使村務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實(shí)效。

三、實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系良性發(fā)展的思路

通過上述對(duì)西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的分析，為保證村民自治的健康運(yùn)行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展，應(yīng)該立足貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機(jī)銜接。

(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間

首先，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實(shí)行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結(jié)村民自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《組織法實(shí)施細(xì)則》，從實(shí)際工作考慮，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進(jìn)行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預(yù)。

其次，合理劃分二者權(quán)限，界定村務(wù)和政務(wù)。所謂政務(wù)是政府管理的事務(wù)，它具有國家意志性，是需要以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的事務(wù)。村務(wù)，是在一村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，是由一村之內(nèi)的村民共同管理的事務(wù)，具有群眾自治性，體現(xiàn)的是一村范圍內(nèi)村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)別二者的范圍，凡是政府的職權(quán)，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務(wù)，就屬于村民自治范圍的事項(xiàng);如果不是村的共同事務(wù)，就屬于村民個(gè)人事務(wù)。對(duì)自治領(lǐng)域的事務(wù)要給于指導(dǎo)和支持，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，不加干預(yù);對(duì)非自治領(lǐng)域的事務(wù)要通過引導(dǎo)和監(jiān)督的方式進(jìn)行管理，以保證國家任務(wù)的完成和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

其三，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員觀念，改進(jìn)工作方法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認(rèn)識(shí)，明確鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)質(zhì)，將上下級(jí)隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ?、民主協(xié)商觀念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務(wù)，要根據(jù)村民委員會(huì)職權(quán)和各村實(shí)際情況，與村委會(huì)協(xié)商，再由村委會(huì)組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進(jìn)工作方法，學(xué)會(huì)指導(dǎo)村委會(huì)依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導(dǎo)形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行村民自治。

其四，西部大開發(fā)以來，國家對(duì)西部貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權(quán)越來越多地需要向村級(jí)滲透。鑒于此，對(duì)于西部特別貧困的地區(qū)國家可適當(dāng)加大基層管理成本的投入，增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的派出機(jī)構(gòu)和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現(xiàn)實(shí)行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投入主要精力搞好村務(wù)。真正實(shí)現(xiàn)給村民自治組織“減負(fù)”。

(二)落實(shí)村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)，努力提高村民自治能力

《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)”是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在四個(gè)以民主為主要內(nèi)容的治活動(dòng)中，民主選舉是基礎(chǔ)、民主決策是關(guān)鍵、民主管理是方式、民主監(jiān)督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對(duì)西部貧困地區(qū)村民自治的偏斜運(yùn)行方式，應(yīng)該落實(shí)村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力：

一是從權(quán)力制衡的角度，科學(xué)構(gòu)建村民自治結(jié)構(gòu)，成立村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行會(huì)議的有效召集，并代表村民會(huì)議或村民代表會(huì)議監(jiān)督村民委員會(huì)，切實(shí)發(fā)揮村民議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般情況下，西部貧困地區(qū)村民比較分散，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議授權(quán)，常設(shè)機(jī)構(gòu)一方面開展調(diào)查研究，收集村民意見并向村民委員會(huì)提出村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目的建議;另一方面，對(duì)村委會(huì)提出的村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，進(jìn)行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達(dá)，也對(duì)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目起著科學(xué)參謀和嚴(yán)格把關(guān)作用。

二是定期組織進(jìn)行村干部述職和民主評(píng)議，加強(qiáng)監(jiān)督考核，提高村務(wù)公開透明度。可根據(jù)不同村的不同情況，村委會(huì)一季度或半年向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告工作，報(bào)告村民會(huì)議決定事項(xiàng)的完成情況、報(bào)告村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)務(wù)收支情況，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)其進(jìn)行民主評(píng)議，村委會(huì)聽取意見后積極答復(fù)。由此可形成對(duì)村委會(huì)較強(qiáng)的約束和激勵(lì)，促使村干部積極工作，管好村務(wù)，避免出現(xiàn)過分關(guān)注選舉階段而選上后無所作為的現(xiàn)象。

三是對(duì)外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區(qū)村民自治嚴(yán)重的人才匱乏和知識(shí)供給不足，成為制約村民自治能力提高的關(guān)鍵因素，所以，村民自治“知識(shí)引援”迫在眉睫。目前可實(shí)現(xiàn)的途徑有：聯(lián)系志愿服務(wù)西部組織，求助大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)戈0，持續(xù)引進(jìn)熱愛農(nóng)村的知識(shí)青年深入基層，安排他們進(jìn)入村民自治組織掛職鍛煉。同時(shí)積極與周邊高等院校合作，邀請大學(xué)生來村實(shí)踐活動(dòng)，以各種形式參與村民自治活動(dòng)。

篇5

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真核實(shí)搬遷對(duì)象

我縣把“造福工程”作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，為加強(qiáng)我縣造福工程建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建加快實(shí)施造福工程的若干意見的通知》（閩政辦〔2009〕55號(hào)）文件精神，成立了由縣委常委、分管副縣長任組長，縣發(fā)改局、財(cái)政局、林業(yè)局、國土局、建設(shè)局、計(jì)生局、老區(qū)扶貧辦為成員的順昌縣造福工程工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)全縣造福工程工作。同時(shí)要求有搬遷任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要總負(fù)責(zé)，明確安排落實(shí)一名副職領(lǐng)導(dǎo)具體抓搬遷工作，搬遷村的第一責(zé)任人由村主干和包村干部組成?？h扶貧辦作為此項(xiàng)工作的具體實(shí)施單位，經(jīng)常深入一線，摸排搬遷人員具體情況，并積極指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照計(jì)劃任務(wù)要求，對(duì)規(guī)劃中的搬遷人口、搬遷原址、搬遷地址、補(bǔ)貼發(fā)放等內(nèi)容實(shí)行登造冊，認(rèn)真落實(shí)搬遷對(duì)象，及時(shí)協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，做到底數(shù)清、情況明。

二、落實(shí)政策，加大政策扶持力度

我縣認(rèn)真貫徹落實(shí)省、市有關(guān)“造福工程”優(yōu)惠政策，積極推動(dòng)“造福工程”的實(shí)施。一是在資金扶持上，市政府按每個(gè)人口150元的標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)安排“造福工程”配套項(xiàng)目資金，待市里檢查落實(shí)到位后，我縣及時(shí)撥付到各搬遷戶，同時(shí)，在縣財(cái)政十分困難情況下，按每人100元的標(biāo)準(zhǔn)給予配套，共配套9.8萬元。二是在措施扶持上，我辦充分發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)的作用，加強(qiáng)與縣林業(yè)局、建設(shè)局、國土資源局、財(cái)政局、發(fā)展計(jì)劃局、計(jì)生局等部門協(xié)調(diào)，落實(shí)搬遷優(yōu)惠政策?？h直有關(guān)部門以扶貧為己任，密切配合，通力協(xié)作，有效地促進(jìn)了工作的開展。縣國土局對(duì)列入“造福工程”的搬遷戶，其建房用地的征地管理費(fèi)、耕地地占用費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、墻體材料專項(xiàng)基金、散裝水泥專項(xiàng)資金等費(fèi)用一律免予征收。對(duì)“造福工程”搬遷點(diǎn)急需用地需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用與土地征收審批手續(xù)的，給予優(yōu)先安排用地指標(biāo)，并做好用地服務(wù)，及時(shí)辦理搬遷點(diǎn)建設(shè)的審批手續(xù)。林業(yè)局為搬遷戶及時(shí)辦理林地審核手續(xù)，并在所在編限單位“十一五”非商品材采伐限額內(nèi)優(yōu)先安排用于“造福工程”搬遷建設(shè)的自用木材指標(biāo)。建設(shè)局做好新村規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)服務(wù)工作，免費(fèi)提供經(jīng)濟(jì)安全適用、富有鄉(xiāng)村特色、節(jié)地節(jié)能節(jié)材抗震的住宅設(shè)計(jì)圖集，幫助放樣和建設(shè)指導(dǎo)工作。

三、嚴(yán)格把關(guān)，確保工程建設(shè)質(zhì)量

在確定搬遷人口和地址后，抓緊“造福工程”的實(shí)施。縣領(lǐng)導(dǎo)及“造福工程”領(lǐng)導(dǎo)小組各部門經(jīng)常到搬遷點(diǎn)，督促檢查工程進(jìn)度，幫助解決工程進(jìn)展中的實(shí)際問題。在工程實(shí)施過程中，我們嚴(yán)格做到“三到位”和“五把關(guān)”即領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任到位、扶持政策到位、補(bǔ)助資金到位；把好搬遷對(duì)象審核關(guān)、建房用地審批關(guān)、新村規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)、優(yōu)惠政策落實(shí)關(guān)、搬遷進(jìn)度督促關(guān)，認(rèn)真做到專款專用，使項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展快，質(zhì)量好，效果顯著。我辦還積極協(xié)調(diào)水、電、交通、廣電等部門，爭取他們支持“造福工程”新村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，認(rèn)真按照福建省造福工程驗(yàn)收辦法和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、民政等部門對(duì)已建成的造福工程安置點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)收，確保工程質(zhì)量。在各級(jí)各部門努力下，今年我縣“造福工程”搬遷任務(wù)已全部落實(shí)完成。到10月底214戶980人已動(dòng)工并完成地基建設(shè)，其中182戶829一層封頂，還有91戶374人搬遷新居。到年底春節(jié)前力爭214戶980人全部搬遷戶搬遷新居。

四、把握關(guān)鍵，增強(qiáng)實(shí)效

縣政府對(duì)“造福工程”搬遷高度重視，將此項(xiàng)目與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)施造福工程著重鞏固溫飽、增加收入，減緩災(zāi)害損失，搬遷對(duì)象就近相對(duì)集中安置到公路沿線、中心村周邊。通過合理布局和科學(xué)的規(guī)劃，徹底改變了過去農(nóng)村中的人畜混居，臟、亂、差的現(xiàn)象，改善了村容村貌，使新村面貌煥然一新。滿足群眾的基本生活、基本教育、基本就醫(yī)和精神文化生活的需要，解決他們的生活出路問題，為推進(jìn)城鎮(zhèn)人口聚集和工業(yè)園區(qū)建設(shè)創(chuàng)造條件。通過“造福工程”搬遷，農(nóng)民收入增加了，生活富裕了，思想覺悟和文明程度也提高了，同時(shí)，做大了集鎮(zhèn)，擴(kuò)大了消費(fèi)市場，吸引大批資金和產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)一步得到加強(qiáng)，加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐。目前“造福工程”安置點(diǎn)鄭坊鄉(xiāng)田后新村被定為省級(jí)50個(gè)造福工程示范村之一，農(nóng)戶搬遷到該區(qū)，帶動(dòng)了鄭坊鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如：天和木業(yè)、新宏鑫機(jī)電、源昌竹業(yè)等產(chǎn)業(yè)就在新區(qū)附近，搬遷戶勞力就地在園區(qū)就業(yè)，增加了農(nóng)戶的收入，同時(shí)也解決了企業(yè)勞動(dòng)力不足的問題，相互補(bǔ)償、相得益彰。推動(dòng)了當(dāng)?shù)刂衲炯庸て髽I(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了鄭坊鄉(xiāng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在全縣具有很強(qiáng)的示范和帶動(dòng)作用。

通過實(shí)施“造福工程”改變居住在生產(chǎn)生活條件惡劣、解決“五通”問題難度大的偏僻落后的自然村農(nóng)民生活環(huán)境，改變了搬遷戶原來交通和信息閉塞的狀況，拓寬了農(nóng)戶的致富渠道，提高了經(jīng)濟(jì)收入，改善了他們的生活質(zhì)量，進(jìn)一步加快了我縣新農(nóng)村中心村建設(shè)步伐。

五、存在的問題

一是群眾需求搬遷的矛盾增大。由于我縣地處閩北山區(qū)，人員居住分散，氣候環(huán)境惡劣，生產(chǎn)資料匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，加上自然災(zāi)害瀕發(fā)。相對(duì)貧困人數(shù)較多。一方面是群眾要求搬遷的愿望強(qiáng)烈，而每年搬遷的數(shù)量有限，難以滿足需求；另一方面是搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，困難戶搬遷壓力大。各搬遷點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無法拿出經(jīng)費(fèi)投入”造福工程”搬遷補(bǔ)助，而投入新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)也是有限，

二是土地調(diào)整征用困難。目前村集體所有土地有限，大部分農(nóng)地都分到了各家各戶，“造福工程”新村規(guī)劃搬遷點(diǎn)受到了限制，統(tǒng)一征用土地難度增大，而且能適合建房的地塊大部分都屬于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，置換困難，使搬遷選址土地面積受到局限，調(diào)整使用難度較大，受當(dāng)?shù)氐那鹆甑孛驳南拗?，整片開發(fā)的土地難以尋找，制約了整片集中開發(fā)的力度。

三是整村搬遷難度大。由于長期居住在邊遠(yuǎn)的山區(qū)、分散小自然村落，群眾舍不得一畝三分地，念舊故土思想極端嚴(yán)重，觀念非常滯后，不愿離開邊遠(yuǎn)山區(qū)，加上農(nóng)戶的貧富不均，造成整村搬遷困難增大。

篇6

第一節(jié) 政府?dāng)U張的進(jìn)程

在最近一個(gè)世紀(jì)里，人類社會(huì)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)成就，同時(shí)政府的規(guī)模和范圍也大幅度地?cái)U(kuò)張了。無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達(dá)國家都是如此。OECD國家政府規(guī)模擴(kuò)張尤其突出。而發(fā)展中國家的政府規(guī)模自60年代以來也出現(xiàn)了持續(xù)增長的勢頭。人們?nèi)找娓械秸淖饔?，政府的行為關(guān)系到人們的禍福，人們也越來越關(guān)心政府的規(guī)模和效能。

1997年世界銀行發(fā)展報(bào)告以敘事筆法描寫了加拿大人和象牙海岸人的感覺：

一個(gè)世紀(jì)以前，一位加拿大農(nóng)民和一個(gè)象牙海岸人可能會(huì)感覺不到他們與政府有多大的關(guān)系，他們之間更是沒有一點(diǎn)關(guān)系。政府對(duì)他們生活的影響只是體現(xiàn)在它提供一些傳統(tǒng)的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基礎(chǔ)設(shè)施，并從他們那里征集稅收。

今天，政府已明顯地?cái)U(kuò)大了，而世界卻變小了。那位農(nóng)民的后裔送他們的孩子到政府辦的學(xué)校上學(xué)，從政府扶持的醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受醫(yī)療護(hù)理，他們依賴于公共提供的服務(wù)，也還能從政府對(duì)他們所購買的種子和化肥或出售的麥子或咖啡的價(jià)格控制中受益。

政府規(guī)模的擴(kuò)張，并非一日之功。說起來，這一進(jìn)程實(shí)際上可以追溯到19世紀(jì)公認(rèn)為是“小政府”的時(shí)代。在19世紀(jì)時(shí)，在理論上來看，大家都承認(rèn)國家與公民個(gè)人的關(guān)系，只涉及國家利用公共資源來提供重要的公益物品，以提高個(gè)人的生產(chǎn)率。比如國防等公益物品以保證個(gè)人生命和財(cái)產(chǎn)的安全，使公民獲得足夠的教育，并執(zhí)行契約。但從事實(shí)來看，即使19世紀(jì)時(shí)代的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府的實(shí)際作用也超出了最低限度政府的框架。在那時(shí)，歐洲、日本和北美地區(qū)的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的確也起到了不少的作用。自由主義以及對(duì)政府不信任，是美國政府的基本框架，美國是產(chǎn)生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”這一格言的國度。但即使在19 世紀(jì)時(shí)期的美國，政府實(shí)際上也起到了促進(jìn)市場發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的作用。如19世紀(jì) 40年代美國政府幫助建設(shè)了全球第一條電報(bào)線路，從而促進(jìn)了電信業(yè)的發(fā)展；美國政府自1863年開始實(shí)施《莫里爾法案》，幫助進(jìn)行農(nóng)業(yè)研究與技術(shù)推廣；1785年和 1787年的《西北法令》使政府承諾支持教育，并將出售某些土地收入用于該目的，在1863年，聯(lián)邦政府幫助建立了公立大學(xué)制度；1863年，國會(huì)通過了《國家銀行法》，建立了第一家全國性的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在后來的若干年里，政府建立了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄制度即美國的中央銀行，以及一系列公共金融中介機(jī)構(gòu)；美國政府還修建跨州的高速公路以及支持修建鐵路，這也有助于美國市場空間的擴(kuò)張。19世紀(jì)末，德國首相俾斯麥建立了世界上第一個(gè)全國性的社會(huì)保障制度。這說明，即使在號(hào)稱是小政府時(shí)代的19世紀(jì)，西方國家的政府規(guī)模與范圍實(shí)際上并不限于小政府理論所界定的界限。

不過即使如此，19世紀(jì)時(shí)代各國政府的規(guī)模與范圍依然是非常有限的，國家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。歐洲的收入再分配主要通過私人慈善活動(dòng)實(shí)現(xiàn)，政府的稅收制度只限于關(guān)稅、國內(nèi)消費(fèi)稅、壟斷行業(yè)稅和商品稅，法國和英國自18世紀(jì)就開始征收所得稅，但并不構(gòu)成財(cái)政收入的主要方面。

政府規(guī)模與范圍的擴(kuò)張，是20世紀(jì)發(fā)生的一系列大事促成的。1917年俄國革命建立了第一個(gè)無所不包的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家。30年代大蕭條，使所有市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)濟(jì)面臨崩潰的厄運(yùn)，導(dǎo)致了世界各國政府采取種種措施進(jìn)行反周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的努力。第二次世界大戰(zhàn)后，19世紀(jì)建立的殖民體制土崩瓦解，發(fā)展中國家開始了發(fā)展的努力，發(fā)展中國家的政府開始擴(kuò)張。第二次世界大戰(zhàn)后，市場經(jīng)濟(jì)國家開始了大規(guī)模的福利國家實(shí)踐。

在這些因素影響之下，世界各國的政府規(guī)模與范圍都大大地?cái)U(kuò)張了。在這些國家中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家的政府無所不包，并且因此而獲得了“全能國家”的稱號(hào)。福利國家次之，發(fā)展中國家的政府規(guī)模雖然比不上前兩者，但也有很大的擴(kuò)張，對(duì)許多采取政府主導(dǎo)的發(fā)展模式的發(fā)展中國家來說，尤其如此。

政府規(guī)模和范圍的迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致了很多病癥。到70年代，問題已經(jīng)到了忍無可忍的地步，所有的國家不約而同地開始了縮減政府規(guī)模，收縮政府范圍的變革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家因此而開始了市場化的變革，不管是漸進(jìn)的還是激進(jìn)的。除了極個(gè)別例外，如北朝鮮、古巴等，所有前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家都放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，開始了親市場的策略。有跡象表明，北朝鮮和古巴，也即將采取親市場的改革。許多福利國家也開始了國有企業(yè)私有化、公共服務(wù)市場化為內(nèi)容的新公共管理變革運(yùn)動(dòng)。而六七十年代采取國家主導(dǎo)發(fā)展模式的發(fā)展中國家，也開始采取以市場為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，開始轉(zhuǎn)變?yōu)樾≌Ｊ?。市場化，以市場為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，成了世界上幾乎所有國家的共同行動(dòng)。到90年代，世界各國政府繼續(xù)走親市場的發(fā)展道路，并且開始注重制度的激勵(lì)效應(yīng)。

那么，何謂政府的規(guī)模與范圍呢？如何確定政府的最佳規(guī)模與最佳范圍呢？這一問題，恰恰是世界各國政府所面臨的重要問題，也是各國政府進(jìn)行政府改革的核心難題。

轉(zhuǎn)貼于 第二節(jié) 政府規(guī)模的數(shù)量和質(zhì)量

政府是過大，還是過小，首先需要回答的問題就是政府的規(guī)模到底有多大？這就需要進(jìn)行量的考慮。這就好象是給人稱體重，先需要確定到底有多重，然后才知道是太重了，還是太輕了，根據(jù)需要來減肥或者增加營養(yǎng)。當(dāng)然，除此之外，也有一個(gè)質(zhì)的問題，人的健康狀況到底是好，還是壞，不僅僅取決于是肥胖還是瘦小，可能還取決于其他指標(biāo)。前者就是政府的數(shù)量問題，后者則是政府的質(zhì)量問題。

一、數(shù)量指標(biāo)

衡量政府規(guī)模的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)有許多指標(biāo)，一是公務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)，二是機(jī)構(gòu)數(shù)量指標(biāo)，三是財(cái)政指標(biāo)，四是公務(wù)指標(biāo)。人們也是從這些指標(biāo)意義上來評(píng)判一個(gè)政府的規(guī)模的。

1.公務(wù)人員的數(shù)量

從公務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)來看，政府工作人員數(shù)量越多，則政府規(guī)模越大，政府工作人員數(shù)量越少，則政府規(guī)模也越小。由于各國人口不一樣，同一國家在不同時(shí)期人口規(guī)模也不一樣，因此在進(jìn)行國際或者跨時(shí)間的比較時(shí)，人們常用政府工作人員占人口的百分比、占總就業(yè)人口的百分比來比較政府規(guī)模。在這個(gè)意義上，如果說一個(gè)國家的政府規(guī)模太大，就意味著政府工作人員過多，相應(yīng)的改革辦法就是精簡人員。反之，則說明政府規(guī)模過少，公共行政不足。因此，公務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)除了絕對(duì)數(shù)量之外，還可以用官民比、公私就業(yè)人員比來表示。后者可以用來比較不同人口規(guī)模的地區(qū)和國家的政府規(guī)模。此外，也可以用官地比，即每一平方公里土地上有多少官員，考慮到人口密度，還可以每一平方公里的人口密度進(jìn)行加權(quán)；如果考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，還可以以人均國民生產(chǎn)總值進(jìn)行加權(quán)；如果考慮到公務(wù)人員的工資，還可以公務(wù)人員的工資水平進(jìn)行加權(quán)；如果考慮到公務(wù)人員的學(xué)位，甚至可以用公務(wù)人員的學(xué)位進(jìn)行加權(quán)，計(jì)算公共人員的教育水平是否存在浪費(fèi)或者不足現(xiàn)象。

中國歷次精兵簡政的政府改革，實(shí)際上都是這一意義上的政府規(guī)模改革。根據(jù)這一指標(biāo)，1995年中國全國總?cè)丝?21 121萬人，全國從業(yè)人員人數(shù)68 910萬人，國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體從業(yè)人數(shù)1 027.1萬人，占全國總?cè)丝诘?.85％，占全國從業(yè)人員人數(shù)的1.49％，其中國家機(jī)關(guān)939.4萬人，占全國總?cè)丝诘?.78％，占全國從業(yè)人員的1.36％。1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案規(guī)定，國務(wù)院機(jī)構(gòu)定員共精簡20％。

美國政府也曾經(jīng)以此來判斷政府規(guī)模的大小，如查爾斯·比爾德寫道，1933年聯(lián)邦政府大小機(jī)構(gòu)的文職雇員有50多萬人，1938年增加為84萬，1943年激增為300 萬。政府中人浮于事。進(jìn)入90年代以來，克林頓政府也以裁減人員為縮小政府規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，到1997年，他精簡了28萬人，從而實(shí)現(xiàn)了1993年改革方案的目標(biāo)。

2.機(jī)構(gòu)數(shù)量

機(jī)構(gòu)數(shù)量也經(jīng)常是判斷一個(gè)政府規(guī)模大小的常用標(biāo)準(zhǔn)。它意味著一個(gè)政府內(nèi)部所設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量越多，則政府規(guī)模越大，所設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量越少，則意味著政府規(guī)模越小。在這個(gè)意義上，如果人們說政府規(guī)模過大，他們就會(huì)用機(jī)構(gòu)林立、機(jī)構(gòu)臃腫等字樣來進(jìn)行描述。相應(yīng)的改革措施就是合并政府機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)該可以從三個(gè)方面進(jìn)行計(jì)算，一是橫向規(guī)模，比如一個(gè)政府各職能部門和辦事機(jī)構(gòu)的數(shù)量。二是層級(jí)規(guī)模，比如一個(gè)政府上下級(jí)組織的層次。三是綜合指標(biāo)，包括橫向規(guī)模和縱向?qū)蛹?jí)規(guī)模，綜合計(jì)算。

中國政府歷次精兵簡政改革也包括精簡機(jī)構(gòu)的改革，但精簡政府機(jī)構(gòu)一般只傾向于考慮橫向規(guī)模。如1982年3月8日進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，精簡機(jī)構(gòu)也是其中的重要內(nèi)容，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減少到61個(gè)。1988年4月七屆人大一次會(huì)議通過的改革方案，國務(wù)院部委由45個(gè)減少到41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減少到 19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減少到44個(gè)。1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革撤銷7個(gè)，組建、新建6個(gè)，更名1個(gè)，國務(wù)院組成部委為41個(gè)(含國務(wù)院辦公廳)，比原來42個(gè)減少1個(gè)。國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)13個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)5個(gè)，共設(shè)置18個(gè)，比原有44個(gè)減少26個(gè)。這樣，國務(wù)院組成部門設(shè)置41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)18個(gè)，共設(shè)置59個(gè)，比現(xiàn)有86個(gè)減少27個(gè)。國務(wù)院非常設(shè)機(jī)構(gòu)也大幅度裁減，由原有的85個(gè)減少到26個(gè)。中國政府改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革均沒有考慮到機(jī)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)維度，也許正是這一原因，各次機(jī)構(gòu)改革方案均沒有考慮到如何精簡國務(wù)院的層級(jí)結(jié)構(gòu)，并且無意之中還增多了部委與總理之間的中介機(jī)構(gòu)，如國務(wù)委員，也增加了副總理的職數(shù)。

1998年3月國務(wù)院決定再次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，這次改革精簡15個(gè)部、委，擬新組建4個(gè)部委、更名3個(gè)部委、保留22個(gè)部、委、行、署，改革后除國務(wù)院辦公廳外，列入國務(wù)院組成部門序列的共有29個(gè)部、委、行、署，它們是外交部、國防部、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、教育部、科學(xué)技術(shù)部、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、國家民族事務(wù)委員會(huì)、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國土資源部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、文化部、衛(wèi)生部、國家計(jì)劃生育委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署等。這次機(jī)構(gòu)改革也沒有考慮到機(jī)構(gòu)的層級(jí)維度，自然也沒有考慮綜合指標(biāo)。

許多國家的政府都因機(jī)構(gòu)林立、機(jī)構(gòu)臃腫的原因，進(jìn)行過機(jī)構(gòu)改革。比如美國在50年之前，就進(jìn)行過一次較大的機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)時(shí)，美國政府部級(jí)單位很少，只有十幾個(gè)，但獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)卻很多，這導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職能重復(fù)和混亂等問題。美國獨(dú)立機(jī)構(gòu)的發(fā)展始于上個(gè)世紀(jì)。1883年建立三人文官委員會(huì)來獨(dú)立執(zhí)行新的功績制，1887年仿效這一先例建立了洲際商務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理鐵路。到 1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條開始時(shí)，一共才20多個(gè)委員會(huì)、署和局。自1933年起，美國國會(huì)開始接連建立許多具有很大行政權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和管理權(quán)的聯(lián)邦特別行政機(jī)構(gòu)。而且國會(huì)還不以自己建立的機(jī)構(gòu)為滿足，還授權(quán)總統(tǒng)建立其他獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，并授予其一般的和特殊的權(quán)力。在這種情況下，大批局、署和委員會(huì)如雨后春筍般相繼成立，通常以其開頭字母聞名，如NIRA(全國工業(yè)復(fù)興署)、AAA(農(nóng)業(yè)調(diào)整署)、SEC(證券交易委員會(huì))、TVA(田納西河流管理局)、WPA(工程進(jìn)度管理署)、NLRB(全國勞工關(guān)系局)等等。到最后，用命名這些美國政府的‘字母機(jī)構(gòu)’的字母簡直都搭配完了。 “由于舊的編制添加了許多機(jī)構(gòu)和雇員，老的機(jī)構(gòu)又一分再分，國會(huì)往往很少注意或根本部注意它所授予的新的職能與已經(jīng)承擔(dān)的老的職能之間的關(guān)系。由于這種飛速的發(fā)展和缺少規(guī)劃，結(jié)果聯(lián)邦行政工作的特征就是混亂、重復(fù)、浪費(fèi)以及權(quán)力和管轄權(quán)的沖突?！痹谶@一背景之下，美國開始了新的行政改革設(shè)計(jì)。其中涉及獨(dú)立機(jī)構(gòu)的改革設(shè)想的主要內(nèi)容是：將全部或接近全部五花八門的政府辦事處、機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)合并為少數(shù)幾個(gè)大的部，每個(gè)部各由一名負(fù)責(zé)的部長領(lǐng)導(dǎo)，部長又向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。將所有性質(zhì)相同或相仿的政府職能并入同一個(gè)機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)，以防止權(quán)力重疊和工作重復(fù)。將一切機(jī)構(gòu)按照各自工作的性質(zhì)加以分類，并成立一個(gè)文職人員管理局或人事局來選擇條件合格的人去做各種要做的工作。

如果這一設(shè)想得以實(shí)現(xiàn)的話，其結(jié)果將是徹底取消獨(dú)立機(jī)構(gòu)，把所有行政部門變成徹底的官僚性質(zhì)的部門體制。戰(zhàn)后美國各屆總統(tǒng)實(shí)際上也在努力這么做，他們都試圖精簡這些利益狹隘、獨(dú)立的組織建制，不過由于三權(quán)分立的體制的原因，總統(tǒng)們并沒有完全取消獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，獨(dú)立執(zhí)行部門的數(shù)量依然很大。幾經(jīng)折騰，當(dāng)代美國公共行政體制實(shí)際上由三個(gè)部分組成：一是幾乎全能的總統(tǒng)，二是數(shù)量少 (僅十幾個(gè))且沒有多大權(quán)力的部，三是大量的規(guī)模大、權(quán)力大的獨(dú)立執(zhí)行局。

1987年，澳大利亞進(jìn)行了一場大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，其主要內(nèi)容是合并政府職能，整個(gè)中央政府的部的數(shù)量從28個(gè)減少到18個(gè)，許多政府部門合并到一起，從而產(chǎn)生了超級(jí)大部，如外交和外貿(mào)部，教育、就業(yè)和培訓(xùn)部，交通和通訊部。建立大部體制的目的是多方面的，其中最主要的是想通過減少部門數(shù)量使各部部長進(jìn)入內(nèi)閣，從而在總體上改善政府部門的管理。

政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹，也往往作為政府管理的一個(gè)問題被報(bào)道。并且往往與前面所說的人浮于事相提并論。1997年世界銀行以專欄形式報(bào)道了孟加拉國政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹的事實(shí)。該專欄說，自從1971年獨(dú)立以來，孟加拉國政府的規(guī)模實(shí)際上增加了一倍。20年間從21個(gè)部增加到35個(gè)部，1990-1994年間，局、署從109個(gè)激增到 221個(gè)。1971年，公務(wù)部門雇員為45萬人，1992年接近100萬，每年增加3.6%，而同期人口增長率只有2.5%。公務(wù)員的工資大幅度下降，特別是高層官員。常務(wù)秘書( 最高級(jí)公務(wù)員)的實(shí)際基礎(chǔ)工資自1971年以來下降了87％。烏克蘭政府也是機(jī)構(gòu)林立的典型。1991年獨(dú)立之后，烏克蘭建立的中央政府機(jī)構(gòu)反映出許多前蘇聯(lián)體制的特征。決策仍舊高度集中，部長會(huì)議機(jī)構(gòu)依然負(fù)責(zé)制定政策，協(xié)調(diào)和支配中央政府各部的工作。中央政府的機(jī)構(gòu)仍舊很多，有110多個(gè)，它們的職責(zé)常常重疊，責(zé)任范圍劃分不清楚，整個(gè)結(jié)構(gòu)臃腫，很難協(xié)調(diào)，決策拖拉，透明度不強(qiáng)。所幸的是 1996年7月通過新憲法之后，烏克蘭政府已經(jīng)開始了改革進(jìn)程。

3.財(cái)政指標(biāo)

財(cái)政指標(biāo)是最常用的政府規(guī)模衡量指標(biāo)。政府總支出占國民生產(chǎn)總值的比重，就是公共財(cái)政學(xué)統(tǒng)計(jì)政府規(guī)模的指標(biāo)。在這個(gè)意義上，政府總支出越多，政府規(guī)模就越大；政府總支出越小，政府規(guī)模就越小。不知因?yàn)槭裁丛?，中國政府很少用?cái)政支出指標(biāo)來判斷中國政府的規(guī)模，這為只做表面文章的政府規(guī)模改革提供了機(jī)會(huì)。如精簡政府的人員規(guī)模，往往只是在形式上做文章，精簡掉的人依然在“公共部門”工作，唯一的區(qū)別是他們只占用企業(yè)編制或者事業(yè)編制。

財(cái)政指標(biāo)既可以計(jì)算絕對(duì)值，可以計(jì)算財(cái)政支出占國民生產(chǎn)總值的比例，也可以計(jì)算財(cái)政支出相對(duì)于可用財(cái)政的比例。如果考慮到公務(wù)人員的人頭經(jīng)費(fèi)，還可以計(jì)算公務(wù)人員人頭費(fèi)在可用財(cái)政中的比例。中國政府歷次改革在要求進(jìn)行人員精簡時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)的理由是人員太多，吃掉了大部分財(cái)政，是“吃飯財(cái)政”。1998年機(jī)構(gòu)改革也強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在要科教興國，但是科教興國需要錢，目前的財(cái)政是吃飯財(cái)政，因此要精簡人員。

不過，計(jì)算財(cái)政支出規(guī)模，一般只計(jì)算財(cái)政支出占國民生產(chǎn)總值的比例。這是用得最多的比例。目前，發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)模都比較大，一般都在50％左右，從30 ％到60％不等。發(fā)展中國家的政府規(guī)模一般都較小，一般都在25％左右。

表2.1列出了OECD國家的政府規(guī)模。由表可以看出，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的政府規(guī)模有很大的差別，但一般都在50％左右。如表2.1所示，美國政府總支出占國民生產(chǎn)總值的比重一直在33％左右，英國政府則一直在43％左右，德國政府一直在48 ％左右，1994年以后已經(jīng)增加到50％以上，并且根據(jù)德國行政學(xué)者布爾教授的看法，還有可能進(jìn)一步增加到59％左右。瑞典、丹麥則在60％以上。這說明，發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)模都比較大，一般比發(fā)展中國家要大一倍左右。

根據(jù)世界銀行的報(bào)告，轉(zhuǎn)軌國家的政府規(guī)模也有很大的差別。在中東歐(CEE) 國家和新獨(dú)立的前蘇聯(lián)共和國(NIS)，通過中央政府和地方政府預(yù)算以及所謂預(yù)算外資金撥付的政府開支總額，1989年平均占GDP的將近一半，幾乎等同于富得多的國家的水平。1994年，CEE國家的平均開支占GDP的比重下降到45％，NIS降到35％。在波羅的海國家和其他NIS，目前剔除通貨膨脹因素后的名義政府開支為改革前的一半或更低。在中國，政府規(guī)模自1978年以來有大幅度的縮小，1994年政府開支總額不足GDP的20％。越南的政府規(guī)模正在擴(kuò)大，超過了同等收入水平的國家。政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程情況似乎也沒有多大關(guān)系。在自由化和政府改革進(jìn)展都很快的國家，既有大政府，也有小政府。如在維謝格拉德國家，1994年政府開支超過 GDP的一半，而在智利、哥倫比亞、韓國、泰國和土耳其，這一比例平均只有20％多，而這些國家的人均收入水平等同或略高于維謝格拉德國家。而1994年的波羅的海國家和羅馬尼亞國家的政

表格2.1部分經(jīng)合組織成員國政府總支出占國民生產(chǎn)總值的百分比(1970－1994)

國家 澳大利亞 英國 比利時(shí) 加拿大 德國 美國 法國 日本

1970

-

37

42

34

38

31

39

19

1975

31

44

51

38

48

33

43

27

1980

32

43

59

39

48

32

46

32

1985

37

44

62

45

47

33

52

32

1990

35

40

55

46

45

33

50

32

1991

37

41

56

49

48

34

51

31

1992

38

43

56

50

47

35

52

32

1993

34

44

57

50

48

34

55

34

1994

38

43

55

48

49

34

55

35

府開支約占GDP的三分之一，比1989年將近低20％。改革進(jìn)程最慢的土庫曼斯坦，政府規(guī)模在所有轉(zhuǎn)軌國家中最小，1994年政府開支總額不足GDP的10％。但在改革同樣緩慢的阿塞拜疆和烏克蘭，1994年的政府開支占GDP的一半或更多。世界銀行認(rèn)為，許多轉(zhuǎn)軌國家的財(cái)政支出規(guī)模都在精簡，但許多轉(zhuǎn)軌中的歐洲國家的政府規(guī)模依然過大?！霸谵D(zhuǎn)軌國家，有充足的理由認(rèn)為，大政府無益于經(jīng)濟(jì)業(yè)績：尤其是高水平的政府開支，效率總是相當(dāng)?shù)偷?，因此，與市場經(jīng)濟(jì)國家相比，對(duì)增長的貢獻(xiàn)也就較??；此外，為政府支出提供資金的成本更大，誘發(fā)通貨膨脹的危險(xiǎn)性也更大?！?/p>

4.公務(wù)指標(biāo)

政府規(guī)模的第四項(xiàng)指標(biāo)是公務(wù)指標(biāo)。這一指標(biāo)很難數(shù)量化，但是在特定的場合，也可以用數(shù)量來表示。如警察的逮捕量、出擊的次數(shù)、企業(yè)許可證的審批量、護(hù)照的批發(fā)量等。政府公務(wù)越多，意味著政府規(guī)模越大，而政府公務(wù)越小，則意味著政府規(guī)模越小。美國放松管制的改革，實(shí)際上就是減少公務(wù)的改革。在這一方面，學(xué)術(shù)界一般以政府的范圍(Scope)來加以描述。我們將在下文詳細(xì)探討政府的范圍。

二、規(guī)范指標(biāo)

政府的統(tǒng)計(jì)規(guī)模說明了政府有多大，但是沒有說明政府應(yīng)該有多大。那么政府到底應(yīng)該有多大呢？到目前為止，還沒有人能夠說，某個(gè)國家的政府規(guī)模應(yīng)該多大比較合適。但我們至少可以從理論上分析它們。

首先，我們至少可以找到政府規(guī)模的理論空間。比如從人員規(guī)模來看，政府工作人員規(guī)模有一個(gè)很大的空間，它最高上限是全體可工作的人口，最下限是1個(gè)人。顯然這兩個(gè)極限是不可能的，但政府工作人員的規(guī)?？隙ㄔ谶@個(gè)空間的某一點(diǎn)。從政府機(jī)構(gòu)規(guī)模來看，它的最高上限是一個(gè)政府工作人員一個(gè)機(jī)構(gòu)，而下限則是一個(gè)機(jī)構(gòu)。從財(cái)政支出角度來看，政府規(guī)模的上限是把所有的國民收入都用于政府收入，整個(gè)社會(huì)的支出都為政府所支出，它的下限則是維持1個(gè)工作人員、1個(gè)政府機(jī)構(gòu)所需要的支出。從公務(wù)角度去看，政府可以囊括所有人的事務(wù)，政府包辦一切，從生到死，從靈魂到身體，都管。這是政府規(guī)模的上限，而政府規(guī)模的下限則是管極少的事情，或者干脆就是無為而治。

以此我們可以看出，政府規(guī)模的理論空間是非常大的。這一分析并不能確定政府規(guī)模的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)這也表明，從這些概念本身去尋找規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，是不可能的，我們必須超越這些概念，從其他角度來分析這一標(biāo)準(zhǔn)。

因此，第二項(xiàng)確定政府規(guī)模規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的辦法是對(duì)不同的變量進(jìn)行相關(guān)分析。第一步，我們可以考察實(shí)際存在的政府規(guī)模。這時(shí)我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，不同的國家有不同的政府規(guī)模，同一國家在不同時(shí)期具有不同的政府規(guī)模。第二步，我們還可以去看一看各個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這時(shí)我們發(fā)現(xiàn)不同的國家其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不同的，其發(fā)展速度也有差異，同一國家在不同時(shí)期也處于不同的經(jīng)濟(jì)水平。然后把這些變量加以交叉分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的相關(guān)關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也有一定的相關(guān)關(guān)系。

通過事實(shí)考察，并且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值相聯(lián)系，有些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)生活不相協(xié)調(diào)的過多的行政管制和與之相應(yīng)的過大的政府規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是極為不利的。其原因一是與私人部門相比，政府的經(jīng)營效率較低，浪費(fèi)也較嚴(yán)重；二是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)來說，過多的政府管制會(huì)加重運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)和成本；三是許多政府的財(cái)政、金融政策扭曲了經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致了生產(chǎn)率的下降?，F(xiàn)在，東西方的一致意見是，政府規(guī)模過大，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過多，經(jīng)濟(jì)組織就會(huì)缺乏活力，整個(gè)經(jīng)濟(jì)就會(huì)喪失活力。因此，無論是市場經(jīng)濟(jì)國家，還是轉(zhuǎn)軌國家，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都在進(jìn)行削減政府規(guī)模的改革。它們精簡機(jī)構(gòu)，裁減人員，縮減財(cái)政支出，把許多公務(wù)留給私營部門去運(yùn)作。

不過，也有一些學(xué)者持不同的觀點(diǎn)。如羅賓斯認(rèn)為，在發(fā)展中國家里，較大規(guī)模的政府可以通過擺脫對(duì)別國的依賴來促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的增長。許多學(xué)者則持折衷的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府活動(dòng)僅限于私人部門無法做到的范圍之內(nèi)。某些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，并不是說政府規(guī)模越小越好。適當(dāng)規(guī)模的政府在多數(shù)發(fā)展中國家里仍然起著不可替代的積極作用，如克拉維斯·薩莫斯和赫斯頓等人在1984年對(duì)115個(gè)國家進(jìn)行了大量的計(jì)量樣本統(tǒng)計(jì)調(diào)查，對(duì)大量跨部門(cross-sections)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了二十年的定量分析，得出的基本結(jié)論是：一是政府規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響方向是正的；二是政府規(guī)模對(duì)其他經(jīng)濟(jì)部門的（邊際）外在影響也是正值的；三是與其他部門相比，政府部門的要素生產(chǎn)力(factor productivity)更高一些；四是與60年代相比，70 年代政府規(guī)模的邊際外在經(jīng)濟(jì)更加突出，而相應(yīng)的要素生產(chǎn)力則有所下降；五是這些特征在收入較低的國家中表現(xiàn)得更為突出。

當(dāng)然，目前有關(guān)政府規(guī)模的研究還是不夠的，許多結(jié)論還為時(shí)過早。至少從實(shí)證角度去看是如此。比如發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)模都比較大，發(fā)展中國家的政府規(guī)模是否也需要擴(kuò)大呢？或者說目前發(fā)達(dá)國家都在通過私有化、縮減社會(huì)福利項(xiàng)目等改革努力縮小政府規(guī)模，發(fā)展中國家就應(yīng)該預(yù)留余地，繼續(xù)保持目前的政府規(guī)模呢？這些結(jié)論都很難令人信服。因?yàn)槭聦?shí)并不意味著價(jià)值。這說明，實(shí)證分析依然需要規(guī)范分析加以補(bǔ)充。在我們看來，經(jīng)濟(jì)分析就是一個(gè)比較好的規(guī)范分析。在此有必要說明，除了經(jīng)濟(jì)分析之外，還有政治分析等規(guī)范分析的方法。并且在聯(lián)系實(shí)踐時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)分析之外，應(yīng)該還有政治分析的視角。從經(jīng)濟(jì)角度來看，國防和治安可以由私人干，也可以由國家來干。清朝末年就運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的思維，在國家無法提供有效的軍事統(tǒng)治力量的情況下動(dòng)用、李鴻章來建立湘軍和淮軍，利用建立新軍，但結(jié)果是培養(yǎng)了軍閥。從經(jīng)濟(jì)角度來看，應(yīng)該如此，但從政治角度來看，應(yīng)該由國家壟斷國防力量。這可能就是政治考慮和經(jīng)濟(jì)考慮的不同之處。下面主要從經(jīng)濟(jì)角度考慮政府規(guī)模和范圍問題，在此基礎(chǔ)上再考慮政治的因素。

比如從政府工作人員角度來看政府規(guī)模，首先我們要考慮錄用人員的成本收益比較。這時(shí)我們就應(yīng)該看公共部門雇用人員的邊際成本是否等于其邊際收益，假定超過其邊際收益，說明人員規(guī)模過分，如果小于邊際收益，說明依然可以考慮再雇用人。如果邊際成本等于邊際收益，那么就不應(yīng)該再雇用人了。其次，我們還要考慮到政府工作人員的雇用是有機(jī)會(huì)成本的，在公共部門雇用，就不能在私營部門雇用。這時(shí)就需要使公共部門和私營部門的收益率相等，從而達(dá)到均衡。如果市場是充分競爭的，那么通過充分競爭的勞動(dòng)力市場，就可以實(shí)現(xiàn)這一均衡，最后也可以確定最合理的政府規(guī)模。從政策意義上來看，建設(shè)充分競爭的勞動(dòng)力市場，促進(jìn)公共部門和私人部門之間的人員流動(dòng)，是確定合理政府規(guī)模的最佳選擇。

其次，就政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量來說，應(yīng)該考慮一體化與專業(yè)化的成本收益比較。也就是說，如果一體化的組織成本高于多個(gè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成本，那么多個(gè)機(jī)構(gòu)就比一體化的組織好，機(jī)構(gòu)數(shù)量可以增加。如果一體化的組織成本低于多個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本，那么就應(yīng)該精簡機(jī)構(gòu)數(shù)量，把若干個(gè)機(jī)構(gòu)合并起來。至于到底多少個(gè)機(jī)構(gòu)比較好，這可以通過多次試錯(cuò)的辦法來達(dá)到。當(dāng)然，某些技術(shù)因素如組織技巧和協(xié)調(diào)技術(shù)也能夠決定政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，但這些因素是可以通過一體化與專業(yè)化之間的替代得以平衡。許多國家機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，并且能夠運(yùn)轉(zhuǎn)得較為令人滿意，這說明這些國家的組織水平高于協(xié)調(diào)水平。90年代以來，許多發(fā)達(dá)國家如新西蘭、英國、丹麥和荷蘭不再強(qiáng)調(diào)職責(zé)分明，不再指責(zé)機(jī)構(gòu)林立，而是開始建立大量的執(zhí)行局。其原因是它們引入了市場機(jī)制，通過大量執(zhí)行局之間的半市場性質(zhì)的競爭，提高了這些國家政府的協(xié)調(diào)能力。

第三，就政府的財(cái)政支出來說，首先要考慮政府財(cái)政支出的收益成本比較，其次要考慮政府財(cái)政支出所引起的收益的機(jī)會(huì)成本，即假定該筆支出由私人支出，則其收益有多大。其結(jié)果是顯然的，假定政府財(cái)政支出的邊際收益大于邊際成本，政府財(cái)政可以進(jìn)一步擴(kuò)大，而其邊際收益小于邊際成本時(shí)，政府財(cái)政則應(yīng)該緊縮，而當(dāng)兩者相等時(shí)，政府財(cái)政規(guī)模就達(dá)到了最佳的水平。如果與私人部門相比較，如果計(jì)算征稅成本以及財(cái)政支出的行政成本，如果財(cái)政支出的機(jī)會(huì)成本很高，高出其收益，那么政府就應(yīng)該緊縮財(cái)政，而當(dāng)財(cái)政支出的機(jī)會(huì)成本很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其額外的收益，那么政府財(cái)政就可以擴(kuò)張。當(dāng)兩個(gè)方面都均衡時(shí)，那么政府的財(cái)政規(guī)模就達(dá)到了最佳的水平。

第四，就政府的公務(wù)數(shù)量來說，就需要考慮公共事務(wù)的范圍，以及政府的能力。如果政府的能力很大，那么政府不妨多干一些。但是如果政府的能力很小，連最起碼的公共事務(wù)都干不好，那么政府就不妨少干一些，并讓私人的力量多參與一些。用經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)來看，如果一項(xiàng)事務(wù)，由私人干比政府干好，那么就應(yīng)該由私人干。如果由政府干比私人干好，那么就可以由政府干。也就是說，如果政府干某一事情的成本收益比好于私人，那么就可以由政府干，反之則由私人干。如果政府與私人干得一樣好，為了鼓勵(lì)私人的積極性，并避免官僚主義的危害，也應(yīng)該由私人干。在此，市場是弱者，因此應(yīng)該優(yōu)先考慮市場，建設(shè)以市場為基礎(chǔ)的政府。

經(jīng)濟(jì)分析表明，政府規(guī)模有一個(gè)適當(dāng)?shù)亩?，過大、過小都是不經(jīng)濟(jì)的。關(guān)鍵在于計(jì)算政府規(guī)模的邊際收益是否與其邊際成本等價(jià)。而這時(shí)，政府的能力也得到了充分的利用。在經(jīng)濟(jì)分析的基礎(chǔ)上，我們就可以得出以下結(jié)論：

一是政府的規(guī)模與政府的能力呈正相關(guān)關(guān)系。政府的能力越大，其邊際成本就較低，而邊際收益就越大，其均衡點(diǎn)就比較高，這時(shí)政府的規(guī)模也就可以相應(yīng)地較大。政府的能力越小，其邊際成本就較高，邊際收益也就越小，其均衡點(diǎn)就比較低，因此政府的規(guī)模也就相應(yīng)地較小。因此，政府規(guī)模首先取決于政府能力約束條件下的均衡。

二是政府的規(guī)模與市場的能力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。一個(gè)國家市場能力越大，政府的作為就越小，而一個(gè)國家市場能力越小，則政府的相對(duì)能力就較大。因此，政府的規(guī)模還取決于一個(gè)國家市場能力的大小。市場能力越大，政府的規(guī)模越小，而市場能力越小，則一個(gè)國家政府的規(guī)模也就相應(yīng)地比較大。因此，政府規(guī)模還取決于市場能力約束條件下的均衡。

三是政府規(guī)模是有限的，但有限的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是比較靈活的，各國應(yīng)該根據(jù)政府的能力，如取得更大收益或者節(jié)約更多的支出的能力，來調(diào)節(jié)政府的規(guī)模；同時(shí)也應(yīng)該考慮市場能力的大小。政府規(guī)模在經(jīng)濟(jì)上沒有絕對(duì)的度，只有相對(duì)于政府能力和市場能力的度。政府規(guī)模歸根到底取決于政府與市場的總體均衡。

四是政府規(guī)模要有一個(gè)動(dòng)態(tài)的視角，我們需要利用政府來加強(qiáng)市場的力量，如為市場提供有效的產(chǎn)權(quán)條件，提供宏觀穩(wěn)定條件，法律條件等，同時(shí)也需要加強(qiáng)政府本身的力量，如加強(qiáng)政府的組織建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)員的競爭性等來強(qiáng)化政府本身的活力，最后還需要利用市場來強(qiáng)化政府的能力，如在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，把市場的范圍擴(kuò)展到公共領(lǐng)域等。政府與市場互強(qiáng)，在這一進(jìn)程中政府規(guī)模不斷地處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的進(jìn)程中，不斷地趨向動(dòng)態(tài)的均衡，就是確立適當(dāng)政府規(guī)模的動(dòng)態(tài)之路。

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)分析只是給政府的規(guī)模提供了一個(gè)進(jìn)一步思考的思路，并沒有給出一個(gè)確定的答案。而且循著這一思路去思考，還需要做很多技術(shù)性的工作。此外，政府規(guī)模的確定實(shí)際上并不是一個(gè)學(xué)術(shù)分析的領(lǐng)域，而是一個(gè)公共選擇的領(lǐng)域，它本身就是由政治力量博弈決定的結(jié)果。但這并不意味著思想是沒有用的。人畢竟是理性的動(dòng)物，一旦人們對(duì)于某一問題有了更多的理解之后，人們自然而然地會(huì)受思想的影響來調(diào)整自己的行為。學(xué)者的思考可能未必馬上起作用，但一定能夠影響事物的進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)分析在很大程度上能夠影響政治選擇的進(jìn)程。

在有關(guān)政府規(guī)模問題上，世界銀行的報(bào)告可能是對(duì)的，它說：“各類國家政府的規(guī)模直接取決于為政府規(guī)定的作用和功能的大小，這歸根到底依然是一個(gè)社會(huì)選擇的問題。有關(guān)政府開支水平與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的一般性實(shí)證研究未能得出有說服力的結(jié)論。但在轉(zhuǎn)軌國家中，有充足的理由認(rèn)為，大政府無益于經(jīng)濟(jì)業(yè)績：尤其是高水平的政府開支，效率總是相當(dāng)?shù)偷?，因此與市場經(jīng)濟(jì)國家相比，對(duì)增長的貢獻(xiàn)也就較??；此外，為政府支出提供資金的成本更大，誘發(fā)通貨膨脹的危險(xiǎn)性也更大?！?/p>

對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)國家來說，尤其是對(duì)正在建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的國家來說，政府的規(guī)范規(guī)模最終取決于三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：一是市場經(jīng)濟(jì)的能力，二是市場經(jīng)濟(jì)的需求，三是政府本身的能力。也就是說，我們先要確定市場能夠干什么，市場需要政府干什么，然后確定政府該干什么，確定政府規(guī)模的語法結(jié)構(gòu)，然后才能確立政府的規(guī)模。而對(duì)于作為轉(zhuǎn)軌國家的中國來說，最主要的矛盾就是建設(shè)市場的需求很大，而政府本身適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的能力卻很小。前者決定政府規(guī)模較大，但后者又需要政府縮小自身的規(guī)模。就如前面所分析的，政府規(guī)模畢竟取決于政府與市場的均衡。

第三節(jié) 市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)與功能

市場制度的能力在于，它既不依靠人的善心，也不必依靠惡欲，而依靠每一個(gè)人的自我關(guān)懷之心和對(duì)他人的同情心，依靠每一個(gè)人的互利行為，依靠每一個(gè)人的創(chuàng)造力，來實(shí)現(xiàn)有限資源的最優(yōu)配置。它游刃于善惡之間，以特有的機(jī)制化私為公，通過每一個(gè)人的自我關(guān)懷來實(shí)現(xiàn)公共利益。

一、善惡之間

人類行為的基本特征是理性的思考、理性的計(jì)劃，一切都是以理性為指導(dǎo)的。通過理性的手段來達(dá)到人人富裕的社會(huì)，這是唯理主義者構(gòu)建的烏托邦的理想。這種烏托邦認(rèn)為，人們只要按理性行事，摒棄私念，為了共同的富裕而奮斗，朝一個(gè)方向使勁，人類就能夠?qū)崿F(xiàn)共同富裕。善，是人類社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。

但是，歷史發(fā)展的進(jìn)程卻否定了這一觀念。歷史學(xué)家不無痛心地?cái)喽?，惡是人類社?huì)發(fā)展的動(dòng)力，正是人類的貪欲，導(dǎo)致了人類的進(jìn)步，正是人類的懶惰導(dǎo)致了種種發(fā)明，正是戰(zhàn)爭導(dǎo)致了發(fā)展。黑格爾歷史哲學(xué)就是這一思想的典型。

但是，亞當(dāng)·斯密卻認(rèn)為，善，即一心損己利人，未必能促進(jìn)公共利益，未必能促進(jìn)發(fā)展；惡，即一心損人利己，也未必是發(fā)展的動(dòng)力。相反，追求互利的理性的經(jīng)濟(jì)人的分散的努力，卻能夠既導(dǎo)致個(gè)人利益的增進(jìn)，又能夠?qū)е录w利益的增進(jìn)，反而比善人更能夠促進(jìn)公共利益，而且也完全沒有必要作惡，就能夠?qū)崿F(xiàn)自己的利益?？床灰娛值臋C(jī)制，刺激每一個(gè)追求自利的人朝著不同的方向努力，大量的、分散的個(gè)人努力的結(jié)果，導(dǎo)致了內(nèi)在和諧的、具有內(nèi)在穩(wěn)定性的秩序。

現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以數(shù)學(xué)模型嚴(yán)格地證明了在一定的條件下，由追求最大化利益的個(gè)人組成的市場是帕累托有效的，它可以形成一種和諧的秩序，從靜態(tài)意義上說，就是每種商品的供給等于需求，而建立這種秩序的手段就是靠自由競爭形成的價(jià)格。這樣，每一個(gè)人都實(shí)現(xiàn)了自己的最大利益，消費(fèi)者獲得了最大的滿足，廠商獲得了最大利潤，同時(shí)他們各自分散（信息、決策兩個(gè)方面）的努力由導(dǎo)致了一個(gè)和諧的結(jié)果：每種商品要買進(jìn)的恰好等于要賣出的，這樣一個(gè)體系的確堪與牛頓的宇宙體系相比，在那里，導(dǎo)致和諧的是神秘的引力。

不過，市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致富裕、實(shí)現(xiàn)公共利益、推動(dòng)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量并不神秘，它實(shí)際上只不過為人類提供了一個(gè)分散的決策結(jié)構(gòu)，在這一結(jié)構(gòu)中，每一個(gè)人都能夠自由選擇，根據(jù)自己的理解，根據(jù)自己掌握的理性，進(jìn)行自由選擇，并且自己承擔(dān)自己選擇的后果；這一結(jié)構(gòu)還具有獎(jiǎng)懲的意味，它懲罰特定的行為，獎(jiǎng)勵(lì)特定的行為，從而使得有限的資源得到最優(yōu)的配置，使喜歡知識(shí)的人擁有知識(shí)，使喜歡權(quán)力的人得到權(quán)力，使喜歡金錢的人得到金錢，使喜歡蘿卜的人當(dāng)然得到蘿卜，使喜歡青菜的人得到青菜，至少是它能夠激勵(lì)人們?yōu)樗麄兯矚g的東西而努力，為更喜歡的人去生產(chǎn)，因?yàn)橹挥懈矚g蘿卜的人才能不濫用蘿卜，只有更喜歡金錢的人才會(huì)珍惜金錢，而一旦這一切都是那么地來之不易，才使得人們更加珍惜。而一旦有人改弦更張，那么濫用金錢的人就會(huì)更快地失去金錢，濫用權(quán)力的人就會(huì)更快地失去權(quán)力，不珍惜知識(shí)的人就會(huì)很快失去知識(shí)。只要給予自由，任何有限的自由都能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托有效的配置，在不損害任何人的利益的基礎(chǔ)上增進(jìn)其他人的利益。分散的決策結(jié)構(gòu)和獎(jiǎng)懲機(jī)制正是市場機(jī)制的致富致強(qiáng)的奧秘所在。

二、分散的結(jié)構(gòu)

從決策結(jié)構(gòu)來看，市場經(jīng)濟(jì)的決策權(quán)分配或決策結(jié)構(gòu)是完全分散的，生產(chǎn)者和消費(fèi)者自己決定生產(chǎn)什么，不生產(chǎn)什么，消費(fèi)什么，不消費(fèi)什么，并且完全由生產(chǎn)者和消費(fèi)者自己承擔(dān)決策的后果。政府在經(jīng)濟(jì)決策中不起任何作用，即所有經(jīng)濟(jì)決策都是由企業(yè)和家庭在微觀層次上作出的。消費(fèi)者自己決定自己的工作時(shí)間和消費(fèi)支出。企業(yè)完全由自己的意愿決定自己投資的數(shù)量和構(gòu)成。

當(dāng)然，企業(yè)和家庭作出經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，并不可以隨心所欲，它們的決策面臨著一系列的約束。這些約束包括效用最大化或利潤最大化，可用于投資或支出的貨幣，尤其是它們作出經(jīng)濟(jì)決策時(shí)需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)信息，才能使自己的經(jīng)濟(jì)決策具有一定的合理性。市場制度本身具有分散決策結(jié)構(gòu)所需要的信息結(jié)構(gòu)。

在信息結(jié)構(gòu)方面，市場經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)者自己去了解消費(fèi)者需要什么樣的物品和勞務(wù)，并且對(duì)于這些物品的生產(chǎn)需要什么生產(chǎn)要素，自己是否有能力生產(chǎn)，是否有利可圖等問題必須胸有成竹。此外，消費(fèi)者也必須知道在什么地方可以以最少的支出購買到他們所需要的物品，以及承擔(dān)購買物品行為做出后的結(jié)果。

所以，生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間應(yīng)該有一個(gè)信息溝通渠道，這一渠道必須能把消費(fèi)者的需求信息準(zhǔn)確地傳導(dǎo)給生產(chǎn)者，并且又能把生產(chǎn)者的生產(chǎn)信息傳導(dǎo)給消費(fèi)者。市場經(jīng)濟(jì)中的價(jià)格體制就具有這一功能。

在市場經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格體制的功能就是向生產(chǎn)者傳遞消費(fèi)者的需求信息，向消費(fèi)者傳遞生產(chǎn)者的供給信息，并以此來協(xié)調(diào)企業(yè)的生產(chǎn)和家庭的消費(fèi)。

對(duì)于生產(chǎn)者來說，價(jià)格體制可以很快地告訴他們，市場上需要什么產(chǎn)品，不需要什么產(chǎn)品，生產(chǎn)什么產(chǎn)品有利可圖，生產(chǎn)什么產(chǎn)品無利可圖甚至可能賠本。其告訴的方式便是價(jià)格指數(shù)的變化。也就是說，如果市場上某一產(chǎn)品的價(jià)格大大高于生產(chǎn)該產(chǎn)品的成本價(jià)，這就等于告訴生產(chǎn)者，消費(fèi)者非常需要這種產(chǎn)品，生產(chǎn)這種產(chǎn)品有利可圖。如果市場上某一產(chǎn)品的價(jià)格低于生產(chǎn)該產(chǎn)品的成本，這就等于告訴生產(chǎn)者，相對(duì)于消費(fèi)者的需求而言，該產(chǎn)品的供給過剩，生產(chǎn)該產(chǎn)品肯定要賠本。如果市場上某一產(chǎn)品的價(jià)格與該產(chǎn)品的成本價(jià)基本持平，這等于告訴生產(chǎn)者，生產(chǎn)該產(chǎn)品已經(jīng)無利可圖，除非生產(chǎn)者能設(shè)法使該產(chǎn)品的成本價(jià)低于市場價(jià)。

轉(zhuǎn)貼于 對(duì)于消費(fèi)者來說，價(jià)格體制可以告訴他們，市場上同一種商品在不同地方的價(jià)格，據(jù)此，消費(fèi)者就可以買到既便宜又適用的消費(fèi)品。價(jià)格體制也可以告訴他們，在兩種可以替代的消費(fèi)品之間，他們應(yīng)該怎樣選擇就可以最小的支出取得最大的滿足。

所以，價(jià)格體制其實(shí)就是信息傳遞機(jī)制和生產(chǎn)、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)行為協(xié)調(diào)機(jī)制。它既反映消費(fèi)者的偏好，以及消費(fèi)者為滿足自己偏好所愿意出的最高價(jià)格，同時(shí)也反映生產(chǎn)者的供給狀況，顯示生產(chǎn)者愿出的最低價(jià)格。

不過，價(jià)格體制最重要的作用在于它能通過比較買賣雙方愿出的價(jià)格，形成買賣雙方都不得不滿意的市場價(jià)格。從這個(gè)意義上說，價(jià)格體制其實(shí)就是供求調(diào)節(jié)機(jī)制。

供求調(diào)節(jié)的實(shí)質(zhì)就是供求規(guī)律，即在需求為常數(shù)時(shí)，供給過剩，價(jià)格就會(huì)下跌，直至供求平衡。而在供給為常數(shù)時(shí)，需求過剩，價(jià)格就會(huì)上升，直至供求平衡。在這兩種情況下，生產(chǎn)者和消費(fèi)者都會(huì)根據(jù)供求狀況調(diào)節(jié)自己的經(jīng)濟(jì)行為。在供給過剩、價(jià)格下跌時(shí)，生產(chǎn)者會(huì)收縮生產(chǎn)規(guī)模，并把資源轉(zhuǎn)向其他有利可圖的產(chǎn)品。在消費(fèi)過旺，供給不足時(shí)，價(jià)格上升，生產(chǎn)者就會(huì)把資源從其他領(lǐng)域轉(zhuǎn)到該產(chǎn)品，擴(kuò)大該產(chǎn)品的供給，消費(fèi)者則會(huì)設(shè)法用其他商品替代該產(chǎn)品，在無可替代時(shí)，消費(fèi)者則只好接受高價(jià)，減少自己的消費(fèi)。

三、化私為公

那么，價(jià)格體制運(yùn)行的動(dòng)力何在？也就是說，是什么因素使得價(jià)格體制能夠調(diào)節(jié)人們的經(jīng)濟(jì)行為的呢？

市場機(jī)制的運(yùn)行并不是自動(dòng)的，它的動(dòng)力既不來自上帝，也不來自菩薩，而是來自人本身，源自人的利己動(dòng)機(jī)，或者說人的經(jīng)濟(jì)性。市場經(jīng)濟(jì)動(dòng)力結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容就是經(jīng)濟(jì)人。

經(jīng)濟(jì)人的假定認(rèn)為，市場上具體的人是理性的自利主義者。也就是說，一方面，任何個(gè)人，不論他是購買商品的消費(fèi)者，還是生產(chǎn)商品的生產(chǎn)者，他的行為動(dòng)機(jī)都是自利的，也就是說他最關(guān)心自己的利益；另一方面，在行為過程中，他又是理性的，也就是說他能夠最充分地利用他所能得到的有關(guān)他所處環(huán)境的信息，諸如商品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、供求狀況等，使自身利益最大化。

在市場經(jīng)濟(jì)體制中，經(jīng)濟(jì)人可以分為兩類，即理性的消費(fèi)者和理性的生產(chǎn)者。理性的消費(fèi)者知道自己的需求，了解自己的經(jīng)濟(jì)能力，并可以通過理性的選擇，在有限的經(jīng)濟(jì)能力約束下，使自己的福利最大化。

理性的生產(chǎn)者了解消費(fèi)者的需求，知道自己的投資能力，并可以通過理性的選擇，使自己的利潤最大化。理性的消費(fèi)者追求個(gè)人福利最大化，理性的生產(chǎn)者追求投資利潤的最大化，由此，市場經(jīng)濟(jì)便獲得了運(yùn)行的動(dòng)力。

市場經(jīng)濟(jì)一旦運(yùn)行起來，它就自動(dòng)建立了一套獎(jiǎng)懲的制度，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)人的經(jīng)濟(jì)積極性，同時(shí)又懲罰經(jīng)濟(jì)人的非理性行為。

從消費(fèi)者的消費(fèi)行為來看，如果消費(fèi)者的消費(fèi)行為有非理性的傾向，那么他必將因此而受到懲罰，其結(jié)果便是他的福利的非最大化。并且這種非理性的經(jīng)濟(jì)行為還可能給生產(chǎn)者以錯(cuò)誤的需求信息，認(rèn)為這種產(chǎn)品行情看好，可以擴(kuò)大生產(chǎn)。如某一消費(fèi)者在必須討價(jià)還價(jià)的市場上未進(jìn)行討價(jià)還價(jià)便高價(jià)買下了本來可以低價(jià)買下來的東西，這時(shí)該消費(fèi)者的福利就未得到最大化。市場上有大量的大白菜出售，由于供給量超過了市民的需求量，大量滯銷，消費(fèi)者出于好心，或者響應(yīng)有關(guān)部門的號(hào)召，便不顧自己的需求，大量購進(jìn)“愛國菜”，以緩解生產(chǎn)者的燃眉之急。生產(chǎn)者的一時(shí)之急得到了解救，但正確的需求信息卻被好心的消費(fèi)者扭曲了，于是生產(chǎn)者錯(cuò)誤地認(rèn)為，可以繼續(xù)大量生產(chǎn)大白菜，反正消費(fèi)者是好心的，“愛國的”，大白菜不愁賣不出去。于是，沒有市場的大白菜繼續(xù)大量生產(chǎn)出來，而市民們也必須好心下去，“愛國”下去。市民們的福利一直受損失，可用于其他有市場產(chǎn)品的寶貴資源也因此而未得到充分的利用，造成資源配置劣化的惡果。而這就是消費(fèi)者好心的非理性經(jīng)濟(jì)行為直接造成的。

有一個(gè)故事很好地說明了在特定獎(jiǎng)懲機(jī)制中好心辦壞事的道理。故事是這樣的：有一位游客在海邊漫步，有幾只海鳥在天上飛翔，海灘上有一只可愛的小烏龜探頭探腦、就要破殼而出。海鳥見到后一個(gè)俯沖直襲幼龜。眼看可愛的小烏龜就要命喪九泉，葬身鷹腹，游客見義為勇，趕走海鳥，拯救了可憐的烏龜。但是，可怕的事情出現(xiàn)了，由于第一只烏龜出殼后安然無恙，其他烏龜便以為沒有危險(xiǎn)而紛紛出殼。被趕走的海鳥回來了，其他海鳥也紛紛趕來。游客趕之不及，幼龜避之不及，在大批海鳥的瘋狂攻擊之下，遭到滅頂之災(zāi)。游客的好意造成了巨大的災(zāi)難。

在這個(gè)故事中，游客的好意拯救行為尤如上面消費(fèi)者的好意行為。這種好意行為如果是一次性的，那自然是道德的行為，值得提倡。但在多次重復(fù)的情況下，它只能促使好意接受者更依賴于好意，而一旦好意施予者無力承擔(dān)施予好意行為引起的負(fù)擔(dān)時(shí)，好意接受者便會(huì)慘遭厄運(yùn)，甚至遭到滅頂之災(zāi)。市場機(jī)制的好處就是可以把消費(fèi)者的理性利己行為轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇岳男袨椋鼰o需提倡高尚的道德，便可以得到甚至連高尚的道德行為都得不到的利他成果。人是道德的動(dòng)物，但在市場中也是現(xiàn)實(shí)的利己動(dòng)物。人們的道德行為到處可見，但在經(jīng)濟(jì)生活中現(xiàn)實(shí)的利己行為更是司空見慣。市場機(jī)制以理性的利己行為為基礎(chǔ)，顯然是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)制度。

對(duì)消費(fèi)者是如此，對(duì)生產(chǎn)者也是如此。在經(jīng)濟(jì)生活中，企業(yè)家們的理性目的便是利潤最大化。企業(yè)家們?nèi)绻灰岳麧欁畲蠡癁槟康模炊詷飞坪檬槟康?，其結(jié)果必然不是因微利而難以擴(kuò)大苦心經(jīng)營的事業(yè)，就是因虧損而破產(chǎn)。在保證利潤最大化的前提下，企業(yè)家可以做一些樂善好施的表現(xiàn)性好事，如捐款辦教育，集資修馬路，這樣做既有利于社會(huì)，又有利于改善企業(yè)和企業(yè)家的社會(huì)形象。但這樣做必須以有利于利潤最大化為前提，并以力所能及為限度。企業(yè)、企業(yè)家的規(guī)范涵義便是賺錢辦實(shí)業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為社會(huì)提供充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出最大的貢獻(xiàn)。社會(huì)對(duì)他們的期望是如此，他們的角色使命也是如此。他們的實(shí)業(yè)越發(fā)展，他們對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)也越大。改革、開放以來，農(nóng)村出現(xiàn)了好多萬元戶。他們富裕不忘鄉(xiāng)親情，捐款舉辦集體福利事業(yè)，幫助未富裕起來的窮鄉(xiāng)親盡快富起來。這是值得提倡的善事。但是，凡事總得有個(gè)限度。在有些地方，萬元戶為來自四面八方的募捐者所苦，有的甚至因?yàn)槟季瓒N進(jìn)了全部收入，而募捐者仍然絡(luò)繹不絕。萬元戶的貢獻(xiàn)不在于把自己的收入全部捐出來辦社會(huì)公益事業(yè)，而是繼續(xù)當(dāng)萬元戶，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出最大的貢獻(xiàn)。好事只是一時(shí)的好處，而經(jīng)濟(jì)繁榮則是中國農(nóng)村擺脫貧窮擺脫落后的根本之路。以來，涌現(xiàn)了一大批很有才干的企業(yè)家，他們辛勤創(chuàng)業(yè)，開創(chuàng)了很大的事業(yè)，也發(fā)了一筆財(cái)。像農(nóng)村的萬元戶一樣，他們周圍也出現(xiàn)了為數(shù)不少的募捐者。有些募捐者滿意而歸，因?yàn)槠髽I(yè)家認(rèn)為這是應(yīng)該做的，或者值得做的。有些募捐者碰壁而歸，因?yàn)槠髽I(yè)家認(rèn)為不值得給，或者不該給。但有些碰壁者卻不甘心，他們運(yùn)用手頭擁有的權(quán)力，強(qiáng)制企業(yè)交納捐款，否則則給予某種不方便等等。企業(yè)家的角色是經(jīng)濟(jì)人的角色，而不是慈善家的角色。社會(huì)對(duì)他們的期望是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是辦好慈善事業(yè)。把企業(yè)看成搖錢樹，把企業(yè)家看成慈善家，這必然妨礙企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)家的理性利己行為可以在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的作用下，變得有利于社會(huì)。這是市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的妙用之一。其原因一是企業(yè)家的努力促進(jìn)了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮，二是在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的作用下，企業(yè)家只有更好地為消費(fèi)者服務(wù)，才能更好地利己。在經(jīng)濟(jì)生活中，企業(yè)家千方百計(jì)討好消費(fèi)者，了解消費(fèi)者的口味，為消費(fèi)者提供善后服務(wù)，其目的雖然是為了實(shí)現(xiàn)利潤最大化，但是為消費(fèi)者提供的方便在實(shí)際上卻比一般的利他行為更普遍、更現(xiàn)實(shí)。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，我們幾乎不指望隨時(shí)從他人的高尚犧牲中獲得我們自己的福利和方便，但我們確能指望隨時(shí)從他人的利己行為中獲得我們的方便。市場經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)理性地利己，懲罰不切實(shí)際的利他，并且以此為動(dòng)力，自行運(yùn)轉(zhuǎn)。這便是市場經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)構(gòu)。如果有關(guān)方面以為企業(yè)家是搖錢樹，可以想方設(shè)法甚至運(yùn)用權(quán)力壓制企業(yè)掏腰包，認(rèn)為企業(yè)家不能唯利是圖，這顯然與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律逆道而行。長此以往，不僅不利于特定企業(yè)的發(fā)展，而且還會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

特定的獎(jiǎng)懲機(jī)制是經(jīng)濟(jì)人理性經(jīng)濟(jì)行為的保證，但市場經(jīng)濟(jì)要有充分的活力，還需要充分的競爭。就消費(fèi)者而言，競爭主要在消費(fèi)者自己身上發(fā)生。其主要表現(xiàn)就是不同需求對(duì)消費(fèi)者有限收入的競爭。在這種內(nèi)在的競爭壓力之下，消費(fèi)者在消費(fèi)時(shí)，總是不得不進(jìn)行各種各樣的選擇，既考慮特定需求的迫切性和自己的收入約束，同時(shí)又考慮各種選擇的機(jī)會(huì)成本，在有限的收入范圍內(nèi)盡可能實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者均衡，即消費(fèi)者本身福利最大化。在消費(fèi)者之間也會(huì)有競爭發(fā)生，但是發(fā)生的條件是消費(fèi)品市場是賣方市場，而且消費(fèi)品是短缺的，價(jià)格是受政府管制的。在市場機(jī)制很完善的情況下，如果消費(fèi)品的供給處于短缺狀況，消費(fèi)品的價(jià)格就會(huì)上升，生產(chǎn)者的利潤就會(huì)提高，生產(chǎn)要素就會(huì)從其他部門流向該消費(fèi)品，隨著消費(fèi)品供給的增長，價(jià)格就會(huì)下跌，一直到供求均衡，買方市場取代賣方市場為止。消費(fèi)者內(nèi)部各種需求的競爭、在短缺市場條件下消費(fèi)者之間的競爭，其功能就是為生產(chǎn)者提供正確的需求信息，使有限的生產(chǎn)資源得到最優(yōu)配置。

就生產(chǎn)者而言，為了爭奪原料、爭奪市場，生產(chǎn)者之間的競爭是非常普遍、非常激烈的。消費(fèi)者競爭的動(dòng)機(jī)是在有限收入的約束下取得需求的最大滿足，其表現(xiàn)是盡力實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者均衡的條件，盡量擴(kuò)大消費(fèi)者剩余。與此不同，生產(chǎn)者競爭的動(dòng)機(jī)卻是利潤最大化，其表現(xiàn)一方面是提高生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)，減少生產(chǎn)成本、管理成本和交易成本，另一方面則是加強(qiáng)市場營銷，了解甚至引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)口味，搶占、保住并開拓市場。生產(chǎn)者之間的充分競爭，可以保證有限的經(jīng)濟(jì)資源配置實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的條件。在經(jīng)濟(jì)生活中，我們最常見的競爭是價(jià)格競爭，即生產(chǎn)者為爭奪市場而實(shí)施的競相降價(jià)的競爭。正常價(jià)格競爭的正常結(jié)果是實(shí)現(xiàn)該產(chǎn)品的供求均衡，因?yàn)樵谑袌鰴C(jī)制的作用下，低價(jià)意味著消費(fèi)者剩余的增加，也意味著需求的擴(kuò)大，需求增加導(dǎo)致市場擴(kuò)大，這時(shí)不是出現(xiàn)供給短缺就是價(jià)格回升，這時(shí)生產(chǎn)者如果認(rèn)為有利可圖，那么他就會(huì)擴(kuò)大生產(chǎn)，其他生產(chǎn)者也會(huì)插手該產(chǎn)品的生產(chǎn)，于是供給增加，短缺消除，價(jià)格又回落到均衡的水平。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，競爭其實(shí)就是價(jià)格競爭。生產(chǎn)者競爭的動(dòng)機(jī)是利潤最大化，而競爭的壓力又迫使他們把利潤限制在合理的水平上，更好地為消費(fèi)者服務(wù)。

第四節(jié) 政府范圍的準(zhǔn)則

從經(jīng)濟(jì)角度來看，政府職能的范圍應(yīng)該取決于市場和社會(huì)的需要。市場的需要來自校正市場失靈的需要，而社會(huì)的需要?jiǎng)t來自對(duì)于公平的需要。對(duì)于發(fā)展中國家，尤其是對(duì)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家來說，市場的需要還來自建立和完善市場基礎(chǔ)制度。最后，政府職能的范圍顯然也取決于本身的能力，政府本身的能力，同樣是制約政府職能范圍的關(guān)鍵性因素。這一系列因素的均衡，就確定了一國政府職能的適當(dāng)范圍。

阿特金森和斯蒂格里茨認(rèn)為，政府所起的基本作用非常多，在混合經(jīng)濟(jì)中，政府的基本作用首先是建立和貫徹“經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則”。在此規(guī)則包括合同的法定效力、破產(chǎn)條款、產(chǎn)權(quán)法規(guī)等。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式與這一基本框架有著密切的關(guān)系，政府的其他職能也受到這類私人經(jīng)濟(jì)運(yùn)行遵循的基本規(guī)則的極大影響。這一作用實(shí)際上是維持和穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的職能。

其次，政府還進(jìn)行著眾多的稅收和支出活動(dòng)，據(jù)此運(yùn)用一系列的政策手段來影響經(jīng)濟(jì)。如稅收、公共開支以及國家參與生產(chǎn)如公共企事業(yè)。此外，政府還可以運(yùn)用如配給、中央計(jì)劃、分區(qū)制、許可證等直接控制手段，管制(如對(duì)公共事業(yè)、對(duì)價(jià)格和工資的管制)、控制企業(yè)如反壟斷、污染、安全方面或者工會(huì)的立法以及貨幣和債務(wù)政策(反對(duì)貨幣機(jī)構(gòu)的管制)。這些政府活動(dòng)領(lǐng)域也有實(shí)際的或潛在的重要性。

政府在運(yùn)用各種手段時(shí)，是混合使用的。如“在汽車造成空氣污染的情況下，政府可能決定汽車制造業(yè)必須遵循的防污染的最低標(biāo)準(zhǔn)。然而，政府也可以選擇按照污染量收稅或者對(duì)生產(chǎn)無污染汽車研究提供補(bǔ)貼的手段。貨幣政策與財(cái)政政策也以同樣的方式密切相聯(lián)?！?/p>

從實(shí)際角度來看，政府的確履行著各種各樣的功能，但這并未說明政府的范圍到底應(yīng)該是怎么樣的。有關(guān)市場失靈的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論就為政府的規(guī)范功能提供了基本的尺度。

在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府的作用主要是補(bǔ)充市場失靈，從而糾正因市場失靈而引起的資源配置效率的損失。現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理詳細(xì)地論證了市場機(jī)制何以失靈，政府何以通過公共政策校正因市場失靈而導(dǎo)致的資源配置扭曲。

根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，市場失靈是指一系列的狀況，在這種狀況下，市場機(jī)制不能有效地配置資源。市場失靈包括公益物品、外部效應(yīng)、自然壟斷、不完全的市場和信息不完整、不對(duì)稱，以及收入分配的公平性。

公益物品就是非競爭性的和非排他性的物品。非競爭性是指增加一個(gè)使用者并不減少其他消費(fèi)者的消費(fèi)量，即消費(fèi)的邊際成本為零。非排他性是指使用者不能、很難或者不必被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。這些特征使得無法、很難或者不必對(duì)公益物品進(jìn)行收費(fèi)，因而市場機(jī)制無法激勵(lì)個(gè)人去提供充分的公益物品，它只會(huì)導(dǎo)致供給嚴(yán)重不足，而消費(fèi)則嚴(yán)重過度。國防是純粹形式的公益物品，而鄉(xiāng)村公路則是地方性的公益物品。與公益物品相關(guān)的物品，還有公共財(cái)產(chǎn)物品，它具有非排他性但具有競爭性，如公有池塘資源。由市場機(jī)制來分配公有池塘資源，其結(jié)果就會(huì)是水資源的退化，公共草場資源的“公共事物悲劇(the tragedy of the commons)” 。此外還有俱樂部物品，具有非競爭性，但具有排他性，如城際高速公路和收費(fèi)公路。電影院、游泳池、公共澡堂等也是俱樂部產(chǎn)品。由市場機(jī)制供給俱樂部產(chǎn)品，往往導(dǎo)致效率損失。京昌八達(dá)嶺高速公路是典型的俱樂部產(chǎn)品，建成后實(shí)行收費(fèi)制，導(dǎo)致許多車輛擁擠在兩旁的輔路，造成交通堵塞，而高速公路上的車輛卻寥寥無幾。這顯然是效率損失。

公益物品中的一個(gè)特例是保險(xiǎn)供給。保險(xiǎn)是一種私益物品，但是由于信息不對(duì)稱所造成的市場不完善因素，它也具有非私益物品的特性。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析市場機(jī)制進(jìn)行資源配置時(shí)總是假定市場是完備的，信息是充分的，競爭也是充分的，消費(fèi)者不會(huì)進(jìn)行逆向選擇，嚴(yán)格遵守經(jīng)濟(jì)人的理性原則。但是事實(shí)上，市場卻是不完善的，市場所需要的信息是不完整的，或者不對(duì)稱的。這都將導(dǎo)致市場無法實(shí)現(xiàn)資源配置效率。市場不完全，意味著市場上不存在某種物品或者服務(wù)的供給，雖然消費(fèi)者愿意支付比供給成本高的價(jià)格時(shí)也是如此。消費(fèi)者如果對(duì)某項(xiàng)物品的估價(jià)系統(tǒng)性偏低，不愿意支付足夠的充分基礎(chǔ)教育或醫(yī)療保健預(yù)防所需要費(fèi)用，這也將導(dǎo)致資源配置低效率。信息不對(duì)稱，是指生產(chǎn)者掌握的信息多于消費(fèi)者或者少于消費(fèi)者，這時(shí)也會(huì)導(dǎo)致資源配置低效率。在保險(xiǎn)市場中，往往存在逆向選擇和道德危害的問題。逆向選擇是指保險(xiǎn)公司會(huì)排除最需要保險(xiǎn)的人，而只容納不怎么需要保險(xiǎn)的人。道德危害則是指保險(xiǎn)消費(fèi)者一旦有了保險(xiǎn)，就會(huì)不去努力避免風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)療保健和保險(xiǎn)市場普遍存在著上述問題，從而很難保證醫(yī)療保健和保險(xiǎn)的最優(yōu)供給。由于信息不對(duì)稱而造成的市場缺陷，使得這些物品具有了公益的特征。在這種情況下，政府也應(yīng)該起一些補(bǔ)充的作用。

外部效應(yīng)產(chǎn)生于生產(chǎn)或者消費(fèi)產(chǎn)生外溢成本或者外溢收益，而他人并不因此獲得補(bǔ)償或者付費(fèi)之時(shí)。污染是典型的外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，它對(duì)社會(huì)造成了未補(bǔ)償?shù)某杀?。而廣泛的教育則具有外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由于成本和收益不對(duì)稱，如果由市場機(jī)制來調(diào)節(jié)資源配置，外部不經(jīng)濟(jì)往往造成物品的過度供給或者過度消費(fèi)；而外部經(jīng)濟(jì)則造成物品的供給不足或者消費(fèi)不足。

自然壟斷是由規(guī)模經(jīng)濟(jì)造成的，它的特征是邊際成本隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張而遞減，從而減少或者消除了競爭的機(jī)會(huì)。在市場機(jī)制條件下，如果任由其發(fā)展，那么就會(huì)自然而然地形成壟斷格局，一旦自然壟斷形成，那么壟斷者就可以通過限制產(chǎn)出而提高價(jià)格，并獲得壟斷利潤。這時(shí)如果沒有外在的制約，資源配置就會(huì)因壟斷而扭曲。

以市場為基礎(chǔ)的發(fā)展能夠提高資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而創(chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì)，提高了收入，從而使大多數(shù)人都從中受益，過上比較富裕的生活。但是增長所帶來的收益在不同群體、家庭和個(gè)人之間的分配是不同的，這樣就會(huì)導(dǎo)致種族集團(tuán)之間、家庭之間、男女之間、個(gè)人之間的不平等。有些人群常常不能享受因市場而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長的成果，尤其是殘疾人、經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的人，以及生活在貧困落后地區(qū)的人，往往被增長遺棄。市場的特點(diǎn)是根據(jù)要素稟賦進(jìn)行分配，其結(jié)果是缺少資產(chǎn)和教育的人，往往因無力把握市場經(jīng)濟(jì)所創(chuàng)造出來的新機(jī)遇，從而導(dǎo)致了貧困。反對(duì)貧困問題，依靠社會(huì)的力量是不夠的，市場機(jī)制也很難充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，來幫助貧困者。在這些方面，政府應(yīng)該作出自己的努力。

對(duì)于發(fā)展中國家來說，市場經(jīng)濟(jì)所需要的基礎(chǔ)條件非常缺乏，往往存在著法律缺乏綜合癥。這時(shí)，政府就要致力于提供適合于市場經(jīng)濟(jì)需要的法律與秩序，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，提高政府行為和政策的可信度，保持自身行為的連續(xù)性和可預(yù)見性，積極反腐敗，制約政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的不正當(dāng)干預(yù)，為市場經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)育提供有限且有效政府的條件。

第五節(jié) 政府的限度

當(dāng)然，說市場會(huì)失靈，只是意味著市場不能充分最優(yōu)地解決這些問題。實(shí)際上，市場本身也能夠有效地解決公益物品的供給、外部效應(yīng)的內(nèi)在化、信息不對(duì)稱和收入分配不均問題，只是根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理來說，它不能保證有效地使供給和消費(fèi)達(dá)到最佳的水平。一些技術(shù)變化，很可能改變市場失靈的格局。比如由于技術(shù)條件的變化，郵電、電訊業(yè)已經(jīng)可以利用市場機(jī)制進(jìn)行有管制的競爭。而即使亞當(dāng)· 斯密認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)起主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)設(shè)施問題上，市場機(jī)制也已經(jīng)開始起到非常重要的作用。因此，即使在這些場合，政府也只能起補(bǔ)償?shù)淖饔谩：螞r政府也會(huì)失靈，而當(dāng)政府失靈時(shí)，它連市場所起的有效作用都會(huì)破壞干凈。因此，政府一定要慎用，有且只有當(dāng)市場處理顯然失靈，并且政府顯然有效時(shí)，方能采取行動(dòng)。

在過去，市場失靈理論為政府的普遍干預(yù)和政府規(guī)模的大規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┝死碛?，現(xiàn)在市場更能夠?qū)е掳l(fā)展，政府往往是發(fā)展的阻礙，政府的作用僅僅限于根據(jù)其能力來補(bǔ)充市場，促進(jìn)市場，利用市場。這一觀念不僅在傳統(tǒng)的私人部門已經(jīng)深入人心，在傳統(tǒng)的政府應(yīng)該干預(yù)的領(lǐng)域，也已經(jīng)成了常識(shí)。比如連亞當(dāng)·斯密都認(rèn)為提供基礎(chǔ)設(shè)施是政府三大天職之一(另外兩項(xiàng)是國防和治安)，但到了90年代，1994年世界銀行發(fā)表的有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施問題的報(bào)告中，市場也成了發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的主力。而在我們看來，政府也沒有壟斷也不可能壟斷國防和治安，各國政府，包括中國政府在內(nèi)，任何政府都沒有企圖獨(dú)家壟斷國防事業(yè)和治安事業(yè)。

世界銀行在報(bào)告中以專欄的形式闡述了1994年世界發(fā)展報(bào)告的主旨，這就是倡導(dǎo)運(yùn)用市場的方法來提供發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施。專欄認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施可以為經(jīng)濟(jì)增長、減輕貧困和環(huán)境可持續(xù)性創(chuàng)造重大的收益，但只有在它提供的服務(wù)可以對(duì)有效需求作出反應(yīng)而且效率較高時(shí)才會(huì)這樣。服務(wù)是目標(biāo)，也是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的尺度?；A(chǔ)設(shè)施存量方面的大型投資一直在進(jìn)行，但在很多國家，這些財(cái)產(chǎn)并沒有產(chǎn)生需要的服務(wù)數(shù)量或質(zhì)量。這種浪費(fèi)的代價(jià)是放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展，喪失減輕貧困和改善環(huán)境的機(jī)會(huì)，代價(jià)是高昂的，也是不能接受的。

該報(bào)告認(rèn)為，為了高效率和負(fù)責(zé)任地提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，需要通過使用三種手段來變革激勵(lì)機(jī)制：商業(yè)化管理、競爭和有關(guān)人士的參與。政府和私營部門的作用也必須改變。技術(shù)革新和試驗(yàn)，再加上提供基礎(chǔ)設(shè)施的替代方法，標(biāo)志著改革應(yīng)遵循下列原則：

像企業(yè)家那樣管理基礎(chǔ)設(shè)施，而不能像官僚。應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施的提供看作是對(duì)消費(fèi)者需求作出反應(yīng)的一個(gè)服務(wù)行業(yè)并按此原則來經(jīng)營。業(yè)績不佳的原因是目的不明確，財(cái)政自主權(quán)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律幾乎沒有，以及不存在由消費(fèi)者衡量的最低滿意度。許多愿意為絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)付費(fèi)的人為收取使用費(fèi)提供了更多的機(jī)會(huì)。為了確保基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)屬性，私營部門對(duì)管理、融資和產(chǎn)權(quán)的參與在絕大多數(shù)情況下都是必要的。

引入競爭──可行時(shí)直接引入，否則就間接引入。競爭能給予消費(fèi)者更多的選擇，以更好地滿足其需求，它對(duì)提供者形成了壓力，使之提高效率并對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)。直接引入競爭的方法可以是對(duì)沒有技術(shù)阻礙的活動(dòng)實(shí)行自由準(zhǔn)入。間接引入的方法是，對(duì)那些存在自然壟斷條件的專有服務(wù)的提供權(quán)進(jìn)行競爭性投標(biāo)，以及使服務(wù)提供市場化。

賦予使用者和有關(guān)人士更多的發(fā)言權(quán)和實(shí)際責(zé)任。如果基礎(chǔ)設(shè)施活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生重大的外部影響，不管是好是壞，或者財(cái)經(jīng)紀(jì)律還不足以確保使用者和其他有關(guān)團(tuán)體負(fù)責(zé)，政府就要通過其他手段解決問題。在設(shè)計(jì)和規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面，使用者和其他有關(guān)人士應(yīng)有代表參與，在某些情況下，他們應(yīng)在設(shè)計(jì)、經(jīng)營和融資方面發(fā)揮重要的積極性。

在融資方面有希望建立公共─私人的伙伴關(guān)系。私營部門對(duì)新設(shè)施能力融資的參與正在擴(kuò)大。其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是，政府應(yīng)從簡單的項(xiàng)目入手，從而取得經(jīng)驗(yàn)。投資者的收益應(yīng)與項(xiàng)目進(jìn)展情況聯(lián)系起來。所有必要的政府擔(dān)保都必須仔細(xì)斟酌。

在情況發(fā)生變化時(shí)，政府將在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用。在政府的直接控制下，除了采取改善基礎(chǔ)設(shè)施提供業(yè)績的措施以外，改善環(huán)境狀況，以及協(xié)調(diào)部門間的作用，不論是服務(wù)是由國有部門還是私營機(jī)構(gòu)提供的。政府還要負(fù)責(zé)創(chuàng)建法律和規(guī)章框架，支持私人參與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的供給。

政府本身就是一種特殊的公益物品，它的許多服務(wù)具有不可分性，其許多服務(wù)具有邊際成本為零的特點(diǎn)。但是這并不是說，政府提供的服務(wù)是不需要成本的，是不需要努力的。實(shí)際上，各國政府的規(guī)模與其能力是一致的。西方國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，政府財(cái)政雖然也非常緊張，但其規(guī)模要比發(fā)展中國家要大得多。因此，西方國家的政府的職能范圍也要廣泛得多，它們不僅為市場經(jīng)濟(jì)提供了廣泛的經(jīng)濟(jì)自由，提供了充分的法律與秩序，提供了充分的產(chǎn)權(quán)保障，而且還在公益物品的供給、外部效應(yīng)的糾正、完善保險(xiǎn)市場、通過收入再分配解決貧困等方面提供了非常廣泛的服務(wù)。

當(dāng)然，即使政府能力水平很高的西方國家也開始感到力不從心。70年代末以來，西方國家所進(jìn)行的治道變革(Governance Transitions)或者新公共管理(New Public Management)運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上就是政府職能超過政府能力、政府財(cái)政入不敷出所導(dǎo)致的。

對(duì)于中國政府來說，也需要講究政府職能與政府能力相適應(yīng)的問題。就目前的情況來看，國防的公益物品需求不大，可以節(jié)約這一方面的財(cái)力。而市場經(jīng)濟(jì)所需要的最基礎(chǔ)的條件如經(jīng)濟(jì)自由條件、產(chǎn)權(quán)保護(hù)條件以及法律和秩序條件，以及市場經(jīng)濟(jì)所需要的政府行為的規(guī)范化和可預(yù)見性水平，卻是最缺乏的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)所導(dǎo)致的對(duì)經(jīng)濟(jì)自由的過分管制，如形形的對(duì)私有經(jīng)濟(jì)的歧視性規(guī)定、繁瑣的項(xiàng)目申報(bào)和審批程序、有關(guān)成立公司的過高的限制性規(guī)定、缺乏適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的法律、執(zhí)法力度不夠、司法不夠獨(dú)立、權(quán)錢交易、不公平競爭、假冒偽劣、三角債等，都是市場經(jīng)濟(jì)的威脅。政府應(yīng)該在這些方面加大力度，力爭在下個(gè)世紀(jì)初建立市場經(jīng)濟(jì)所需要的最基本的制度條件。

中國政府的職能范圍應(yīng)該與其能力相適應(yīng)，而且還需要抵制特殊利益集團(tuán)的壓力。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，把所有工業(yè)部門全部改為總局，并且在3年之內(nèi)徹底撤銷這些總局；完全撤銷8個(gè)行政性公司。這一改革頂住了各部門的壓力，是一個(gè)很有魄力的舉動(dòng)。在其他方面，中國政府也應(yīng)該不怕得罪人，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的需要，來重新確定自己的職能，來重新調(diào)整財(cái)政支出的重點(diǎn)。比如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中國醫(yī)療保障體制由公費(fèi)醫(yī)療制度、勞保醫(yī)療制度、農(nóng)村合作醫(yī)療和個(gè)人自我保障制度構(gòu)成。到90年代的今天，除了增加了商業(yè)性保險(xiǎn)之外，大體格局依然沒有什么變化。這一體制中，政府實(shí)際上只負(fù)責(zé)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、黨派、人民團(tuán)體和文化、教育、科研、衛(wèi)生等事業(yè)單位的工作人員，二等乙級(jí)以上革命殘廢軍人和高等院校的在校學(xué)生。在50年代初期，享受公費(fèi)醫(yī)療制度的僅400萬人，每人每月經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為舊幣 15 000元，1991年底享受人數(shù)增加為2 800萬人，醫(yī)療費(fèi)支出約60億元人民幣，人均支出220元。公費(fèi)醫(yī)療中極少數(shù)老革命干部、高級(jí)干部和高級(jí)知識(shí)分子享受“醫(yī)療照顧”。除此之外，國有企業(yè)的職工則由企業(yè)自我保險(xiǎn)，社會(huì)化程度低，經(jīng)費(fèi)由企業(yè)單位按國家規(guī)定自提自用。農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)民群眾或集體經(jīng)濟(jì)組織自愿組建的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，政府實(shí)施的醫(yī)療保障政策，實(shí)際上是與富者愈富、窮者愈窮的原則是一致的，它實(shí)際上也違背了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大鍋飯、大平均的原則。

改革開放以來，公費(fèi)醫(yī)療制度基本依舊。但農(nóng)村合作醫(yī)療制度卻因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)的家庭化而遭到了破壞，目前雖有恢復(fù)，但依然不可能解決真正的醫(yī)療保障問題。國有企業(yè)的醫(yī)療保健，則由于國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況每況愈下，下崗職工到去年已經(jīng)達(dá)到1 000萬人，許多下崗職工雖然有醫(yī)療保健之名，實(shí)際上卻已經(jīng)不再享受醫(yī)療保障。

在醫(yī)療保障制度問題上，中國政府的能力是非常有限的，不可能像英國等西方國家那樣，實(shí)現(xiàn)全面免費(fèi)醫(yī)療。因此，政府應(yīng)該集中力量，解決一部分的問題。那么，中國政府應(yīng)該如何選擇自己的職能重點(diǎn)呢？這可以根據(jù)不同的原則來進(jìn)行取舍。如根據(jù)行政管理效率的原則，可以繼續(xù)過去的做法，把政府的財(cái)力繼續(xù)集中在公費(fèi)醫(yī)療領(lǐng)域，這樣管理起來方便，也適應(yīng)政府能力有限的實(shí)際情況，并且也不會(huì)引起特殊利益集團(tuán)的抵制。但根據(jù)公平原則，中國政府應(yīng)該把有限的財(cái)力放在基本醫(yī)療方面，并且不分干部、職工或者農(nóng)民，一律實(shí)施。根據(jù)這一原則，應(yīng)該廢除目前帶有劫貧濟(jì)富性質(zhì)的作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)的公費(fèi)醫(yī)療保障制度，集中力量解決因市場化改革而產(chǎn)生的貧困階層的醫(yī)療保障問題。自然，在這個(gè)問題上，公平原則顯然應(yīng)該壓倒劫貧濟(jì)富的原則。1999年開始，中國政府開始公費(fèi)醫(yī)療制度改革，實(shí)行普遍的城鎮(zhèn)醫(yī)療制度，個(gè)人賬戶與大病統(tǒng)籌相結(jié)合，這種制度既解決了城鎮(zhèn)居民得大病的風(fēng)險(xiǎn)，也解決了個(gè)人節(jié)約醫(yī)療費(fèi)用激勵(lì)不足的問題，并且使得公費(fèi)醫(yī)療在城鎮(zhèn)領(lǐng)域里面普遍化。這是一個(gè)非?？少F的進(jìn)步。在此基礎(chǔ)上，中國政府還需要把這一制度推廣到全國，對(duì)全體公民實(shí)行同樣的醫(yī)療制度，并對(duì)于貧困階層實(shí)施醫(yī)療救濟(jì)的特殊政策。