導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇集體土地收益分配辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：地票交易；收益；分配比例；分配主體；

1.地票交易中的收益形成

1.1地票交易的內(nèi)涵

所謂地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地主管部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的用地指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過(guò)土地交易所在全市范圍內(nèi)公開(kāi)拍賣(mài)。根據(jù)《重慶市地票管理暫行規(guī)定》，農(nóng)村建設(shè)用地依法復(fù)墾為耕地后而騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，必須預(yù)留不少于總規(guī)模的20%用于保障復(fù)墾項(xiàng)目所在區(qū)域的集體建設(shè)用地，剩下的部分方可作為向市國(guó)土資源行政主管部門(mén)核發(fā)“地票”的面積。

地票交易是一種實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的市場(chǎng)配置途徑和方式。所謂的“交易過(guò)程”是將復(fù)墾、整理項(xiàng)目產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，拿到重慶市農(nóng)村土地交易所打包組合，成為地票。

地票形成、地票交易過(guò)程如下圖1和圖2所示：

1.2地票交易收益形成

地票收益是在地票交易的過(guò)程實(shí)現(xiàn)的。如上圖2所示，全市各個(gè)區(qū)縣在復(fù)墾過(guò)程中產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，在重慶農(nóng)村土地交易所打包組合，成為“地票”。同時(shí)，政府制定地票基準(zhǔn)交易價(jià)格，進(jìn)行公開(kāi)交易，開(kāi)發(fā)商通過(guò)競(jìng)標(biāo)買(mǎi)入地票，獲得選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的意向耕地地塊。然后，政府運(yùn)用其征地權(quán)，將開(kāi)發(fā)商所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，隨后對(duì)該建設(shè)用地實(shí)行招、拍、掛，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)落地，即地票落地。此時(shí)，交易結(jié)束，收益形成。如果該開(kāi)發(fā)者在指標(biāo)落地時(shí)競(jìng)標(biāo)失敗，地票就會(huì)按原價(jià)轉(zhuǎn)給競(jìng)標(biāo)成功者。

2.地票收益分配現(xiàn)狀

2.1重慶地票交易運(yùn)行現(xiàn)狀

重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在土地流轉(zhuǎn)方面做了積極的探索和制度創(chuàng)新。2008年12月4日，重慶市率先在全國(guó)成立了農(nóng)村土地交易所，并舉行了首場(chǎng)地票交易會(huì)。至2010年年末，土交所共舉行地票交易會(huì)17場(chǎng)，交易地票125宗，29715畝，成交金額達(dá)36.06億元。前十二次交易情況見(jiàn)下表1所示。由表中數(shù)據(jù)可知，重慶地票的交易規(guī)模和交易單價(jià)呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。

2.2地票收益的分配主體

地票收益的分配主體即農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與交易過(guò)程中參與收益分配的主體，主要包括：

（1）土地權(quán)利人即土地轉(zhuǎn)出者――農(nóng)民家庭或集體經(jīng)濟(jì)組織；

（2）土地需求者即土地轉(zhuǎn)入者――房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商含政府土地儲(chǔ)備公司及廠業(yè)園區(qū)等用地單位；

（3）土地管理者――地方政府。

2.3不同收益主體的收益分配

根據(jù)2008年開(kāi)始實(shí)施的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，第二十一條分配權(quán)益保障規(guī)定，不同類(lèi)型的農(nóng)村集體建設(shè)用地，交易收益的分配比例和格局有所不同。收益分配如表2所示。

由表2可知，宅基地以外的集體建設(shè)用地指標(biāo)交易收益統(tǒng)統(tǒng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，所以收益分配過(guò)程中的各利益土體之間的分配格局的研究，主要是宅基地使用權(quán)交易的收益分配情況的研究。

由于《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中沒(méi)有明確規(guī)定各利益主體之間的分配比例關(guān)系，所以收益的分配帶有很強(qiáng)的主觀性。當(dāng)前，重慶市宅基地使用權(quán)地票交易收益分配多采用簡(jiǎn)單的比例分配方式。江北區(qū)政府與農(nóng)民集體之間的收益分配比例為2：8，其中農(nóng)民與集體之間的分配比例為7：3；江津區(qū)政府與農(nóng)民的收益分配比例為6：4。榮昌縣結(jié)合農(nóng)民和農(nóng)民集體的權(quán)益來(lái)進(jìn)行土地收益分配，進(jìn)行了集體建設(shè)用地土地級(jí)別劃分，政府與農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益分配比例為5：5。

3.地票收益分配中存在的問(wèn)題

3.1各區(qū)縣參與收益分配的主體不完全一致

調(diào)研顯示，重慶江北區(qū)參與集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配的主體有區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭；江津區(qū)參與收益分配的主體有區(qū)、鎮(zhèn)級(jí)政府、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民家庭；北碚區(qū)參與收益分配的土體有鎮(zhèn)級(jí)政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭和企業(yè)?？傮w上，各區(qū)縣集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配都考慮了農(nóng)民家庭、政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織三者的利益，但三者作為收益分配主體地位差異較大。江津區(qū)突出政府的主體地位，江北區(qū)突出農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，北碚區(qū)政府則沒(méi)有參與收益分配。

收益分配主體的核心爭(zhēng)議便成為政府是否應(yīng)該參與收益分配及在收益分配中的角色地位。參與收益分配主體不一致，不僅影響不同利益主體之間的分配比例，而且各利益主體的利益均不能得到有效保障。

3.2收益分配比例差異大

重慶地票收益分配各參與主體的分配比例不同，并且差異很大。這種差異化的收益分配比例實(shí)質(zhì)上反映了收益主體之間的產(chǎn)權(quán)地位模糊，各利益主體之間的分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐檢驗(yàn)。

3.3收益分配缺乏統(tǒng)一管理

一方面，現(xiàn)行的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》沒(méi)有明確詳細(xì)地規(guī)定參與地票交易的各利益主體之間的分配關(guān)系；另一方面，缺乏專(zhuān)門(mén)的地票交易收益分配統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易大多由區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村代行交易，農(nóng)民參與土地交易、自主決策的能力較低，致使農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益的知情權(quán)、參與權(quán)得不到保障。

3.4參與收益分配的農(nóng)民以后的生活缺乏社會(huì)保障

目前重慶尚沒(méi)有一套專(zhuān)門(mén)的完善的保障制度為那些參與農(nóng)村集體建設(shè)用地地票交易的農(nóng)民以后在城鎮(zhèn)生活提供有效的社會(huì)保障。對(duì)于那些放棄原有宅基地的農(nóng)民，尤其是對(duì)于進(jìn)城務(wù)工或遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，在城鎮(zhèn)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面權(quán)益都不能得到有效保障。

4.收益分配存在的問(wèn)題的原因分析

4.1收益分配沒(méi)有統(tǒng)一的理論依據(jù)

《土地管理法》中新增建設(shè)用地土地有償使用中央與地方的分配標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)定政府與農(nóng)民集體之間按3：7分成。調(diào)研顯示，重慶市宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配比例確定為8：2較為合適。盡管這些理論研究和實(shí)踐分析都為當(dāng)前重慶市地票交易合理的收益分配的探索提供了一定的借鑒和依據(jù)，但由于其并未形成系統(tǒng)的理論成果，所有并不能為重慶市地票交易提供統(tǒng)一的收益分配理論依據(jù)。

4.2政府主導(dǎo)的交易模式影響分配的市場(chǎng)化水平

重慶市地票交易模式中政府既是交易相關(guān)規(guī)則的制定者，也是收易的利益相關(guān)者。政府主導(dǎo)了地票交易的產(chǎn)生（復(fù)墾）、運(yùn)行（交易）和落地過(guò)程。但同時(shí)又參與收益分配，所以不能保證分配的公平、公正。以致于在一些區(qū)縣，尤其是農(nóng)村腹地區(qū)縣，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權(quán)和所有權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)民集體，農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到保障。

4.3未完善并健全法律監(jiān)管制度

目前，重慶市集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益分配的法律監(jiān)管缺失，收益分配基本是處于一種自發(fā)狀態(tài)，導(dǎo)致收益分配缺乏公平、有效的監(jiān)督管理，其主要原因在于沒(méi)有統(tǒng)一明確的法律監(jiān)督依據(jù)。表現(xiàn)在以下幾方面：首先，法律監(jiān)管主體不明確，未成立專(zhuān)門(mén)的管理收益分配的部門(mén)。其次，法律監(jiān)管在村級(jí)集體財(cái)務(wù)收益上的監(jiān)管缺失，村級(jí)集體的財(cái)務(wù)透明、收益分配公開(kāi)制以及在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織收益的使用上沒(méi)有監(jiān)管機(jī)制。

5.制度改進(jìn)建議

5.1明確制定各收益分配主體產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則

要明確收益分配的各產(chǎn)權(quán)土體關(guān)系，就必須制定明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系準(zhǔn)則：首先，以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體建設(shè)用地（尤其是宅基地）產(chǎn)權(quán)主體界定，這是實(shí)現(xiàn)收益合理分配的前提。其次，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)登記步伐，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)管理，在具體登記過(guò)程中，一定要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化，特別是對(duì)“一戶多宅”和超過(guò)法定面積的處理問(wèn)題上要保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正，沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地確權(quán)登記發(fā)證，所有權(quán)土體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)，不允許流轉(zhuǎn)，以保障土地流轉(zhuǎn)和交易安全，保障交易各方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

5.2建立健全參與交易農(nóng)民的社會(huì)保障制度

首先，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地退出收回補(bǔ)償制度，對(duì)退出土地的農(nóng)民和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理補(bǔ)償。根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)民的生活水平及居住條件，制定政府、農(nóng)民集體及農(nóng)戶都能接受的補(bǔ)償方式和統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次結(jié)合農(nóng)村戶籍制度改革，完善進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障需求。地票交易過(guò)程中，放棄宅基地愿意進(jìn)程的農(nóng)民，可以參照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，享有與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等方面的同等保障。

5.3完善創(chuàng)新現(xiàn)有流轉(zhuǎn)收益分配方面的法規(guī)政策

首先，加快推進(jìn)《土地管理法》等相關(guān)法律的補(bǔ)充和完善，從根本上解決農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題。其次，進(jìn)一步細(xì)化和明確《重慶農(nóng)村十地交易所管理暫行辦法》對(duì)有關(guān)流轉(zhuǎn)收地票交易收益分配問(wèn)題的規(guī)定。最后，探索建立對(duì)農(nóng)民集體土地收益的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，以防出現(xiàn)新的社會(huì)分配不公現(xiàn)象。

5.4建立完善的收益分配的監(jiān)督管理機(jī)制

建立確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織獲得其應(yīng)得土地收益的監(jiān)督機(jī)制，確保農(nóng)村集體和農(nóng)民成為收益的主要獲得者，同時(shí)確保集體和國(guó)家土地收益不流失，將其用于社會(huì)，造福全民。收益分配的監(jiān)督過(guò)程如圖3所示。

參考文獻(xiàn)

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篇2

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀

從調(diào)查的情況來(lái)看，從實(shí)行家庭承包責(zé)任制開(kāi)始到第一輪土地承包期結(jié)束，土地流轉(zhuǎn)就已經(jīng)發(fā)生，但土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄，個(gè)別因缺少勞動(dòng)力而將自家的責(zé)任田土轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，是一種零星、分散式的流轉(zhuǎn)。實(shí)行第二輪土地承包之后，隨著土地承包30年不變政策的落實(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)速度明顯加快。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有以下五種形式：

（一）轉(zhuǎn)讓

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身發(fā)展的需要，企業(yè)間合并、兼并、重組及股份制改造，出現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，農(nóng)村宅基地也隨房屋買(mǎi)賣(mài)而進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

（二）出租

有的地方單純出租土地，有的地方連同地上物一同出租。安陽(yáng)市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的就占70%左右。

（三）入股

入股是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)作為企業(yè)的股份。土地入股不僅可以解除那些不愿意耕種土地但又不愿意放棄土地農(nóng)民的憂慮，而且還可以促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和集中，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。

（四）抵押

眾所周知，土地屬于不動(dòng)產(chǎn)。因此，土地是優(yōu)質(zhì)的抵押貸款擔(dān)保物。如果沒(méi)有土地作為抵押，企業(yè)很難從銀行中取得貸款，這樣企業(yè)的發(fā)展就會(huì)受到限制。因此，土地的抵押，不僅能夠提高金融資產(chǎn)的安全性，而且還能盤(pán)活企業(yè)的土地資產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。但由于農(nóng)村土地的抵押權(quán)受到法律的限制，因此，農(nóng)村集體土地的抵押在土地的流轉(zhuǎn)中所占的比重很低。

（五）置換

置換是指不同用途或不同地區(qū)之間土地的互換。例如，安陽(yáng)市郊區(qū)郭家灣村用約90畝與國(guó)有城市土地進(jìn)行互換而實(shí)現(xiàn)了整個(gè)村莊的搬遷。安陽(yáng)鋼鐵公司為了修路置換了鐵西區(qū)戚家莊約14畝土地。

二、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用

（一）提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的水平，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，盤(pán)活了土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用。通過(guò)實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)土地、資金、勞動(dòng)力等要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）加速農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

隨著農(nóng)村土地流進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民可以脫離土地的束縛，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，從而推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，可實(shí)行集約化操作。

（三）促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于農(nóng)民增收

土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)單位增大，實(shí)力增強(qiáng)，有條件進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

（四）有利于加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的步伐

實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在連片的耕地上有利于土壤改良、統(tǒng)一選用優(yōu)良品種和其他新的科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用。

三、存在的問(wèn)題

（一）產(chǎn)權(quán)主體不明晰

我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，“集體”到底是指哪一級(jí)，法律規(guī)定則較為含糊不清。

（二）產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整

《土地管理法》第11條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”；第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”；第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)”；第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”等等。這對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上規(guī)定了種種限制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已不是完整的土地產(chǎn)權(quán)，其使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到了很大的制約，也就很難形成對(duì)當(dāng)前集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式、轉(zhuǎn)移的接受主體以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整做出具體的規(guī)定。

(三)土地收益分配不合理

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中一個(gè)突出和敏感的問(wèn)題就是，農(nóng)村承包土地的收益分配問(wèn)題?，F(xiàn)行土地制度下的土地收益分配，國(guó)家集中的多，留給農(nóng)民的相對(duì)較少。市、縣、鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)參與了農(nóng)村承包土地土地收益的分配，誤認(rèn)為集體土地也像國(guó)有土地一樣，政府也是農(nóng)村集體土地的所有者，都想從中分得“一杯羹”，從而形成了“與民爭(zhēng)利”的局面，使得農(nóng)民的利益得不到有效的保護(hù)。

四、措施與建議

其一，為了建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制，必須明晰農(nóng)村承包土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)具有兩個(gè)顯著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供經(jīng)濟(jì)秩序，否則就會(huì)發(fā)生權(quán)利混亂；交易性促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，奠定資源的分工和專(zhuān)業(yè)化利用，并能夠獲得規(guī)模報(bào)酬遞增的經(jīng)濟(jì)效果。這樣更有利于資源配置效率的提高，更有利于產(chǎn)權(quán)交易和市場(chǎng)交易的安全。

其二，對(duì)農(nóng)村承包土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以充分實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國(guó)有土地使用權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等項(xiàng)權(quán)利。同時(shí)，對(duì)批準(zhǔn)使用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。盡早出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，盡快完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

篇3

記者:日前重慶和成都獲準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn),土地入股和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)的重要內(nèi)容,社會(huì)各方頗多關(guān)注。其實(shí)圍繞集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革,爭(zhēng)論也一直不斷。首先請(qǐng)您簡(jiǎn)要地談?wù)勎覈?guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的歷史演變情況怎樣?其形成原因又是什么?

王小映:我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地形成的歷史原因,情況比較復(fù)雜。據(jù)我的調(diào)查了解,一部分集體建設(shè)用地 ,包括原來(lái)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的庫(kù)房、飼養(yǎng)場(chǎng)、曬谷場(chǎng)、衛(wèi)生院、辦公用房等,是在改革開(kāi)放前就形成的;一部分集體建設(shè)用地包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等,是在改革開(kāi)放后隨著農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展形成的;農(nóng)民宅基地則有祖?zhèn)鞯?也有申請(qǐng)審批新增的。

改革開(kāi)放以來(lái),一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地隨著企業(yè)改制進(jìn)入市場(chǎng),也有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地由于企業(yè)破產(chǎn)而廢棄閑置。在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和村組合并的過(guò)程中,一些原有的大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公房用地、庫(kù)房用地、飼養(yǎng)場(chǎng)用地等廢棄閑置。一些公益性用地如學(xué)校用地、敬老院用地、衛(wèi)生院用地等,也因這些機(jī)構(gòu)的調(diào)整和合并重建等原因而成為廢棄地。一些農(nóng)民的宅基地,則因村莊人口減少而廢棄閑置。

近些年來(lái),在勞動(dòng)力流動(dòng)、人口遷移和村莊內(nèi)部人口和家庭數(shù)量變化等因素的引致下,特別是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾加劇和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制等因素的影響下,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求和供給不同程度地增加,農(nóng)村歷史上形成的各類(lèi)廢棄閑置的集體建設(shè)用地便以各種形式流轉(zhuǎn)入市。

記者:目前現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日趨活躍,那么流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀如何?

王小映:從這些年各地的探索實(shí)踐來(lái)看,主要有四種產(chǎn)權(quán)管理模式。

一是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)的,繼續(xù)保留集體所有;流向集體經(jīng)濟(jì)組織成員外部的,則通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備或轉(zhuǎn)權(quán)審批轉(zhuǎn)為國(guó)有,不少地方在現(xiàn)行法律框架內(nèi)都采用這種管理模式。

二是在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地需要流轉(zhuǎn)的,通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有;在城市規(guī)劃區(qū)和建成區(qū)外集體建設(shè)用地需要流轉(zhuǎn)的,繼續(xù)保留集體土地所有權(quán),浙江的一些地方采用這種模式。

三是對(duì)于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地,在流轉(zhuǎn)時(shí)都繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)形式,比照國(guó)有土地使用權(quán)出讓,將集體建設(shè)用地納入與國(guó)有建設(shè)用地一體化的統(tǒng)一市場(chǎng),廣東省就采取這種管理模式。

四是在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外都轉(zhuǎn)為國(guó)有,如深圳市,事實(shí)上就通過(guò)集體土地的全面國(guó)有化采取這種管理模式。

關(guān)鍵是要在統(tǒng)一的規(guī)劃管制下對(duì)集體土地和國(guó)有土地全面實(shí)行同等待遇

記者:如何處理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的土地關(guān)系,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要解決的一道難題,也是成渝試驗(yàn)不容回避的問(wèn)題。面對(duì)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀,您認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理中,土地產(chǎn)權(quán)管理改革應(yīng)當(dāng)選擇怎樣的思路?

王小映:實(shí)際上,在理順集體建設(shè)用地入市時(shí)的土地收益分配關(guān)系的前提下,將集體建設(shè)用地入市后的土地產(chǎn)權(quán)界定為集體所有還是國(guó)有,只是一個(gè)形式問(wèn)題,而不具有實(shí)質(zhì)性意義。這是因?yàn)?在土地進(jìn)入市場(chǎng)后,無(wú)論是保留為集體所有還是轉(zhuǎn)為國(guó)有,即使土地出讓年期界滿,除非公共利益需要,國(guó)家和集體都不可能收回建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行再次出讓,而只能由土地使用者在象征性地繳納土地出讓金后續(xù)期使用。

從減少制度摩擦的角度來(lái)看,實(shí)行一元化的國(guó)有要好一些,而保留集體所有容易造成日后村組集體與用地者之間的摩擦。但是,從保護(hù)農(nóng)民在集體土地資產(chǎn)處置時(shí)的權(quán)益考慮,選擇繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)、創(chuàng)設(shè)集體出讓土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)改革思路要更穩(wěn)妥一些。這樣完全可以在集體出讓土地使用權(quán)和國(guó)有出讓土地使用權(quán)這兩種產(chǎn)權(quán)形式不同、但權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利效力相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的全面接軌。

也就是說(shuō),要打破城鄉(xiāng)二元土地所有制障礙,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),關(guān)鍵是要在統(tǒng)一的規(guī)劃管制下對(duì)集體土地和國(guó)有土地在市場(chǎng)開(kāi)放、市場(chǎng)管制、財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償、稅費(fèi)金義務(wù)等方面全面實(shí)行同等待遇,做到了這一點(diǎn),城鄉(xiāng)二元土地所有制自然而然就不再是一個(gè)問(wèn)題。實(shí)際上,規(guī)劃管制、增值歸公、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地稅收、市場(chǎng)管制等公共政策與土地產(chǎn)權(quán)是無(wú)關(guān)的,公共政策的制定首先要在觀念上跳出二元土地所有制的框框和思維定式。

記者:依照這樣的土地產(chǎn)權(quán)管理改革思路,我們?cè)诰唧w管理制度設(shè)計(jì)上需要做哪些相應(yīng)的配套調(diào)整呢?

王小映:我認(rèn)為,在今后的改革實(shí)踐中,可考慮在《物權(quán)法》規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)下,進(jìn)一步將集體建設(shè)用地使用權(quán)細(xì)分為集體劃撥土地使用權(quán)和集體出讓土地使用權(quán),對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行更為細(xì)致的分類(lèi)管理。

比如,對(duì)于存量集體建設(shè)用地,無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性用地還是公益性用地,可按照集體劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行管理?，F(xiàn)有的存量集體建設(shè)用地,從其取得來(lái)看基本上都是無(wú)償或低償取得的,實(shí)際上相當(dāng)于一種保留集體土地所有權(quán)形式的純粹的劃撥土地使用權(quán)。因此,在管理中完全可以按照集體劃撥土地使用權(quán)加以管理。對(duì)于農(nóng)村存量集體公益性用地,可按照集體劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行管理;對(duì)于村組興辦公益性事業(yè)的新增用地,可在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批后直接無(wú)償劃撥供應(yīng),也可直接納入《劃撥用地目錄》對(duì)城鄉(xiāng)公益性用地實(shí)行統(tǒng)一管理。對(duì)于符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性或私人性的存量集體建設(shè)用地,比照城鎮(zhèn)劃撥用地在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面進(jìn)行交易許可管制,允許土地使用者或者受讓者繳納一定標(biāo)準(zhǔn)的土地增值收益后取得出讓土地使用權(quán),并進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和作價(jià)出資。

當(dāng)然,也要配套改革集體建設(shè)用地供應(yīng)制度。對(duì)于農(nóng)村民辦企業(yè)用地等新增的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地,納入土地招拍掛出讓的統(tǒng)一供應(yīng)渠道,實(shí)行與城市企業(yè)同樣的待遇,城鄉(xiāng)企業(yè)新增建設(shè)用地一律實(shí)行土地出讓轉(zhuǎn)讓制度,土地招拍掛后也可繼續(xù)保留集體所有。對(duì)于農(nóng)民宅基地,嚴(yán)格實(shí)行一戶只能享受一次帶有福利性質(zhì)的宅基地的政策,村民出售住房的,不得再申請(qǐng)新的宅基地,并逐步取消宅基地福利配給制度;對(duì)于被征地農(nóng)民的回遷房和生產(chǎn)性安置用房,其用地有的地方按集體建設(shè)用地來(lái)管理,有的地方按國(guó)有劃撥土地來(lái)管理,有的地方納入國(guó)有出讓軌道來(lái)管理,應(yīng)予以嚴(yán)格規(guī)范,防止形成管理上的漏洞。

完善土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償辦法和土地稅費(fèi)金體系，合理分配流轉(zhuǎn)收益

記者:討論農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),必然涉及流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問(wèn)題,您如何看待這方面的現(xiàn)狀?

王小映:與集體農(nóng)地經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地相比,在集體農(nóng)地直接轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的過(guò)程中,一般情況下由于用地者是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員,所以在取得土地時(shí)并不向集體經(jīng)濟(jì)組織支付財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償,但是要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)等。與集體農(nóng)地經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地相比,在集體農(nóng)地直接轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的過(guò)程中,事實(shí)上同樣存在因規(guī)劃用途轉(zhuǎn)換引起的土地增值歸公的問(wèn)題,只不過(guò)由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到限制,與規(guī)劃用途直接相關(guān)的土地增值收益在集體建設(shè)用地供應(yīng)過(guò)程中不能顯化出來(lái)。但是,在集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)入市時(shí)這種增值收益必然要顯化,這種情況下與規(guī)劃用途相關(guān)的土地增值也就應(yīng)當(dāng)在集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)入市時(shí)實(shí)現(xiàn)歸公。

目前,我國(guó)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)中,許多地方對(duì)集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)做了土地增值歸公的制度安排,但是收繳的標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一,有的地方按照基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例征收,有的地方定額征收,分配辦法也五花八門(mén),缺少統(tǒng)一規(guī)范。而在集體建設(shè)用地的再次流轉(zhuǎn)中,一些地方參照城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn),征收與城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)有關(guān)稅收相類(lèi)似的地方費(fèi)收,如土地增值費(fèi)等。

記者:由此看來(lái),農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配亟需完善,您認(rèn)為應(yīng)采取什么辦法?

王小映:總的來(lái)說(shuō),我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照對(duì)集體土地和國(guó)有土地實(shí)行平等待遇的原則,逐步完善土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償辦法和土地稅費(fèi)金體系,合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益。

首先,要進(jìn)一步完善土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償辦法。無(wú)論是集體農(nóng)地、還是國(guó)有農(nóng)地,無(wú)論是規(guī)劃為公共用途、還是規(guī)劃為經(jīng)營(yíng)性用途,建設(shè)用地?zé)o論是通過(guò)征收取得、還是通過(guò)收購(gòu)儲(chǔ)備取得或者通過(guò)流轉(zhuǎn)交易許可取得,只要土地的區(qū)位相當(dāng)、自然條件相當(dāng)、現(xiàn)狀用途相同,對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償就應(yīng)當(dāng)是一致的。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是,對(duì)農(nóng)地的補(bǔ)償不能只考慮農(nóng)地的租金價(jià)值即農(nóng)地農(nóng)用的租金價(jià)值,還應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)地的選擇性價(jià)值以及城市化帶來(lái)的成長(zhǎng)性增值和區(qū)位價(jià)值。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中,并不是農(nóng)地租金價(jià)值之外的所有土地增值都應(yīng)歸公,應(yīng)歸公的主要是與規(guī)劃用途相關(guān)的一部分土地增值。通過(guò)交易許可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地,其財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償一般通過(guò)流轉(zhuǎn)收益取得。從促進(jìn)公平的角度出發(fā),應(yīng)嚴(yán)格界定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體。對(duì)農(nóng)戶通過(guò)合法審批取得的宅基地,由于是按照福利性質(zhì)平均分配占有的,應(yīng)確定農(nóng)戶為流轉(zhuǎn)主體,流轉(zhuǎn)收益在扣除歸公的土地增值收益后歸農(nóng)戶;對(duì)于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共公益事業(yè)用地、村內(nèi)空閑地等,則應(yīng)界定集體經(jīng)濟(jì)組織為流轉(zhuǎn)主體,流轉(zhuǎn)收益在扣除歸公的土地增值收益后歸村組集體。

其次,要按照平等待遇原則,完善土地增值分配體系。無(wú)論是集體農(nóng)地或國(guó)有農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地,還是集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地,按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收有關(guān)政策性稅費(fèi)。無(wú)論是集體農(nóng)地或國(guó)有農(nóng)地經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地,還是集體農(nóng)地經(jīng)審批直接轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地,一律收繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。無(wú)論是集體農(nóng)地或國(guó)有農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地,還是集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地,或者是存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的,對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地,按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由政府收繳土地增值收益,或者統(tǒng)一納入土地招拍掛出讓供應(yīng)渠道,在同一個(gè)有形市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一供應(yīng),保障土地收益的公平分配和市場(chǎng)公平秩序。同時(shí),在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中,應(yīng)配套開(kāi)征契稅、印花稅、土地增值稅和營(yíng)業(yè)稅等。

逐步建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃許可管理制度

記者:對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的市場(chǎng)監(jiān)管,您有哪些具體建議?

王小映:首先是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃的統(tǒng)一管理,制定和頒布規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的法律法規(guī),逐步建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃許可管理制度。

同時(shí),要加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理和土地管理工作的銜接,有條件的地方可逐步建立完善農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃許可等行政許可管理制度。

篇4

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)殘缺；制度障礙；制度構(gòu)建

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1003-3890(2007)11-0010-05

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個(gè)人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)租賃、抵押、作價(jià)入股等方式，有償讓與其他單位或個(gè)人使用的行為。在中國(guó)農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進(jìn)展，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農(nóng)民無(wú)法合法獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)主體地位，分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它通過(guò)向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項(xiàng)有效率的制度安排應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過(guò)程。制度變遷可以視為現(xiàn)有制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N效益更高的制度。制度變遷的過(guò)程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過(guò)程。制度變遷分為兩種類(lèi)型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是指一群人或一個(gè)人響應(yīng)制度“不均衡”引致獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起。中國(guó)當(dāng)前體制下所發(fā)生的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題和面臨的障礙，提出推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建。

一、中國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)殘缺極大地限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了一系列違背法律與政策初衷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果

中國(guó)現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象。所謂制度不均衡是指人們對(duì)現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，也即制度供給不能適應(yīng)制度需求。中國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度實(shí)行的是城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規(guī)對(duì)這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，國(guó)家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計(jì)運(yùn)作；但對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)說(shuō)，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，權(quán)利人只有在出資、人股、聯(lián)營(yíng)等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓?zhuān)瓌t上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來(lái)看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國(guó)有土地使用權(quán)的主體不受任何限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個(gè)人，并且集體建設(shè)用地的交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度手續(xù)繁雜，周期長(zhǎng)，且由于利益分配不公極易引發(fā)社會(huì)矛盾與沖突，產(chǎn)生巨大的交易成本，不能滿足當(dāng)前對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求。限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰(shuí)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民小組及農(nóng)民個(gè)人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實(shí)際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個(gè)人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，也是不完整的或者說(shuō)是殘缺的，這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制從本質(zhì)上說(shuō)是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的每一個(gè)成員被賦予了平等合法地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，這就決定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無(wú)法對(duì)特定地塊的地權(quán)形成長(zhǎng)期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對(duì)正常的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力、資金等要素加快流動(dòng)起來(lái)，土地要素作為一種重要的市場(chǎng)要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢(shì)。但是目前實(shí)施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快的現(xiàn)實(shí)形成沖突。雖然中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說(shuō)是鼓勵(lì)的，農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實(shí)踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒(méi)有真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營(yíng)更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意；二是依中國(guó)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押也限制了農(nóng)民獲得必要的金融服務(wù)。

由以上分析可見(jiàn)，中國(guó)目前的土地制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是殘缺的，這與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的大方向是相違背的，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。首先，土地用途管制失靈。國(guó)家立法對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行限制，一個(gè)重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護(hù)中國(guó)基本農(nóng)田和國(guó)家糧食安全。然而，由于土地非農(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過(guò)土地征用獲得城市建設(shè)資金和增加財(cái)政收入，從而助長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化，近20多年來(lái)，政府、民間資本、工商業(yè)資本對(duì)耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對(duì)國(guó)有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對(duì)待，造成新時(shí)期工業(yè)、城市和市民對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。據(jù)估算，1979～2001年間，全國(guó)通過(guò)土地價(jià)格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過(guò)20000億元，造成城市對(duì)農(nóng)村利益的侵蝕，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對(duì)城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對(duì)立，日益成為社會(huì)不和諧的源頭。

二、在農(nóng)村社會(huì)保障體系缺失的條件下，農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能的日益強(qiáng)化也成為了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計(jì)或獲取收入的手段。其次，財(cái)產(chǎn)職能。作為一種財(cái)產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣在地理區(qū)位上可以隨便移動(dòng)，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的。最后，社會(huì)保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會(huì)保險(xiǎn)。在國(guó)家的社會(huì)保障無(wú)法覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來(lái)為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障。

經(jīng)濟(jì)處于不同階段，農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對(duì)土地不同職能的看重和依賴。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于食品供給嚴(yán)重不足的時(shí)期，土地經(jīng)營(yíng)就是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的全部，這時(shí)土地是農(nóng)戶維持生計(jì)和獲得收入的惟一來(lái)源。而當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時(shí)候，這一時(shí)期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)農(nóng)戶完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會(huì)保障時(shí)，土地的財(cái)富功能的實(shí)現(xiàn)就成為主要問(wèn)題。目前來(lái)看，中國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會(huì)保障的階段。

正因?yàn)槿绱?，農(nóng)戶對(duì)自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民們帶來(lái)了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過(guò)務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進(jìn)城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所，但他們?nèi)圆辉阜艞壨恋?。大量的社?huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查也表明，在農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工沒(méi)有納入國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)保障的條件下，絕大多數(shù)人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓出去。這種附著在土地上的社會(huì)保障功能在很大程度上限制了當(dāng)前土地的集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展和土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)。

三、在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨一系列制度性約束的條件下，經(jīng)濟(jì)主體對(duì)制度變遷潛在利潤(rùn)的追求仍然刺激著農(nóng)村土地使用權(quán)自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)的大量發(fā)生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在收益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，主體會(huì)不斷推進(jìn)制度由“起點(diǎn)模式”向“目標(biāo)模式”的變遷，以達(dá)到將外部收益內(nèi)部化的目的。在現(xiàn)行土地法律制度的禁錮下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之所以頻繁地進(jìn)入“黑市”進(jìn)行自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)，是因?yàn)檫@種非正式流轉(zhuǎn)制度給流轉(zhuǎn)主體(包括轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方)帶來(lái)了制度變遷過(guò)程中潛在的巨大收益。1990年以來(lái)，在珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉(cāng)庫(kù)和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租或轉(zhuǎn)讓。這種通過(guò)“隱性市場(chǎng)”將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對(duì)于城市建設(shè)用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農(nóng)村土地尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的巨大升值，正是對(duì)于這種升值收益即潛在利潤(rùn)的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素。同時(shí)，通過(guò)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專(zhuān)業(yè)化、集約化，這都將帶來(lái)巨大的潛在收益，也是促成農(nóng)村土地加快流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

與此同時(shí)，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤(rùn)的獲得成為可能。從1984年中央1號(hào)文件一直到黨的十六大報(bào)告，中國(guó)土地法律制度逐步放寬了對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對(duì)禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開(kāi)一條口子可以流轉(zhuǎn)，無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，并與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，這是中國(guó)土地使用制度改革中的又一次開(kāi)創(chuàng)性實(shí)驗(yàn)。因此可以說(shuō)，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進(jìn)一步促進(jìn)了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，加快推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)自由合法流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

雖然國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了種種的限制，但實(shí)際上大量的農(nóng)村集體土地正以各種方式自發(fā)進(jìn)入城市土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并獲取相應(yīng)的利益。這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)造成土地市場(chǎng)的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規(guī)的約束，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，也給集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失和麻煩。既然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市不斷擴(kuò)張，對(duì)土地的需求導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為客觀存在的事實(shí)，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，調(diào)整現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入市場(chǎng)，使其朝著規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改或調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)

要有效地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須突破和發(fā)展完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情，筆者特提出如下立法建議：第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)是兩個(gè)平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容，這是對(duì)限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂的前提，第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。只有這樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)人才有權(quán)獨(dú)立處理自己的使用權(quán)來(lái)滿足其經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)需要，才可以在法定范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，使權(quán)利動(dòng)態(tài)化。第三，在總結(jié)各試點(diǎn)城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國(guó)性的法律法規(guī)烹――《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，盡快解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無(wú)法可依問(wèn)題。

(二)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營(yíng)、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對(duì)農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、明確集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對(duì)于自己承包土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說(shuō)，增加土地供給的主體，由原來(lái)的單二的國(guó)家出讓變?yōu)閲?guó)家和農(nóng)民集體雙供給。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、合作或聯(lián)營(yíng)等方式獲得。通過(guò)以上方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用人完成協(xié)議約定的條件后，在使用期內(nèi)可以依法將余期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不論是首次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)，都必須將流轉(zhuǎn)用地的條件、要求在土地有形市場(chǎng)公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護(hù)集體土地所有者和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問(wèn)題作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價(jià)和最低保護(hù)價(jià)，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不得低于最低保護(hù)價(jià)。同時(shí)明確集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)的收益可用于土地開(kāi)發(fā)整理、公益事業(yè)、農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施的修建等，具體的分配方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

要對(duì)不適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)的土地征用制度進(jìn)行改革。一要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用。對(duì)征地項(xiàng)目嚴(yán)格管理，本著節(jié)約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且也承載著社會(huì)保障功能。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須考慮到這一點(diǎn)。征地補(bǔ)償可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，對(duì)被征用土地進(jìn)行評(píng)估，力求真實(shí)地反映土地資源價(jià)格。三要改革土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，?yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中分離出一部分作為專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補(bǔ)償發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人手中。四要改革安置辦法。由地方財(cái)政撥專(zhuān)款，對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長(zhǎng)后再進(jìn)入社會(huì)。

篇5

浙江省湖州市是浙江省和國(guó)土資源部存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)地區(qū)之一。試點(diǎn)工作以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地資產(chǎn)處置為出發(fā)點(diǎn),其間主要采取了以下做法:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的前提條件之一是企業(yè)擁有合法的土地使用權(quán),不具備此條件的,須依法補(bǔ)辦用地手續(xù),并取得土地使用證書(shū)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估時(shí)應(yīng)包括土地資產(chǎn)的內(nèi)容。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制方式不同,辦理用地手續(xù)的規(guī)則也不同。(1)企業(yè)整體轉(zhuǎn)讓或部分不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓的,由受讓者依法辦理土地征收、出讓手續(xù),補(bǔ)交土地出讓金和造地專(zhuān)項(xiàng)基金等國(guó)家稅費(fèi)。(2)集體土地所有者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給改制企業(yè)的,集體所有權(quán)性質(zhì)不變,土地管理部門(mén)向出租方頒發(fā)《集體土地租賃許可證》,承租企業(yè)向出租方支付租金。(3)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村以土地使用權(quán)作價(jià)入股的,集體土地性質(zhì)不變,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村每年收取紅利。(4)以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體企業(yè)改制時(shí),由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或村經(jīng)濟(jì)合作社補(bǔ)辦出讓手續(xù)、補(bǔ)交出讓金后,可以轉(zhuǎn)讓、出租給改制企業(yè),補(bǔ)交的出讓金要返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)80%。

在處置轉(zhuǎn)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地資產(chǎn)的基礎(chǔ)上,湖州市又將這一探索延伸到存量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。1999年,在該市善璉鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。保留集體土地所有權(quán)不變,允許集體土地在符合如下原則時(shí)進(jìn)行流轉(zhuǎn):(1)已經(jīng)依法取得鎮(zhèn)、村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)(即辦理過(guò)相關(guān)使用手續(xù));(2)符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和相關(guān)流轉(zhuǎn)條件(一般村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的流轉(zhuǎn),原則上征為國(guó)有;規(guī)劃區(qū)外的,實(shí)行集體土地內(nèi)部流轉(zhuǎn));(3)流轉(zhuǎn)形式包括轉(zhuǎn)讓(含作價(jià)入股或出資)、出租、抵押;(4)土地收益分配,誰(shuí)所有誰(shuí)收益,土地管理部門(mén)按土地流轉(zhuǎn)收益金額收取5%的手續(xù)費(fèi)。

隨后,湖州市又在此基礎(chǔ)上形成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法。該辦法將流轉(zhuǎn)適用的范圍限定為工業(yè)園區(qū)和城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,不適用于建城區(qū)和規(guī)劃區(qū)范圍的建設(shè)用地,也嚴(yán)禁利用集體建設(shè)用地從事商貿(mào)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。用地者通過(guò)一次性轉(zhuǎn)讓和作價(jià)入股取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所得收益全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)戶,鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取15%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施,剩余由土地所有者分到各戶。

安徽蕪湖:為流轉(zhuǎn)改革做政策和法律儲(chǔ)備

1999年11月24日,國(guó)土資源部批準(zhǔn)蕪湖市為全國(guó)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

蕪湖市方案的主要內(nèi)容歸納如下:

1、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)、個(gè)體工商戶、私營(yíng)或者聯(lián)戶辦企業(yè)以及農(nóng)村村民建住宅等可使用集體建設(shè)用地。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的取得可以不改變集體所有權(quán)性質(zhì),只需符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)(集鎮(zhèn))建設(shè)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。

2、集體建設(shè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一開(kāi)發(fā),采用招標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)方式提供土地使用權(quán)。

3、集鎮(zhèn)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制建設(shè)規(guī)劃,并根據(jù)這一規(guī)劃向縣政府申報(bào)下一年度土地利用年度計(jì)劃建議,并報(bào)市人民政府土地行政主管部門(mén)。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用年度計(jì)劃由市人民政府實(shí)行計(jì)劃單列。

4、集鎮(zhèn)建設(shè)使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地,在涉及占用農(nóng)用地時(shí),須按規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

5、農(nóng)民集體建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn);在流轉(zhuǎn)時(shí),要征得土地所有者同意,并由土地所有者與使用者簽訂書(shū)面協(xié)議。

6、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。如發(fā)生首次流轉(zhuǎn),土地所有者和流轉(zhuǎn)雙方須持土地所有權(quán)和土地使用權(quán)證、同意流轉(zhuǎn)協(xié)議、土地流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件,向當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府土地行政主管部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng),經(jīng)批準(zhǔn)后,方可領(lǐng)取農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)許可證,辦理土地登記。如發(fā)生再次流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)雙方須持土地使用權(quán)證、前次流轉(zhuǎn)合同、本次流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件,向市、縣人民政府土地主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續(xù)。

7、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的土地收益,要在土地所有權(quán)人與市、縣、鎮(zhèn)人民政府之間分配。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí),土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉(zhuǎn)收益。首次流轉(zhuǎn)時(shí),應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定和流轉(zhuǎn)合同的約定,如期向市、縣人民政府繳納土地流轉(zhuǎn)收益。再次流轉(zhuǎn)的,則要參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)繳納土地增值收益。

8、允許分屬不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)用地和建設(shè)用地進(jìn)行置換,促進(jìn)建設(shè)用地向小城鎮(zhèn)集中和土地整理。

在確立上述基本原則后,蕪湖市又制定了《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則》,對(duì)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了細(xì)化和延伸:

1、集鎮(zhèn)建設(shè)依法使用農(nóng)民集體所有的土地,按農(nóng)用地的土地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià),對(duì)農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)者和建設(shè)用地的土地使用者進(jìn)行補(bǔ)償。

2、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)的程序依次為:第一,土地所有者與流轉(zhuǎn)方簽訂同意流轉(zhuǎn)協(xié)議;第二,流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同;第三,土地所有者和流轉(zhuǎn)雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng),并填寫(xiě)《流轉(zhuǎn)申請(qǐng)表》;第四,市、縣土地行政主管部門(mén)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審核,填寫(xiě)《流轉(zhuǎn)呈批表》報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn),頒發(fā)《流轉(zhuǎn)許可證》;第五,流轉(zhuǎn)雙方按合同約定支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用及辦理土地登記。如發(fā)生再次流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)雙方直接向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續(xù)。

3、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的土地可用于:居住用地(70年);商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地(40年);工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、綜合或者其他用地(50年)。

4、農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí),土地使用者向市、縣人民政府繳納的土地流轉(zhuǎn)收益,其標(biāo)準(zhǔn)分別有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益,在減除前次流轉(zhuǎn)所支付的金額、開(kāi)發(fā)土地的成本費(fèi)用、新建房及配套設(shè)施的成本費(fèi)用后按一定比例進(jìn)行分配。土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值收益,在土地所有者、鎮(zhèn)、縣(區(qū))、市之間按2∶5∶2∶1進(jìn)行分配。

廣東:從基層創(chuàng)新走向地方立法

廣東省政府于2005年6月以省長(zhǎng)令的形式頒布《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》,于該年10月1日在全省范圍內(nèi)實(shí)施。

這部地方規(guī)章開(kāi)宗明義,旨在規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),明確集體建設(shè)用地可用于:興辦各類(lèi)工商企業(yè),包括國(guó)有、集體、私營(yíng)企業(yè),個(gè)體工商戶,外資投資企業(yè)(包括合資、合作、外商獨(dú)資企業(yè)、“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)),聯(lián)營(yíng)企業(yè)等;興辦公共設(shè)施和公益事業(yè);興建農(nóng)村村民住宅。對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租給予了明確界定,“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓,是指農(nóng)民集體土地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者,由土地使用者向農(nóng)民集體土地所有者一次性支付出讓價(jià)款的行為。以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股(出資)的,與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)的,視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓?！奔w建設(shè)用地使用權(quán)在出讓、出租時(shí),由農(nóng)民集體土地所有者與土地使用者簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同,農(nóng)民集體土地所有者和土地使用者應(yīng)當(dāng)持該幅土地的相關(guān)權(quán)證,集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租或作價(jià)入股(出資)合同(包括其村民同意流轉(zhuǎn)的書(shū)面材料),向市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)證。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租,且應(yīng)簽訂書(shū)面合同。當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)持集體土地使用權(quán)證和相關(guān)合同,到市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)證。

這部地方規(guī)章還提出允許集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押。要求“集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)簽訂抵押合同,并向市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)辦理抵押登記。農(nóng)民集體土地所有者抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的,在申請(qǐng)辦理抵押登記時(shí),應(yīng)當(dāng)提供其全體村民2/3以上成員同意抵押的書(shū)面材料?！绷硗?還規(guī)定了集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的土地收益的管理和使用方式,要求將其納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理,其中50%以上存入銀行專(zhuān)戶,專(zhuān)款用于農(nóng)民社會(huì)保障安排,不得挪作他用。

江蘇南京:流轉(zhuǎn)管理為施行抵押鋪路搭橋

2007年2月,江蘇省南京市國(guó)土資源局與中國(guó)人民銀行南京分行聯(lián)合下發(fā)《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押操作辦法》,明確全市集體建設(shè)用地使用權(quán)可進(jìn)行貸款抵押。

《辦法》明確,從今年2月起,依法登記并核發(fā)了集體土地使用證的集體建設(shè)用地使用權(quán)均可抵押貸款;集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押自登記之日起生效,并受法律保護(hù)。

《辦法》規(guī)定,由抵押人和抵押權(quán)人就抵押事項(xiàng)簽訂書(shū)面合同,抵押當(dāng)事人辦理完備案手續(xù)后應(yīng)當(dāng)向所在地土地管理部門(mén)申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記。南京集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的創(chuàng)新在于擴(kuò)大了抵押主體的范疇,即由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)擴(kuò)大到所有使用集體土地的企業(yè)。同時(shí),為了保護(hù)土地抵押權(quán),規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)被作為抵押物的,債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí),抵押權(quán)人有權(quán)依法處分抵押的集體建設(shè)用地使用權(quán)。因處分抵押財(cái)產(chǎn)而取得集體建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán),應(yīng)當(dāng)辦理過(guò)戶登記。”

《辦法》中明確,農(nóng)民集體土地所有者抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的,集體建設(shè)用地使用者與集體土地所有者的約定轉(zhuǎn)讓須經(jīng)所有者同意的,以及集體建設(shè)用地使用者每年向集體土地所有者繳納土地使用費(fèi)的,在申請(qǐng)辦理抵押登記時(shí),應(yīng)當(dāng)提供本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書(shū)面材料;無(wú)法提供上述材料的也可以提供集體所有者代表同意的意見(jiàn)。

2002年《南京市集體土地登記辦法》、2004年《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》,為《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押操作辦法》起了鋪路搭橋的作用。

篇6

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村社會(huì)保障村社制度土地股份合作制

城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力、城市化水平發(fā)展到一定階段，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式變化過(guò)程。是城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素，互為資源，互為市場(chǎng)，互相服務(wù)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，深化農(nóng)村改革，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要途徑；是全面建設(shè)小康社會(huì)、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然選擇；是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率，提升綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措。然而任何地區(qū)在城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐過(guò)程中，都面臨農(nóng)村社會(huì)保障和農(nóng)村土地制度改革兩個(gè)瓶頸因素的制約，只有這兩個(gè)制約因素得以解決，其他諸如，城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化、產(chǎn)業(yè)分工一體化、城鄉(xiāng)服務(wù)功能一體化、城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)一體化、城鄉(xiāng)社會(huì)進(jìn)步一體化等才能實(shí)現(xiàn)。

一、農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的物質(zhì)條件和自然基礎(chǔ)，隨著我國(guó)工業(yè)化與城市化建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村土地被大量征用，土地資源越來(lái)越緊張。在我國(guó)農(nóng)村，大部分農(nóng)民沒(méi)有退休金，其養(yǎng)老保障由其所承包的土地承擔(dān)，所以就農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地具有承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能，是農(nóng)民就業(yè)保障、生活保障和傷病養(yǎng)老保障。如果土地被征用不僅意味著農(nóng)民喪失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，也喪失了能提供社會(huì)保障的基本財(cái)產(chǎn)。失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)城市化過(guò)程中最為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題之一。對(duì)于大量的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在土地被征用后，現(xiàn)行補(bǔ)償辦法主要是貨幣補(bǔ)償、招工補(bǔ)償、社會(huì)保障補(bǔ)償?shù)取Ｃ糠N補(bǔ)償方式都各有特點(diǎn)，但也有各自的局限性。貨幣補(bǔ)償，只是一種生活指向性的安排而非就業(yè)指向性安排，而且現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間的分配不盡合理，農(nóng)民的利益往往會(huì)遭受損失；招工安排是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一種安置方式，不適應(yīng)用工單位市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)；只有社會(huì)保障方式才是保障失地農(nóng)民利益的最好方式。

目前中國(guó)城市化水平達(dá)到45%，還有55%的人口生活在農(nóng)村，即以中國(guó)現(xiàn)有13億人口計(jì)，尚有7.15億農(nóng)村人口。近年來(lái)由于大批耕地流失，現(xiàn)在還剩下18億畝多一點(diǎn)的耕地。這樣算下來(lái)，農(nóng)村人口的人均耕地面積大約為2.5畝。以平均每畝耕地一年帶來(lái)800元收入，2畝半耕地不過(guò)帶來(lái)人均年收入2000元左右，抵不上城市居民一個(gè)月到兩個(gè)月的收入。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的自給自足條件下，耕種土地的收入可以解決農(nóng)民的吃飯問(wèn)題。但是，由于一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)模式成本高、數(shù)量小從而導(dǎo)致其作為一個(gè)生產(chǎn)單位的競(jìng)爭(zhēng)能力降低，難以實(shí)現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)和標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)，致使農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格低廉且不穩(wěn)定。雖然在農(nóng)村每個(gè)人都可以分到一塊土地，但是農(nóng)民種地之后的收入并不能滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本需要。尤其是，當(dāng)農(nóng)民由于年老或者疾病喪失勞動(dòng)能力之后，其所承包的土地不能滿足他們的最低生活保障，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間生活上的巨大差距。所以只有啟動(dòng)社會(huì)保障程序才能解決農(nóng)民的后顧之憂，這是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的前提條件。

近年來(lái)，全國(guó)各地根據(jù)中央要求和國(guó)務(wù)院安排全面啟動(dòng)了社會(huì)保障工作。學(xué)術(shù)界對(duì)建立農(nóng)民社會(huì)保障制度爭(zhēng)議頗多。關(guān)于如何剝離土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能是一個(gè)老問(wèn)題，已經(jīng)有許多理論和政策建議。有些學(xué)者認(rèn)為通過(guò)城市化建立農(nóng)民社會(huì)保障制度。這個(gè)思路合乎邏輯，但是國(guó)家現(xiàn)行建立的對(duì)城市人口提供社會(huì)保障的賬戶，有的地方能持平，有的地方連現(xiàn)收現(xiàn)付都做不到。這樣連繼續(xù)維持都有一定的困難，又怎么能夠?yàn)?億多農(nóng)民提供社會(huì)保障？客觀上指望讓政府來(lái)給7億多農(nóng)民提供保障也是不可能的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)值只有大約15%，農(nóng)業(yè)人口卻是55%。以百分之十幾的產(chǎn)值作為財(cái)稅基礎(chǔ)，提供55%人口的公共品需求，那是絕對(duì)做不到的。

建立村社制度是建立最低成本的保障制度的基礎(chǔ)。在實(shí)行大包干的時(shí)候，國(guó)家行使“退出權(quán)”的具體方式，是將土地所有權(quán)交與村社，同時(shí)放棄對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和對(duì)農(nóng)村公共品的開(kāi)支，村社是所有權(quán)主體和公共品的提供者。村社是財(cái)產(chǎn)主體，直接對(duì)政府負(fù)責(zé)，為農(nóng)民提供社會(huì)保障。具體的改革辦法可采納國(guó)土資源部現(xiàn)行的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。一是允許村社土地以作股的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目產(chǎn)生的有長(zhǎng)期保證的收益，以股息方式返回村社作為專(zhuān)門(mén)的社保資金。二是允許村社土地以租賃方式參與工商業(yè)開(kāi)發(fā)，把回收的租金用于建立農(nóng)民的社保。如果國(guó)家需要征地就不應(yīng)該是對(duì)農(nóng)民征，而是對(duì)村社征。村社把所征土地得到的資金用于專(zhuān)門(mén)建立村內(nèi)合作型社?；?。如果在征地制度改革中仍然維持國(guó)家壟斷一級(jí)市場(chǎng)的特征，那就應(yīng)該把征收和買(mǎi)價(jià)之間的差價(jià)，交由國(guó)家建立“無(wú)地農(nóng)民社?；稹??；鹕鲜谢蛲顿Y產(chǎn)生的收益，專(zhuān)門(mén)用于無(wú)地農(nóng)民的社保開(kāi)支，如果有盈余可以再建立醫(yī)療設(shè)施。否則農(nóng)村社保問(wèn)題無(wú)法解決，土地的保障功能問(wèn)題也只能長(zhǎng)期延續(xù)。

二、農(nóng)村現(xiàn)行土地制度

自上世紀(jì)80年代初開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在過(guò)去的20多年中，為解放生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)村乃至全社會(huì)發(fā)展，起到了積極作用。但是，這項(xiàng)制度延續(xù)至今，其進(jìn)步意義逐漸弱化，阻礙作用卻日益凸顯。傳統(tǒng)的小農(nóng)觀念、小農(nóng)機(jī)制、小農(nóng)模式，已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。一是小農(nóng)觀念阻礙了農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)常面臨自然災(zāi)害和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，抵御如此巨大的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)一家一戶來(lái)說(shuō)是很不現(xiàn)實(shí)的。三是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化大生產(chǎn)進(jìn)程中，以土地小塊分割占有為特征的小農(nóng)機(jī)制制約著土地潛力的進(jìn)一步發(fā)揮。

從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設(shè)的新突破，必須建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代土地制度。建立中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村土地制度，探索和尋找土地集體所有制適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的實(shí)現(xiàn)形式，必須盡快把農(nóng)村土地制度改革從經(jīng)營(yíng)體制層面的改革推進(jìn)到產(chǎn)權(quán)層面的改革。土地股份合作制就是將股份合作制引入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制而形成的一種新型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

農(nóng)村土地實(shí)行股份合作是近年來(lái)農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的一個(gè)新事物，盡管各地的做法不同，但主要有三種形式。一是將村社集體土地與村社集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個(gè)農(nóng)民的股份，經(jīng)營(yíng)收益按股分紅。它的主要特點(diǎn)是，在村社集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶承包的土地也折股量化，設(shè)置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股。有的按當(dāng)?shù)卮_定的不同類(lèi)型土地的標(biāo)準(zhǔn)參考價(jià)格作為依據(jù)，有的是經(jīng)評(píng)估確定土地價(jià)值，然后折價(jià)作股。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股按農(nóng)業(yè)人口無(wú)償配給，土地股份不能抵押、買(mǎi)賣(mài)，經(jīng)董事會(huì)同意可以在本村社范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓。股東按其所占有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股和資產(chǎn)股的總股數(shù)參與收益分配，實(shí)行一人一票制。二是將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化。它的主要特點(diǎn)是，將原村社集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包給農(nóng)戶的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)作股，組建新的股份合作組織，對(duì)入股土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。股份合作組織直接經(jīng)營(yíng)或者代表股東與企業(yè)簽定合同或進(jìn)行租賃。三是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)參股。它的主要特點(diǎn)是農(nóng)戶以承包地折價(jià)參股。

農(nóng)村土地股份制是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)分解為土地股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，讓農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)的股權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織掌握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地租賃者享有土地使用權(quán)。這種權(quán)力制衡關(guān)系可實(shí)現(xiàn)土地股份制與土地經(jīng)營(yíng)租賃制的結(jié)合。土地量化為股權(quán)，均等分給農(nóng)民，這樣，農(nóng)民成了土地的所有者；集體經(jīng)濟(jì)組織變成了經(jīng)營(yíng)者。所有權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體互相換位。過(guò)去集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的雙層體制被改良更新為農(nóng)戶所有、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的新雙層體制。農(nóng)民憑集體成員身份分享股權(quán)這一制度安排，使土地的社會(huì)保障功能與其生產(chǎn)要素功能分離開(kāi)來(lái)。集體組織把土地作為資產(chǎn)來(lái)經(jīng)營(yíng)，適應(yīng)了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，也是農(nóng)村土地市場(chǎng)得以發(fā)育、成熟的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。這一新型的土地制度，具有產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、效益明顯、操作簡(jiǎn)便等特點(diǎn)。因此，以股份制改造后的“集體”，不是對(duì)土地集體所有制的否定，而是“集體”的新生，是土地集體所有制在新的歷史條件下的實(shí)現(xiàn)形式。股份制改造后的土地集體所有制，顯著不同于目前的土地集體所有制。因?yàn)檗r(nóng)民的集體成員權(quán)益或者農(nóng)民作為土地集體所有者的身份以股權(quán)的形式得到了明確表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，集體的每一個(gè)成員都在價(jià)值形態(tài)上對(duì)集體土地享有可以辯認(rèn)和流轉(zhuǎn)的份額。股份制改造后的土地集體所有制，實(shí)現(xiàn)了集體土地的社會(huì)保障功能與生產(chǎn)要素功能的分離。在此基礎(chǔ)之上，我們可以以效率為原則，創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地使用權(quán)，這有利于土地流動(dòng)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

三、現(xiàn)代土地制度的建立

如何推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)股份制改革，在我國(guó)農(nóng)村建立現(xiàn)代土地制度，必須堅(jiān)持因地制宜、一切從實(shí)際出發(fā)的方針。建立現(xiàn)代土地制度要有一個(gè)歷史過(guò)程，我們要堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，尊重民心民意，尊重群眾的創(chuàng)造，不斷深化配套完善農(nóng)村的制度。

1、明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地產(chǎn)權(quán)主體。以法律為依據(jù)，將“集體”界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，保證集體享有土地的所有權(quán)，明確集體的法律地位，保障和實(shí)現(xiàn)完善的集體土地所有制。同時(shí)賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，并在集體與農(nóng)民之間建立新的契約關(guān)系——土地承包關(guān)系，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，進(jìn)一步明確集體委托與農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)。突破傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的經(jīng)營(yíng)形式，將傳統(tǒng)的集體與農(nóng)民之間對(duì)土地的租賃關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲嘘P(guān)系，并通過(guò)合同的形式明確權(quán)責(zé)，得到法律的保護(hù)。通過(guò)合同關(guān)系，將農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系定格為市場(chǎng)的關(guān)系，以便更好適應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

2、應(yīng)當(dāng)慎重決定土地股權(quán)的界定和再分配問(wèn)題。土地股權(quán)問(wèn)題是股份制改革的核心問(wèn)題，這直接決定了農(nóng)民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關(guān)系的管轄范圍，在村社集體組織內(nèi)部按人口來(lái)界定和分配土地股份權(quán)，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對(duì)土地的收益享有平等合法的權(quán)益。按照這種方法可以解決農(nóng)村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問(wèn)題，新增的人口如果沒(méi)有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本生活。在并不解除農(nóng)戶的土地承包合同的基礎(chǔ)上，去世的農(nóng)村人口不再參加土地股權(quán)的分配，從而保證農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性和收益分配的公平性。

3、促使土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格化，建立現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格市場(chǎng)，引入土地價(jià)格的評(píng)估機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)科學(xué)地確定農(nóng)村股改土地的市場(chǎng)價(jià)格。股份制改革實(shí)際上以資本合作為基礎(chǔ)，無(wú)論是在決策過(guò)程中還是在分配形式上均強(qiáng)調(diào)資本本位，符合土地市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)。因此，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格化實(shí)質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)資本化。通過(guò)價(jià)格評(píng)估確定土地產(chǎn)權(quán)股份的劃分和流轉(zhuǎn)，決定在決策過(guò)程中土地資源的流向和收益分配環(huán)節(jié)中收益分配的問(wèn)題。

4、在農(nóng)村中通過(guò)股權(quán)主體投資成立農(nóng)業(yè)股份制公司，確定土地資源增值的經(jīng)營(yíng)主體。明晰土地產(chǎn)權(quán)股份、確定產(chǎn)權(quán)價(jià)格后，通過(guò)公共選擇將土地劃分為適合個(gè)體經(jīng)營(yíng)以及規(guī)模經(jīng)營(yíng)兩種類(lèi)型。這樣在不宜規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地區(qū)可以維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)滿足落后地區(qū)的需要，逐漸推進(jìn)改革，以免激進(jìn)的改革帶來(lái)負(fù)面影響；又可以在適宜規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地方通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)的合理轉(zhuǎn)讓建立農(nóng)業(yè)股份制公司，吸引工商業(yè)資金投入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌。允許承包權(quán)長(zhǎng)期不變并自由轉(zhuǎn)讓后，外來(lái)資本就會(huì)進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)，從農(nóng)民手中購(gòu)買(mǎi)或租賃承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集中土地進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行高效化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作。

5、保護(hù)農(nóng)村耕地，限制農(nóng)業(yè)用地的用途，保證農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。股權(quán)化以后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地原則上應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)為主。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的，必須由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)劃、批準(zhǔn)，以確保農(nóng)村土地合理、合法地使用。國(guó)家應(yīng)不斷完善土地政策，通過(guò)修改《土地法》和《土地承包法》等，對(duì)非法征地、低價(jià)征地、無(wú)償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣(mài)給開(kāi)發(fā)商、肆意違反法律等行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，禁止城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)入農(nóng)村圈地，建立對(duì)地方各級(jí)政府的監(jiān)督體制，確保地方政府嚴(yán)格、有效執(zhí)行國(guó)家的措施。將農(nóng)業(yè)股份制公司的組織形式引入我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革中，為我國(guó)的土地制度改革提供了新的設(shè)想，不僅可以建立新型的農(nóng)村生產(chǎn)模式，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，提供大量的工作崗位，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題，還可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；ㄔO(shè)，引入農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，提高農(nóng)村土地的利用效率。

【參考文獻(xiàn)】

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最近，筆者對(duì)西部地區(qū)一些城市進(jìn)行了調(diào)查，有的地方在解決失地農(nóng)民安置問(wèn)題上進(jìn)行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據(jù)調(diào)查，被征地農(nóng)民對(duì)以下三個(gè)方面的問(wèn)題反映較為強(qiáng)烈：一是普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬(wàn)元/人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償）。與城鎮(zhèn)居民收入相比，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前居民人均生活消費(fèi)支出，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。而相對(duì)于土地預(yù)期收益而言，郊區(qū)農(nóng)民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計(jì)算，其預(yù)期收益約為12萬(wàn)元，扣除已承包年份，也在10萬(wàn)元左右。如果將1.8萬(wàn)元全額直接代農(nóng)民進(jìn)入社保，按失地農(nóng)民平均50歲、預(yù)期壽命72.6歲測(cè)算，每月只能領(lǐng)到60多元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費(fèi)180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。據(jù)報(bào)道，浙江省農(nóng)村土地征用補(bǔ)償采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)念~度約為每畝3—12萬(wàn)元；南京市按市政和非市政項(xiàng)目類(lèi)別補(bǔ)償，安置標(biāo)準(zhǔn)為2.8—4.0萬(wàn)元。總體上看，東部地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于西部地區(qū)，加上東部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，東部地區(qū)失地農(nóng)民重新就業(yè)的渠道相對(duì)較多，而西部地區(qū)失地農(nóng)民維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的壓力則相當(dāng)大，矛盾也尤為突出。

二是對(duì)征地安置方式和平調(diào)村民集體資產(chǎn)的行為不滿。西部地區(qū)一些城市從2000年開(kāi)始，統(tǒng)一征地時(shí)不再留部分土地給農(nóng)民。在人員安置上，對(duì)男性50—60歲、女性40—50歲人員實(shí)行自謀職業(yè)安置或退養(yǎng)安置，1.6—1.8萬(wàn)元補(bǔ)償費(fèi)直接支付給個(gè)人。同時(shí)規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被依法全部征用、農(nóng)業(yè)人口全部安置的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)由上一級(jí)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)處理。部分農(nóng)民認(rèn)為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對(duì)此不滿。

三是對(duì)土地增值收益分配方式不滿。政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農(nóng)民希望能分享這些增值收益。加上有些農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)被拖欠、挪用、克扣，更激化了農(nóng)民的不滿情緒。據(jù)調(diào)查，2002年，西部地區(qū)某省的農(nóng)民因土地問(wèn)題上訪人次比1998年增長(zhǎng)了5.8倍。

在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題越來(lái)越突出，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)上的缺陷

有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，造成農(nóng)民失地失業(yè)的真正原因不是城市化進(jìn)程，而是現(xiàn)行的征地制度。

由于我國(guó)現(xiàn)行征地制度是在建立土地國(guó)家所有和集體所有兩種公有制基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際形成并沿用至今，其征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善的條件下，仍按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路進(jìn)行，必然引發(fā)重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范?！稇椃ā访魑囊?guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制，具體有兩種形式：一種是國(guó)有，一種是農(nóng)民集體所有?！稇椃ā返谑畻l還規(guī)定，“城市土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個(gè)人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請(qǐng)使用政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實(shí)踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問(wèn)題，一些商業(yè)性項(xiàng)目用地也必須由政府低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，對(duì)農(nóng)民的合法利益造成侵害。

（二）現(xiàn)行征地制度沒(méi)有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對(duì)此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何個(gè)人和組織擁有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時(shí)，在征地時(shí)又剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

（三）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算不夠合理。依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說(shuō)服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因?yàn)橥恋卣饔脝挝辉趯?shí)施征地過(guò)程中，基本都是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒(méi)有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地征用價(jià)格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價(jià)值，是偏低的價(jià)格。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒(méi)有考慮增值因素。根據(jù)馬克思地租理論，級(jí)差地租可以分為級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ，級(jí)差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級(jí)差地租Ⅱ產(chǎn)生的原因是因?yàn)樵谕粔K土地上連續(xù)投資的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異造成的。同時(shí)，按照馬克思的地租分配理論，級(jí)差地租Ⅰ應(yīng)該歸土地所有者所有，級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有。而當(dāng)今土地征用后之所以會(huì)產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國(guó)家規(guī)劃和開(kāi)發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級(jí)差地租。

因此，在對(duì)增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異會(huì)導(dǎo)致地區(qū)地價(jià)差異上欠考慮。一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，任何土地交易價(jià)格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢(shì)，各地類(lèi)的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒(méi)有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)法反映地區(qū)的地價(jià)差異。

（四）與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而惟獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。其次，農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程中，都是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價(jià)格拿走。第三，土地的財(cái)富觀沒(méi)有得到體現(xiàn)。馬克思在《資本論》中引用培根的話說(shuō)：“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城市化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財(cái)富。

三、著力構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效保障機(jī)制

（一）建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。，征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的效益，是他們最重要的生活來(lái)源，同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民的關(guān)鍵。一是逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升。政府要通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，適當(dāng)降低稅、費(fèi)，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價(jià)”。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類(lèi)等將城市土地劃分成若干個(gè)區(qū)片，每一區(qū)片確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是實(shí)施分類(lèi)征占補(bǔ)償辦法。兼顧國(guó)家、市場(chǎng)征占主體和農(nóng)民利益：①對(duì)純公益性項(xiàng)目用地（如無(wú)經(jīng)濟(jì)收益的城市道路、綠地、水庫(kù)等），仍由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但國(guó)家應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；②對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地（如有收益權(quán)的高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類(lèi)商品市場(chǎng)、污水及自來(lái)水廠等），除提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設(shè)公司股權(quán)分紅，商品市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)，水廠產(chǎn)權(quán)或股權(quán)分紅等），避免土地被“買(mǎi)斷式”征占；③對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等），引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)或一級(jí)半市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，逐步直接參與市場(chǎng)交易。四是為集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分財(cái)產(chǎn)。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著許多公共性經(jīng)濟(jì)職能，因此，在征地過(guò)程中應(yīng)劃出或置換部分土地、資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問(wèn)題，并為以后農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過(guò)渡創(chuàng)造條件。五是加快“城中村”農(nóng)民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設(shè)村民公寓為契機(jī)，按城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類(lèi)建設(shè)用地，將城市整體規(guī)劃與村一級(jí)管理體制協(xié)調(diào)起來(lái)，打破行政村的界線，采取組團(tuán)式集中連片與局部分散相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展模式，形成在地域上相對(duì)集中、新轉(zhuǎn)居人員與老市民混居的具有規(guī)模效益的功能小區(qū)。

（二）建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。為了最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、延置社會(huì)高風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，在目前農(nóng)村社保尚未立法，且社保制度建設(shè)基本是空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接?，F(xiàn)實(shí)的做法是，設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險(xiǎn)，后醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，因地制宜、循序漸進(jìn)。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標(biāo)準(zhǔn)要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等同城鎮(zhèn)居民。建立家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的機(jī)制，提高養(yǎng)老保障成效。依托集體經(jīng)濟(jì)組織或社區(qū)，建立完善互助醫(yī)療合作制度，并實(shí)行醫(yī)療產(chǎn)品配送下鄉(xiāng)。

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其資金籌措應(yīng)按國(guó)家、集體、個(gè)人及市場(chǎng)征地主體“四個(gè)一點(diǎn)”的思路解決。政府應(yīng)規(guī)范明確各類(lèi)征地主體無(wú)論是進(jìn)行何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會(huì)保障資金，并專(zhuān)戶儲(chǔ)存、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理；鑒于目前農(nóng)民理財(cái)能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民在土地補(bǔ)償中拿出部分資金，購(gòu)買(mǎi)基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)；有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)貼一點(diǎn)；政府從經(jīng)營(yíng)土地收益中拿出一點(diǎn)。

（三）建立培訓(xùn)保障機(jī)制。對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受?chē)?guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。在加強(qiáng)失地農(nóng)民的培訓(xùn)時(shí)，還應(yīng)對(duì)其他農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，因?yàn)榻裉斓挠械剞r(nóng)民可能就是明天的失地農(nóng)民。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)體系；其次是各級(jí)財(cái)政應(yīng)撥出專(zhuān)款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財(cái)政資源，開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

（四）建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會(huì)化、非農(nóng)化和充分化。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺(jué)性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)。鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。對(duì)開(kāi)展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)繼續(xù)發(fā)放小額貸款給予支持。二是鼓勵(lì)征用地單位和其他工商盡量消化失地農(nóng)民，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

三是建立以市、縣兩級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力管理服務(wù)站為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打破城鄉(xiāng)“藩籬”和所有制界限，取消對(duì)土地被征用勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制，變“戶籍門(mén)檻”為“素質(zhì)門(mén)檻”。

篇8

一、三種基本流轉(zhuǎn)模式

1、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外同等對(duì)待，實(shí)行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式?！稗D(zhuǎn)權(quán)讓利”是指在集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，將集體非農(nóng)建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并補(bǔ)辦國(guó)有土地出讓或租賃手續(xù)，收取的土地收益大部分返還集體經(jīng)濟(jì)組織。這里的“轉(zhuǎn)權(quán)”是指通過(guò)征地，將集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)，然后統(tǒng)一出讓。這里的“讓利”是指對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)權(quán)的同時(shí)，依據(jù)“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”和公平分配的原則，將地租收益按一定的比例讓于原土地所有者或使用者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資者。浙江寧波市、溫州市、山東威海市、江蘇常州市等均采取這種模式。

“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”是一種間接入市模式，其核心內(nèi)容是“同種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)”。無(wú)論是規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，都要求不再保留集體土地所有權(quán)，而是通過(guò)征收將需要流轉(zhuǎn)的集體土地統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再進(jìn)入市場(chǎng)。該模式強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為土地使用權(quán)的出讓主體地位，嚴(yán)禁集體非農(nóng)建設(shè)用地不經(jīng)過(guò)征收環(huán)節(jié)直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，以保證政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的高度控制。即對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地實(shí)施“統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理”。但在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮(zhèn)實(shí)踐中，形成了“準(zhǔn)國(guó)有化模式”的特殊情況。該模式下，當(dāng)?shù)卣紫葘?duì)城市建成區(qū)內(nèi)的土地按國(guó)家征收方式向集體和農(nóng)民進(jìn)行了補(bǔ)償，并按國(guó)有土地進(jìn)行管理，但大部分土地所有權(quán)仍為集體所有。其流轉(zhuǎn)也納入了城鎮(zhèn)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，集體已不能自行決定其土地使用權(quán)是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)，而必須在土地局的統(tǒng)一安排下進(jìn)行，流轉(zhuǎn)收益主要由當(dāng)?shù)卣谩?/p>

2、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外同等對(duì)待，實(shí)行“保權(quán)讓利”的模式?！氨?quán)讓利”是指在保持集體非農(nóng)建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，仿照國(guó)有土地有償使用管理的方式，將集體非農(nóng)建設(shè)用地按一定年限通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式直接流轉(zhuǎn)，土地收益大部分留給集體經(jīng)濟(jì)組織的模式。上海嘉定、江蘇無(wú)錫等均采用這種模式。

“保權(quán)讓利”是一種直接入市模式，其核心內(nèi)容是實(shí)行國(guó)有和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)，統(tǒng)一管理”。所謂“兩種產(chǎn)權(quán)”，是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，兩種土地所有權(quán)同時(shí)并存，并對(duì)其一視同仁，即同質(zhì)同價(jià)，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，劣質(zhì)低價(jià)。所謂“同一市場(chǎng)”，是指國(guó)有土地使用權(quán)和集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)在同一市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。所謂“統(tǒng)一管理”，是指政府把兩種建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入一體化管理之中。采用“保權(quán)讓利”模式，無(wú)論集體非農(nóng)建設(shè)用地位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外，無(wú)論土地使用者的性質(zhì)如何，無(wú)論是利用存量建設(shè)用地還是利用增量建設(shè)用地，均可以按照一定程序，在保留集體土地所有權(quán)不變的情況下使用符合規(guī)劃范圍內(nèi)的集體非農(nóng)建設(shè)用地。

3、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待的模式。該模式對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外采取了不同的管理辦法。對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體非農(nóng)建設(shè)用地，采用“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式；對(duì)于規(guī)劃區(qū)外的集體非農(nóng)建設(shè)用地，采用“保權(quán)讓利”的方式。浙江省杭州市、湖州市等地區(qū)采用這種模式。

二、基本模式比較分析

1、從與現(xiàn)行法律的銜接看。《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”；《城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓。”很顯然，“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式能夠和現(xiàn)行法律相協(xié)調(diào)，有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。而“保權(quán)讓利”的模式和現(xiàn)行土地法律制度沖突，很難保護(hù)流轉(zhuǎn)關(guān)系各主體的合法權(quán)益。

2、從土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)看。如果采用“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式，集體非農(nóng)建設(shè)用地只能“先國(guó)有后出讓”。那么?熏集體土地所有權(quán)的獨(dú)立性和兩種土地所有權(quán)的平等性就無(wú)法體現(xiàn)，最終導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能“弱化”、甚至喪失。同樣，集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)人也不能同國(guó)有土地使用權(quán)人一樣，通過(guò)獨(dú)立處分自己的權(quán)利滿足其經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)需要，以體現(xiàn)土地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。而“保權(quán)讓利”的模式明確了作為土地所有者的農(nóng)民集體享有土地交易的主體地位，通過(guò)所有權(quán)和使用權(quán)的分離，讓集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)按照市場(chǎng)規(guī)律合理流轉(zhuǎn)，能很好的體現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)特性，保證集體土地所有權(quán)真正實(shí)現(xiàn)。

3、從與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系看。由于土地產(chǎn)權(quán)具有商品屬性，因此，土地產(chǎn)權(quán)的配置應(yīng)該市場(chǎng)化，市場(chǎng)化要求土地產(chǎn)權(quán)可以“借助于商品的各小部分的所有權(quán)證書(shū)，商品能夠一部分一部分地投入流通。”，在保留集體土地所有權(quán)不變的情況下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進(jìn)入市是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。可見(jiàn)，“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。而“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式與土地資源的資產(chǎn)屬性和市場(chǎng)規(guī)則不符合，不能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，土地流轉(zhuǎn)必將受到限制。

4、從與城市化進(jìn)程的關(guān)系看。根據(jù)國(guó)際城市化進(jìn)程的歷史經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)城市化水平達(dá)到30％時(shí)，城市化進(jìn)程將呈現(xiàn)加速之勢(shì)，而我國(guó)目前城市化水平正處在30％這一加速點(diǎn)，這表明我國(guó)在未來(lái)若干年城市化進(jìn)程將大大加快。城市化主要包括兩個(gè)內(nèi)容。一是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口；二是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地。因此，城市化的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變化，要求農(nóng)村土地逐步城市（國(guó)有）化，許多農(nóng)村集體土地變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地是必然的。因此，“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式符合城市化發(fā)展的要求。但“保權(quán)讓利”的模式在利益分配和管理機(jī)制上更加靈活，讓農(nóng)民充分享受到了工業(yè)化、城市化的成果，降低了在城市化過(guò)程中一次性土地使用成本，緩解了政府在城市化過(guò)程中必須“先征后用”的資金壓力，最終可以推進(jìn)城市化進(jìn)程。

5、從政府管理的角度看。山東省威海、廣東省深圳、江蘇省昆山等市的實(shí)踐證明，通過(guò)轉(zhuǎn)權(quán)讓利，有利于政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷和宏觀調(diào)控，并保證國(guó)有土地的純潔性；有利于落實(shí)我國(guó)土地的基本國(guó)策；有利于處理土地的依法管理與為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。而采用“保權(quán)讓利”的模式，打破了國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，必然對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)有較大的沖擊，可能影響國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并且增加了國(guó)家土地計(jì)劃、規(guī)劃的難度，不利于政府對(duì)土地的管理。

6、從可操作性上看?！稗D(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式要求在流轉(zhuǎn)之前先通過(guò)征地程序改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，而征地計(jì)劃必須以規(guī)劃為前提，但現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家征用土地與土地規(guī)劃很難同步進(jìn)行。同時(shí)，如果每小宗土地都轉(zhuǎn)為國(guó)有，必然造成農(nóng)村集體土地中夾雜著一批零星的國(guó)有土地。由于國(guó)有土地和集體土地承載的社會(huì)功能不同，法律對(duì)其規(guī)制的思路有差異，這樣會(huì)給土地管理帶來(lái)困難。另外，征地是動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)集體土地所有權(quán)處分，這一操作容易積累農(nóng)民個(gè)人、集體、國(guó)家之間的矛盾，加上征地環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，法律要求嚴(yán)格，采用此模式必然成本較高，難度較大。而“保權(quán)讓利”的模式下土地所有權(quán)不轉(zhuǎn)移，不需要經(jīng)過(guò)征地復(fù)雜、嚴(yán)格的程序，能方便流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行交易。因此，可以加快土地流轉(zhuǎn)的頻率，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的集約化利用，提高工作效率。

7、從規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待的模式看。規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待的模式，吸收了“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式和“保權(quán)讓利”模式的不同優(yōu)點(diǎn)。一方面著眼于全局考慮問(wèn)題，既考慮了我國(guó)城市化進(jìn)程中土地利用規(guī)劃，又考慮了農(nóng)村特殊的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，比“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式有優(yōu)越性。另一方面該模式在和現(xiàn)行法律制度的銜接、避免對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊以及實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)上，比“保權(quán)讓利”模式效果更好。但該模式實(shí)際上在建成區(qū)內(nèi)還是強(qiáng)調(diào)一種產(chǎn)權(quán)，即強(qiáng)調(diào)在建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)保持國(guó)有土地的壟斷性，所以存在“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”同樣的弊病。

三、啟示

1、目前流轉(zhuǎn)模式呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。通過(guò)上述城市化過(guò)程中流轉(zhuǎn)模式的對(duì)比分析，可以看出，我國(guó)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是在實(shí)踐中尋求“買(mǎi)賣(mài)之道”。而在創(chuàng)新的過(guò)程中，除了源自民間的自發(fā)改革之外，地方政府的松動(dòng)也起了重要的推動(dòng)作用。試點(diǎn)城市在探索的基礎(chǔ)上，形成的“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”、“保權(quán)讓利”和規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待的三種基本模式，利弊共存（表1），在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著各自的作用。

2、創(chuàng)新集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式勢(shì)在必行。之所以各地在政府的推動(dòng)下探索出多種流轉(zhuǎn)模式，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的供給模式已不適應(yīng)城市化的發(fā)展需要，目前無(wú)序流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題靠現(xiàn)有法律“堵”，靠行政壓制，不僅成本較高，且收效不大。解決的根本途徑在于：遵循農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)規(guī)律，從法律上承認(rèn)其合法地位并加以規(guī)范，使其由“幕后”走向“前臺(tái)”。因此，通過(guò)創(chuàng)新模式，建立和健全農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，構(gòu)建完善、高效、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地大市場(chǎng)，讓集體、個(gè)人、法人、國(guó)家四者都可以進(jìn)入，并自由參與競(jìng)爭(zhēng)，既可以優(yōu)化土地配置，又能促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

3、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取“保權(quán)讓利”的模式。確立模式的核心問(wèn)題是處理好“權(quán)”和“利”兩個(gè)問(wèn)題。

首先，“權(quán)”的定位和確定是確立模式的前提。集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是基于土地產(chǎn)權(quán)，加之集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，所以我們應(yīng)該采用“保權(quán)”而不是“轉(zhuǎn)權(quán)”的做法。通過(guò)“保權(quán)”，既能發(fā)揮市場(chǎng)的作用有效配置農(nóng)村土地資源，又能實(shí)現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)三種土地使用權(quán)內(nèi)在的統(tǒng)一，體現(xiàn)出三種土地使用權(quán)共同的用益物權(quán)特性。

篇9

 

為深化農(nóng)村土地制度改革，扎實(shí)做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市試點(diǎn)工作，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，支持“三鄉(xiāng)工程”建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。

一、總體要求

在確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有關(guān)工作。

（一）堅(jiān)持規(guī)劃先行。圍繞城市規(guī)劃未完全覆蓋集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等問(wèn)題，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導(dǎo)作用，強(qiáng)化與“十四五”等規(guī)劃的“多規(guī)合一＂，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值，促進(jìn)全縣空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和人口調(diào)整，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）堅(jiān)持農(nóng)民主體。圍繞賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總要求，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議三分之二以上成員或成員代表會(huì)議三分之二以上成員同意。

（三）堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作。圍繞“同等入市、同權(quán)同價(jià)＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。鼓勵(lì)地塊交易引入競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，采用“招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌”等方式進(jìn)行，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

（四）堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥。依據(jù)新土地管理法相關(guān)規(guī)定，在借鑒外地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇有條件的地塊先行試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后逐步在全縣推廣施行。

二、目標(biāo)任務(wù)

（一）盤(pán)活集體建設(shè)用地。對(duì)依法登記、符合國(guó)土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）、具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設(shè)用地供需矛盾，為實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性收入“18萬(wàn)＋”和“50萬(wàn)＋”增添新動(dòng)能。

（二）強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)管理。入市后的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，由縣不動(dòng)產(chǎn)登記交易中心統(tǒng)一登記發(fā)證。履行與國(guó)有建設(shè)用地同等義務(wù)，按規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、繳納相關(guān)稅費(fèi)并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。在使用年限內(nèi)，參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

（三）建立健全交易規(guī)則。入市的集體建設(shè)用地納入年度供地計(jì)劃管理，全部進(jìn)入江蘇省土地交易平臺(tái)或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)交易。除所有權(quán)主體不同外，集體建設(shè)用地交易過(guò)程與規(guī)則嚴(yán)格參照國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。

（四）不斷完善分配機(jī)制。按照保護(hù)農(nóng)民利益、支持集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的原則，逐步探索建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵(lì)鎮(zhèn)（街道）通過(guò)合理使用分成調(diào)節(jié)金，有效增加集體經(jīng)濟(jì)組織收入，讓相關(guān)村集體通過(guò)股份分紅等實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的二次分配收入。

三、試點(diǎn)條件

當(dāng)前我縣已具備開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)條 件，具體為：

（一） 基礎(chǔ)配套工作扎實(shí)

當(dāng)前，我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作穩(wěn)步開(kāi)展，工作 進(jìn)展成效顯著，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制定工作已完成。

（二） 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量大，入市需求明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面廣量大，入市需求明顯。經(jīng)濟(jì)社 會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求日益增長(zhǎng)，市場(chǎng)主體、政府對(duì)利用集體建設(shè)用 地在推動(dòng)項(xiàng)目落地過(guò)程中優(yōu)化布局、提高效益具有極高共識(shí)。

（三） 鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)

圍繞綠色發(fā)展、特色發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，強(qiáng)化資金投入， 加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我縣集中優(yōu)勢(shì)力量強(qiáng)化規(guī)劃編制，堅(jiān)持“多規(guī)合一”優(yōu)化鄉(xiāng)村布局， 鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)給農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了契機(jī)。

四、交易程序

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租、作價(jià)出資（入股）入市交易，原則上應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌形式。具體按以下流程進(jìn)行：

（一）前期準(zhǔn)備。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前，入市實(shí)施主體完成擬入市宗地勘測(cè)定界，依法申請(qǐng)取得經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度配套設(shè)施等要求。

（二）編制方案。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應(yīng)包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時(shí)間、規(guī)劃條件、開(kāi)竣工時(shí)間、起始價(jià)、競(jìng)買(mǎi)保證金、底價(jià)確定原則（有底價(jià)出讓的）、收益分配辦法、土地價(jià)款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內(nèi)容。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市起始地價(jià)須經(jīng)有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織民主討論通過(guò)。

（三）方案審批。入市方案由入市實(shí)施主體報(bào)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核后，送縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行審查，報(bào)縣政府批準(zhǔn)同意后，縣自然資源和規(guī)劃部門(mén)發(fā)放《漣水縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市核準(zhǔn)書(shū)》。

（四）入市交易?？h自然資源和規(guī)劃部門(mén)按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺(tái)公開(kāi)進(jìn)行交易。竟得人（中標(biāo)人）按照合同約定，將土地價(jià)款繳納至縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市專(zhuān)項(xiàng)賬戶。

（五）簽訂合同。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規(guī)劃部門(mén)與競(jìng)得人（中標(biāo)人）簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交確認(rèn)書(shū)》。簽訂成交確認(rèn)書(shū)后，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方應(yīng)簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓?zhuān)ㄗ赓U、作價(jià)、出資入股）合同》。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地價(jià)款及相關(guān)稅費(fèi)。

（六）申請(qǐng)規(guī)劃許可。在建設(shè)用地使用權(quán)受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證， 辦理開(kāi)發(fā)建設(shè)需要的其他事項(xiàng)。

（六）登記發(fā)證。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易完成后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；有地上建筑物的，同時(shí)申請(qǐng)登記。

五、實(shí)施步驟

（一）開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查(2020年10月）。以第三次國(guó)土調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對(duì)縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行分類(lèi)匯總，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)所涉及宗地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，鞏固確權(quán)頒證成果。同時(shí)，深入了解各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意愿，為科學(xué)決策、推進(jìn)試點(diǎn)打下基礎(chǔ)。

（二）編制村莊規(guī)劃(2021年2月底）。基于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃，堅(jiān)持“多規(guī)合一＂，綜合考慮試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總體布局，對(duì)于入市意愿較強(qiáng)、條件成熟的鎮(zhèn)村，啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合漣水縣實(shí)際，研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法、操作細(xì)則、規(guī)范性文本，建立入市交易制度；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收辦法和收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)等規(guī)范性文件。

（四）開(kāi)展交易試點(diǎn)(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮(zhèn)、紅窯鎮(zhèn)篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規(guī)劃部門(mén)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)其制定具體地塊供地方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后按法定程序公開(kāi)交易。

（五）總結(jié)完善推廣(2021年4月30日前）。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂完善我縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內(nèi)推廣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作。

六、職責(zé)分工

縣自然資源和規(guī)劃局負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)管理、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上會(huì)同縣其他相關(guān)部門(mén)制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施辦法、操作細(xì)則；指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）招標(biāo)拍賣(mài)掛牌入市交易的具體實(shí)施、交易結(jié)果確認(rèn)；制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)。

縣財(cái)政局負(fù)責(zé)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交價(jià)款專(zhuān)賬核算，會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收及使用辦法，指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）用好土地增值收益及調(diào)節(jié)金。

縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市集體決策、收益使用監(jiān)督檢查。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理。

其他相關(guān)部門(mén)根據(jù)各自職能，共同參與做好集體建設(shè)用地入市的監(jiān)督、管理、服務(wù)和配套政策的制定工作。

 

篇10

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地糾紛；新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0278（2013）03-019-01

一、經(jīng)濟(jì)原因

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地增值效益的大幅提升，是土地糾紛案件增多的直接原因。

1 在工業(yè)化、鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過(guò)多過(guò)快，征地補(bǔ)償仍然是城鄉(xiāng)二元化的，這不僅加劇了城鄉(xiāng)收入差距，而且造成了農(nóng)民心理不平衡，導(dǎo)致農(nóng)民與政府、與開(kāi)發(fā)商之間的矛盾。現(xiàn)行征地辦法，基本都是給予失地農(nóng)民一次性補(bǔ)償。集體土地被征收以后，往往能為征地一方帶來(lái)很大的增值收益，而被征地一方所獲得的補(bǔ)償相對(duì)較少。集體和農(nóng)民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠(yuǎn)跟不上上漲幅度。依照我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，由三部分組成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為該耕地征用前三年平均產(chǎn)值的6-10倍；二是安置補(bǔ)助費(fèi)，為該耕地年產(chǎn)值的4-6倍；三是被征用土地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)以及當(dāng)?shù)卣試?guó)有土地有償使用收入所做的補(bǔ)貼，總和最高不超過(guò)具體地塊平均畝產(chǎn)的30倍。但因農(nóng)地產(chǎn)值相對(duì)不高，導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用偏低，按照法定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償費(fèi)有限，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，而且相鄰地塊的征地補(bǔ)償往往因用途不同而相差很大。宅基地的補(bǔ)償則沒(méi)有明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中，有些地方按著附著物補(bǔ)償，而有些地方則單獨(dú)補(bǔ)償。

2 土地既是農(nóng)民的生活資料，也是生產(chǎn)資料，如果土地不被征收，農(nóng)民可以自己耕種，還可以得到國(guó)家補(bǔ)貼，取得不錯(cuò)的收入。而土地被征收，征地補(bǔ)償費(fèi)用僅考慮被征收的土地原用途和原價(jià)值，不考慮土地本身的價(jià)值、增值價(jià)值及預(yù)期收益，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，計(jì)算依據(jù)不合理。

3 政府征用土地時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)集體占了大多數(shù)補(bǔ)償款，由集體統(tǒng)一支配。而政府對(duì)集體如何使用土地補(bǔ)償款缺乏細(xì)化，缺乏可操作性的規(guī)章制度，致使鄉(xiāng)、村層層克扣現(xiàn)象比較普遍，再加上缺乏嚴(yán)格的財(cái)務(wù)監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制，補(bǔ)償款發(fā)放存在漏洞。

二、政策及法律法規(guī)，現(xiàn)行有關(guān)土地方面的政策及法律制度設(shè)計(jì)缺失，是土地糾紛產(chǎn)生的根本原因

（一）政策調(diào)整

農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，是導(dǎo)致農(nóng)民收益的變化的根本原因。改革開(kāi)放后農(nóng)村實(shí)行了，農(nóng)民承包土地30年、50年不變的政策已深入人心，但在政策執(zhí)行過(guò)程中各級(jí)政府提高征收各種稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加上物價(jià)上漲等因素，農(nóng)民種地?zé)o利可圖，打擊了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。國(guó)家適時(shí)進(jìn)行了政策調(diào)整：讓農(nóng)民重新看到了種地的益處；免征各種稅費(fèi)，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，對(duì)種地農(nóng)民實(shí)行政府補(bǔ)貼，提高種地農(nóng)民待遇。加上糧食價(jià)格的提高，外出務(wù)工農(nóng)民即使不出家門(mén)，土地也會(huì)給自己帶來(lái)比較滿意的收入。

（二）法律、法規(guī)頻繁修訂

法律和政策的契合不協(xié)調(diào)是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。自實(shí)施到現(xiàn)在，國(guó)家有關(guān)農(nóng)村土地承包問(wèn)題的政策、條例、法律法規(guī)不斷出臺(tái)，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法》、《土地承包法》等，有關(guān)的政策條例不勝枚舉。由于國(guó)家整體處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，使得已有的法律、法規(guī)很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的變化，經(jīng)常被補(bǔ)充和修訂。如《中華人民共和國(guó)土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修訂，每次都有新增添的內(nèi)容。法律、政策的靈活性和多變性與土地變動(dòng)滯后性和緩慢的過(guò)程產(chǎn)生矛盾。針對(duì)這種情況，即便是專(zhuān)門(mén)從事土地問(wèn)題研究的人員也難以完全理解法律的真正意義。

三、社會(huì)保障缺失

“地不要人”是不少地方的征地補(bǔ)償方式。被征地農(nóng)民一次性拿到補(bǔ)償款，如同國(guó)有企業(yè)職工買(mǎi)斷工齡一樣，實(shí)質(zhì)上都是失業(yè)，但是工人享受社會(huì)保障，被征地的農(nóng)民卻沒(méi)有。在城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)大批種田無(wú)地、上班無(wú)崗、社保無(wú)份的“三無(wú)”農(nóng)民，他們失去了生存、就業(yè)、養(yǎng)老的根本保障，沒(méi)有辦法融入城市，也沒(méi)有生活的最低保障，從而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

四、征地理由不充分

政府在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收時(shí)，利用“公共利益”一詞的模糊性，隨意將征地原因解釋為“公共利益”。沒(méi)有及時(shí)向農(nóng)民宣傳好相關(guān)的法律法規(guī)，不能將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及辦法及時(shí)公開(kāi)的向被征地農(nóng)民展示。按照現(xiàn)行法規(guī)，土地使用權(quán)歸農(nóng)民，而產(chǎn)權(quán)屬于村集體，在征收及補(bǔ)償?shù)某绦蛏喜煌晟?，農(nóng)民缺乏有效的參與。在“雙主體”制度下，強(qiáng)勢(shì)“集體”往往會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民“被代表”。