導(dǎo)語：如何才能寫好一篇水污染治理制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

結(jié)合當(dāng)前工作需要，的會(huì)員“晚風(fēng)細(xì)雨”為你整理了這篇貫徹落實(shí)汾河流域水污染治理專項(xiàng)督察反饋意見整改情況報(bào)告范文，希望能給你的學(xué)習(xí)、工作帶來參考借鑒作用。

【正文】

依據(jù)《太原市關(guān)于做好省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋意見整改銷號(hào)管理工作的通知》要求，對(duì)照《太原市貫徹落實(shí)山西省汾河流域水污染治理專項(xiàng)督察反饋意見整改方案》（以下簡稱《整改方案》），我縣立即組織相關(guān)單位對(duì)境內(nèi)汾河干流“四亂”問題進(jìn)行了拉網(wǎng)式排查，并舉一反三對(duì)全縣境內(nèi)其他主要河流進(jìn)行了排查，經(jīng)核查，部分河段沿線確實(shí)存在亂堆垃圾的行為。為有效防范和堅(jiān)決遏制污染、破壞河道水環(huán)境的違規(guī)行為，婁煩縣采取以下整改措施并完成了整改處理：

一是加大宣傳力度，在汾河干流沿線醒目位置設(shè)立了警示牌，嚴(yán)禁在河道亂堆、亂占、亂采、亂建，傾倒各類垃圾渣土、排放污廢水等污染水環(huán)境的行為。

二是下發(fā)加強(qiáng)巡河通知，強(qiáng)化河長及巡河員履職盡責(zé)。要求鄉(xiāng)村兩級(jí)河長及巡河員嚴(yán)格按照婁煩縣河長制辦公室印發(fā)的《河長巡查制度》要求頻次、內(nèi)容加強(qiáng)河道水域日常巡查。

三是深入開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲打擊涉河涉水違法違規(guī)行為。加強(qiáng)涉河巡查檢查，重點(diǎn)查處“亂采、亂堆、亂占、亂建”等涉河“四亂”問題，以及在河道水域內(nèi)傾倒垃圾渣土、偷排亂倒等污染河道水質(zhì)、破壞水環(huán)境和水生態(tài)等涉河涉水違法違規(guī)行為。做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處理，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)清零。

針對(duì)排查中發(fā)現(xiàn)的汾河羅家曲段、龍尾頭段河道灘涂堆放垃圾的問題，采取以下措施進(jìn)行整改：

一是責(zé)成縣水務(wù)局及屬地鄉(xiāng)、村兩級(jí)河長迅速清理堆放的垃圾，恢復(fù)河道原貌。

篇2

［關(guān)鍵詞］ 制度變遷　市場(chǎng)機(jī)制　公民社會(huì)　 政府管制限度

環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國家，還是在后發(fā)展國家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過，與先發(fā)展國家比較，后發(fā)展國家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對(duì)環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對(duì)環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了?？紤]到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對(duì)人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對(duì)此類問題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關(guān)對(duì)策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。[3]

一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷

改革開放以后，我國實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。

水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。

排污許可證制度在實(shí)踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測(cè)定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對(duì)排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。

(一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測(cè)量方法轉(zhuǎn)變

開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對(duì)水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對(duì)水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測(cè)出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們?cè)诘貐^(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對(duì)水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對(duì)濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對(duì)性和靈活性，沒有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來進(jìn)行，沒有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！?989年全國有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。

污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測(cè)算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對(duì)各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門有選擇地對(duì)重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級(jí)控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級(jí)實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。

在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測(cè)定的問題。在實(shí)際過程中，自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測(cè)有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測(cè)定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級(jí)政府部門確定。主要在上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門中選擇確定。由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。

水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。

（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)

從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度?？梢哉f，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對(duì)某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)?！ど绦姓芾聿块T在審核企業(yè)登記申請(qǐng)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評(píng)估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門無力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門納入，這對(duì)環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。

不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對(duì)超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。

（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束

一般來說，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對(duì)水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對(duì)飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會(huì)通過，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度?！h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對(duì)排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一制定?！瓕?duì)責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對(duì)責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對(duì)責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對(duì)排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對(duì)一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。

在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無情。在對(duì)浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。

一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒有按規(guī)范操作，見表一。

浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）

按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣

溫州、杭州、寧波 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]

二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級(jí)）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營與生產(chǎn)。

三是有的市縣根本就沒有真正落實(shí)過這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過40份的臨時(shí)許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過許可證。

當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個(gè)理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。

行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予行政相對(duì)人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個(gè)方面的判斷：

1、許可應(yīng)該是依申請(qǐng)事先批準(zhǔn)，而不是事后核查?，F(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護(hù)部門提出申請(qǐng)，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門消極被動(dòng)地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。

2、許可是一種賦予權(quán)利的活動(dòng)，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點(diǎn)，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過程中，國家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。

3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。

4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個(gè)步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時(shí)，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村無法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個(gè)排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測(cè)手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

5、許可是一種審批行為，因此，它會(huì)產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對(duì)一般義務(wù)的免除，而是對(duì)禁止義務(wù)的免除。如果沒有禁止義務(wù)，也就無所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。

6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國家環(huán)保局也提供過統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊(cè)證，如浙江金華和嘉興。

考慮到排放許可證制度在實(shí)施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時(shí)，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊(cè)證制度。

注冊(cè)證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊(cè)證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊(cè)，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊(cè)實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門對(duì)排污單位申請(qǐng)的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對(duì)排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來折算出一個(gè)概率值。對(duì)于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測(cè)或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請(qǐng)或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊(cè)證，不受數(shù)量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊(cè)證。

通過以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊(cè)證制度，沒有達(dá)到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)?，F(xiàn)行的注冊(cè)證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢(shì)是：第一步，排污企業(yè)先注冊(cè)，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊(cè)證；第二步，排污企業(yè)先申請(qǐng)，環(huán)保部門核實(shí)審查，再由環(huán)保部門批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時(shí)又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。

二、制度需求與制度供給：政府管制失靈

如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時(shí)，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無選擇。不過，世界上大多數(shù)國家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]

中國是后發(fā)展的社會(huì)主義國家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。但不管怎樣，政府對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來說，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長。因此，對(duì)于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個(gè)底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵(lì)與百姓的歡迎。

制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們所面臨的社會(huì)生存與社會(huì)發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會(huì)出現(xiàn)不足，這是正常現(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個(gè)困難的、耗時(shí)的和引發(fā)矛盾的過程。這個(gè)過程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時(shí)間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。

（一）制度安排的需求不足。對(duì)排放許可證的需求不僅對(duì)排污單位來說沒有強(qiáng)烈的依賴性，而且對(duì)政府環(huán)境保護(hù)部門來說也嫌底氣不足。

1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個(gè)理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對(duì)水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時(shí)候，作為公共事物的管理者——政府被迫對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對(duì)環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)卻沒有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對(duì)環(huán)保部門污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測(cè)設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對(duì)各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對(duì)其罰款3000元。[9]

對(duì)治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對(duì)預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對(duì)企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對(duì)未來的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較低，對(duì)自身的生產(chǎn)與經(jīng)營狀態(tài)沒有長期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對(duì)近期的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對(duì)興建治污設(shè)備行動(dòng)積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場(chǎng)調(diào)查，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，即便最低的國內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺(tái)4萬元，而且性能不穩(wěn)定。國外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺(tái)10——20萬元不等。比較而言，大中型企業(yè)對(duì)高性能的治污設(shè)備需求可能會(huì)迫切得多，對(duì)投入舍得花錢，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對(duì)小型企業(yè)來說，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長遠(yuǎn)利益的考慮，而且購買價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的內(nèi)在需求不足。

當(dāng)然，低層次的排污單位對(duì)許可證臨時(shí)應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)(在浙江省瑞安市)在從事國際貿(mào)易時(shí)，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動(dòng)機(jī)，才主動(dòng)地向環(huán)境保護(hù)部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時(shí)需要環(huán)境保護(hù)部門的證明，企業(yè)才被迫來向環(huán)境保護(hù)部門申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。

2、社會(huì)公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會(huì)形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)?；?，運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場(chǎng)，如浙江溫州皮革市場(chǎng)、紹興柯橋中國輕紡市場(chǎng)、嘉興皮衣市場(chǎng)等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對(duì)本地居民有較大的吸引力，因此，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的需求相對(duì)顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。不過，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對(duì)生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說，對(duì)生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會(huì)里，教育水平、生活條件和個(gè)人利益直接損害程度都會(huì)有助于引起人們對(duì)環(huán)境污染問題的關(guān)注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個(gè)體利益，有關(guān)居民首先就會(huì)與排污企業(yè)交涉，如果交涉無效，就會(huì)考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門或新聞媒介或通過區(qū)長熱線、市長熱線等投訴，反映社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。

不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對(duì)排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也對(duì)排放許可證制度的有效性感到懷疑。

3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時(shí)政府可能會(huì)出于主觀上的原因，對(duì)制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級(jí)政府或環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：

一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時(shí)規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無法獲取，對(duì)環(huán)境保護(hù)部門來說，失去了發(fā)放許可證的利益沖動(dòng)。

二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時(shí)期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對(duì)地方政府來說，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會(huì)大大超過因創(chuàng)造這些機(jī)會(huì)而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢(shì)。在評(píng)價(jià)政府管理行為時(shí)，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%。[12]這對(duì)溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂諘?huì)有較大沖擊，而且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對(duì)環(huán)境污染所采取的被動(dòng)消極態(tài)度不足為怪。

其實(shí)，在一級(jí)政府與環(huán)境保護(hù)職能部門之間，對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門出于職能動(dòng)機(jī)的推動(dòng)往往會(huì)采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級(jí)政府層面，阻力就會(huì)逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級(jí)政府，而不在環(huán)保部門。對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對(duì)排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級(jí)政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級(jí)政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識(shí)，但一級(jí)政府可能會(huì)過多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)?，在中國政治?quán)力安排過程中，越來越反映出一種趨勢(shì)，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就會(huì)增大。這是中國地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績顯示型”轉(zhuǎn)化的一個(gè)很重要的標(biāo)志。

而且，環(huán)境保護(hù)部門在一級(jí)政府組成部門中的排名相對(duì)較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環(huán)境保護(hù)總局屬于國務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級(jí)政府對(duì)環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級(jí)政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級(jí)政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級(jí)政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門。

（二）制度安排的供給不足

制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識(shí)基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個(gè)制度出現(xiàn)較多的弊病，無法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。

1、法律規(guī)范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對(duì)一些原則性的問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)?，F(xiàn)較突出的問題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障?！董h(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定申報(bào)登記?！边@可以理解為是排放許可證的低級(jí)形式。[14]1990年12月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對(duì)企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時(shí)，對(duì)其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境監(jiān)測(cè)站的核查監(jiān)測(cè)合格，否則，不予發(fā)放或更換?！眹鴦?wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門另行制定。這是對(duì)《水污染防治法》的一個(gè)重要補(bǔ)充。顯然，國家法律法規(guī)對(duì)水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來規(guī)定， 1990年國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請(qǐng)排污許可證。1993年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門提交《排污申報(bào)登記》。……縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對(duì)超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定。”不過對(duì)于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會(huì)遇到困難；二是對(duì)許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對(duì)的大型企業(yè)，對(duì)小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)部門來說，僅有國家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級(jí)有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺(tái)。

2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16]。目前，國家環(huán)境保護(hù)部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門在實(shí)踐中無從著手。

3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對(duì)污染的有效控制。

4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。

三、對(duì)策措施：政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)有機(jī)一體

對(duì)水污染物排放管理問題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時(shí)，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，通過經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場(chǎng)機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時(shí)，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的教育，通過有效手段調(diào)動(dòng)社會(huì)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場(chǎng)機(jī)制單一因子無法徹底解決環(huán)境污染問題，只有使政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。

（一） 健全法律規(guī)范

為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對(duì)有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級(jí)政府或省級(jí)人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。

（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制

1、針對(duì)大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對(duì)大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，盡量購買性能穩(wěn)定、監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確的設(shè)備。對(duì)小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時(shí)，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測(cè)算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測(cè)手段——“飛行檢測(cè)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。

2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)環(huán)境污染的控制。按照誰污染誰負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對(duì)排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]

3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對(duì)自然環(huán)境而言，污染單位越多，對(duì)環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過競(jìng)拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運(yùn)營投放數(shù)量限制辦法，用競(jìng)拍方式來決定其價(jià)格。

4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場(chǎng)法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)同美國環(huán)境保護(hù)基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時(shí)沒有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過發(fā)放活動(dòng)，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時(shí)沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級(jí)市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購買一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計(jì)30萬元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見，市場(chǎng)力量與社會(huì)力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產(chǎn)生既能確保國有資產(chǎn)的保值和增值，增加國家對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動(dòng)市場(chǎng)的逐利動(dòng)力，促使市場(chǎng)發(fā)展活力的效果。

轉(zhuǎn)貼于 （二） 確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的?！盵19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會(huì)產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場(chǎng)機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點(diǎn)，市場(chǎng)價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。

為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會(huì)能動(dòng)性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染單位個(gè)人和群體的監(jiān)督，利用公民社會(huì)的自主力量，確立起公民社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場(chǎng)機(jī)制的不足。

這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎(jiǎng)舉報(bào)通告（第一號(hào)），市民對(duì)環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎(jiǎng)舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎(jiǎng)金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時(shí)了解排污單位的違法信息，同時(shí)，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時(shí)間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會(huì)，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動(dòng)政府積極主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)工作。

總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場(chǎng)失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場(chǎng)機(jī)制本身的力量來彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場(chǎng)力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環(huán)境污染問題，只有憑借社會(huì)力量，即通過公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會(huì)自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。

通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多方努力，并且實(shí)施以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。

注釋:

[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁。

[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊(cè)證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時(shí)許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。

[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國人民公安大學(xué)出版社1993年版。

[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁。

[8] [美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁。

[9] 國家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁。

[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。

[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理時(shí)，準(zhǔn)備關(guān)閉三個(gè)電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應(yīng)，最后不了了之。

[14]國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)秘書處、中國人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。

[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查許可，方可進(jìn)口?！薄皬氖率占①A存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營許可證，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

[16] 金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會(huì)、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。

[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。

篇3

我國目前流域水污染問題嚴(yán)重，因此，要采取相應(yīng)措施解決這一問題，文章首先對(duì)我國流域水污染環(huán)境治理現(xiàn)狀做了深入分析，并對(duì)造成環(huán)境水污染存在的原因做了具體介紹，從而為我國流域水污染治理存在的問題提供重要參考建議。我國目前水污染綜合治理存在的問題在于以下幾個(gè)方面，一是水污染治理控制制度不完善，水環(huán)境區(qū)域差異明顯，尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快，無法提高流域水污染治理效率，兩者無法相協(xié)調(diào)等，因此，要按照相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)我國水污染治理，堅(jiān)持分區(qū)域治理的基本原則，對(duì)區(qū)域治理各個(gè)部分內(nèi)容做具體介紹，制定流域水污染治理發(fā)展戰(zhàn)略，為我國流域水污染治理提供重要參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：

中國；水污染防治；流域管理；戰(zhàn)略對(duì)策

1流域水環(huán)境污染綜合防治戰(zhàn)略存在的問題

1.1流域水環(huán)境污染治理制度不完善

流域作為整體水文循環(huán)單位，同時(shí)也是人類活動(dòng)起源，匯入到整個(gè)河流干道中，有利于保護(hù)水環(huán)境以及水生態(tài)系統(tǒng)。流域同時(shí)也是完整的管理單位，集中了人類多種活動(dòng)形式，體現(xiàn)了人類生存發(fā)展的矛盾。尤其是水環(huán)境治理問題，涉及到多種污染體，因此，加強(qiáng)水流域污染治理這一問題亟待解決。美國早期就明確了水污染治理這一概念，尤其注重生態(tài)系統(tǒng)整體功能體現(xiàn)，在把握水流域基本發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以及水生態(tài)社會(huì)子系統(tǒng)的形成過程中產(chǎn)生的相互作用，還要對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展制定整體規(guī)劃，加強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)保護(hù)，制定水流域綜合治理計(jì)劃，這些保護(hù)有利于解決部門內(nèi)部沖突，矛盾問題，有利于加強(qiáng)流域水環(huán)境治理效率。采取這一水污染治理措施注重保護(hù)水污染治理完整性，重點(diǎn)解決水污染治理存在的問題，嚴(yán)格控制水污染溫度以及各個(gè)要素之間的聯(lián)系；保護(hù)生物多樣性以及地標(biāo)物質(zhì)組成結(jié)構(gòu)等，還有土壤物質(zhì)組成，針對(duì)區(qū)域生態(tài)發(fā)展存在的問題采取針對(duì)性措施，充分發(fā)揮好專家以及研究學(xué)者力量，為解決流域水污染問題提供支持。

1.2缺乏對(duì)水環(huán)境特征區(qū)域差異的研究

各個(gè)流域水環(huán)境承載力存在很大差異，對(duì)各區(qū)域造成的水污染程度不同，因此，解決我國流域水污染問題，要對(duì)流域進(jìn)行劃分加強(qiáng)管理，美國針對(duì)這一問題，早期就制定了水生態(tài)區(qū)域劃分方案，在很大程度上提高了水環(huán)境管理效率。對(duì)于水生態(tài)系統(tǒng)流域監(jiān)測(cè)站點(diǎn)選擇上、針對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)污染問題制定恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，有利于為流域水環(huán)境治理制定TMDL提供重要參考依據(jù)。我國地域面積廣闊，各地域水環(huán)境特征不同，目前，我國并未建立完整的水流域治理機(jī)制，無法準(zhǔn)確判斷水流域環(huán)境承載力以及生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r，尤其是水環(huán)境治理難度大，保護(hù)措施有效性不強(qiáng)。

2我國流域水環(huán)境污染防治的控制原則

2.1污染物質(zhì)的分類控制原則

面對(duì)我國流域水污染存在的問題，要采取針對(duì)性措施，提高流域水污染治理效率，并對(duì)污染物特性以及其他各個(gè)方面進(jìn)行具體劃分，做好分類，優(yōu)化污染質(zhì)結(jié)構(gòu)，對(duì)污染物進(jìn)行有效分解，制定污染物治理化學(xué)指標(biāo)，按照污染物特性，將其劃分為兩種形式，一種是一啊不能污染物，一種是特殊污染物；按照水污染物自身性質(zhì)將其劃分為淡水、海水、人體健康污染物；按照污染物因子特性，將其劃分為兩種形式，保守、非保守物質(zhì)，在以上總結(jié)過程中，針對(duì)污染物特性提出具體控制要求。

2.2污染控制的分區(qū)原則

我國流域面積廣闊，各地區(qū)水環(huán)境差異明顯，因此，要根據(jù)各個(gè)地區(qū)水流域具體情況來制定不同發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)水文完整性具有重要意義，生態(tài)系統(tǒng)水體功能差異劃分為幾種形式，也是建立水污染控制體系的重要參考依據(jù)，有利于保護(hù)水體發(fā)展環(huán)境，加大水污染物控制制度。其中，水資源分區(qū)將水文循單元作為重要依據(jù)，將其劃分為幾種形式，主要為了呈現(xiàn)水文完整度，尤其要把握污染物轉(zhuǎn)化規(guī)律，有利于加強(qiáng)水質(zhì)管理，劃分水生態(tài)區(qū)則是按照流域生態(tài)特征，包括土壤植被等多個(gè)要素，主要是為了對(duì)水體進(jìn)行分類，這一方法是為了判斷水體生態(tài)性質(zhì)以及水體生態(tài)基本標(biāo)準(zhǔn)，有利于為水體生態(tài)安全提供重要參考依據(jù)，了解我國水環(huán)境管理能力差異，把握好流域尺度、平衡人類發(fā)展需求的主要區(qū)域管理方式。流域水環(huán)境功能包括三個(gè)等級(jí)，矛盾區(qū)、一般功能區(qū)、最高層次區(qū)，劃分為多個(gè)功能管理區(qū)主要為了提高流域水質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性。保護(hù)水環(huán)境功能過程中，需要制定沖突協(xié)調(diào)機(jī)制處理區(qū)域沖突，協(xié)調(diào)各個(gè)區(qū)域水質(zhì)矛盾沖突問題。

3結(jié)束語

為從根本上解決我國水污染的復(fù)雜問題，就必須實(shí)施流域污染控制策略，在流域尺度上開展系統(tǒng)性、綜合性、前瞻性的水污染控制技術(shù)體系研究，重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的污染控制理念，根據(jù)流域地理、水文氣象、生態(tài)一致性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，開展全國水環(huán)境生態(tài)分區(qū)方案研究，根據(jù)不同區(qū)域的水生態(tài)系統(tǒng)類型特征與水環(huán)境特征，提出不同分區(qū)的污染控制要求，從而為污染控制目標(biāo)的分解提供支持，以水環(huán)境生態(tài)分區(qū)為基礎(chǔ)進(jìn)行污染負(fù)荷的計(jì)算和管理。

參考文獻(xiàn)

[1]吳舜澤，夏青，劉鴻亮.中國流域水污染分析[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2000，89（2）：1-6.

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（一）水污染問題是影響湖南發(fā)展的關(guān)鍵因素

縱貫湖南省境內(nèi)的湘江、資水、沅江、澧水“四水”和“八百里洞庭”的水資源，造就了歷史上的“湖廣熟、天下足”，是湖南省的生命之源。然而，因水資源時(shí)空分布不均、年際變化大，以及一些人為的破壞，特別是隨著湖南省工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅猛發(fā)展、城鎮(zhèn)化加快以及在此過程中相應(yīng)的預(yù)防、保護(hù)、治理措施不到位，使得湖南省的水污染問題日漸突出。

2007年環(huán)境監(jiān)測(cè)中心在全省主要江河上設(shè)置了水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)132個(gè)，監(jiān)測(cè)河長5540公里，比2006年增加監(jiān)測(cè)河長1154公里。根據(jù)監(jiān)測(cè)及分析，全年Ⅱ類水質(zhì)河長1481公里，占監(jiān)測(cè)河長27％；Ⅲ類水質(zhì)河長2479公里，占監(jiān)測(cè)河長45％；Ⅳ類水質(zhì)河長410公里，占監(jiān)測(cè)河長7％；Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)河長1170公里，占監(jiān)測(cè)河長21％。污染河段主要超標(biāo)項(xiàng)目包括糞大腸菌群、總磷、氨氮、揮發(fā)酚、石油類、溶解氧等因子。這說明湖南省局部地區(qū)水環(huán)境嚴(yán)重污染的局面還是沒有得到很好的遏制和治理，水資源保護(hù)任務(wù)依然十分艱巨。

（二）投融資問題是湖南省水污染治理的關(guān)鍵

水環(huán)境是湖南環(huán)保工作的重中之重，要花大力氣徹底解決湖南水污染防治工作。目前湖南省水污染治理工作主要集中在三個(gè)方面：加強(qiáng)環(huán)保部門對(duì)工業(yè)污染企業(yè)排污的執(zhí)法監(jiān)察；從行政角度加大力度進(jìn)行污水處理設(shè)施的建設(shè)和保證運(yùn)營；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。水污染治理和水環(huán)境的保護(hù)本身是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工作，湖南省的水污染防治，屬于典型的跨地區(qū)水域污染治理，面臨的問題較為復(fù)雜，資金投入的需求量也非常大。水污染防治的投資渠道及治污工程運(yùn)行機(jī)制的不完善，是湖南水污染治理發(fā)展的制約因素，是“水瓶頸”。

二、湖南省水污染治理投融資現(xiàn)狀

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國的水污染治理投融資機(jī)制正發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革：單一的籌資渠道逐步轉(zhuǎn)變成多種渠道，單一的投資主體逐漸為多元化投資主體所取代，我國水污染治理的投融資機(jī)制呈現(xiàn)出多渠道、多元化的格局。

（一）湖南省水污染治理投資現(xiàn)狀

湖南省水環(huán)境污染治理投入2003年為516013.88萬元，占省GDP5010.95億元的1.03％，2004年為722419.4萬元，占省GDP5612.26億元的1.29％，2005年為899138.8萬元，占省GDP6468.64億元的1.39％。經(jīng)省人大提議，湖南省2005年到2007年實(shí)施的“環(huán)保3年行動(dòng)計(jì)劃”，省政府在3年內(nèi)對(duì)省內(nèi)水環(huán)境實(shí)施92個(gè)重大環(huán)保整治項(xiàng)目，三年里投資287多億元。

（二）湖南省水污染治理融資現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，湖南省的城市污水排放量和生活垃圾產(chǎn)生量也日漸增加，預(yù)計(jì)到2010年，全省縣城以上城市年污水排放總量將達(dá)到20億立方米，生活垃圾年產(chǎn)生量將達(dá)到1000多萬噸。而目前湖南省設(shè)市城市污水處理率、污水處理廠集中處理率、生活垃圾無害化處理率等指標(biāo)低于全國平均水平，難以滿足污水和垃圾處理的基本需求，為解決這一矛盾，湖南預(yù)計(jì)投資186億元，力求到2010年，設(shè)市城市污水處理率達(dá)到80％，生活垃圾無害化處理率達(dá)到95％。全省規(guī)劃出“十一五”環(huán)境治理重點(diǎn)項(xiàng)目共154個(gè)，總投資達(dá)325億元。為解決湘江流域7市污染問題，“十一五”期間，湖南省擬安排在湘江流域的環(huán)境治理重點(diǎn)項(xiàng)目有108個(gè)，總投資244億元。此外，為加大對(duì)工業(yè)污染最集中、最嚴(yán)重的長株潭地區(qū)污染防治力度，“十一五”期間，擬在長株潭地區(qū)實(shí)施環(huán)境治理重點(diǎn)項(xiàng)目36個(gè)，占全省項(xiàng)目總數(shù)的23.4％，總投資149億元。十一五期間是湖南省環(huán)境建設(shè)的重要期間，投資需求大。目前，湖南省水污染治理資金的來源主要有以下方面：中央財(cái)政投入；湖南各級(jí)地方財(cái)政投入；污染企業(yè)環(huán)保投入，我國環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)及水資源管理相關(guān)法規(guī)對(duì)企業(yè)污染治理的強(qiáng)制性規(guī)定，便利污染企業(yè)的治污資金形成了水污染治理資金來源之一；排污費(fèi)收入；國際貸款。

三、湖南省水污染治理投融資存在的主要問題

（一）資金總量不足，污染治理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后

由于水環(huán)境保護(hù)歷史欠債多，各水域環(huán)境質(zhì)量要達(dá)標(biāo)，需加大投資力度。水污染治理資金缺口量大，其主要原因有：

1、融資渠道狹窄。受“環(huán)?？空钡膫鹘y(tǒng)觀念的影響，水污染治理融資渠道單一，還是政府唱主角，市場(chǎng)難以發(fā)揮作用，社會(huì)資本游離于市場(chǎng)之外，資金來源主要依靠地方財(cái)政和排污收費(fèi)。地方財(cái)政受各種因素制約，投入不足，遠(yuǎn)不能滿足污染治理設(shè)施建設(shè)的資金需求，排污收費(fèi)項(xiàng)目單一，標(biāo)準(zhǔn)偏低，收費(fèi)資源流失嚴(yán)重，收費(fèi)金額很有限。

2、融資機(jī)制落后。水污染治理的投融資機(jī)制應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)，這是世界各國的共識(shí)。主要依靠市場(chǎng)化手段解決水污染治理的投融資問題，已是公認(rèn)的大勢(shì)所趨。但目前水污染治理項(xiàng)目的投入機(jī)制基本是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府預(yù)算資金和預(yù)算外資金仍然是其融資的主渠道，環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化程度明顯落后于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度。

3、融資權(quán)責(zé)不分?，F(xiàn)行的治污投資體制沒有明晰政府、企業(yè)和個(gè)人之間的環(huán)境責(zé)權(quán)和環(huán)境事權(quán)，沒有建立投入產(chǎn)出與成本效益核算機(jī)制，沒有體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則和“使用者付費(fèi)”原則，污染治理責(zé)任過多地由政府承擔(dān)，企業(yè)和個(gè)人免費(fèi)使用環(huán)境資源、環(huán)境公共物品和環(huán)境設(shè)施，沒有或過少地承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任、成本和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）治污投資效率低，污染治理設(shè)施運(yùn)營管理體制改革滯后

水污染治理設(shè)施投資及運(yùn)營效率總的來看還是不盡人意的，其主要原因有以下方面：

沒有引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制。目前還沒有形成一個(gè)民營企業(yè)參與水污染治理投資的良好市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制。在水環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，長期以來，我國采用的是政府投資建設(shè)、事業(yè)單位管理運(yùn)營設(shè)施的模式，這種政府壟斷模式從制度上排擠競(jìng)爭，缺乏效率。

污染治理的社會(huì)化程度低。在工業(yè)污染治理方面，大部分污染企業(yè)都是自己建設(shè)處理設(shè)施，自己運(yùn)行管理，較少考慮通過委托合同方式充分利用社會(huì)化分工和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，讓專業(yè)化企業(yè)治理污染。由于規(guī)模不經(jīng)濟(jì)原因，中小企業(yè)采取“自己建設(shè)和運(yùn)營設(shè)施”的分散治理模式也導(dǎo)致了投資效率的低下。而與此同時(shí)，我國環(huán)境保護(hù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展又沒有及時(shí)跟上，沒能為工業(yè)污染治理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的外部營運(yùn)環(huán)境。

四、解決湖南省水污染治理投融資問題的對(duì)策

“十一五”期間湖南省水環(huán)境質(zhì)量的改善，關(guān)鍵取決于水污染治理投入能否及時(shí)到位，為此必須疏通已有投資渠道，開辟新的資金來源。

（一）積極探索多元化投融資機(jī)制，加大水污染治理資金總量

“十一五”期間是湖南省環(huán)境保護(hù)的重要時(shí)期，投資需求量大，環(huán)境保護(hù)投資約占同期GDP的2.42％。只有建立基于市場(chǎng)的多種投融資渠道，形成政府、社會(huì)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)環(huán)境保護(hù)費(fèi)用的格局，才能滿足環(huán)境保護(hù)的需要。

1、建立多元化的融資形式。發(fā)揮環(huán)境財(cái)政的主渠道作用，繼續(xù)加大國債資金和中央預(yù)算內(nèi)投資用于環(huán)保的投入力度，并重點(diǎn)解決跨行政區(qū)的水域污染治理問題，從水域尺度統(tǒng)籌資金使用在加大政府對(duì)環(huán)保財(cái)政投資的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立區(qū)域水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金、從事環(huán)境保護(hù)的企業(yè)優(yōu)先上市發(fā)行股票，以及企業(yè)的股份合作等形式，實(shí)現(xiàn)多元化的環(huán)保融資機(jī)制，使政府投資和社會(huì)融資相互結(jié)合、互為補(bǔ)充、擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)的資金來源，解決目前環(huán)保資金緊張，投入不足的問題。

2、形成多元化的投資主體。各級(jí)政府要把環(huán)保投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)。除環(huán)保專項(xiàng)資金外，各級(jí)財(cái)政安排的環(huán)保治理等經(jīng)費(fèi)要逐年增加，并納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，各相關(guān)部門要積極爭取國債和其他資金用于環(huán)境保護(hù)。企業(yè)要按照“誰污染、誰治理”的原則，加大環(huán)保資金投入。落實(shí)工業(yè)污染治理的主體責(zé)任，以推進(jìn)污水處理、垃圾處理產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化為突破口，加快環(huán)保投融資體制改革，積極吸引國內(nèi)外政府貸款、國際金融組織和社會(huì)資本投入環(huán)境保護(hù)事業(yè)，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、多元投入的格局。多元化、社會(huì)化環(huán)保投融資體制的建立，將改變目前政府作為環(huán)保主要投資主體的局面，為國內(nèi)外的企業(yè)及個(gè)人、金融機(jī)構(gòu)、投資公司、政府等提供了良好的投資環(huán)境和巨大的投資市場(chǎng)。

3、形成多樣化的投資方式。在多元化、社會(huì)化的環(huán)保投融資體制下，為各類環(huán)保投資主體創(chuàng)造了多樣化的投資方式和服務(wù)方式，不同的投資主體可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)能力，選擇直接的投資方式或間接的投資方式，也可選擇兩者相結(jié)合的投資方式參與環(huán)保投資。這樣有利于環(huán)保企業(yè)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)。

（二）建立、健全水污染治理投資的市場(chǎng)機(jī)制，提高資金運(yùn)作效率

1、明確污染治理市場(chǎng)化的法律地位。盡快修訂有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，明確“誰污染、誰負(fù)責(zé)、誰付費(fèi)”；“誰污染、誰付費(fèi)，誰治理、誰受益”，明確工業(yè)企業(yè)可自己治理污染，也可委托專業(yè)化的治污企業(yè)來治理污染，明確排污企業(yè)和治污企業(yè)在污染治理中的相關(guān)法律責(zé)任。污染治理市場(chǎng)化后，針對(duì)不同的委托方式，都能找到法律的責(zé)任主體。

篇5

關(guān)鍵詞：城市水污染；現(xiàn)狀分析；治理建議

中圖分類號(hào)：X131文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

引言

水污染一直是困擾我國環(huán)境保護(hù)工作人員的主要問題，各級(jí)部門也在水污染治理方面不遺余力，希望能真正解決水污染問題。實(shí)踐證明，只依靠行政命令來控制和緩解水污染問題是絕對(duì)不夠的，要實(shí)現(xiàn)水資源的持續(xù)利用，提高水體質(zhì)量，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要我們應(yīng)用新理論和新方法，開展全民、全面的水污染治理計(jì)劃。

一、城市水污染概況及其危害

城市的快速發(fā)展和人口的過度膨脹導(dǎo)致我國水資源嚴(yán)重緊張，據(jù)環(huán)保部門調(diào)查顯示，我國城鎮(zhèn)每天至少有1 億噸污水在沒有處理的情況下隨意排放。目前，我國90%的城市水域受到了嚴(yán)重污染，50%的水源已經(jīng)不符合飲用水的標(biāo)準(zhǔn)，40%的水源不能飲用。

城市水污染主要有兩個(gè)源頭，首先是工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢水;其次是城市污水排放和處理設(shè)施落后，無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致大量生活污水未經(jīng)處理直接進(jìn)入水體，造成環(huán)境污染。我國各城市中有用的污水處理廠數(shù)量甚少，且主要集中在大型城市，這導(dǎo)致污水處理設(shè)施運(yùn)行率低，全國的污水處理率僅為20%。城市中排水管道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落實(shí)，開展實(shí)行雨、污分流制的排水系統(tǒng)只占全部排水管網(wǎng)的44.5%，大量污水直接流入河流，成為城市主要的水體污染源。在居民住宅區(qū)，沒有統(tǒng)一完善的糞便、生活污水處理系統(tǒng)，很多都是以棟為單位，經(jīng)化糞池初步處理后直接排入溝渠，然后進(jìn)入河流湖泊，使水質(zhì)富營養(yǎng)化，水體喪失自凈功能。

伴隨著水污染的加劇，很多安全事故也不斷涌現(xiàn)。2007 年5 月，太湖藍(lán)藻爆發(fā)造成江西無錫市數(shù)百萬群眾飲水危機(jī)；2008 年，南方雪災(zāi)過后，廣州白云區(qū)白沙村的居民飲用受污染水而中毒。一系列的水污染事故都表明，解決水污染依然任重而道遠(yuǎn)。

水污染不僅影響工業(yè)，農(nóng)業(yè)，還會(huì)對(duì)人們的身體健康造成嚴(yán)重影響。一方面，城市污水會(huì)腐蝕工業(yè)設(shè)備和器材，影響產(chǎn)品的質(zhì)量，另一方面還直接危害人體健康，給我國經(jīng)濟(jì)造成較大損失，所以必須引起高度關(guān)注。

二、主要污染源及其特點(diǎn)

城市的生活污水主要來源于生活用水和工業(yè)發(fā)展排放的工業(yè)廢水。在生活污水中，洗滌用水和廚房污水占很大部分。而且在城市中，生活區(qū)、商業(yè)區(qū)和辦公區(qū)都錯(cuò)綜復(fù)雜，特別是餐飲洗浴行業(yè)更是遍布城市的各個(gè)角落，這些污水都在沒有經(jīng)過處理的情況下排入水環(huán)境，所以我國城市污水呈現(xiàn)出數(shù)量大、范圍廣的特點(diǎn)。每當(dāng)遇到雨水天氣，特別是特大暴雨或洪水到來之時(shí)，大量的污染物被沖進(jìn)河流，一些有毒物質(zhì)以及居民的生活垃圾等都會(huì)造成地表水的嚴(yán)重污染。

三、水污染治理存在的問題

良好的水環(huán)境對(duì)工業(yè)發(fā)展和人們生活都有很好的促進(jìn)作用，在水污染防治方面，雖然我國已經(jīng)采取了一定的措施，也取得了較大成就，但是依然存在一些問題。

3.1 城市水污染治理技術(shù)有待提升

目前，我國很多城市在污水處理技術(shù)和污水處理意識(shí)方面還不夠強(qiáng)，很多城市甚至還沒有污水處理廠，即使有的在污水處理技術(shù)方面也不夠完善，效率和質(zhì)量都十分低下。而且，不同的城市，污水處理技術(shù)也不一樣，在發(fā)達(dá)城市，他們采用了十分先進(jìn)的污水處理技術(shù)，比如北京和上海等地區(qū)，污水處理工藝十分先進(jìn)，包括AB、改進(jìn)的A2/O、CAST 以及其他形式的SBR 等，這些地方的污水處理技術(shù)甚至比一些發(fā)達(dá)國家還要領(lǐng)先。而一些相對(duì)落后的城市在污水處理技術(shù)方面則也表現(xiàn)的十分落后。

3.2 城市水污染治理的政策亟需完善

污水治理必須有相關(guān)政策的支持，而政策的制定也必須從我國城市水污染的現(xiàn)狀出發(fā)。目前，單一的污水集中處理模式已經(jīng)不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要，不僅會(huì)造成成本的大幅度增加，更會(huì)使整個(gè)處理過程復(fù)雜化。集中處理將消耗更多的電力，造成資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。而且我國的污水排放標(biāo)準(zhǔn)和水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象，加上目前的污水收費(fèi)制度已經(jīng)不符合社會(huì)的發(fā)展要求了，所以完善城市水污染治理的相關(guān)政策顯得越來越必要。

3.3 城市水污染和安全事故呈現(xiàn)逐年加劇的趨勢(shì)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城市買年有200 億立方米的生活污水和工業(yè)廢水排放到江河湖海中。如果這些數(shù)據(jù)加上農(nóng)村地區(qū)的污水排放量，那將是更加龐大的數(shù)字。隨著農(nóng)村地區(qū)城中村改造的不斷推進(jìn)，很多農(nóng)村逐漸向城市轉(zhuǎn)變，這就造成城市水污染的不斷加劇。而且，一些大型的工業(yè)靠近居民區(qū)，工業(yè)廢水給人們身體健康造成嚴(yán)重危害，水污染事故也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。

四、城市水污染的防治措施

4.1 因地制宜，建立行之有效的污水治理模式

城市污水治理的重要思路就是要做到因地制宜，結(jié)合城市發(fā)展現(xiàn)狀。所以，針對(duì)城市水環(huán)境的污染源，需要堅(jiān)持集中控制和分散治理相結(jié)合的原則。對(duì)于生活污水就需要集中治理，而要促進(jìn)水資源的循環(huán)利用就需要采取分散處理的方式。

4.2 完善制度，促進(jìn)水污染治理科學(xué)規(guī)范運(yùn)行

美國的《水污染法》對(duì)水環(huán)境和污水排放標(biāo)準(zhǔn)都做出了明確的規(guī)定，而我國在制度建設(shè)方面也亟需加強(qiáng)。首先，我們可以借鑒美國的法律，制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，對(duì)我國水環(huán)境加以保護(hù)；其次，需要建立水污染懲罰機(jī)制，對(duì)企業(yè)發(fā)展過程中造成的水污染制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，如有違法按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行懲罰；再次，需要完善監(jiān)督制度，鼓勵(lì)廣大市民共同參與到水污染處理工作的監(jiān)督中去，促進(jìn)工作的有效推進(jìn)。

4.3 加強(qiáng)宣傳，提高全民節(jié)約用水意識(shí)

環(huán)境保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策，所以在水污染治理方面，需要采取多種途徑，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的宣傳力度。通過宣傳教育，提高市民的節(jié)水意識(shí)，并鼓勵(lì)市民積極參與到水污染治理中去。在一些小城市中，各級(jí)政府也要注意開源節(jié)流，嚴(yán)格按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，促進(jìn)水資源的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.4 運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)水污染治理的市場(chǎng)化

現(xiàn)階段，我國排污收費(fèi)制度還不是特別成熟，收費(fèi)過高會(huì)引起企業(yè)的不滿，收費(fèi)過低則達(dá)不到有效的防治作用。所以，在污水處理收費(fèi)方面，需要加大改革步伐，不僅要界定污水處理企業(yè)成本核算的范圍，而且要形成有效的經(jīng)營機(jī)制。努力做到?？顚Ｓ?，通過有效措施推動(dòng)城市污水處理的正常運(yùn)行。在生活污水方面，則需要遵循誰污染誰治理的原則，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行合理收費(fèi)。

4.5 大力開發(fā)污水處理技術(shù)，完善城市排水系統(tǒng)

傳統(tǒng)的污水處理技術(shù)不僅運(yùn)行復(fù)雜，而且成本較大。所以，必須加大科技投入，研發(fā)高效低耗的污水處理技術(shù)。在污水處理廠建設(shè)方面，必須控制數(shù)量，提高質(zhì)量，在節(jié)約成本的情況下，盡可能多的提高城市污水的處理效率，并做到有效防治。此外，在城市排水系統(tǒng)方面，市政建設(shè)需要采取合流制和分流制相結(jié)合的方法，在居民集中區(qū)采用分流制排水系統(tǒng)，確保城市污水的合理排放。

五、結(jié)束語

在積極的宣傳和教育引導(dǎo)下，我國居民對(duì)環(huán)境保護(hù)，節(jié)約使用水資源，控制污染方面有了很大進(jìn)步，而保護(hù)城市水環(huán)境也得到了社會(huì)的認(rèn)同，因此，只要我們不斷努力，將會(huì)看到我國水環(huán)境的改善，社會(huì)環(huán)境的改變。

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[3]楊和平.城市區(qū)域水質(zhì)污染探討[J].西安工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào).2001(04)

篇6

為進(jìn)一步做好渭河流域水污染防治工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)省政府提出的用三年時(shí)間使渭河水質(zhì)變清和《市渭河流域水污染防治三年行動(dòng)方案（-2014年）》文件精神，結(jié)合市渭河流域污染防治-2014年目標(biāo)責(zé)任和我市實(shí)際，現(xiàn)制定如下實(shí)施意見。

一、治理目標(biāo)

1、2014年底渭河流域水質(zhì)控制目標(biāo)

在生態(tài)基流保障的前提下，渭河干流段水質(zhì)基本達(dá)到Ⅳ類（即主要污染物化學(xué)需氧量30毫克/升，氨氮1.5毫克/升），實(shí)現(xiàn)水質(zhì)基本變清。

2、2014年底在上游水質(zhì)達(dá)到控制目標(biāo)的前提下，渭河干流斷面水質(zhì)基本達(dá)到Ⅳ類，胭脂河按照新區(qū)規(guī)劃確定的功能區(qū)達(dá)到水功能區(qū)劃要求。

二、主要任務(wù)和措施

（一）嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入

嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，堅(jiān)決杜絕不符合產(chǎn)業(yè)政策和高污染企業(yè)落戶，禁止審批印染、造紙、果汁等高耗水、高排污項(xiàng)目以及污染嚴(yán)重的化工企業(yè)。

（二）堅(jiān)決淘汰關(guān)閉不符合產(chǎn)業(yè)政策的高污染企業(yè)

堅(jiān)決淘汰關(guān)閉不符合產(chǎn)業(yè)政策的高污染企業(yè)；淘汰工藝落后、耗水高、難治理的企業(yè)；對(duì)無能力進(jìn)行污染治理、達(dá)標(biāo)無望的排污企業(yè)堅(jiān)決予以關(guān)閉。對(duì)已停產(chǎn)多年的造紙完善相關(guān)關(guān)閉文件，年年底完成關(guān)閉工作。

（三）抓好工業(yè)污染防治和管理

在不斷加強(qiáng)污染源監(jiān)管的同時(shí)，積極督促重點(diǎn)排污企業(yè)對(duì)現(xiàn)有污水處理設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，對(duì)已完成污水升級(jí)改造工程的興包企業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司廢水深度處理、提標(biāo)改造工程、柴油機(jī)重工有限公司綜合廢水治理工程、市晁莊實(shí)業(yè)公司屠宰污水處理及配套設(shè)施工程，年月30號(hào)完成驗(yàn)收；督促華特新材料股份有限公司年4月開工建設(shè)污水升級(jí)改造工程，力爭年月底完成進(jìn)行調(diào)試運(yùn)行。對(duì)新建、擴(kuò)建涉水企業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度。對(duì)不能按照《黃河流域（段）污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，依法實(shí)施限期治理，掛牌督辦。

市城市污水處理廠一期除磷脫氮提標(biāo)改工程已進(jìn)入調(diào)試運(yùn)行，力爭年月30日通過竣工驗(yàn)收。二期工程正在與投資方洽談，力爭年4月開工建設(shè)。2014年6月建成投入調(diào)試運(yùn)行。

（四）加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖監(jiān)管，切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)面源污染防治

因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，加大配方施肥推廣力度推，廣測(cè)土配方施肥技術(shù)，減少不合理施肥，降低農(nóng)業(yè)面源污染。示范推廣發(fā)酵床養(yǎng)豬技術(shù)，降低養(yǎng)殖過程中污染物排放和單位能耗。實(shí)施農(nóng)村沼氣工程、有機(jī)肥加工示范工程建設(shè)，推廣養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)。重點(diǎn)解決畜禽糞便污染帶來的環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的無害化、資源化利用。

市星光良種豬繁養(yǎng)殖有限公司生豬養(yǎng)殖，糞便和秸稈無害化加工工程建成營運(yùn)，年6月完成項(xiàng)目驗(yàn)收；市趙村桑園興農(nóng)奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)糞便和秸稈無害化加工工程目前正在可研和環(huán)評(píng)階段，力爭2013年5月開工建設(shè)。

三、保障措施

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)摸清底子。為保證渭河三年變清行動(dòng)的順利實(shí)施，市政府成立由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，主管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，市環(huán)保、水利、住建等部門和單位為成員的渭河三年變清工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)召開渭河段三年治理行動(dòng)工作會(huì)議，全面?zhèn)鬟_(dá)貫徹落實(shí)省、市相關(guān)文件精神，并結(jié)合實(shí)際，制定印發(fā)《渭河段三年治理行動(dòng)實(shí)施方案》。同時(shí)，組織骨干技術(shù)人員力量，深入企業(yè)和沿渭鎮(zhèn)辦，進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，徹底摸清查實(shí)全市水質(zhì)排放達(dá)標(biāo)現(xiàn)狀，掌握第一手資料，為渭河水質(zhì)治理提供詳實(shí)可靠依據(jù)，確保水污染治理工作扎實(shí)開展。

二是強(qiáng)化源頭治理，嚴(yán)控污染增量。嚴(yán)格落實(shí)排污總量控制、排污許可等“源頭防治”制度，堅(jiān)決杜絕“兩高一資”和不符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目落戶，切實(shí)做到增產(chǎn)不增污。按照“財(cái)政投入、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)融資”等資金運(yùn)作模式，積極督促企業(yè)大力實(shí)施污水處理設(shè)施提標(biāo)改造工程，確保企業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。全力加快農(nóng)村面源污染治理進(jìn)程，大力推行農(nóng)村垃圾規(guī)范化處置，積極實(shí)施畜禽廢棄物資源化利用，有效遏制農(nóng)村水質(zhì)污染。

篇7

論文摘要：近年來，我國水污染的防治工作取得了顯著進(jìn)步，但還存在著許多問題。水污染治理中應(yīng)采取哪些有效措施，本文從政策、組織、制度和措施幾個(gè)方面進(jìn)行了分析。

1水污染防治存在主要問題

水污染存在的問題歸納起來主要問題主要存在以下四個(gè)方面。第一，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使水污染防治壓力增加，我們國家近些年經(jīng)濟(jì)增長保持在9％，經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)增長很快，水污染量也增加，我們?cè)诃h(huán)境保護(hù)方面這些年來得到很高的關(guān)注，加大了投入，但是投入的增長和我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長不成正比的，盡管做很大努力，做了很大投入，但是最后水污染增長的趨勢(shì)并沒有完全得到控制，這樣對(duì)水污染的壓力也不斷增加。第二，由于管理體制和技術(shù)因素的制約，對(duì)水環(huán)境執(zhí)法力度不足，現(xiàn)在有一些企業(yè)并部分做到達(dá)標(biāo)排放，這里面主要一方面由于管理體制存在的原因，多頭的管理，通過這幾年改革，政府體制改革在不斷解決這些問題，但是這些問題還是沒有得到完全解決，體制改革大家知道是要循序漸進(jìn)的過程，這方面影響的有技術(shù)方面的因素，同時(shí)也相對(duì)設(shè)施不配套等因素，導(dǎo)致了執(zhí)法力度不足，有相對(duì)部分企業(yè)沒有達(dá)到完全環(huán)保要求，得到有效的治理達(dá)標(biāo)排放。第三，這些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快，在基礎(chǔ)建設(shè)材料包括能源的需求不斷增加，所以在能源這方面開發(fā)加大特別在水利電力方面現(xiàn)在開發(fā)力度也比較大，為了滿足能源的需求，加大能源的開發(fā)，尤其水利的開發(fā)，導(dǎo)致過多的開發(fā)對(duì)大江大河造成生態(tài)破壞。第四，運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用不充分，特別是在公共環(huán)境保護(hù)方面，沒有發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，要進(jìn)行水務(wù)市場(chǎng)的改革，要以市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，對(duì)污水和垃圾處理這個(gè)市場(chǎng)要實(shí)施產(chǎn)業(yè)化，雖然取得了較大發(fā)展，但是整體上看還沒有起到主導(dǎo)作用，這是發(fā)展的一個(gè)總趨勢(shì)。

2水污染治理的目標(biāo)

根據(jù)我們國家環(huán)境保護(hù)的需求和我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，確定水污染防治的總體目標(biāo)。在水污染防治方面，到2010年重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量要改善，污染排放要得到有效控制，這一方面是投入，一方面是管制，重點(diǎn)行業(yè)污染排放強(qiáng)度要明顯下降，城市集中飲用水的水源，農(nóng)村飲用水的水質(zhì)，和地表水質(zhì)和近還水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)，地方水超采及污染趨勢(shì)減緩。我國家水資源開發(fā)量大，對(duì)水資源要求很高，確實(shí)對(duì)水資源帶來很大壓力。具體目標(biāo)是，到2010年我們國家113個(gè)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)城市，污水處理要不低于70％，到2010年十一五期間要增加到70％以上，生活垃圾無害化處理率達(dá)到60％，所有設(shè)市城市的污水處理也要60％的目標(biāo)。第三我們重點(diǎn)防治的領(lǐng)域，城市水污染防治重點(diǎn)行業(yè)化工、輕工，造紙等等，其次是飲用水水源，國家正在組織對(duì)飲用水水源地水質(zhì)狀況的調(diào)查，通過調(diào)查提出引用水源地的保護(hù)和污染防治的政策和措施，第二方面三河三湖，這是國家重點(diǎn)的水源，還有松花江，三峽水庫，黃河小浪底以及上游，以及南水北調(diào)水源以及沿線，還有渤海重點(diǎn)海域和河口，要加強(qiáng)對(duì)海洋污染的治理力度。

篇8

2005年的松花江水污染事件和2007年的太湖流域水污染事件引發(fā)了公眾對(duì)流域跨界水污染的廣泛關(guān)注。就流域跨界水污染防治立法而言，《水污染防治法》、《太湖流域管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)、規(guī)章、制度相繼出臺(tái)。但是以流域跨界水污染防治實(shí)踐觀之，現(xiàn)狀不容樂觀。究其原因，我國流域跨界水污染防治立法及相關(guān)制度不完善是主因。鑒于此，從我國流域跨界水污染防治現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)分析我國相關(guān)立法及法律制度的不足，并在借鑒英國泰晤士河流域跨界水污染治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善建議。

關(guān)鍵詞：

流域跨界水污染；流域跨界水污染防治立法；流域跨界水污染防治制度；法律對(duì)策

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）08017102

1問題的提出

近年來，伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快和粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響，我國環(huán)境污染問題日益顯著。2007年的太湖流域水污染事件引發(fā)了公眾對(duì)流域跨界水污染的廣泛關(guān)注。

太湖是我國的第三大淡水湖，位于浙江省和江蘇省的交界處，北臨無錫，南濱湖州，西接宜興，東臨蘇州。2007年5月29日，太湖水污染事件爆發(fā)，無錫市發(fā)生了飲用水危機(jī)。5月28日，據(jù)無錫市南泉水源廠的工人表示，從太湖引來的水中的溶解氧含量于當(dāng)天晚上就開始下降了，太湖無錫水域水體大面積發(fā)黑、發(fā)臭。5月29日，政府開始采取一系列有效措施，到六月份初，藍(lán)藻事件帶來的影響才逐漸消除。

若對(duì)2007年這起太湖流域污染事件進(jìn)行深入的分析，便能看到我國對(duì)流域水資源的管理以及流域跨界水污染防治的法律體系、法律制度等方面均存在不容忽視的問題。對(duì)于我國的流域管理，相關(guān)部門仍是不能明確把握流域與區(qū)域之間的關(guān)系。在實(shí)際管理中，相關(guān)部門未能將流域管理與行政區(qū)域管理兩種管理模式相結(jié)合，不能很好地調(diào)動(dòng)流域和區(qū)域兩方面的積極性；在立法方面，重視實(shí)體性的立法而忽視程序性立法也是一個(gè)不容忽視的問題，這種現(xiàn)象的存在使得實(shí)體法與程序法“一長一短”，造成了實(shí)體性立法不能發(fā)揮功效的局面

為貫徹對(duì)流域水資源進(jìn)行全面的保護(hù)以及對(duì)流域跨界水污染進(jìn)行預(yù)防的理念，應(yīng)該對(duì)我國流域跨界水污染立法現(xiàn)狀進(jìn)行全面的分析以及對(duì)不完善之處進(jìn)行修補(bǔ)，需要思考這些問題：流域跨界水污染防治的立法體系的不完善之處？流域跨界水污染防治的法律制度的不健全？完善相關(guān)立法的缺陷及提高流域跨界水污染防治的效果的對(duì)策又有哪些？

2我國關(guān)于流域跨界水污染防治的立法現(xiàn)狀

對(duì)我國流域跨界水污染防治的立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，較為貼切的方法是以兩個(gè)不同的角度作為出發(fā)點(diǎn)，其一是將現(xiàn)階段的法律體系、制度與過去的法律體系、制度進(jìn)行比較，其二是對(duì)我國現(xiàn)階段具體的水污染防治情況加以考察。通過這兩個(gè)角度可以較為清晰、透徹的了解立法基本現(xiàn)狀及其實(shí)效。

為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的水污染問題，1996年我國修訂實(shí)施了水污染防治法。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國在立法層面上對(duì)于水資源的保護(hù)更上一層樓。第一，立法目的和原則規(guī)定為：“防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”使得其更加的鮮明；第二，從內(nèi)容上看，我國不斷地完善法律體系缺陷，繼而推出了《中華人民共和國水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《太湖流域管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)、規(guī)章制度；第三，從管理體制上看，相關(guān)部門根據(jù)流域的特點(diǎn)，提出流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理方式，對(duì)我國的流域水資源進(jìn)行了較具特色的管理，且取得了良好的管理效果。歸納而言，立法對(duì)水污染防治機(jī)制的完善起著重要的作用，流域跨界水污染防治的立法體系、體制的完善對(duì)水污染防治機(jī)制的進(jìn)一步改革尤為重要。

雖然我國在流域跨界水污染防治方面取得了良好的成績，但是從實(shí)際情況看，我國的水污染仍較為嚴(yán)重。第一，相關(guān)管理體制仍存不合理之處，流域管理機(jī)構(gòu)缺少“硬性”職權(quán)，只具備“軟實(shí)力”；第二，在法律體系層面上，我國緊缺在刑法上對(duì)流域跨界水污染防治進(jìn)行管理的法律條文，使得進(jìn)入刑法領(lǐng)域的流水污染事件少之又少；第三，制度的不完善較為明顯，首先是制度本身的不完善，其次就是制度執(zhí)行機(jī)制不完善。

歸納而言，我國較之過去的立法有“質(zhì)”上的進(jìn)步，但是立法上的完善不是能一蹴而就的，現(xiàn)階段立法仍存在很多急需完善的地方，若忽視這些不完善的“點(diǎn)”和“面”，這些“不完善”將嚴(yán)重阻礙我國對(duì)水資源的保護(hù)。所以就流域水污染防治的現(xiàn)狀而言，我國在流立法上較之20世紀(jì)90年代的立法來說的的確確是取得了驚人的進(jìn)步，但是較之于水污染的現(xiàn)狀來看，我國立法完善的腳步仍沒有跟上水污染逐步加重的速度，以至于水污染的治理仍難以在實(shí)質(zhì)上取得成效。

3我國對(duì)流域跨界水污染防治立法的不足

對(duì)我國流域跨界水污染防治立法的不足在上述已略有介紹。將我國的立法現(xiàn)狀與相關(guān)部門的執(zhí)法管理、水污染防治效率以及其他層面相結(jié)合進(jìn)行分析，可以清晰看到我國水污染防治立法上存在的不足之處。

3.1中國流域跨境水污染防治法律體系尚不健全

在水污染突發(fā)事件頻發(fā)的近幾年，存在一種怪現(xiàn)象，即我國對(duì)水污染事件責(zé)任人的刑事制裁方面的法律嚴(yán)重缺位。據(jù)國家環(huán)保部門的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：我國水污染突發(fā)事件呈與日俱增的勢(shì)態(tài)，但是進(jìn)入司法領(lǐng)域的水污染事件卻很少，加上我國刑法對(duì)這一層面所涉程度較淺，導(dǎo)致以犯罪的名義進(jìn)入司法程序的水污染事件少之又少。宜興市人民檢察院的5名檢察官寫出了長達(dá)5萬余字的課題調(diào)研報(bào)告。他們認(rèn)為：“刑法的立法現(xiàn)狀與我國將水當(dāng)成‘重要的具有戰(zhàn)略意義的物質(zhì)元素’的地位很不相稱。”

3.2中國流域跨境水污染防治法律制度尚不完善

第一，我國對(duì)水污預(yù)防和水污染治理的做法，有主次顛倒之嫌。《我國水污染防治》規(guī)定，水污染防治應(yīng)該堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則。然而實(shí)際情況卻與此前所提規(guī)定大相徑庭。較多水污染突發(fā)事件在水污染預(yù)防階段的人力、物力投入較造成水污染事件后的人力、物力投入相比可謂是冰山一角。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生仍要?dú)w因于法律制度上的不完善。若是在水污染產(chǎn)生之前加大水污染預(yù)防的力度，如持續(xù)有效地對(duì)企業(yè)的排污進(jìn)行管制與監(jiān)督、真正意義上推行污染建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等，那么水污染突發(fā)事件的出現(xiàn)的概率必定會(huì)大大降低。

第二，我國對(duì)水污染防治的法律制度缺乏與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)。我國現(xiàn)行的水污染防治法律制度包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)管理、重點(diǎn)水體總量控制、水污染限期治理以及其他基本制度。相對(duì)于外國而言，我國目前水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不完善，公眾參與制度不健全，排污總量控制制度的實(shí)施僅限于重點(diǎn)水體，對(duì)于小打小鬧的企業(yè)排污并沒有嚴(yán)格的進(jìn)行監(jiān)督以及其他之法律制度上的不完善，因此我國需要從流域跨界水污染的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)我國的水污染防治法律制度進(jìn)行改革和完善。

3.3中國流域跨境水污染防治立法技術(shù)存在不科學(xué)之處

對(duì)于我國流域跨界水污染防治立法，總體表現(xiàn)為立法速度快、數(shù)量多。但是在立法技術(shù)上的表現(xiàn)來看，我國立法技術(shù)仍出于較低水平，立法技術(shù)不科學(xué)，使得水污染問題的處理以及預(yù)防的效果都被限制在一定的程度。與國外的立法技術(shù)進(jìn)行比較不難發(fā)現(xiàn)我國的立法技術(shù)存在著較多不完善之處。首先是立法技術(shù)上存在著缺乏公眾參與的問題，公眾參與往往能提高立法的科學(xué)性，提高公眾參與程度能夠使得對(duì)水污染問題的解析更加透徹。第二是我國流域跨界水污染防治的地方立法質(zhì)量比較低。根據(jù)各地區(qū)的不同情況，分別從實(shí)際情況出發(fā)實(shí)施頒布了各式各樣的地方性法規(guī)等，但是這些法規(guī)在一定程度上往往不能從流域的整體性出發(fā)對(duì)流域水污染起到防治的作用，使得水污染的防治效果不佳。

4我國流域跨界水污染的法律對(duì)策

通過對(duì)我國流域跨界水污染防治的立法現(xiàn)狀的分析、其不足之處的論述以及對(duì)松花江事件和太湖流域水污染事件的了解，得出的結(jié)論是：我國急需相應(yīng)的法律對(duì)策來應(yīng)對(duì)我國水污染防治法律層面的缺陷，使水污染突發(fā)事件頻發(fā)這一現(xiàn)象得到控制。

第一，完善水污染防治的法律體系是“有法可依”的需要。上述對(duì)刑事立法嚴(yán)重缺失為例說明，我國對(duì)于水污染防治的法律體系上需要進(jìn)一步的完善，應(yīng)該更加具體的增設(shè)跨界水污染問題產(chǎn)生時(shí)在承擔(dān)責(zé)任這一領(lǐng)域的相關(guān)法律，促進(jìn)我國解決“跨界水污染問題難以進(jìn)入刑事領(lǐng)域”的怪現(xiàn)象?，F(xiàn)階段我國以《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》為核心。但是仍是停留在這一單薄的立法體系上尚不能有效的處理所有水污染防治問題。所以我國應(yīng)該根據(jù)流域水污染防治的現(xiàn)狀和需要，建立健全的流域水污染防治法律體系，這是遏制我國流域水污染惡化的一個(gè)基本對(duì)策。第二，提高立法上的主動(dòng)性?！端廴痉乐畏ā返淖钚滦抻喪窃诮鼛啄陮映霾桓F的重大水污染突發(fā)事件導(dǎo)致飲用水危機(jī)的背景下提出的。往往水污染問題的產(chǎn)生能夠使得相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度的出現(xiàn)，采用這種“水污染進(jìn)”則“法律進(jìn)”，“水污染?！眲t“法律?！钡默F(xiàn)象實(shí)為不合理。針對(duì)這種情況，我國的立法機(jī)關(guān)在立法上應(yīng)該放長眼光，既能對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的跨界水污染問題進(jìn)行深層次的分析從而制定相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度。第三，合理完善我國水污染防治法律制度的執(zhí)行機(jī)制。在水污染防治中不難看到這種情況：各部門從自身利益出發(fā)來考慮問題，忽視整體利益，在水資源保護(hù)實(shí)踐中互相推脫，不愿意承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。為應(yīng)對(duì)此種情況，完善水污染防治法律制度的執(zhí)行機(jī)制應(yīng)給予足夠的重視，在立法層面上對(duì)各部門給予明確的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)各大流域管理機(jī)構(gòu)的積極性，一改以往流域管理機(jī)構(gòu)只被賦予“軟職能”的消極被動(dòng)局面，使得這些作為派出機(jī)構(gòu)的流域管理機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮其真正的職能，從整體上提高水污染防治法律制度的執(zhí)行水平。第四，須在立法上規(guī)定：流域作為一個(gè)獨(dú)立整體的對(duì)象。其因在于分割了流域的整體性勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致流域的管理出現(xiàn)混亂的局面，產(chǎn)生不必要的麻煩，如幾個(gè)區(qū)域之間就跨界流域水污染問題有不同意見時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)“公說公有理婆說婆有理”情況，使水污染問題的及時(shí)解決遭到阻礙。為防止流域水污染進(jìn)一步的加劇，我國應(yīng)該采取立法的形式確定流域的整體管理，不然很難對(duì)流域的水環(huán)境狀況進(jìn)行有效的控制。

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篇9

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域水污染 水資源保護(hù) 河流污染

一、跨區(qū)域水污染治理概述

（一） 跨行政區(qū)域水污染治理的含義

水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特征改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者生態(tài)環(huán)境造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。水的流動(dòng)性使水污染常?？缭蕉鄠€(gè)區(qū)域，造成多區(qū)域水環(huán)境遭受威脅。本文所指的跨區(qū)域水污染是指因河流的跨區(qū)域性，在上下游水的流動(dòng)性，引起兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政區(qū)域的水污染。

跨行政區(qū)域水污染治理的特點(diǎn)：

1.后果危害面廣

因河流的流動(dòng)性，污染的速度不僅加快，而且使受危害的面積逐步擴(kuò)大，如果不及時(shí)進(jìn)行治理，那么會(huì)給污染源和河流下游遭受巨大損失。

2.恢復(fù)原狀困難

這是水污染的最本質(zhì)的特點(diǎn)。河流有自身的自凈能力，一旦超過了自凈的界限，那么僅僅靠國家對(duì)其進(jìn)行修復(fù)和改善，不僅需要的時(shí)間長，資金大，而且效果還不是特別明顯。

3.流域的客體性

蔡守秋教授認(rèn)為；“水資源的一個(gè)重要的屬性就是地表水以河流、湖泊的形式呈地理結(jié)構(gòu)狀匯集，并由此形成巨大的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。一定的自然江水區(qū)形成流域，一個(gè)流域是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，不同的地理單元與水資源的特殊結(jié)合使流域呈現(xiàn)出多樣性，一個(gè)流域一部法律是古老的國際河流法留下的箴言。水資源的流域特征既是水資源管理的基本前提，也是水資源管理的巨大難題。流域是自然形成的，而當(dāng)今的行政管理區(qū)域都是因?yàn)樾姓幕蛘呱鐣?huì)管理的需要而劃分的。流域通常被人分割為若干行政區(qū)劃，而在這些被分割的區(qū)域內(nèi)部又有若干個(gè)水資源事務(wù)的部門，他們似乎分工明確，責(zé)任分明，但實(shí)際上這些被分割的行政區(qū)劃內(nèi)部以及各部門間的所進(jìn)行的與水資源開發(fā)利用有關(guān)的決策與行動(dòng)，往往缺乏流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合考慮，各自為政，以鄰為壑，權(quán)利競(jìng)爭激烈，從而導(dǎo)致一場(chǎng)又一場(chǎng)“共有的悲劇”發(fā)生?！?/p>

二、我國跨區(qū)域水污染治理現(xiàn)狀

（一） 我國解決跨區(qū)域水污染治理的法律規(guī)定

《中華人民共和國水法》中第五十六條：不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方面必須遵照?qǐng)?zhí)行。在水事糾紛解決前，未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者共同的上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，在行政區(qū)域交界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得單方面改變水的現(xiàn)狀。第五十七條：單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以像人民法院提起民事訴訟。我國《水污染防治法》第二十八條：跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。在《水法》和《污染防治法》中關(guān)于對(duì)跨區(qū)域水污染糾紛的治理的規(guī)定是有一定的區(qū)別，并未統(tǒng)一?！端ā氛J(rèn)為先是協(xié)商處理，協(xié)商不成的情況下才可用政府裁決，向法院。而在《污染防治法》中的規(guī)定只限于協(xié)商解決。

（二） 流域管理機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域水污染的治理中的尷尬處境

《中華人民共和國水法》第十二條指出：國務(wù)院水行政管理部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱流域管理機(jī)構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。在這一條中，既賦予了流域管理機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督職責(zé)，又賦予縣級(jí)以上人民政府的管理和監(jiān)督職責(zé)，可是并沒有明確如果兩者的政策發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)怎么辦。而且，流域管理部門放眼全流域的利益，而政府只著眼于自身的發(fā)展，兩者發(fā)生沖突的可能性相當(dāng)之大。第五十六條：不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方面必須遵照?qǐng)?zhí)行。在水事糾紛解決前，未經(jīng)各方達(dá)成協(xié)議或者共同的上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，在行政區(qū)域交界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，任何一方不得修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程，不得單方面改變水的現(xiàn)狀。第五十七條：單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以像人民法院提起民事訴訟。在這兩條水糾紛解決處理中，也并未顯現(xiàn)流域管理部門的職責(zé)。這不得不說對(duì)于流域管理機(jī)構(gòu)在跨區(qū)域流域管理中適時(shí)充當(dāng)著“打醬油”的角色。

以太湖流域?yàn)槔?984年太湖流域管理局掛了水利部和環(huán)保局兩塊牌子，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，具有綜合執(zhí)法功能，該局每年可以根據(jù)太湖的水量和國家有關(guān)法規(guī)要求，計(jì)算出太湖可以容納的排污總量指標(biāo)，但是太湖流域管理局只能上報(bào)水利部，并通過部里反饋給環(huán)?？偩郑瑳]有權(quán)利對(duì)這個(gè)總量指標(biāo)進(jìn)行分解執(zhí)行，更談不上督查。

（三） 政府在面對(duì)跨區(qū)域水污染糾紛中所扮演的角色

政府作為一個(gè)行政區(qū)域的“家長”，時(shí)時(shí)盼望著自己的“孩子”更強(qiáng)大，更富有，所以在面對(duì)各種能給本地區(qū)帶來利益的機(jī)會(huì)時(shí)，緊緊的抓住這些企業(yè)的“手”。為了本地區(qū)的GDP增長，為了能提高自己的政績，對(duì)于“三高”企業(yè)，盡情的放開各種優(yōu)惠，一路綠燈讓他們暢行無阻。然而在這背后所造成的一系列環(huán)境危機(jī)，他們卻可以拿環(huán)保局問事，由于省市縣各級(jí)環(huán)保局是當(dāng)?shù)卣穆毮懿块T，環(huán)?？偩植徽莆杖恕⒇?cái)、物，根本難以控制各級(jí)政府因?yàn)樽非驡DP績效和財(cái)力因素而對(duì)環(huán)保的漠視。對(duì)于環(huán)境問題，由于各個(gè)地方追求自身利益的最大化，從而出現(xiàn)“公用地的悲劇?！比缣幱诤恿魃嫌蔚牡貐^(qū)禁令，不允許當(dāng)?shù)貜S商將未經(jīng)處理的廢水直接向河內(nèi)排放，并投資購買污水凈化設(shè)備，以保證河流不受污染，但他無法阻止下游地區(qū)成為該項(xiàng)行動(dòng)的受益者，因而下游地區(qū)可以在上游地區(qū)以高成本維持河流無污染的情況下無償享受清潔河流帶來的利益。在此情形下，上游地區(qū)對(duì)治理河流污染必然不會(huì)充分投入，同時(shí)還容易產(chǎn)生地區(qū)間的矛盾及沖突。如2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闡向下游江蘇境內(nèi)的洪澤湖泄洪，囤積在安徽、河南境內(nèi)的大量工業(yè)污水，也一同被排入淮河，下瀉洪澤湖。供水所過之處，魚、蟹、蝦、河埠大面積死亡，昔日清澈的湖水變成黑褐色，不到一個(gè)月，洪澤湖、金湖等地的環(huán)湖特種水產(chǎn)養(yǎng)殖專業(yè)戶的直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)一億元，致使不少養(yǎng)殖戶傾家蕩產(chǎn)。

三、我國跨區(qū)域水污染現(xiàn)狀的完善建議

（一）貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，健全法律法規(guī)

我們應(yīng)該客觀的面對(duì)法律法規(guī)中存在的問題，加強(qiáng)法律法規(guī)的完善，進(jìn)一步樹立和落實(shí)以綠色GDP為核心的科學(xué)發(fā)展觀。

（二）打破區(qū)域限制，加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的職能。

一條河流要經(jīng)過多個(gè)行政區(qū)域，每個(gè)行政區(qū)域都對(duì)河流有管理監(jiān)督的權(quán)利，必然會(huì)造成為己私利的混亂后果，所以在流域的管理上應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的職能，在法律法規(guī)中有所體現(xiàn)，使流域管理機(jī)構(gòu)有強(qiáng)硬的管理和監(jiān)督權(quán)。

（三）完善國內(nèi)跨流域河流水污染防治立法

應(yīng)盡快制定我國統(tǒng)一的河流污染防治基本法，并以此為基礎(chǔ)結(jié)合各個(gè)流域形成一個(gè)系統(tǒng)完善的河流水污染防治法律體系，以達(dá)到各流域水污染防治工作有法可依，依法治理的目的，從而避免地方保護(hù)主義以及跨行政區(qū)域的水污染糾紛處理過程中法律適用所帶來的沖突。

（四）加強(qiáng)區(qū)域環(huán)評(píng)制度

在我國的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的評(píng)價(jià)范圍僅僅局限于規(guī)劃和建設(shè)工程，區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一種，不僅僅是著眼于行政區(qū)域的評(píng)價(jià)，也應(yīng)當(dāng)包括流域中環(huán)境評(píng)價(jià)，對(duì)于一個(gè)將要建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)對(duì)流域所流經(jīng)的區(qū)域都進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，盡能力著眼于全局，以減少為了本地區(qū)的利益而實(shí)施破壞環(huán)境的行為。

結(jié)語：

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們的法律意識(shí)越來越強(qiáng)，跨區(qū)域水污染問題所凸顯的問題日益嚴(yán)重，區(qū)域性的環(huán)境問題沒有得到好的解決就會(huì)演化成全國性的生態(tài)安全問題，而且環(huán)境治理的成效對(duì)河流沿岸的居民及用水居民的生活質(zhì)量有重大影響，所以健全國家法律法規(guī)勢(shì)在必行，加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的職能以及加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境評(píng)價(jià)制度是加強(qiáng)我國環(huán)境治理的重要手段。在多重主體的努力下，希望我國跨區(qū)域水資源的管理日益完善，跨區(qū)域河流的水資源情況日益見好。

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篇10

【論文摘要】隨著黃河泥沙的不斷淤積和發(fā)展過程，形成的黃河三角州，是我國三大江河三角州之一，是我國第二大油田—?jiǎng)倮吞锼诘?，自然資源豐富，地理位置優(yōu)越．自1961年開始的石油勘探開發(fā)，揭開了三角州發(fā)展的序幕，使黃河三角州成為我國著名的石油、天然氣工業(yè)基地。目前石油天然氣開采和石油化工工業(yè)是黃河三角州地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，但也是“三廢”污染大戶。隨著工業(yè)的發(fā)展，造成的河水污染已相當(dāng)嚴(yán)重，所以提高污染防治能力，逐步改善環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步惡化的局面已成為當(dāng)務(wù)之急。

把黃河水污染治理工作作為當(dāng)前一項(xiàng)重要的政治性任務(wù)來抓，確保認(rèn)識(shí)到位、領(lǐng)導(dǎo)到位、責(zé)任到位、措施到位、污染治理到位。是解決三角州地區(qū)水環(huán)境綜合治理的關(guān)鍵。

一、黃河三角州水體環(huán)境質(zhì)量狀況

（一）黃河?xùn)|營段概況及水體質(zhì)量

黃河?xùn)|營段左岸自利津縣南宋鄉(xiāng)，右岸自東營區(qū)老于村西入境，流經(jīng)利津縣、東營區(qū)，由墾利縣東部清水溝流路注入渤海，河道全長188公里。黃河是東營市最大客水資源。1950～2005年，黃河利津水文站年平均徑流量為219.38億立方米，年平均輸沙量為8.36億噸；年內(nèi)分配不均勻，汛期（7-8月份）徑流量約占50％以上，非汛期徑流量不足50％，枯水期正值用水高峰期徑流量極小，有時(shí)甚至斷流，對(duì)三角州地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活及生態(tài)環(huán)境改善造成一定的困難。為此，黃河水利委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)黃河水量的統(tǒng)一調(diào)度，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了黃河連續(xù)8年不斷流。所以，研究黃河水資源現(xiàn)狀及存在的水環(huán)境問題，提出控制污染保護(hù)環(huán)境的有效對(duì)策，對(duì)黃河三角洲的可持續(xù)性發(fā)展提供水資源的保障具有重要意義。

（二）三角州地區(qū)水體質(zhì)量

黃河水質(zhì)較好，根據(jù)東營市環(huán)境監(jiān)測(cè)站黃河利津水文站斷面檢測(cè)結(jié)果顯示，除黃河特有的懸浮物含量較高外，絕大多數(shù)檢測(cè)項(xiàng)目均在國家地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3838-88）三類水質(zhì)范圍內(nèi)，達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)。另有化學(xué)需氧量超過五類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，石油類污染嚴(yán)重等，說明黃河三角州地區(qū)水質(zhì)雖好，但已受有機(jī)物的污染。一是地面水污染以有機(jī)污染為主，其中有機(jī)污染物中CODcr、BOD5和石油類超標(biāo)率100％，揮發(fā)酚超標(biāo)率也達(dá)90％以上；二是工業(yè)污染源附近的地面水污染嚴(yán)重，主要是下游造紙廠、化工廠等工業(yè)廢水的排入，使水質(zhì)變壞；三是三角州地區(qū)地面水污染的另一個(gè)特點(diǎn)是進(jìn)入客水中攜帶大量污染物，主要以小清河為主，小清河接受濟(jì)南市和淄博市的城市污水和工業(yè)廢水，加上齊魯30萬噸石化廠污水直接排入，進(jìn)入東營市區(qū)后，綜合污染指數(shù)已超過四類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的30倍以上，水質(zhì)嚴(yán)重污染，主要污染物以CODcr、BOD5和石油類為主。使黃河入海口本來優(yōu)質(zhì)的水質(zhì)，已多次出現(xiàn)赤潮，對(duì)海水養(yǎng)殖造成了嚴(yán)重危害。

二、黃委實(shí)施八次調(diào)水調(diào)沙生態(tài)環(huán)境得到改善

最近幾年，經(jīng)過前7次調(diào)水調(diào)沙，黃河下游河道主河槽河底高程平均下降1米，最小行洪能力已由1800立方米每秒提高到3720立方米每秒；2008年又成功地實(shí)施了第八次調(diào)水調(diào)沙，進(jìn)一步擴(kuò)大了黃河下游主河槽行洪排沙能力，成功塑造小浪底庫區(qū)異重流并排沙出庫，成為自2002年以來歷次汛前調(diào)水調(diào)沙中小浪底水庫下泄流量、排沙量與下游河道通過流量最大的一次。此次調(diào)水調(diào)沙還首次實(shí)施了生態(tài)調(diào)度，增加了河口三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)的淡水補(bǔ)給。黃河下游花園口以下河段共沖刷泥沙2007萬噸。 本次生態(tài)調(diào)度共向河口三角洲濕地自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)水1356萬立方米，核心區(qū)增加水面面積3345畝，入?？诟浇黾铀婷娣e18475畝，河口三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)效果明顯：一是通過向河口三角洲濕地人工和漫溢補(bǔ)水，濕地水面面積增加，有利于保護(hù)區(qū)植被的順向演替和鳥類棲息地功能的恢復(fù)與改善；二是增加了河口地區(qū)地下水的補(bǔ)給量，提高了地下水位。在距河岸4公里的范圍內(nèi)，生態(tài)補(bǔ)水后，地下水位提高幅度在0.02-0.65米，有利于防止海水入侵，減輕鹽漬化；三是增加了濱海的淡水補(bǔ)充，有利維持近海水域合理的鹽度，并輸送了大量的營養(yǎng)鹽，對(duì)河口近海地區(qū)水生生態(tài)環(huán)境的改善將起到積極的促進(jìn)作用；四是在河口地區(qū)魚類洄游和產(chǎn)卵關(guān)鍵期塑造適宜的徑流過程，為河口地區(qū)魚類的洄游和產(chǎn)卵提供了極為有利的條件；五是大量泥沙進(jìn)入河口地區(qū)和近?？诤樗?，加快了三角洲造陸過程，有效促進(jìn)三角洲濕地植被的順向演替。

三、 水污染控制措施

（一）加強(qiáng)管理突出重點(diǎn)強(qiáng)化總量控制

按照東營市城市發(fā)展總體規(guī)劃和黃河三角州可持續(xù)發(fā)展的要求，重點(diǎn)保護(hù)好黃河水資源，并允許排污河道達(dá)標(biāo)排放污染物和工業(yè)廢水。嚴(yán)格控制好有機(jī)污染源，特別是對(duì)CODcr、BOD5和石油類這三個(gè)參數(shù)應(yīng)重點(diǎn)控制，突出重點(diǎn)，加強(qiáng)排污總量控制的檢測(cè)與管理，加大對(duì)總量控制斷面的監(jiān)督檢測(cè)的頻次，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段，開展污染點(diǎn)源的總量控制檢測(cè)與論證，這樣可以督促企業(yè)加強(qiáng)污水處理設(shè)施的管理。

（二）加強(qiáng)人員培訓(xùn)提高檢測(cè)能力

充分利用國內(nèi)外先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和儀器，建立好東營市城市環(huán)境檢測(cè)網(wǎng)，健全檢測(cè)機(jī)構(gòu)，充實(shí)硬件設(shè)施，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高檢測(cè)能力。同時(shí)要集中人力物力和財(cái)力實(shí)施清潔生產(chǎn)工作及清潔生產(chǎn)人員培訓(xùn)。積極探索三角州水污染治理新思路、新手段、新機(jī)制。

（三）采取有效措施確保工業(yè)污染源排放達(dá)標(biāo)

首先各企業(yè)要搞好治理方案的論證和篩選，選擇科技含量高、運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用低、工程投資少、運(yùn)行管理方便、設(shè)備壽命長、戰(zhàn)地面積少的污染治理技術(shù)。其次要把污染治理和生產(chǎn)、經(jīng)營放在同等位置，嚴(yán)格按照山東省人大常委會(huì)審議通過《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》、山東省人民政府關(guān)于扶持企業(yè)治理水污染若干政策的通知精神和山東省環(huán)保局制定的《全省重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)管辦法》、《全省城鎮(zhèn)污水處理廠水質(zhì)監(jiān)管辦法》等辦法實(shí)施檢測(cè)與管理。為進(jìn)一步規(guī)范對(duì)三角州地區(qū)重點(diǎn)污染源和重點(diǎn)水環(huán)境的監(jiān)管，通過建立自動(dòng)監(jiān)測(cè)體系和建立人工檢查監(jiān)測(cè)制度，有效地控制偷排、超排現(xiàn)象，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量逐步改善。要逐步落實(shí)“治、用、?！辈⑴e的綜合治污思路?！爸巍?，即污染治理，是包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、清潔生產(chǎn)、末端治理、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、面源污染治理、清淤疏浚、環(huán)境管理等在內(nèi)的全過程污染防治?！坝谩?，即水資源循環(huán)利用。對(duì)治理后的水主要通過工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市管理進(jìn)行充分利用，最大限度地減少廢水排放量。“?！?，即生態(tài)修復(fù)與保護(hù)。主要是建設(shè)人工濕地，充分發(fā)揮環(huán)境的自凈能力，改善生態(tài)環(huán)境。

（四）強(qiáng)化“三建”、“四嚴(yán)”把住新污染源生產(chǎn)關(guān)

“三建”，即加強(qiáng)污水處理廠、水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站和執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)；“四嚴(yán)”，

即嚴(yán)密監(jiān)控重點(diǎn)企業(yè)、嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為、嚴(yán)格審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、嚴(yán)肅追究環(huán)境違法責(zé)任。切實(shí)把轉(zhuǎn)變經(jīng)營增長方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與解決結(jié)構(gòu)性污染結(jié)合起來，優(yōu)化資源配置避免低水平重復(fù)發(fā)展。做到污染嚴(yán)重的項(xiàng)目不上，資源浪費(fèi)嚴(yán)重的項(xiàng)目不上，效益差的項(xiàng)目不上。引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展科技先導(dǎo)型、質(zhì)量效益型、資源節(jié)約型等無污染和少污染的企業(yè)。完善新上建設(shè)項(xiàng)目審批制度，凡是對(duì)環(huán)境有影響的一切新建、擴(kuò)建、改建技術(shù)改造和區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目，都必須經(jīng)環(huán)保部門按規(guī)定的程序報(bào)批，凡達(dá)不到國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，超過排污總量的，一律不得投產(chǎn)和使用。從源頭上治理新污染源生產(chǎn)關(guān)。