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關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務(wù)院總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國民經(jīng)濟發(fā)展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個人）通過市場方式獲得相關(guān)土地資源，以市場價格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場價格的變化以及相應(yīng)的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關(guān)的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎(chǔ)作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。

二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經(jīng)濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預(yù)不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現(xiàn)行的土地市場為城市與農(nóng)村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經(jīng)營者，一方面造成了地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關(guān)注。

其次，土地市場不健全的交易制度?！锻恋毓芾矸ā返?3條確立了國家對建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設(shè)用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現(xiàn)在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定；二是國家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農(nóng)民本應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統(tǒng)一標準，“同地不同價”也屢見不鮮?，F(xiàn)實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。

（三）國家干預(yù)的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預(yù)情況凸顯為以下三個問題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級政府是土地一級市場的開發(fā)主體，土地市場的壟斷經(jīng)營者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場，至關(guān)重要的一點就是通過法律法規(guī)來規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場機制與國家干預(yù)的關(guān)系。

（一） 健全土地資源市場配置機制

首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠遠低于被征地農(nóng)民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補償標準，而非土地市場調(diào)控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發(fā)商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認為，補償標準應(yīng)當由供地和需地雙方通過自愿協(xié)商來決定補償標準；如協(xié)商不成時，由雙方都能接受的資產(chǎn)評估公司作為第三方，按照當?shù)厥袌鰞r格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權(quán)國務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農(nóng)村土地入市制度?！锻恋毓芾矸ā吩谕恋厥袌鼋灰字黧w上應(yīng)當改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級市場的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。

（二） 完善國家干預(yù)土地資源配置機制

國家對土地資源配置進行適當?shù)母深A(yù)是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應(yīng)當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質(zhì)性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權(quán)力。“實現(xiàn)公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應(yīng)當符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場需求建立規(guī)劃機制，來保障規(guī)劃機制的科學、有效實施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規(guī)劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應(yīng)圍繞責任及其操作體系展開?，F(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預(yù)期目的難以實現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性。《土地管理法》修訂時理應(yīng)增加耕地保護制度法律責任的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼Υ艘延懈挠^，增設(shè)了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。

四、結(jié)語

完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預(yù)相互協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個五年規(guī)劃推進中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進一步推動市場穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實意義。

參考文獻：

[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權(quán)利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.

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關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地； 土地使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號： F301.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其對經(jīng)濟、社會的發(fā)展具有不可替代的作用。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，土地作為一項重要的資源愈發(fā)體現(xiàn)其使用價值的重要性。同時，資源性、稀缺性在當前的經(jīng)濟形勢下更加促使其使用價值的不斷提高。作為社會主義國家，所有制結(jié)構(gòu)決定了土地作為一種資源其所有權(quán)主體的特殊性。依照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，根據(jù)主體的不同，可將土地分為國有土地和集體土地。此種土地制度在我國計劃經(jīng)濟時期對經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟制度的建立，此種“城鄉(xiāng)二元”的土地制度成為新一輪經(jīng)濟發(fā)展的障礙，特別是在解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距、建立社會主義新農(nóng)村成為當前及今后一個階段主要任務(wù)的時期，切實提高廣大農(nóng)民的生活水平，保障農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、健康、有序發(fā)展成為社會經(jīng)濟建設(shè)的迫切任務(wù)，構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度被多數(shù)專家、學者認為是圓滿完成任務(wù)的必經(jīng)途徑和有效手段之一。因其不僅能促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，并且對于合理配置土地資源，合理開發(fā)、利用土地資源，保障集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、完善相關(guān)法律，解決下位法與上位法之間的矛盾

有學者將集體建設(shè)用地使用權(quán)定義為：“是指法定主體依法取得的對農(nóng)民集體所有的土地進行非農(nóng)業(yè)目的的占有、使用和收益的權(quán)利”。[1] “土地流轉(zhuǎn)，即土地的流通和轉(zhuǎn)讓”，[2]根據(jù)流轉(zhuǎn)標的不同，可分為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，在我國土地所有權(quán)是禁止流轉(zhuǎn)的，唯有通過國家征收的形式實現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的變更，且只能由集體所有變?yōu)閲宜?。而國有土地使用?quán)的流轉(zhuǎn)則形式多樣，根據(jù)我國《土地管理法實施條例》的規(guī)定，無償?shù)男问接袆潛?，有償?shù)姆绞桨ǔ鲎尅⒆赓U、作價出資或入股。

如：截至2008年11月，江蘇南通海門市共辦理集體建設(shè)用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓74宗；共辦理集體建設(shè)用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數(shù)據(jù)可知，各地區(qū)的試點工作取得了初步的成果，此種流轉(zhuǎn)方式占據(jù)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)非常大的比重，而接下來的工作就是總結(jié)各地區(qū)的成功經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)進行推廣，以此形成全國統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計，僅2000年至2002年，安陽市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉(zhuǎn)收入已達1400多萬元，用于修建道路200萬元，建學校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)150萬元，上繳國家各種稅費500多萬元，安置1300多個勞動力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實現(xiàn)流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達1500公頃，涉及價款20億元。[5]據(jù)測算，2020年我國要達到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。[6]

在我國，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，法學理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎(chǔ)，國家土地政策的推動及試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗為此制度的建立奠定了堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

為完善立法，解決下位法土地管理法、擔保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應(yīng)對土地管理法、擔保法相關(guān)條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地或集體所有土地；村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，可以依法申請無償使用農(nóng)民集體所有的土地”。（2）將擔保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權(quán)處分土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物”。

二、改革現(xiàn)行的征地制度

在物權(quán)理論上，土地征收是物權(quán)變動的一種形式，是國家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強制收歸國有，并給予相應(yīng)補償?shù)男袨?。我國憲法?0條、土地管理法第2條、物權(quán)法第42條皆有“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定。此種規(guī)定，為緩解城市擴張、經(jīng)濟發(fā)展對土地的大量需求，進而征收農(nóng)民集體土地提供了法律基礎(chǔ)。

國家只有為了“公共利益的需要”，才能對集體土地進行征收，但我國立法機關(guān)并未借鑒西方發(fā)達國家成熟的立法經(jīng)驗，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內(nèi)涵或外延。因而，在城市建設(shè)日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經(jīng)濟發(fā)展需求的背景下，為保證經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，政府及用地者開始尋找突破點，他們利用國家法律和司法解釋并未對“公共利益”做出明確規(guī)定的法律漏洞，人為地任意擴大“公共利益”的范圍，將其外延擴大化、商業(yè)化，大量征收集體經(jīng)濟組織所有的土地用于商業(yè)開發(fā)建設(shè)，以滿足經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)以征為國有的形式變相流轉(zhuǎn)。該行為不僅損害了廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，而且不利于土地的合理開發(fā)利用，因此要改革現(xiàn)行的征地制度，使其規(guī)范化。據(jù)《新京報》2011年4月20日的報道，我國土地管理法的修改工作已經(jīng)啟動。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機，或是之后通過最高人民法院司法解釋的方式，對土地征收制度進行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范圍

1. 界定“公共利益”的內(nèi)涵?！掇o源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質(zhì)或精神需要的事物”。美國學者龐德在他的社會法學理論中把利益分為個人利益、公共利益與社會利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。本質(zhì)上講，龐德所稱的“公共利益”即國家利益。我國法律、法規(guī)、司法解釋未對“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認定缺乏法律標準。但根據(jù)法律解釋原理、國家現(xiàn)行的土地政策，以及保護農(nóng)民集體土地利益的需要，對“公共利益”的范圍不宜作擴大解釋。因而，應(yīng)將“公共利益”界定為：為保障國家的安全、發(fā)展，國家機構(gòu)的正常運行，滿足社會絕大多數(shù)人的生存、生活而必須具備的物質(zhì)基礎(chǔ)。其應(yīng)具備以下四個特征：（1）公共性。即相對于私人利益，公共利益主體是國家或社會公眾，而不是確定的個體或組織；同時，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機制來實現(xiàn)。（2）合理性。由于公共利益的實現(xiàn)經(jīng)常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價的，因此在認定公共利益時要進行利益權(quán)衡，進行利益大小、社會效益、實現(xiàn)代價的比較，最大限度地減少對其他利益的損害。（3）正當性。除國家利益外，對其余公共利益的認定，要體現(xiàn)公共性，廣泛聽取民眾意見，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實現(xiàn)是以損害私人利益為代價的，因而要對利益損害者進行合理的補償，以實現(xiàn)社會公平。

2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國家，如德國、法國、英國、美國等國，法律同樣規(guī)定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規(guī)定“公共利益”的范圍，只是不同國家基于本國國情對公共利益的認定標準略有不同而已。我國土地管理法第54條對以劃撥方式取得國有土地建設(shè)項目的范圍進行了規(guī)定；同時，國土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經(jīng)營性，前者可以劃撥方式獲得國有土地使用權(quán)；2011年1月21日國務(wù)院新頒布的《國有土地上房屋拆遷與補償條例》中，對可征收房屋的情形進行了規(guī)定。因此，可以參照以上法律、規(guī)章的規(guī)定，明確規(guī)定由政府組織實施的基于以下需要的項目可以征收集體建設(shè)用地：（1）國防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)；（4）保障性安居工程建設(shè)；（5）對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建。

（二）提高征地補償標準

土地管理法第47條規(guī)定，我國的征地補償標準是：“按照被征收土地的原用途給予補償”，此標準僅從國家經(jīng)濟利益的角度出發(fā)，未考慮失地集體的土地權(quán)益，其合理性備受質(zhì)疑。且在當今地價不斷上漲的背景下，該標準與市場脫節(jié)，不能維護失地農(nóng)民的財產(chǎn)利益。此標準下，在國家和集體組織之間產(chǎn)生了土地收益“剪刀差”，激發(fā)了民眾的不滿情緒，使集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)成為可能。

國際上關(guān)于征地補償?shù)脑瓌t有：（1）日本的“正當補償”原則，其補償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等，此補償原則是一種比較全面的補償。此外，日本還專門規(guī)定了要“按正常市場交易價計價”的原則；（2）美國的“合理補償”原則，此原則下國家要賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據(jù)此原則，征地補償項目包括土地的原購置費用、土地的產(chǎn)出等項目。三種補償原則中，補償程度最高的為“正當補償”原則，“合理補償”原則次之，“公平補償”原則補償程度最低。

為保障集體經(jīng)濟組織成員的利益，在確定了征地項目范圍的前提下，我國要提高現(xiàn)行的征地補償標準。新確立的征地補償標準，既要限定在國家財政的承受范圍之內(nèi)，又要實現(xiàn)失地集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)濟利益。筆者認為新征地補償標準要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對當?shù)亟?jīng)濟、文化、社會的作用。不同用途的土地因其給當?shù)厮鶐淼睦娌煌?，其價值也就不同。如被征土地原是村辦企業(yè)用地，其不僅給當?shù)卣畮矶愂帐杖耄以黾恿宿r(nóng)民的經(jīng)濟收入，如果國家要進行補償就要將“農(nóng)民收入的減少”作為補償標準確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設(shè)要耗費財力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權(quán)人同時喪失了對附著物的所有權(quán)和使用權(quán)，造成了經(jīng)濟利益損失。因而，在確定賠償標準時，應(yīng)將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場價格。因土地的位置能夠決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時的市場價格，故征地補償標準的確定要借鑒馬克思的級差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優(yōu)越，其一旦被征收，土地所有權(quán)人便喪失了原有的經(jīng)濟利益，集體經(jīng)濟組織成員的收入因此而減少。相對來講，如果此種土地通過招標、拍賣的程序進入土地市場進行流轉(zhuǎn)，憑借其優(yōu)越的地理位置，集體經(jīng)濟組織必然能獲得優(yōu)厚的回報。因而，兩種狀態(tài)下土地收益差的存在，使得在確定征地補償標準時必須要參考土地的市場價格。因此，我國要對現(xiàn)行的征地補償標準進行修改，確立合理的補償標準，補償費用應(yīng)包括：土地原經(jīng)濟效益、地上附著物的損失、一定比例的市場差價。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部門擬定征地補償方案，報同級人民政府進行審批。

2. 受理申請的人民政府組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并對論證結(jié)果予以公布，征求被征地集體經(jīng)濟組織成員和社會公眾的意見。

3. 受理申請的人民政府應(yīng)對所征求的意見進行論證并對原征收補償方案進行修改，公布修改后的方案。

4. 根據(jù)方案確定的時間、程序發(fā)放補償費用至集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織定期內(nèi)按人口數(shù)將補償費用發(fā)放至成員手中。

5. 以上所有程序完成之后進行征地活動。

三、制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，首先應(yīng)對相關(guān)規(guī)范性法律文件進行修改，解除對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，其次是制定專門的法律以構(gòu)建我國的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。筆者以為，我國立法機關(guān)應(yīng)制定專門的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》，應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則

1. 同一市場原則。經(jīng)濟學上對“市場”的界定，是指消費者的集合，而非固定的交易場所。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)國有土地和集體建設(shè)用地“同制、同權(quán)、同價”，發(fā)揮集體建設(shè)用地的資源價值，將國有土地和集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的市場，實現(xiàn)權(quán)利平等，運用相同規(guī)則，通過市場競爭機制，來實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（1）市場準入制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)進入土地市場的門檻，應(yīng)修改相關(guān)法律允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進入土地一級市場進行流轉(zhuǎn)。（2）建立公平的流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地的無歧視待遇。（3）利用市場的公平競爭機制，實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益最大化。

2. 依法流轉(zhuǎn)原則。依法流轉(zhuǎn)原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強制性規(guī)定，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（1）不符合法定條件的集體建設(shè)用地不得進入土地市場進行流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（2）不按法定程序流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的，視違法情節(jié)的輕重，進行不同的處理：如違反的是不可進行事后彌補的強制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉(zhuǎn)行為無效；如違反的是可事后彌補的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉(zhuǎn)行為可通過修正成為有效的流轉(zhuǎn)行為。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必經(jīng)按照法定的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等五種方式進行，不按此方式進行的流轉(zhuǎn)為無效流轉(zhuǎn)。（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，要符合法律最高流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，超過最高流轉(zhuǎn)期限的，以最高流轉(zhuǎn)期限計算，超過部分無效；若流轉(zhuǎn)期限對合同目的的實現(xiàn)具有決定性意義，則此流轉(zhuǎn)行為無效。

3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，要經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進行流轉(zhuǎn)。現(xiàn)存的大量隱性流轉(zhuǎn)，都是村委會、村干部或村民個人充當集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，全權(quán)行使決策權(quán)，損害了集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。民主決策原則的設(shè)立，保證了土地真正的所有權(quán)人通過法定渠道充分發(fā)表意見，實現(xiàn)其所有權(quán)權(quán)能，維護其經(jīng)濟利益。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件

1. 初次流轉(zhuǎn)要進行民主決策。集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，為保障集體經(jīng)濟組織成員的土地權(quán)益，在進行集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)時，應(yīng)由用地者與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會自愿平等協(xié)商，后經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報有權(quán)機關(guān)進行審批后，集體建設(shè)用地使用權(quán)才能流轉(zhuǎn)。

2. 符合土地利用總體規(guī)劃、城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為節(jié)約用地、確保土地的供需平衡和合理開發(fā)利用土地而制定的。目前，我國土地利用規(guī)劃按行政級別來進行劃分，可分為全國級、省級、地（市）級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，實現(xiàn)了不同所有者土地的“同制、同權(quán)、同價”。為保證農(nóng)村的合理布局、促進合理利用農(nóng)村的土地資源，一定要科學制定土地利用規(guī)劃，將集體建設(shè)用地納入土地總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃之中。此外規(guī)定只有符合土地規(guī)劃，集體建設(shè)用地使用權(quán)方能進入土地市場進行流轉(zhuǎn)。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國家為了土地資源的合理開發(fā)利用，促進國民經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，以編制土地利用規(guī)劃的形式劃分土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國通過編制各級土地利用規(guī)劃的形式實行土地用途管制，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合土地用途管制和土地規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)法定程序不能改變土地用途，對擅自改變土地用途的行為，要對責任主體進行處罰，情節(jié)嚴重的要追究相關(guān)責任人的法律責任，并將流轉(zhuǎn)土地恢復原狀。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和期限

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可借鑒我國成熟的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，設(shè)計集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)期限。

1. 出讓。參照國有土地使用權(quán)的出讓，統(tǒng)一土地使用權(quán)出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，經(jīng)由民主決策，可采用招標、拍賣、協(xié)商等方式，以實現(xiàn)土地效益最大化。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期限，筆者認同一些學者的觀點，住宅用地70年，工業(yè)用地過50年，商業(yè)用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協(xié)商而定。

2. 轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，即集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地的權(quán)利義務(wù)被轉(zhuǎn)讓給受讓人，可以通過買賣、互易、贈與、繼承等方式進行，但轉(zhuǎn)讓的土地要符合土地用途管制。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限為原合同期限扣除轉(zhuǎn)讓人已使用的期限。

3. 出租。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出租給土地使用權(quán)人，并收取租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的其他事項，適用合同法中關(guān)于租賃合同的規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的期限，適用合同法最長租賃期限20年的規(guī)定。

4. 轉(zhuǎn)租。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，即集體建設(shè)用地承租人將其承租的建設(shè)用地使用權(quán)另行出租給第三人使用的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，同樣適用合同法中關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的同意；轉(zhuǎn)租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時，非經(jīng)法定程序不得改變轉(zhuǎn)租土地的用途。

5. 抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，即集體建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為自己或他人債務(wù)的擔保，當債務(wù)人到期不能履行債務(wù)時，由債權(quán)人就該集體建設(shè)用地使用權(quán)變價優(yōu)先受償?shù)男袨?。債?quán)人的抵押權(quán)一旦實現(xiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也即實現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押不同于國有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權(quán)人進行的抵押，二是使用權(quán)人進行的抵押。不同主體進行的抵押，抵押期限不同；所有權(quán)人進行的抵押，由所有權(quán)人與抵押權(quán)人協(xié)商，但抵押最高期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地根據(jù)用途所確定的最高出讓期限；使用權(quán)人進行的抵押，抵押期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地原流轉(zhuǎn)合同的剩余期限。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

1. 初次流轉(zhuǎn)程序

（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以招標、拍賣的方式進行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進行：第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權(quán)證書、2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門指導提出審批申請的集體經(jīng)濟組織，擬訂出讓或者出租方案，報本級人民政府批準。第三，方案經(jīng)批準后，集體經(jīng)濟組織委托土地交易機構(gòu)在土地市場對集體建設(shè)用地使用權(quán)進行招標、拍賣。第四，中標人、競得人憑中標通知書或者成交確認書，與集體經(jīng)濟組織簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經(jīng)濟組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。

（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以協(xié)商的方式進行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進行：第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權(quán)證書、2/3上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對申請進行審核，報本級人民政府批準。第三，經(jīng)批準后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經(jīng)濟組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。

（3）初次流轉(zhuǎn)的抵押程序。第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權(quán)證書、集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)與抵押權(quán)人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理申請的有權(quán)部門對抵押合同進行審核，報本級人民政府批準。第三，批準后，抵押人與抵押權(quán)人持主合同、抵押合同、批準文件至土地管理部門辦理抵押登記。

2. 再次流轉(zhuǎn)程序

土地使用權(quán)人持原協(xié)議、土地使用權(quán)證書、與新權(quán)利主體（受讓人、承租人、抵押權(quán)人）所簽協(xié)議至土地管理部門辦理相關(guān)手續(xù)。值得注意的是，原租賃合同無轉(zhuǎn)租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉(zhuǎn)租而后又同意的，承租人轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的書面同意。

（五）建立集體建設(shè)用地地價評估體系

為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)被低價流轉(zhuǎn)造成土地資產(chǎn)流失，保障集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟利益，我們要建立一個科學、規(guī)范的地價評估體系：首先，規(guī)定地價評估是土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)程序，由具備資質(zhì)的評估機構(gòu)對待流轉(zhuǎn)土地進行地價評估；其次，地價評估要遵守國有土地和集體建設(shè)用地“同質(zhì)同價”的原則；最后，實現(xiàn)政府最低保護價制度。

（六）合理分配土地收益

因集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉(zhuǎn)收益分配過程中要進行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的區(qū)分。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。

1. 初次流轉(zhuǎn)的利益分配。初次分配應(yīng)以建設(shè)用地所有權(quán)人為主，各級政府不直接參與土地收益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%，由集體經(jīng)濟組織按該組織實際成員數(shù)平均發(fā)放；余下的50%，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理使用，用于當?shù)氐慕?jīng)濟、文化、保障性建設(shè)，其使用方式和數(shù)額要經(jīng)過2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。

2. 再次流轉(zhuǎn)的利益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的土地收益，溢價部分按初次流轉(zhuǎn)的分配方法進行分配。如是平價流轉(zhuǎn)，則不存在收益分配問題，政府可根據(jù)稅法的規(guī)定獲得契稅等稅收收入。

（七）懲處囤積土地行為

2010年12月29日《國土資源部關(guān)于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國住宅建設(shè)用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》中應(yīng)對用地者的囤積行為規(guī)定嚴厲的處罰措施：（1）對以出讓、出租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，超過合同約定的動工開發(fā)建設(shè)期，滿一年未動工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當于全部合同金額20%的土地閑置費，將土地閑置費按集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的收益分配方法進行分配。并責令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動工開發(fā)建設(shè)，并對責任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（2）對以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，自土地使用權(quán)證辦理完畢之日起，滿一年未動工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當于全部合同金額20%的土地閑置費，上繳國庫。并責令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動工開發(fā)建設(shè)，并對責任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（3）滿兩年未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。

（八）對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行登記

我國對不動產(chǎn)物權(quán)的變動采用的是“登記生效”原則，登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的必經(jīng)程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，系不動產(chǎn)物權(quán)的變動，因而，應(yīng)按法律的規(guī)定進行登記方可生效。此項登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場交易成本，減少法律風險；二是便于國家對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行監(jiān)督、管理，實現(xiàn)國家對土地用途進行管制。因此，土地管理部門要切實履行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記程序，簡化土地權(quán)利歸屬、流轉(zhuǎn)狀況的查詢程序，以確保市場交易的暢通和安全。

從政府廣泛開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點工作到國家一系列政策、地方規(guī)章的出臺，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔保法》等相關(guān)法律，為建立我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度掃除法律障礙成為首要解決的問題。但構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度不僅是一個法律層面上的問題，還涉及經(jīng)濟、社會等方面的問題，故此項制度的建立，立法機關(guān)和政府要在廣泛調(diào)研、聽取社會各界的意見的基礎(chǔ)上，循序漸進地推進。

一項制度的建立需要以相關(guān)配套制度為依托，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立需要以相關(guān)經(jīng)濟制度、社會保障制度為基礎(chǔ)。首先是經(jīng)濟制度，國家要完善管理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控手段，通過土地利用規(guī)劃部門、土地管理部門實行定期檢查等手段對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況、建設(shè)用地利用狀況進行管理和監(jiān)督，嚴厲打擊非法流轉(zhuǎn)行為和囤積土地行為。其次是社會保障制度，要逐步建立和完善農(nóng)村基本社會保障制度，將廣大農(nóng)村居民納入醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的保障范圍內(nèi)。同時，還要完善農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，將集體建設(shè)用地納入土地一級市場，充分發(fā)揮土地的資源性作用，對于我國經(jīng)濟保持持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有重要意義。此制度的建立，必然會增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

參考文獻：

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[4]牛先鋒.充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)效應(yīng)——安陽市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實況簡介[J].中國土地，2002，（11）：26-27.

篇3

關(guān)鍵詞：二元結(jié)構(gòu)；土地財政；土地流轉(zhuǎn)；建設(shè)用地市場模式；一體化

一、我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元結(jié)構(gòu)

（一）我國城鄉(xiāng)土地所有制的二元結(jié)構(gòu)

《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！笨梢钥闯?，我國實行土地的社會主義公有制，在公有制的前提下，存在著兩個所有權(quán)主體，一個是國家，另一個是農(nóng)民集體。城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有。因此，我國城鄉(xiāng)的土地所有制呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)特征。

（二）用途管制下的城鄉(xiāng)二元土地所有制

《土地管理法》第四條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度?！钡谌臈l規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！庇纱丝梢?，城鄉(xiāng)二元的土地所有制在用途管制下造成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度的二元特征。建設(shè)用地的使用與土地的所有制和使用者的身份相聯(lián)系[1]。一方面城市建設(shè)用地必須使用國有土地，農(nóng)民集體的土地不能隨意改變用途，不能直接進入城市建設(shè)用地市場；另一方面，只有農(nóng)民集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員才能取得農(nóng)民集體建設(shè)用地，而農(nóng)民集體經(jīng)濟組織外的任何單位和個人是無權(quán)使用的。這就造成了城市和農(nóng)村建設(shè)用地市場的割裂，農(nóng)村集體建設(shè)用地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行使用與流轉(zhuǎn)。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)所導致的問題

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進程加快導致城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素流動速度也不斷加快，作為生產(chǎn)要素之一的土地，也加入城市化與工業(yè)化的進程中。一方面，現(xiàn)實經(jīng)濟生活中存在著大量的集體建設(shè)用地的潛在供給。我國城市化快速發(fā)展需要大量的勞動力，加上長期以來農(nóng)業(yè)的低收益，使得大量農(nóng)村勞動力離開了土地，從事城市勞動；許多農(nóng)村戶籍的大學生，通過自身的努力，留在了城市工作，在城市定居。但是按現(xiàn)行的土地制度，他們?nèi)韵碛姓厥褂脵?quán)，形成了集體建設(shè)用地的潛在供給。另一方面，現(xiàn)實經(jīng)濟生活中存在大量的集體建設(shè)用地的需求。隨著城市房地產(chǎn)價格的上漲，企業(yè)在城市生產(chǎn)經(jīng)營的成本大大增加，此時使用農(nóng)村土地的成本大大降低，因此企業(yè)都有將廠址設(shè)置在郊區(qū)或者農(nóng)村的意愿。近幾年來各地不斷興建的“小產(chǎn)權(quán)房”就是一個例證。

我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)出典型的二元結(jié)構(gòu)，法律禁止農(nóng)民將集體所有的土地使用權(quán)出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，城市建設(shè)用地只能使用國有土地，要在空間上擴展城市建設(shè)用地，只能通過土地征收制度。這種制度安排與現(xiàn)實的經(jīng)濟運行產(chǎn)生了較大的矛盾，并且產(chǎn)生了一些不可避免的問題。

（一）集體建設(shè)用地資產(chǎn)屬藏，損害了農(nóng)民的權(quán)益

土地的資產(chǎn)屬性是指土地的物質(zhì)實體能為人類所用，并且這種使用能給使用者帶來經(jīng)濟利益[2]。在我國現(xiàn)階段，同等資本投入農(nóng)業(yè)的收益大大低于工商業(yè)的收益。同樣土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的收益大大低于用于工商業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的收益。政府將農(nóng)集體建設(shè)用地征收為國有并出讓給工商業(yè)企業(yè)，農(nóng)民集體土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地過程中，土地資產(chǎn)產(chǎn)生了巨大的增值，而這部分增值的分配與被征地農(nóng)民不相關(guān)。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度使得集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性無法顯現(xiàn)，同時損害了農(nóng)民的利益。

（二）影響政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力

我國政府對土地市場的宏觀調(diào)控是通過土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃來進行的，對建設(shè)用地實行總量控制和年度計劃管理制度。然而市場上存在著大量的農(nóng)民集體建設(shè)用地的需求者和供給者，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，必然會發(fā)生許多私下的交易。由于這些交易在目前法律條件下是違法的，政府對這部分交易無法進行有效監(jiān)管，容易造成建設(shè)用地數(shù)量超過年度計劃，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量失控。同時由于政府無法對這部分交易進行有效監(jiān)管，政府也難以審查該土地利用是否符合土地利用總體規(guī)劃，容易造成土地利用規(guī)劃遭到破壞。無論是建設(shè)用地數(shù)量失控，還是土地利用總體規(guī)劃遭到破壞，都會削弱政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力，擾亂我國土地市場的秩序。

（三） 不利于資源的優(yōu)化配置，降低集體建設(shè)用地利用效率

由于我國存在著大量的農(nóng)民集體建設(shè)用地的供給者與需求者，但我國實行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)的制度阻礙了市場的發(fā)展，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不能出讓、出租或者轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)，不能合法進入城市土地市場。因此已在城市定居的農(nóng)民只能將其宅基地閑置，還有其他一些由于村組調(diào)整、農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)的調(diào)整而產(chǎn)生的大量的集體建設(shè)用地也只能閑置。這些集體建設(shè)用地的閑置，造成土地資源的浪費，說明城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)是一種低效率的制度。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度和政策建議

（一）我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度框架設(shè)計

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的關(guān)鍵在于將集體建設(shè)用地使用權(quán)配置市場化，即通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)、入股、聯(lián)營、租賃、抵押等方式進行市場化配置。具體講：首先，構(gòu)建統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺、市場服務(wù)體系（如：價格評估機構(gòu)及土地市場咨詢機構(gòu)等）[3]；其次，在上述體系建立并成熟運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地類比城市建設(shè)用地，通過統(tǒng)一的土地市場機制與用地單位之間進行交易和開發(fā)，從而實現(xiàn)建設(shè)用地資源的有效配置。在這一過程的實現(xiàn)中，還應(yīng)加強一些保障措施。比如：國家應(yīng)采取稅收、管理、規(guī)劃及法律等措施對其進行調(diào)控，以保障該體系健康、有序、合理并合法地運行。

（二）明確入市的土地范圍和供給主體

目前的土地利用計劃是基于城鄉(xiāng)二元的土地制度制定的，導致土地利用規(guī)劃與城市化的要求相脫節(jié)，削弱了土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力，導致城鄉(xiāng)土地市場混亂。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，需要各級政府從本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際出發(fā)，對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的未來態(tài)勢作出科學合理的預(yù)測與分析，并在此基礎(chǔ)上編制統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，將土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃結(jié)合起來。將符合規(guī)劃用于建設(shè)用途的土地進行統(tǒng)一的造冊登記，明確可以進入建設(shè)用地市場交易的土地范圍。

同時應(yīng)當明確土地所有權(quán)主體，按現(xiàn)行土地法規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于國家政權(quán)機關(guān)，而村委會則是村民的自治組織，在法律上不能成為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體[4]。生產(chǎn)小組作為村民的經(jīng)濟組織，而生產(chǎn)小組的成員長期作為本小組土地的經(jīng)營人與管理人，將生產(chǎn)小組明確為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體實至名歸。不僅要將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)明確界定為生產(chǎn)小組所有，還要賦予生產(chǎn)小組完整的權(quán)利，應(yīng)該至少包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、租賃以及符合國家土地規(guī)劃的用途轉(zhuǎn)換的權(quán)利[5]。

（三）修改與完善相關(guān)的法律制度

第一，根據(jù)《決定》的指導精神，修改現(xiàn)行法律法規(guī)對“建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，建議將集體建設(shè)用地使用權(quán)從其所有權(quán)中分離出來。其具體措施為：為保證集體建設(shè)用地所有權(quán)穩(wěn)定且其經(jīng)濟利益能夠充分體現(xiàn)，允許建立集體建設(shè)用地“有償、有限期、可流轉(zhuǎn)”的使用權(quán)制度，將其所有權(quán)與使用權(quán)分離，并修改相關(guān)的法律法規(guī)。第二，在相關(guān)法律的頒布實施上，對所有權(quán)前提下的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)予以合法化認可。第三，對符合相關(guān)規(guī)劃及批準使用的建設(shè)用地，鼓勵農(nóng)民以土地入股等方式來參與建設(shè)開發(fā)，并在法律層面上對其予以認可。第四，大力培育發(fā)展和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地中介組織，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的銜接，為形成統(tǒng)一、開放、高效的建設(shè)用地市場體系搞好服務(wù)，充分發(fā)揮市場對土地資源的配置作用[6]。

（四） 深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍

第一，嚴格界定“公共利益”的范疇，嚴格區(qū)分公益性用地與經(jīng)營性用地?，F(xiàn)行法律沒有對公益性用地與經(jīng)營性用地進行嚴格區(qū)分，導致了一些地方政府以“公共利益”的名義圈占農(nóng)民的土地，經(jīng)營土地財政，從中獲取巨額收益。因此必須在法律上嚴格界定“公共利益”的范圍，將政府征地行為嚴格控制在“公共利益”的范圍之內(nèi)，縮小征地范圍和數(shù)量，逐步放開經(jīng)營項目建設(shè)用地市場。第二，完善征地的賠償機制?，F(xiàn)有的征地制度的賠償標準是依據(jù)集體土地原用途的產(chǎn)量的若干倍進行賠償?shù)?。農(nóng)業(yè)的低收益導致了賠償標準過低，征地費用低廉，使農(nóng)民喪失了大量的土地級差收益，使征地的地方政府有了獲利的空間，政府便有征地的動力。因此還必須完善征地補償機制，提高補償標準，增加地方政府的征地成本，減小地方政府的征地沖動，進一步縮小政府范圍。

（五）政府必須加強對土地市場的宏觀調(diào)控

第一，各地方政府要依據(jù)土地利用規(guī)劃對所轄地區(qū)的土地進行摸底清查，準確掌握各個地塊的基本信息，對各類土地的入市資格進行審查并進行統(tǒng)一的登記造冊，嚴厲打擊將不符合建設(shè)用地規(guī)劃的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的違法行為。第二，政府要依據(jù)統(tǒng)一的稅收政策，為規(guī)范土地交易秩序，合理調(diào)節(jié)其增值收益，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建之后，應(yīng)該發(fā)揮土地稅收的杠桿作用[7]，采用稅收手段來調(diào)節(jié)國家、集體與農(nóng)民三者之間的利益分配。第三，政府還必須加強土地交易管理，加強土地所有權(quán)屬檔案管理，依法處理土地交易過程中產(chǎn)生的各類糾紛，維護市場的穩(wěn)定。

[參考文獻]

[1]李倩：《向城鄉(xiāng)一體化進發(fā)――訪社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映》、《中國土地》2008年第10期，第28至30頁.

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[5]趙偉.土地用途管制的國際經(jīng)驗與借鑒[J].中國房地產(chǎn)2009（11）.

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論文關(guān)鍵詞：房屋拆遷 法律問題 公共利益

隨著改革開放的穩(wěn)步推進，我國城市化進程明顯加快，各地城鎮(zhèn)建設(shè)取得了顯著成績。但我們也應(yīng)看到由城市房屋建設(shè)及其他公共設(shè)施建設(shè)過程中所引起的拆遷問題也日益凸顯。國家統(tǒng)計局在北京、遼寧、河南、廣東等地開展了調(diào)查，結(jié)果顯示存在以下問題：拆遷補償爭議多；拆遷政策宣傳不到位；房屋拆遷評估不公開；拆遷戶對拆遷中的一些官僚作風十分不滿；開發(fā)商違約現(xiàn)象嚴重；個別干部以權(quán)謀私；過渡期拆遷居民生活困難多等。這些問題的產(chǎn)生是由多方面原因引起的，其中最重要的原因是城市拆遷利益主體利益關(guān)系的不平衡和城市拆遷中公共利益界定的模糊，與之伴隨的城市拆遷中公共利益界定的明確性顯得越來越重要。本文擬從國外的立法例和我國現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范及各自理論研究成果出發(fā)，對城市房屋拆遷項下的公共利益進行一個相對確定的界定，積極覓尋完善我國以公共利益名義進行城市房屋拆遷所處困境的出路所在。

一、關(guān)于公共利益的相關(guān)立法及其界定

（一）國外關(guān)于公共利益的立法概況

美國憲法第5條和第14條規(guī)定：“任何人未經(jīng)正當法律程序，不得被剝奪其生命、自由及財產(chǎn)權(quán)”；“任何州政府，非經(jīng)正當程序，不得剝奪任何人民之生命、自由及財產(chǎn)權(quán)”。德國《基本法》第14條規(guī)定：“只有為了社會福利才能允許征用”。日本列舉了35種政府可以使用土地征收權(quán)的事項，并且?guī)缀趺糠N事項均有一部相應(yīng)的法律來約束，政府沒有任意行政權(quán)。從上述國家的立法可以看出，除了日本是采取列舉的方式明確了與土地征收相關(guān)的公共利益的內(nèi)涵和外延，其余的國家基本都采用了概括主義的立法，并沒有解決公共利益內(nèi)涵和外延的不確定性。

（二）我國法律關(guān)于公共利益的規(guī)定

我國《憲法》第10條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其它不動產(chǎn)。”《土地管理法》第22條規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！钡?8條規(guī)定：“國家為了公共利益需要使用土地，可以依法收回國有土地使用權(quán)?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條規(guī)定，“在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出讓的土地使用權(quán)。”從上述法條包含的內(nèi)容來看，都只是對公共利益做出了一般原則性的規(guī)定，而沒有具體闡述其內(nèi)涵和外延。這也導致了實踐中由于對概念的模糊理解造成在城市房屋拆遷中自由裁量權(quán)濫用的惡果。

（三）公共利益的界定

1.公共利益的內(nèi)涵爭論。有學者指出，公共利益泛指對象不確定的為社會全體或多數(shù)人享有的利益，個人利益本源上符合公共利益要求，個人在追求個人利益的同時也滿足了公共利益。梁慧星教授認為對公共利益應(yīng)當采用列舉式進行確定，其參與起草的《物權(quán)法》第48條將公共利益定義為“公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益”。而王利明教授在其主持起草的《物權(quán)法草案學者建議稿》第65條規(guī)定：“國家基于公共利益的需要，……”，從中可以看出王利明教授認為應(yīng)當采用抽象概括的方式來對公共利益的概念進行界定，無需采用正面規(guī)定和反面排除的方式對公共利益的內(nèi)涵加以界定。

從國外理論界的研究成果來看，美國著名學者亨廷頓認為應(yīng)當從三個方面理解公共利益：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的、理想化的價值和規(guī)范，如自然法、正義和正當理性等；二是公共利益被看作是某個特定的個人群體、階級或多數(shù)人的利益；三是公共利益被認為是個人之間或群體之間競爭的結(jié)果。日本學術(shù)界的觀點認為，公共利益或公共福利，應(yīng)當是社會中個人利益的集合，是調(diào)整人權(quán)相互之間沖突的實質(zhì)性公平原理。

上述關(guān)于公共利益內(nèi)涵的爭論，可謂是仁者見仁，智者見智。西方法學界至今也未能給公共利益一個明確的定義，公共利益仍處于模糊狀態(tài)。

2.界定公共利益時應(yīng)注意的問題。雖然給公共利益確定一個明確的具有可操作性的定義實屬難事，但有些問題是我們必須注意的。從上面的關(guān)于公共利益內(nèi)涵的爭論，我們可以清晰的看到，不論是從哪一個角度對公共利益進行界定，公共利益均是與國家安全、社會穩(wěn)定、和社會大眾的福祉相關(guān)涉的。因而界定公共利益時應(yīng)將其與政府利益、國家利益、共同利益相區(qū)分，不能將它們簡單等同，因為公共利益是由公私權(quán)利相融合的，而且是社會整體性的，這種整體性有時還表現(xiàn)為區(qū)域性的整體性。

筆者認為，在對公共利益進行界定時，有必要厘清公共利益拆遷與商業(yè)利益拆遷二者的區(qū)別。二者在房屋拆遷的過程中是首先需要首先被定性的問題。然而，我國現(xiàn)有的法律規(guī)定并未對二者做出現(xiàn)實的區(qū)分，其弊端是顯而易見的。在政府部門自由裁量權(quán)的干預(yù)下，公共利益拆遷與商業(yè)利益拆遷二者的界限不清，易導致公共利益拆遷的變質(zhì)，把商業(yè)利益拆遷中平等主體之間的民事行為納入具有強制性的公法范圍調(diào)整，使公共利益拆遷和商業(yè)利益拆遷都帶有很強的行政色彩，公益事項演變成開發(fā)商、拆遷人、甚至政府部門的私利。

3．公共利益的特征與判斷標準。在考慮到了這些因素之后，我們有必要進一步關(guān)注公共利益所具備的特征及其判斷標準，以便在公共利益陷入理論解釋困境時，尚能通過個案較為合適的解決有關(guān)公共利益的案例，實現(xiàn)司法權(quán)利救濟功能。有學者認為，城市拆遷中的公共利益應(yīng)與下列公共利益的性質(zhì)和特征相吻合。第一，公共利益是一個動態(tài)的概念；第二，公共利益具有共享性；第三，公共利益具有可實現(xiàn)性；第四，公共利益最終可以還原為特定類型、特定群體的私人利益；第五，公共利益要符合以人為本的發(fā)展理念；第六，公共利益符合比例原則。

而對于公共利益的界定標準，學界提出了可行的標準界線。彭小霞認為從以下方面努力：第一，堅持合法原則和比例原則，這能實現(xiàn)法治的效率化；第二，堅持公共受益的原則，這是公共利益的實質(zhì)所在；第三，堅持公平和補償?shù)脑瓌t；第四，堅持權(quán)責統(tǒng)一性的原則，完善相應(yīng)的責任機制；第五，堅持公開公正、增加透明度的原則。錢天國建議，在界定征收行為的公共利益目的時可考慮以下三條界線：其一，公共利益的共享性禁止征收為特定的對象謀取私利；其二，公共利益的非商業(yè)性決定征收不適用于直接追求商業(yè)利益的經(jīng)濟活動；其三，公共利益的最終需要并不禁止非公共利益的附帶實現(xiàn)?？芍@些標準界線凸顯了維護公共利益時所必須秉持的合法、成本效益，權(quán)利救濟，公眾參與，非盈利的利益整體性等理念。

二、完善我國公共利益拆遷的策略

針對我國法律規(guī)定的現(xiàn)狀和國內(nèi)外關(guān)于公共利益拆遷理論研究的實際，筆者認為完善我國的公共利益拆遷應(yīng)從法律實體規(guī)定和程序性方面努力。

（一）法律規(guī)定的完善

在法律規(guī)定方面我國可以借鑒日本的方法，盡可能多的列出屬于公共利益范疇的事項。除了列舉之外，還要設(shè)立一個概括性的規(guī)定，即采取列舉加概括的立法模式。這一方面可以參考之前已提及的梁慧星教授的觀點。同時，對公共利益所涉及的事項除了正面列舉外，考慮到公共利益所具有的寬泛性特征，還需設(shè)立一個排除性條款，明確哪些事項不屬于公共利益的范疇。從而以正反兩方面的規(guī)定盡可能的正確指引公權(quán)力裁判時自由裁量權(quán)的行使。

（二）征收程序的完善

程序公正的保證是實現(xiàn)正義的必要條件，公共利益拆遷的合法合理實施依賴于程序的科學設(shè)計。

1.在肯定只有國家具有征收征用權(quán)的情形下，應(yīng)在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)進一步明確以公共利益為由進行房屋拆遷的主體，統(tǒng)一具體的負責機構(gòu)。目前全國各地具體負責以公共利益進行房屋拆遷的執(zhí)行機構(gòu)比較復雜，有的是土地管理部門，有的是房管部門或其他，甚至各部門均有權(quán)介入，加劇了房屋拆遷的復雜局面。

2.設(shè)置和完善相關(guān)當事人公開參與的正當程序，保障行政相對人的聽證權(quán)、知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等民主權(quán)利和程序權(quán)利。

3.正確對待被拆遷人的補償問題。具體包括以下幾個方面：一是設(shè)立補償標準要參照市場因素，切實維護被拆遷人的物權(quán)價值；二是尊重被拆遷人選擇評估機構(gòu)的權(quán)利，確保其平等地位；三是進一步明確房屋面積的確定依據(jù)和房屋用途的認定標準，進一步保證賠償標準的科學性。

4.設(shè)置有效的事后救濟程序。在“有限政府、法制政府”理念的指導下，監(jiān)督政府在處理公共危機時的行政權(quán)利的行使，確實保障受害人的受償權(quán)和申辯權(quán)。

5.行政機關(guān)與司法機關(guān)應(yīng)恪守各自的職權(quán)范圍，不能以整合的公權(quán)力調(diào)整公共利益拆遷中的糾紛，這有侵犯私權(quán)的危險存在。尤其是司法機關(guān)應(yīng)有權(quán)對行政執(zhí)法所涉及的公共利益進行審查，以體現(xiàn)自身作為維護社會正義最后一道屏障所應(yīng)具備的社會功能。

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關(guān)鍵詞：耕地價值；征地補償標準；江西省

中圖分類號：F301．3文獻標識碼：A文章編號：0439－8114（2011）15－3054-04

Compensation Standard of Land Expropriation in Jiangxi according to Value of Cultivated Land

JIN Shu－lan1，JIN Wei2，XU Lei1，HOU Li－Chun1

（1． Shangrao Normal University， Shangrao 334000， Jiangxi， China；

2． Shangrao Vocational Technical College， Shangrao 334000， Jiangxi， China）

Abstract： The compensation standard of land expropriation in 11 cities of Jiangxi province in 2009 was estimated by market value method， substitution method， opportunity cost method and shadow price method from the perspective of social value， ecological value and economic value of cultivated－land． Results showed that in 2009， the compensation standard of land expropriation should be 1169310 yuan／hm2， which was 2．44 times of the mean value of existed compensation standard， indicating that the current compensation standard was too low． It was suggested that overall value of cultivated land been brought into thecompensation systerm of land expropriation so that it could be fully realized in the transfer process．

Key words： value of cultivated land； compensation standard of land expropriation； Jiangxi province

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化的加速推進，耕地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)及征地補償問題日益突出。產(chǎn)生這一問題的根源之一在于長期以來人們對耕地資源價值的認識僅僅停留在單純或狹義的經(jīng)濟產(chǎn)出價值上，忽視了其所具有的社會價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。已有學者對耕地資源的社會價值［1－3］、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值［4－6］、經(jīng)濟產(chǎn)出價值［7，8］以及總體價值［9－14］進行了研究，在此基礎(chǔ)上有學者對失地農(nóng)民綜合地價補償［15］、生態(tài)補償、耕地資源非市場價值評估、合理利益完全補償［16］等問題進行了探析，以期為耕地保護政策和補償標準的制定提供依據(jù)。江西省是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)，耕地資源的保護面臨著前所未有的困難，準確測算耕地的總體價值，并將其納入耕地征用補償體系之中，使耕地資源的價值在耕地流轉(zhuǎn)過程中得以充分體現(xiàn)，對防止耕地向非農(nóng)用途的無序流轉(zhuǎn)，保護區(qū)域耕地資源和國家糧食安全具有重要意義。

1耕地價值測算方法

1．1耕地經(jīng)濟價值

目前耕地的經(jīng)濟價值已形成完整的估價方法，使用較多的是收益還原法。該方法的關(guān)鍵在于耕地純收益的計算和耕地還原利率的確定。公式如下：

V1＝■ （1）

r＝■（1－d） （2）

式中，V1為耕地經(jīng)濟價值（元）；a為耕地年純收益（元／a）；r為土地還原率；b為1年期銀行存款利率，2009年為2．52％；c為同期物價指數(shù)，2007、2008、2009年江西省農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)的幾何平均數(shù)為109．5％；d為農(nóng)業(yè)稅率，目前農(nóng)業(yè)稅率為0。由此計算得到r值為0．023 0。

計算每種作物的單位播種面積土地年純收益，方法為：單位面積耕地年純收益＝單位面積耕地年總產(chǎn)值－單位面積耕地年總成本。

1．2耕地社會價值

耕地社會價值V2包括社會保障價值V21和社會穩(wěn)定價值V22。運用替代法、影子價格法對耕地資源的社會價值進行估算。公式為：

V2＝V21＋V22 （3）

1．2．1社會保障價值耕地所具有的養(yǎng)育、承載、蓄積和增殖資產(chǎn)等功能可以概括為基本生活保障價值、養(yǎng)老保障價值和失業(yè)保障價值。將前兩者合并處理，依然將其稱為基本生活保障價值。計算公式為：

V21＝Va＋Vc（4）

Va＝m×Vb（5）

Vc＝m×f （6）

f ＝ f1 × ■（7）

式中，Va為人均年基本生活保障價值（元）；Vc為人均年失業(yè)保障價值（元）；Vb為人均年最低生活保障價值（元）；m為耕地資源承載的人口數(shù)（人／hm2）；f為勞動力的培訓費用（元／人）； f1為人均年培訓費用（元）；r為土地還原率。

1．2．2社會穩(wěn)定價值耕地資源不僅能夠滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且還能夠吸納大量的農(nóng)村剩余勞動力，緩和當前農(nóng)民的就業(yè)壓力，保障社會穩(wěn)定。本研究從耕地對物質(zhì)產(chǎn)品的社會保證程度上，依據(jù)替代原則，運用影子價格法，以土地開發(fā)整理補充耕地的平均成本來表示其社會穩(wěn)定價值量。

1．3耕地資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值

耕地資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值是指耕地及地上的農(nóng)作物構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)具有的生態(tài)維護和調(diào)節(jié)的價值V3，包括氣體調(diào)節(jié)V31、水源涵養(yǎng)V32、土壤保持V33、環(huán)境凈化V34、生物多樣性維護V35和文化娛樂V36等6個方面［14］。計算公式為：

V3＝V31＋V32＋V33＋V34＋V35＋V36（8）

1．3．1氣體調(diào)節(jié)氣體組分的調(diào)節(jié)功能主要是植被通過吸收CO2、釋放O2實現(xiàn)對大氣的調(diào)節(jié)。吸收CO2的價值可以采用碳稅率法或造林成本法進行估算。目前國際上有多種碳稅率，歐洲一些國家實行的碳稅率為170美元／t，瑞典碳稅率為150美元／t，國際上通常采用后者為標準。造林成本法是指利用營造可以吸收同等數(shù)量的CO2的林地的成本來代替其他途徑吸收CO2的功能價值，我國造林成本為250元／t［17］。為了便于與國際標準做比較，本研究采用碳稅率法和造林成本法的平均值（稱為碳2林法價格），取值為638元／t（美元基準價為683．340）；釋放O2的價值采用影子工程法進行估算，按照工業(yè)制氧現(xiàn)價400元／t核算。植被每形成1 g干物質(zhì)需要1．632 g的CO2，同時釋放出1．192 g的O2。通過計算單位面積耕地上農(nóng)作物的凈第一性生產(chǎn)力（生物總量），估算耕地每年固定CO2和釋放O2的總量，然后根據(jù)固定CO2和釋放O2的成本，估算耕地的氣體調(diào)節(jié)價值，公式為：

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V31＝（1．63C1＋1．19C2）×N（9）

N＝（1－Wr）×（1＋Rr）×Yr／Hr（10）

式中，N為耕地單位面積上農(nóng)作物每年的凈第一性生產(chǎn)力（由于江西省被征耕地基本適宜種植水稻，因此農(nóng)作物的生物總量即為水稻生產(chǎn)的生物總量，t）；Wr、Rr、Yr、Hr分別為水稻作物的含水量、根冠比（地下生物量與地上生物量之比）、經(jīng)濟產(chǎn)量（收獲產(chǎn)量，t）、經(jīng)濟系數(shù)（經(jīng)濟產(chǎn)量與生物產(chǎn)量的比值）；C1、C2分別為固定CO2和釋放O2的成本（元）。

1．3．2水源涵養(yǎng)采用差值法和替代法估算耕地的水源涵養(yǎng)價值。計算公式為：

V32＝y(tǒng)×u （11）

y＝（W－W0）×10 000×0．5 （12）

式中，y為土壤持水量（m3），以0．5 m土壤厚度計算；u為單位涵養(yǎng)水量的價值，采用水庫蓄水成本法計算，取值0．67元／m3；W為耕地土壤含水量（％）；W0為裸地土壤含水量（％）。

1．3．3土壤保持首先估算耕地每年減少的土壤侵蝕量，然后再運用市場價值法、機會成本法分別估算耕地減少土壤侵蝕（V3S）和肥力損失（V3L）兩方面的價值，公式為：

V33＝V3S＋V3L （13）

V3S＝Ve×（Ep－Er）／（10 000×0．5×ρ）（14）

V3L＝（Ep－Er）×■P1i×P2i（15）

式中，Ve為單位面積耕地的經(jīng)濟價值（本研究

Ve與V2相等，元）；ρ為土壤容重，一般為1．0～1．5 t／m3；Ep為耕地無植被覆蓋時的侵蝕模數(shù)（t／hm2）；Er為耕地實際侵蝕模數(shù)（t／hm2）； i為耕地中有機質(zhì)N、P、K的類型；P1i分別為耕地中N、P、K的含量（kg／t）；P2i為各類化肥的價格（元）。

1．3．4環(huán)境凈化因江西省被征耕地大多是水稻田，只需要考慮水田吸收污染物的量。采用馬新輝等［18］的研究成果，水田對各種污染氣體的吸收量分別為：SO2 50.00 kg／（hm2?a）；HF 0．43 kg／（hm2?a）；NOx 37.00 kg／（hm2?a）；滯塵1．08 kg／（hm2?a）；運用替代法估算被征單位面積耕地凈化大氣環(huán)境的價值。耕地對畜禽糞便的消納凈化相當于天然的糞便資源化處理，其處理成本直接體現(xiàn)在有機肥料的價格中［5］。因此，以有機肥價格作為農(nóng)田處理廢棄物的替代價格，目前有機肥出廠價格在1 800.00～2 600.00元／t之間，按其平均值2 200.00元／t估算耕地消納畜禽糞便功能的價值。

1．3．5生物多樣性維護、文化娛樂采用謝高地等［19］的研究成果測算江西省被征耕地的生物多樣性維護價值和文化娛樂價值。

1．4耕地資源總價值

耕地資源的總價值為耕地資源的經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的總和。

2江西省2009年耕地價值補償標準測算結(jié)果

2．1耕地經(jīng)濟價值

由于江西省被征耕地大多處在地形平坦、土壤肥沃、灌溉便利區(qū)，這些耕地大多是水稻田。2009年江西省雙季稻產(chǎn)量平均為11 004 kg／hm2，水稻價格為1．92～2．08元／kg，平均為2．00元／kg，除去種子、農(nóng)藥、化肥等成本，稻田年純收益為15 000.00元／hm2。運用公式（1）、（2）得出江西省被征耕地經(jīng)濟價值平均為652 173．91元／hm2。

2．2耕地社會價值

2．2．1社會保障價值包括基本生活保障價值和失業(yè)保障價值。江西省年人均培訓費為1 500.00元，由于江西省不同區(qū)域的失地農(nóng)民最低生活保障價值、單位耕地資源承載的人口數(shù)相差較大，筆者將不同區(qū)域的數(shù)值分別代入公式（5）、（6），運用公式（4）、（7）得出江西省各市被征耕地社會保障價值（表1）。

2．2．2社會穩(wěn)定價值根據(jù)《江西省造地增糧富民工程》(2007-2011)可知，江西省土地開發(fā)整理補充耕地的平均成本為123 000.00元/hm2，以此作為江西省被征耕地社會穩(wěn)定價值的平均值。

由表1可知，江西省耕地平均社會保障價值為29.541萬元/hm2，根據(jù)公式（3）可得出江西省耕地社會價值為41.841萬元/hm2。

2．3耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值

2．3．1氣體調(diào)節(jié)價值水稻的含水量、根冠比、經(jīng)濟系數(shù)分別為15％、0．6、0．55，根據(jù)已知條件，運用公式（9）、（10）得出江西省被征耕地平均氣體調(diào)節(jié)價值為56 227．70元／hm2。

2．3．2水源涵養(yǎng)價值根據(jù)文獻［20］得出江西省耕地土壤含水量為30％，裸地土壤含水量為25％，運用公式（11）、（12）得出江西省被征耕地平均水源涵養(yǎng)價值為167．50元／hm2。

2．3．3土壤保持價值根據(jù)文獻［21］得出江西省耕地無植被覆蓋時的侵蝕模數(shù)平均為18．28 t／hm2，耕地實際侵蝕模數(shù)為3．0～6．0 t／hm2，2009年N、P、K肥的價格分別為1 900.00、2 600.00、2 650.00元／t。由于江西省被征耕地大多是潴育型水稻田，耕地中N、P、K含量分別為0．185％、0．056％、1．590％［22］。根據(jù)已知條件，運用公式（13）、（14）、（15）得出江西省被征耕地平均土壤保持價值為2 041．50元／hm2。

2．3．4環(huán)境凈化價值根據(jù)馬新輝等［18］的研究結(jié)果，凈化NOx、SO2的單位價值為0．60元／kg，HF為0．90元／kg，削減粉塵價值為170.00元／t。運用替代法得出江西省耕地資源在凈化大氣環(huán)境方面的價值為53．10元／hm2。江西省單位面積耕地所容納的畜禽糞便數(shù)量采用張緒美等［23］的研究成果，即耕地負荷畜禽糞便的預(yù)警值為18 t／hm2。以有機肥價格作為耕地處理廢棄物的替代價格，得出江西省被征耕地在消納畜禽糞便方面的價值為39 600.00元／hm2?？梢?，江西省被征耕地平均環(huán)境凈化價值為39 653．10元／hm2。

運用謝高地等［19］的研究成果作為江西省被征耕地的生物多樣性維護價值和文化娛樂價值的平均值，分別為628．20、8．80元／hm2。

綜上，運用公式（8）可得出江西省耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為9.873萬元/hm2。

2．4江西省被征耕地補償標準測算

受自然和人文因素的影響，江西省各市被征耕地的社會價值相差較大，而生態(tài)價值和經(jīng)濟價值各市的值較接近，故計算各市的這兩個值時取全省平均值。根據(jù)以上各項計算結(jié)果，得出江西省各市被征耕地的總價值即為征地補償標準，為116.931萬元/hm2；其中南昌為112．536萬元／hm2、景德鎮(zhèn)為118．429萬元／hm2、九江為116．675萬元／hm2、新余為110．187萬元／hm2、宜春為108．328萬元／hm2、萍鄉(xiāng)為140.005萬元／hm2、鷹潭為112.087萬元／hm2、撫州為109．939萬元／hm2、贛州為130．010萬元／hm2、吉安為107．591萬元／hm2、上饒為120．454萬元／hm2。

2．5江西省2009年現(xiàn)行征地補償價格

根據(jù)《土地管理法》，江西省現(xiàn)行征地補償平均價格按耕地前三年平均年產(chǎn)值進行估算，2007年、2008年、2009年三年平均為16 000.00元／hm2，補償倍數(shù)取30倍，則江西省2009年征地補償價格為48萬元／hm2。

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3結(jié)論與討論

江西省2009年征地平均補償標準為116．931萬元／hm2，是現(xiàn)行征地補償價格的2．44倍，當前征地補償標準過低，這是因為補償標準中只考慮了耕地的經(jīng)濟價值。江西省2009年被征耕地經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值平均分別為65．217、41．841、9．873萬元／hm2。江西省征地補償標準最高的區(qū)域是萍鄉(xiāng)市，因萍鄉(xiāng)市人均耕地為全省最少，這說明人均耕地是制定賠償標準的重要依據(jù)。

本研究通過建立耕地資源價值評估體系，全面分析了江西省各市2009年被征耕地的賠償標準，為耕地補償提供重要依據(jù)。研究方法有所突破，如運用根冠比、經(jīng)濟產(chǎn)量、經(jīng)濟系數(shù)計算單位面積農(nóng)作物的生物總量，提高了耕地氣體調(diào)節(jié)價值的計算精度。但是，本研究只對基于耕地價值的征地標準進行了測算，對征地補償費用在政府、集體、農(nóng)民之間如何分配并未涉及，這將有待進一步探討；此外，由于缺乏江西省的某些實測數(shù)據(jù)，部分參數(shù)仍是沿用其他學者的研究成果；研究中所提出的測算方法還存在一些缺陷，在功能指標的選取和定量化評價等方面還有待進一步深入和完善，以提高測算的精度。

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