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關鍵詞：新公共管理；土地確權；公共服務；解決途徑

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）20-5416-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062

Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.

Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions

農村土地確權是厘清農村土地產權關系的根本環(huán)節(jié)，也是農村的基礎。近年來中國政府積極推進農村土地確權，陸續(xù)開展了土地確權試點工作[1-2]。目前農村土地確權的相關研究主要集中在農村土地確權的意義、原則、方案，農村土地權屬及其爭議處理，農村土地產權制度改革等方面[3-5]?？傮w上農村土地確權工作取得了一定的成效，但實際操作和政策儲備還存在明顯不足。

農村土地確權首先是政府行為，與公共管理有密切關系。與傳統(tǒng)以威爾遜、古德諾的政治與行政二分論和以韋伯科層管理論為基礎的行政管理理論不同，新公共管理以現(xiàn)代經濟學和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎，不強調利用集權、監(jiān)督以及加責任制的方法來改善行政績效，而主張在政府管理中采納企業(yè)化管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效[6-7]。農村土地確權中存在的不足可以嘗試從新公共管理視角進行探討，找出解決方案，以期積極推進農村土地確權的順利開展。

1 中國農村土地確權存在不足

1.1 農村土地沒有確權

由于特殊歷史原因，中國部分農村土地管理混亂，存在土地承包合同與現(xiàn)實地塊不一致的情況。部分地區(qū)存在口頭協(xié)議而沒有簽訂土地承包合同，造成政府合同沒有掌握，容易導致土地糾紛。部分農村土地沒有確權，或進行了確權但確權不徹底，一旦發(fā)生土地糾紛，由于缺乏有效合同和土地確權數(shù)據(jù)的支撐，會進一步加劇矛盾沖突。

1.2 農村土地確權不規(guī)范

中國農村在開展土地確權時，由于各個地區(qū)的差異、現(xiàn)實情況的不同、確權人員的素質、確權地塊的零碎復雜程度等，使得部分農村土地確權沒有按照原定標準規(guī)范執(zhí)行，造成土地確權不全面、不規(guī)范的情況發(fā)生，為以后可能出現(xiàn)的土地糾紛和矛盾沖突埋下了隱患。

1.3 農村土地確權內容設計有缺陷

現(xiàn)有農村土地確權內容設計有缺陷，不能適應未來土地市場的發(fā)展需求。土地確權包含確權地塊的“四至”和土地承包面積，但沒有標注確權地塊的空間面積、形狀和空間位置等空間信息，有可能出現(xiàn)土地確權面積相同，但野外地塊現(xiàn)實情況差距較大的情況?，F(xiàn)有確權模式表達土地地塊的零碎程度和差異性不足，未來需要添加確權地塊的空間信息，以滿足未來土地市場的需要。

2 造成中國農村土地確權問題的原因

2.1 政府以前不重視、不作為

政府以前以計劃經濟為主，不過多強調市場經濟的作用，沒有提供土地確權這種公共服務。土地市場經濟繁榮以后，由于土地產權不清出現(xiàn)了大量的土地糾紛案件，造成了嚴重的社會動蕩和矛盾沖突。土地確權首先是政府行為，政府以前明顯不重視、不作為，沒有提供土地確權公共服務，導致了如今的土地確權不明晰的危機。

2.2 開展農村土地確權的人、財、物配套不足

土地確權對每宗土地都要清晰界定權屬、準確測定面積、厘定邊界“四至”和繪制宗地圖，需要投入大量的人力、物力、財力。土地確權要求工作人員不僅具有相應的理論修養(yǎng)和政策水平，還需具有較強的專業(yè)性和技術性知識儲備。土地確權的過程極為繁復，工作量相當巨大，需要投入大量人力成本，更需要專項資金和專門儀器設備支持。目前中國農村土地確權工作人、財、物的配套明顯不足，尤其欠缺既懂技術又懂政策的專業(yè)人員。

2.3 土地主管部門權責不清

土地資源由國土資源部和農業(yè)部共同管理，基本業(yè)務互有交叉，部門權責劃分不清。國土資源部主導實施全國國土資源調查，農業(yè)部積極推進土地確權試點工作，二者的土地測量調查有較大程度的重合，重復工作費時費力，造成人、財、物的浪費。各部門關于農村土地問題沒有形成統(tǒng)一的協(xié)調機制，不能共同實施滿足雙方條件和目的的土地測量調查。此外，農村土地管理也是實行分部門單獨垂直管理，容易造成土地管理交叉混亂，不利于農村土地市場的培育和發(fā)展。

2.4 土地確權存在法律政策盲點，保障體系不健全

中國現(xiàn)行法律和政策對集體土地處分有諸多限制性條款，總體上沒有否認農民集體土地所有權中處分權的存在，但對處分權又缺乏全面性闡述，在土地確權實踐操作中往往難以適用。關于是否對當前土地承包經營關系進行調整，政策導向與農民意向存有分歧。在政策儲備和保障體系構建方面，明顯存有不足。例如，農村土地確權過程中遇到的具體問題千差萬別，無法對每個具體問題給出相應的處理辦法，顯示出政策儲備的不足和保障體系的滯后。

3 中國農村土地確權問題的解決途徑

在中國農村土地確權工作中，可借鑒新公共管理理論進行管理。各級政府需要改變以往的運行模式，提升行政效率，完善相應法律法規(guī)，使有限的行政和社會資源得到最佳的配置，充分調動各方面的力量參與。利用信息技術源頭控制農村土地確權工作，從而有效地解決土地確權工作中遇到的問題，保證農村土地確權工作順利開展。新公共管理理論為土地確權工作的開展提供了有效的運作方式和理論參考，為破解土地確權工作中的難題提供了重要借鑒，同時土地確權工作的實踐又可以豐富新公共管理理論。新公共管理理論與土地確權實踐的結合可以為中國農村土地確權工作提供一種嶄新的視角和思路。

3.1 轉變政府職能提供公共服務并建立部門協(xié)調機制

轉變政府職能，樹立有限、責任、法治、服務政府的觀念，提供政府公共服務。政府在公共事務治理中起主導地位和重要作用，應該提供土地確權公共服務。政府部門之間應該建立統(tǒng)籌協(xié)調和互動機制，分工合作，權責明晰。

3.2 引入市場機制并注重確權隊伍建設，加強宣傳培訓

農村土地確權應該引入市場機制，將地籍調查、農村地籍圖和宗地圖的繪制、發(fā)證登記等技術性工作進行合同外包，政府從農村土地確權具體事務中分離出來，主要起組織和監(jiān)督作用。這種模式很大程度解決了農村土地確權工作人力資源不足的困境，明顯提高了工作效率。借鑒新公共管理理論加強確權隊伍建設，提升確權隊伍工作水平，加大相關法律政策的宣傳力度。首先，政府應高度重視確權隊伍的法律、政策培訓，提高隊伍的法律素養(yǎng)和政策水平。其次，針對性培訓土地確權工作人員，定期舉辦培訓班，講解土地確權工作流程和典型實踐案例，提高從業(yè)人員的業(yè)務水平。最后，改進工作方式和培訓工作方法，確權工作中應注重農民的感受，及時答復農民關心的問題，靈活處理遇到的各種矛盾，并提高協(xié)調能力，增強團隊意識。

3.3 基于信息技術源頭控制農村土地確權隱患

農村土地確權缺乏地塊空間信息，為以后的農村土地流轉和市場培育埋下了隱患，可以嘗試通過信息技術手段彌補這種缺陷[8]?；谛畔⒓夹g將確權地塊形狀、空間位置和地塊面積納入現(xiàn)有土地承包經營體系，可以補充和修正土地承包合同，豐富和完善土地承包經營體系和制度，使得確權合同地塊和野外地塊現(xiàn)實情況完全一致，空間表達直觀性強，土地確權表述清楚準確，從源頭上控制土地確權可能出現(xiàn)的隱患。

3.4 完善農村土地確權法律法規(guī)與政策

新公共管理理論倡導政府對管理者給予充分的信任而不是過多的行為約束。農村土地確權法律法規(guī)與政策出現(xiàn)盲點的前提下，要給予工作人員處理具體問題的一定自和靈活性。在農村土地確權工作中，對于一些法律法規(guī)、政策依據(jù)不太明晰的問題，工作人員可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行自主處理，既做到不違反現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，又能使土地經營者接受。政府應盡快制訂并完善相關的法律、法規(guī)和政策，補存在的不足和盲點，同時必須解決不同法律法規(guī)之間、法律法規(guī)與政策之間的不一致問題，從而保證中國農村土地確權工作順利進行。

參考文獻：

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篇2

省人大環(huán)境與資源保護委員會收到省人民政府提請省人大常委會審議的《浙江省海域使用管理條例（草案）》后，于9月10日召開全體會議，對條例草案進行了審議。此前，8月下旬委員會組織力量赴寧波、溫州、嘉興、舟山、臺州征求意見，9月上旬又征求了省級有關部門的意見。現(xiàn)將審議情況報告如下：

我省是海洋大省，海域總面積約26萬平方公里，是陸域面積的2.6倍，遼闊的海域為我省發(fā)展海洋經濟提供了得天獨厚的條件。1998年我省制定出臺的《浙江省海域使用管理辦法》，對加強海域管理，規(guī)范海洋開發(fā)，發(fā)揮了重要作用。但隨著國家海域使用管理法和行政許可法的頒布實施，以及海洋開發(fā)利用能力的提高，我省原來海域使用管理的有關規(guī)定與國家新頒布的法律已不相適應，海域使用管理跟不上海洋經濟發(fā)展新形勢的要求。同時，隨著“兩區(qū)”建設和海洋經濟發(fā)展，以及海洋開發(fā)密度和強度的加大，我省海域使用管理中也出現(xiàn)了一些新的情況和問題。為更好地拓展空間，規(guī)范管理，促進我省海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，制定一部符合浙江實際的地方性法規(guī)十分必要。

環(huán)資委認為，省人民政府提請的條例草案，總結并規(guī)范了近年來我省海域使用管理工作的成功經驗和創(chuàng)新做法，根據(jù)新的形勢對海域使用管理各個方面作了新的規(guī)定，基本符合國家有關法律法規(guī)和我省的實際情況，建議提請省十一屆人大常委會第三十五次會議審議。同時，對條例草案提出以下修改意見。

一、關于填海造地后的規(guī)劃調整問題

填海造地后的規(guī)劃調整是海域使用管理中的一個重要問題。條例草案第十一條只就涉及海域使用及相關規(guī)劃銜接問題作了規(guī)定，而對填海造地后的規(guī)劃調整問題未作明確規(guī)定。由于填海造地其自然屬性已發(fā)生根本變化，隨之而來的海洋功能區(qū)劃與其它涉及海域使用及相關規(guī)劃也要作相應調整。同時，無論是用海項目還是用陸項目審批，又都涉及到建設工程規(guī)劃許可。如不及時作出相應的規(guī)劃調整，就會造成各涉及海域使用及相關規(guī)劃與實際情況不符和規(guī)劃之間相互脫節(jié)的狀況，不利于海域使用的有效管控和海域的有序、合理開發(fā)。為此，建議條例草案除了對各涉及海域使用及相關規(guī)劃作好銜接規(guī)定外，也應明確根據(jù)填海造地和造地用途情況，適時依法作出相應的規(guī)劃調整，以確保各有關規(guī)劃管控措施的真正落實。

二、關于填海造地后原海域使用權人的權益保障問題

填海造地后原海域使用權人權益保障涉及到社會穩(wěn)定。雖然條例草案第三十五條對海域使用權收回補償作了規(guī)定，但由于各地情況不同，補償標準不一，就有可能出現(xiàn)補償維持不了原海域使用權人生計的狀況。而原海域使用權人又無能力參與土地使用權競標，原海域使用權人的合法權益往往難以得到有效保障。為此，建議條例草案除海域使用權收回補償規(guī)定外，明確填海造地后，海域使用權收回對原海域使用權人產生重大影響或補償不足以維持生計的，可享受部分土地使用權，以保障原海域使用權人的正當權益。

三、關于填海造地后的使用權證變更問題

使用權證變更是海域使用管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)，也是最需要解決的問題。條例草案第三十七、三十八條對填海造地后的使用權換證確權作了原則規(guī)定。依據(jù)這兩條規(guī)定，填海造地后的原海域使用權人就是當然的新增土地使用權人，但現(xiàn)實情況并非如此。實際有兩種情況：一種是業(yè)主自用填海項目。由于海域使用用途明確單一，土地使用權可以直接確權給原海域使用權人，即填海造地后的原海域使用權人就是成陸后土地使用權人。另一種是政府主導成片開發(fā)填海項目。由于政府填海造地主要用于土地的成片開發(fā)，填海造地后的原海域使用權人就不一定是成陸后真正的土地使用權人，即土地最終的使用者是投資建設具體項目的其他法人組織。如果簡單地將原海域使用權人當作新增土地使用權人，就會造成使用權換證確權管理上的混亂，同時也不利于土地的成片開發(fā)。建議條例草案對業(yè)主自用填海項目和政府主導成片開發(fā)填海項目使用權證變更以及程序等方面分別作出具體規(guī)定。

條例草案第二十六條第二款規(guī)定“填海項目的海域使用權招標、拍賣、掛牌完成后，由縣（市、區(qū)）海洋行政主管部門、國土資源行政主管部門與中標人或者買受人簽訂海域使用權（國有土地使用權）出讓合同?！备鶕?jù)海洋、國土行政主管部門的職權，上述規(guī)定難于執(zhí)行。填海完成前屬海域使用權，填海成為土地后屬土地使用權，時序不同，性質不同，兩者不能混為一個環(huán)節(jié)。條例草案第三十七條對“換證”作了明確規(guī)定，第二十六條第二款的規(guī)定與其成為矛盾，建議考慮修改。

四、關于同一主體涉及用海用陸項目的管理問題

同一主體涉及用海用陸項目管理是目前海域使用管理中尚未明確的問題。雖然用海用陸項目，海洋行政主管部門和國土資源行政主管部門各自可依據(jù)海域使用法律法規(guī)和土地管理法律法規(guī)進行管理，但問題是同一主體涉及用海用陸的海岸工程項目，如按各自法律法規(guī)進行審批或招拍掛，就會出現(xiàn)得到海域使用權不一定得到土地使用權、得到土地使用權不一定得到海域使用權的狀況，這不利于同一主體涉及用海用陸項目的管理和實施。為此，建議條例草案對同一主體涉及用海用陸項目，明確實行聯(lián)合審批或統(tǒng)一招拍掛，再分頭辦理使用權證，以確保同一主體涉及用海用陸項目的管理和實施。

五、關于節(jié)約集約利用海域和保護海域生態(tài)環(huán)境問題

拓展空間，規(guī)范管理，促進我省海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，是條例要明確規(guī)定的一個重要內容。建議在條例總則中增加《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，作為立法依據(jù)之一。同時，在編制海域功能區(qū)劃、用海項目審批、海域保護等條文中明確節(jié)約集約利用海域和保護海域生態(tài)環(huán)境方面的要求，以求提高海域資源利用效率，減少海域污染。

篇3

關鍵詞：合作建房 以物易物 土地使用權 營業(yè)稅

住房商品化后，合作建房方式在我國也應運而生。所謂合作建房，是指一方提供土地使用權，一方提供資金，共同開發(fā)房地產的模式。與此相應，規(guī)范合作建房的稅收文件也相繼出臺，涉及營業(yè)稅、土地增值稅、契稅諸多方面。關于合作建房的營業(yè)稅，到目前為止最重要的文件是國稅函發(fā)[1995]156號《國家稅務總局關于印發(fā)〈營業(yè)稅問題解答（之一）的通知〉》（以下簡稱[1995]156號文件），該文在第十七條，將合作建房歸納為“以物易物”和“建立合營企業(yè)兩種形式”，詳細規(guī)定了不同情形營業(yè)稅的征收方法。本文僅研究“以物易物”合作建房的營業(yè)稅政策。筆者認為，隨著房地產立法的不斷完善，[1995]156號文件所例舉的“以物易物”合作建房情形已越來越不可能存在了，應從全新的角度去理解該稅收政策。

一、“以物易物”合作建房實踐中難以操作，通說的“以物易物”合作在程序上表現(xiàn)為資金借貸

[1995]156號文件將“以物易物”分為兩種情形，第一種情形是土地使用權和房屋所有權相互交換，第二種情形是以出租土地使用權為代價換取房屋所有權。

（一）土地使用權和房屋所有權相互交換的情形

假設甲方提供土地使用權，乙方提供資金，雙方建立契約合作建房，約定房屋建成后按比例分配。[1995]156號文件認為，在合作過程中，甲方以轉讓部分土地使用權為代價，換取部分房屋的所有權，發(fā)生了轉讓土地使用權的行為；乙方則以轉讓部分房屋的所有權為代價，換取部分土地的使用權，發(fā)生了銷售不動產的行為。因而合作建房的雙方都發(fā)生了營業(yè)稅的應稅行為。對甲方應按"轉讓無形資產"稅目中的"轉讓土地使用權"子目征稅；對乙方應按"銷售不動產"稅目征稅。

上述情形的存在須滿足一個基本前提，就是在開發(fā)完成后，出地方和出資方能夠分別取得按合建合同約定份額分得房屋的初始產權。但依目前的實際情況，乙方根本不可能獲得房屋的初始產權。因為，無論是開發(fā)商品房，還是自建房，其一切報批手續(xù)，都必須以擁有土地使用權的一方為申請人。包括建設用地許可證，建筑工程規(guī)劃許可證和建筑施工許可證等系列許可證書的申請。相應地，商品房建成后的初始產權登記當然屬于申請人，即提供土地使用權的甲方，不可能屬于提供資金的乙方。筆者為此分別走訪了當?shù)氐膰临Y源和房屋管理局，規(guī)劃局及建設局，也證實了上述情況。既然整個報批過程中沒有乙方參與，建成的房屋初始確權又歸甲方所有，那么，出資方相約分得的房屋只能通過再過戶手續(xù)處理。所以，根本不會出現(xiàn)[1995]156號文件所說的“甲乙雙方都取得了部分房屋的所有權的情形”。乙方的房產，必須通過甲乙雙方的再過戶手續(xù)取得，此種情形也產生營業(yè)稅納稅義務，不過是作為普通的房屋銷售行為計征的營業(yè)稅，已經不屬于[1995]156號文件列舉的情形了。上述行為從實質看，由于報批過程中無乙方參與，僅表現(xiàn)為甲方為開發(fā)主體，乙方向甲方提供資金的行為。所以，甲方出地，乙方出資的合作建房行為，不可能產生[1995]156號文件所稱的營業(yè)稅納稅義務。

根據(jù)國稅局自身的文件，亦能證明上述事實。國稅函[2005]第1003號《國家稅務總局關于合作建房營業(yè)稅問題的批復》（以下簡稱[2005]第1003號文件）指出，一方提供土地使用權，一方提供所需資金，以出地方名義合作開發(fā)房地產項目的行為，土地使用權人和房屋所有權人均為出地方，未發(fā)生國稅函發(fā)[1995]156號文件中的合作建房，不適用其中第十七條有關合作建房征收營業(yè)稅的規(guī)定。

（二）以出租土地使用權為代價換取房屋所有權的情形

[1995]156號文件規(guī)定，甲方將土地使用權出租給乙方若干年，乙方投資在該土地上建造建筑物并使用，租賃期滿后，乙方將土地使用權連同所建的建筑物歸還甲方。在這一經營過程中，乙方是以建筑物為代價換得若干年的土地使用權，甲方是以出租土地使用權為代價換取建筑物。甲方發(fā)生了出租土地使用權的行為，對其按"服務業(yè)--租賃業(yè)"征營業(yè)稅；乙方發(fā)生了銷售不動產的行為，對其按"銷售不動產"稅目征營業(yè)稅。

乙方是否發(fā)生了銷售不動產的行為？上述文字對哪一方是建設方并未提及。如前所述，目前無論是自建房，還是開發(fā)商品房，必須以擁有土地使用權一方的名義申請立項及報建系列手續(xù)，即使是乙方租賃了土地并投資，亦不能以乙方為建設方。以甲方名義開發(fā)，建成的建筑物當然登記在甲方名下。由此，該種情形便演繹成甲方建設，乙方向甲方提供資金的建房行為，房屋建成后，乙方不能獲得房屋的初始產權。該前提下，即使甲乙雙方之間已建立了租賃契約，約定租賃期滿乙方將土地使用權連同建筑物歸還甲方，也不能按 [1995]156號文件對乙方按銷售不動產征收營業(yè)稅。因為根據(jù)前述 [2005]第1003號文件，“土地使用權人和房屋所有權人均為甲方，不應征收銷售不動產的營業(yè)稅”。

二、“合建審批”不能產生“房地互換”的效果

既然只有土地使用權人才能申請報建系列手續(xù)，又不以建立合營企業(yè)的形式合作，合作建房便只剩一條途徑：更改土地使用權權屬人，使合作雙方共同擁有土地使用權，從而以合建雙方的名義共同辦理合建審批手續(xù)。實踐中，這種情形是存在的。但問題的關鍵是房屋建成后初始產權的歸屬，建成的房屋是由合作雙方共同所有，還是可以分別確認到合作各方的名下，實現(xiàn)對房屋產權的各自所有。對此，相關的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，實踐中也操作不一。但不外兩種情況，一是房屋初始確權便實現(xiàn)了各自擁有，甲乙雙方都按合作合同的約定初始確權各自的房產。既是初始確權就屬于甲乙各方了，便不可能存在[1995]156號文件所稱的雙方以各自的土地使用權和房屋產權互換的情形。因為房屋一旦建成，其產權便是房地合一的復合所有權，房屋所有權人不可能僅擁有土地使用權而沒有地上建筑物的所有權，更不可能僅擁有地上建筑物的所有權而沒有土地使用權。另一種情況是初始確權仍然是共同所有。既然是共同所有，便談不上互換，合建雙方若不銷售房產，是沒有營業(yè)稅的納稅義務的。若銷售房產，應視作房屋的普通銷售繳納營業(yè)稅，而非[1995]156號文件所指的營業(yè)稅。

可見，即使合建雙方共同辦理合建手續(xù)，其建成的房屋無論以何種所有權形式存在，都不可能構成[1995] 156號文件中繳納營業(yè)稅的情形。值得強調的是，該種操作方法下，因為辦理合建審批的前提是土地使用權的權屬變更，所以，由該權屬變更產生的營業(yè)稅、土地增值稅等相關稅費的納稅義務是不可避免的。

三、“以物易物”合作建房難以操作的原因

任何一個稅收文件的出臺，總是針對一些既存事實，有的放矢的。之所以出現(xiàn)上述結果，主要有兩個原因。一是房地產的登記生效制度，二是房地產立法較稅收文件的相對滯后。

我國《物權法》第九條規(guī)定，“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發(fā)生效力；未經登記，不發(fā)生效力”。 土地使用權和房屋所有權都屬于不動產物權，其權屬變更必須通過登記機關的變更登記才能生效。反過來說，只要經過權屬的變更登記，不論變更登記的雙方實際上是否真正進行了買賣，都視作權屬轉移，承擔相應的納稅義務，除非有個別免稅的情形。所以，對于房屋及土地使用權的過戶，要計征銷售不動產的營業(yè)稅。所以，由不動產權屬變更產生的稅收，是遵循形式重于實質原則的，這是由不動產物權的登記生效制度決定的。有了上述原則，就不難理解[2005]第1003號文件中所做的土地使用權人和房屋所有權人均為甲方，未發(fā)生轉讓無形資產的行為，不適用[1995] 156號文件第十七條有關合作建房征收營業(yè)稅的規(guī)定了。

[1995]156號文件于1995年，之后，規(guī)范房地產運營的法律法規(guī)才相繼出臺?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》雖然是1994年，但在2007也經過了重要的修正。該法第六十一條規(guī)定，在依法取得的房地產開發(fā)用地上建成房屋的，應當憑土地使用權證書向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產管理部門核實并頒發(fā)房屋所有權證書。建設部2001年的《城市房屋權屬登記管理辦法》第十六條也規(guī)定，新建的房屋，申請人應當在房屋竣工后的3個月內向登記機關申請房屋所有權初始登記，并應當提交相應的許可證件及證明文件。其中，許可證件就是以擁有土地使用權方為申請人的建設用地許可證，建筑工程規(guī)劃許可證和建筑施工許可證等系列許可證書及證明文件。從上述兩條規(guī)定可看出，房屋產權以土地使用權為基礎，沒有土地使用權，房屋產權無從談起?！冻鞘蟹课輽鄬俚怯浌芾磙k法》第六條規(guī)定：房屋權屬登記應當遵循房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則。即土地使用權及其地上建筑物所有權的主體必須是同一個人（包括公民和法人）。又一次充分表明了“房地一體”的原則。

不難發(fā)現(xiàn)，上述法律法規(guī)大部分在 [1995]156號文件之后。上世紀九十年代，我國房地產市場尚處于初級階段，發(fā)育很不成熟，相關的法律法規(guī)不甚完善，各職能機構審批管理也不盡規(guī)范，[1995]156號文件所述情形是存在的。但截至目前，經過二十年的發(fā)展，房地產市場的運作程序漸趨完善， 該文件所述情形已經越來越不可能存在了。稅務機關也應該與時俱進，對合作建房的稅收政策進行新的修改和調整。

參考文獻：

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[2]《國家稅務總局關于合作建房營業(yè)稅問題的批復》，國稅函[2005]第1003號

[3]《中華人民共和國物權法》，2007年

[4]《中華人民共和國城市房地產管理法》 1994年，2007年修正

篇4

被告：福建省晉江市人民政府。

法定代表人：龔清概，市長。

第三人：曾文平，男，1935年6月29日出生，泉州市人，漢族，現(xiàn)住香港太古城華山閣十一樓C座。

第三人：歐惠娥，女，1938年7月26日出生，泉州市人，漢族，現(xiàn)住香港太古城華山閣十一樓C座。

曾建清與第三人曾文平、歐惠娥的房屋均址在晉江市池店鎮(zhèn)御史橋街；系東西相鄰南面臨街房屋，以曾文平、歐惠娥房屋西墻隔開。曾建清房屋有兩部分：臨街部分是1984年向東陽大隊（現(xiàn)御輦村委會）購買的平房，該房屋依池店供銷社御輦門市部房屋西墻搭建而成，沒有獨立的墻體。1985年11月5日，原晉江市人民政府以NO.003874房屋所有權證確權歸曾建清所有；長15.8米，寬4.3米，面積67.94平方米。后部分系曾建清在購買的房屋后面雜地上搭建的平屋，1986年元月31日，原晉江縣人民政府以NO.0022435號房屋所有權證確權歸原告曾建清所有，長4.3米，寬4.3米，面積18.49平方米。曾文平、歐惠娥房屋系1993年12月10日向晉江市池店供銷社購買的御輦門市部房屋，房屋西墻后半部分有一門。1997年7月，曾建清未經批準即擅自將其房屋拆除進行翻新、擴建。在翻建中，曾文平、歐惠娥認為曾建清翻建房屋堵塞其房屋西墻大門的歷史通道，侵犯其合法權益，以本案曾建清為被告向法院提起民事訴訟。在民事訴訟期間，晉江市人民政府于1998年3月4日頒發(fā)給第三人曾文平、歐惠娥土地使用證。該土地使用證載明：使用土地面積490.08平方米，示意圖標明登記土地與曾建清使用宗地間距為臨街部分0.2米，近北渠部分2.0米。曾建清獲悉該土地使用證的具體內容后，于1998年5月6日以該土地使用證將其長20.1米，寬4.3米所有權房屋用地劃出從曾文平、歐惠娥房屋西墻門至溪2.0米寬的土地作為所謂“間隔”是錯誤的，侵犯了原告合法權益為由，向晉江市人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該土地使用證。

原告曾建清訴稱：座落晉江市池店鎮(zhèn)御輦村御史橋街6號前后房屋，坐北向南，長20.1米，寬4.3米，分別于1985年11月5日、1986年1月31日原晉江縣人民政府以晉地字第0003874號、晉地字第002243號《房屋所有權證》確認屬原告曾建清所有，長期以來，相安無事。由于上述房屋年久失修，破漏不堪，原告于1997年7月間拆后翻新，正在施工中，鄰居曾文平、歐惠娥夫婦于同年9月2日以“侵權”為由向晉江市人民法院起訴，要求原告曾建清留出其大門至溪二米寬通道等。民事訴訟期間，被告發(fā)給曾文平、歐惠娥土地使用證，將原告曾建清長20.1米，寬4.3米合法有效的房屋所有權范圍內房產權、土地使用權劃出從門口至溪二米寬的地作為所謂“間隔”，被告的具體行政是違法的，嚴重地侵犯了原告的合法權益。請求依法判決撤銷被告晉池集用（98）字第109130199號土地使用證。

被告晉江市人民政府辯稱：被告給第三人頒證確權的具體行政行為合法正確。主要的事實和理由是：1.被告給第三人頒發(fā)土地使用證的行為完全符合土地登記發(fā)證要求的“權屬合法、界址清楚、面積準確”三個基本條件。2.被告頒發(fā)給第三人的土地使用證，確權的土地使用面積僅為490.08平方米，其余周邊部分并未予確權，不存在侵犯原告的合法權益之事實。3.原告在未依法申請審批翻建擴建手續(xù)的情況下，于1997年將其兩座房屋拆除翻新、重建，其在一無土地使用證，二無合法的房產證，三無申辦翻建手續(xù)，拆除后應視為房地產權利喪失，翻建擴建的房屋屬違章建筑。因此，原告要求撤銷被告的頒證確權行為，缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，請求人民法院依法判決駁回原告的訴訟請求。

第三人曾文平、歐惠娥稱，被告晉江市人民政府頒發(fā)該土地使用證符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，應予支持，原告曾建清未在公告規(guī)定的期限內申請復議，也未在法定期限內提起訴訟，已超過訴訟時效，請求駁回起訴，維持被告晉江市人民政府發(fā)證確權行為。

「審判

晉江市人民法院認為：被告晉江市人民政府頒發(fā)給第三人曾文平、歐惠娥土地使用證，僅對第三人曾文平、歐惠娥房屋用地490.08平方米進行登記發(fā)證，沒有對原告侵權。被告晉江市人民政府頒發(fā)該土地使用證符合法律、法規(guī)規(guī)定，程序合法，應予支持。原告曾建清未經批準擅自將其房屋拆除進行翻建、擴建是錯誤的，請求撤銷被告頒發(fā)給第三人土地使用證的主張，沒有事實根據(jù)，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第一項之規(guī)定，于1998年9月9日判決：

維持被告晉江市人民政府1998年3月4日頒發(fā)的晉池集建（98）字第109130199號集體土地建設用地使用證。

曾建清不服一審判決泉州市中級人民法院提出上訴稱，原審法院判決維持晉江市人民政府頒發(fā)的晉池集建（98）字第109130199號土地使用證是錯誤的。曾文平、歐惠娥在申請土地使用登記中弄虛作假，偽造證件，晉江市人民政府沒有嚴格審查，頒發(fā)給土地使用證違法。且該土地使用證示意圖及地籍調查表將上訴人的合法房產權、土地使用權范圍內劃出臨街部分0.2米，后部分2.0米作為宗地間距，侵犯了上訴人的合法權益，請求撤銷原判及晉江市人民政府晉池集建（98）字第109130199號土地使用證。

晉江市人民政府答辯稱：被上訴人頒發(fā)的晉池集建（98）字第109130199號土地使用證完全符合土地登記的基本要求，對曾文平、歐惠娥的土地使用權只有確權490.08平方米，原審判決正確，請求維持原判。

被上訴人曾文平、歐惠娥答辯稱：上訴人與本案被訴具體行政行為沒有法律上的利害關系，不具備提起行政訴訟主體資格，上訴人認為晉江市人民政府頒發(fā)給被上訴人的土地使用證示意圖標明的2米宗地間距侵犯其合法權益，其主張不能成立，請求維持原判。

泉州市中級人民法院經審理認為，被上訴人晉江市人民政府頒發(fā)的晉池集建（98）字第109130199號土地使用證，僅對曾文平、歐惠娥房屋用地在其界址標示范圍內予以確權，即面積490.08平方米，四至清楚，其示意圖標明及地籍調查表記載的宗地間距不屬確權部分。因此，不構成侵犯上訴人的房屋所有權及土地使用權，原審法院判決維持晉江市人民政府晉江集建（98）字第109130199號土地使用證并無不當，應予維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項之規(guī)定，該院于1998年12月14日作出判決：

駁回上訴，維持原判。

「評析

本案當事人曾建清與曾文平、歐惠娥因房屋用地使用權糾紛，先后分別提起民事訴訟和行政訴訟。人民法院對不同性質的案件，應當如何進行審理，依法正確作出裁判？本案審理過程中，主要涉及以下幾個問題：

（一）本案原告曾建清認為被告給第三人曾文平等頒證確權行為行政侵權，是否具有原告資格提起行政訴訟。

行政訴訟的原告資格，是指公民、法人或者其他組織以自己名義提起行政訴訟所具備的要件。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟原告資格構成要件是：（一）有可訴性具體行政行為存在；（二）有合法權益受到或可能受到侵害的事實存在；（三）合法權益受到或可能受到侵害的事實與具體行政行為存在著法律上的因果關系。本案中，曾建清是否具備這些要件，符合原告資格的條件，提起行政訴訟？有的認為，曾建清不是政府頒證確權的具體行政行為直接指向的行政相對人，因而不具有原告的資格。而且曾建清因為與本案第三人相鄰的房屋，已因其擅自拆房翻建擴建，致原房滅失，從而喪失了房屋宅基地使用權，其不享有相鄰的房地產權，對政府該項頒證確權行為已沒有法律上的利害關系。因此，曾建清不具備原告資格，其不享有起訴權。我們認為，這種意見是對法律規(guī)定的誤解。根據(jù)《行政訴訟法》第二條關于“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，本案原告曾建清認為被告晉江市政府給曾文平等頒發(fā)土地使用證的具體行政行為，侵犯了其所享有的土地使用權的土地范圍，合法權益受到侵害，因而具備行政訴訟原告資格的構成要件，也就是說，首先，市政府的頒證確權行為是可訴的具體行政行為，屬于行政訴訟法第十一條規(guī)定的受案范圍；其次，曾建清的宅基地與第三人的房地產相鄰，其受到或可能受到侵害的事實存在；第三，曾建清的權益受到或可能受到侵害與市政府的頒證確權之具體行政行為存在著因果關系。必須特別指出的是，行政管理相對人不能簡單地理解為行政機關的行政決定書所指明的對象，它包括所有受該決定所羈束的人，亦即影響其權利義務的利害關系人。否則，行政機關作出類似的具體行政行為侵犯相關公民、組織的合法權益，都不能通過行政訴訟的途徑求得司法救濟。這是不符合行政訴訟法的立法宗旨和具體規(guī)定的。因此，本案法院經審查確認曾建清具有原告資格，提起行政訴訟，法院應當予立案受理。

（二）本案原告與第三人土地使用權糾紛在民事訴訟期間，被告給第三人頒證確權，原告對此提起行政訴訟，法院應否立案受理，如若受理，對兩種案件如何進行審理。

根據(jù)社會主義法制的要求和現(xiàn)代國家行政管理的需要，法律法規(guī)賦予人民政府及其行政部門主管部分民事糾紛的職權和職責。因此，行政機關依照法律法規(guī)的授權對民事糾紛的處理，是一種行使行政職權的行政行為，是加強行政管理的一種手段。按照法律及司法解釋的規(guī)定，行政機關就平等主體之間的糾紛作出行政裁決，公民、組織不服，可以向人民法院提起行政訴訟。但是，鑒于行政機關進行處理的是平等主體之間的民事糾紛，因此時有當事人既提起民事訴訟，又提起行政訴訟的情形發(fā)生，本案即屬于此種情況。本案中，第三人曾文平等以原告身份認為曾建清侵犯其土地使用權，向法院提起民事訴訟。民事訴訟期間，晉江市政府給曾文平等頒發(fā)土地使用證。對此，曾建清認為政府頒證確權行為侵犯了其合法權益，向法院提起行政訴訟。曾文平等啟動民事訴訟程序在先，曾建清啟動行政訴訟程序在后，法院應否立案受理？如若立案受理，法院對于兩種不同性質的案件，而兩個案件又都涉及訟爭當事人的土地使用權益，應當先進行何種訴訟程序，或是兩種訴訟程序同時進行？對此，法院在審理中對于第一個問題，基于一個共識，即只要原告曾建清符合起訴條件，法院就應立案受理，因此，對此雖然存在不同意見，但爭議較小。對于第二個問題則爭議較大。多數(shù)意見認為，為了避免民事庭與行政庭之間，一、二審法院之間的裁判相互矛盾的情形發(fā)生，兩種訴訟不宜同時進行。對于先進行何種訴訟程序，兩種不同意見爭議激烈。一種意見認為，應當先進行民事訴訟程序，主要理由是民事訴訟程序啟動在先，民事糾紛的裁判同樣可以作為行政裁判的一種依據(jù)。另一種意見認為，應當先進行行政訴訟程序，主要理由是更有利于平等主體訟爭實質問題的解決，避免可能出現(xiàn)的法院兩種裁判及與政府行政決定之間互相矛盾、沖突的現(xiàn)象。法院肯定和采納了第二種意見，裁定中止民事訴訟，先進行行政訴訟程序。這樣做，不僅是可行的，而且更具優(yōu)越性，有利于當事人爭議問題的解決。因為，在民事訴訟中，行政機關不是當事人？？被告，法院不能對政府的處理決定表態(tài)，而只能就平等主體之間的民事爭議作出裁判。但是，由于政府也是由法律授權處理這類糾紛的，它所作出的處理決定也具有法律約束力，因此，法院一旦作出與政府的處理決定不一致的判決時，當事人手里就會持有兩份內容相反的法律文書，究竟應當執(zhí)行哪一個，雙方各執(zhí)一詞，實踐中往往造成“官了民不了”的情況。先進行行政訴訟程序，法院審查政府頒證確權等具體行政行為是否合法，依法作出裁判，在多數(shù)情況下民事糾紛即能得到解決；少數(shù)案件因被訴具體行政行為違法被判決撤銷，對權屬無法確認的，則通過同時判決被告重新作出具體行政行為等，也可得到解決。這樣做，既符合法院判決的確定性原則，也符合訴訟經濟原則。本案審判實踐也證明了這一點。

篇5

【關鍵詞】 農村；宅基地；權屬調查；問題；對策

農村宅基地是僅限本集體經濟組織內部符合規(guī)定的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標準享受使用，用于建造自己居住房屋的農村土地。為了深入貫徹國家依法保護宅基地使用人的合法權益，加強宅基地管理，減少權屬糾紛，促進社會主義新農村和諧穩(wěn)定的精神，我們按照全國第二次土地調查的要求，對湖北省荊州市沙市區(qū)農村宅基地進行了權屬核查及地籍測量工作。本文就此作一總結和探討。

一、農村宅基地調查的重要性

1、保護合法權益、減少權屬糾紛

通過對農村宅基地使用權調查，可以有效解決農村土地產權不清，村民自身土地權利義務模糊，權屬糾紛突出等問題。農村宅基地確權關系到廣大村民的切身利益，開展農村宅基地確權，對于維護農民的合法權益，節(jié)約和保護耕地，促進農村社會穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展都有著重要意義。

2、為完善合理土地制度打下堅實基礎

我國作為一個擁有悠久農業(yè)歷史的大國，農業(yè)人口占據(jù)了總人口的一半以上。隨著國家對農村基本民生的大力投入，無論是從醫(yī)療、教育，還是從社會保障方面都取得了巨大的成功。但在農村住房方面還略欠火候，現(xiàn)有的農村住房制度主要體現(xiàn)在宅基地制度層面：“一戶一宅”、“無償取得和使用”、“限制流轉和抵押”是基本特征。

以上特征就決定了農村宅基地僅有使用功能而無資產功能。結果是，集農民畢生積累建造的農房，由于限制流轉和抵押無法實現(xiàn)其資產信用功能，不能對擴大生產和規(guī)避風險提供支持。要想改變這種現(xiàn)狀就必須考慮建立完善的農村宅基地流轉市場，充分體現(xiàn)土地作為一種“特殊商品”的資產特性。在這種新的土地制度的建立過程中，宅基地權屬的明確是至關重要的。

二、農村宅基地調查中出現(xiàn)的問題

1、宅基地范圍難以確定

很多農民對宅基地認識不清，經過一兩代人的使用，對原本宅基地的范圍已經很模糊。并且由于新農村建設，宗地相鄰四至或周邊地理特征已經改變，原有的地籍資料已經無法判定，權屬主認為自己房屋周圍在用的土地都應算做自家宅基地范圍，造成土地范圍嚴重超標。

2、調查標準不確定

農村居民使用的宅基地宗地范圍，原則上按居民實際建造房屋及附屬生活設施的現(xiàn)狀范圍調查。但在調查中發(fā)現(xiàn)，農村居民實際建房時將房檐伸出墻體，用以遮蔽雨水入戶，當?shù)厮追Q“滴水”。在確定宗地范圍時是以房屋主體墻外壁為界址線，還是以房屋“滴水”正射投影為宗地界址線較難取舍。

調查中，權屬主指界明顯超標，在指界范圍內有多座分散且無外墻包圍的建筑。按照規(guī)定面積該如何劃定宗地范圍并確權。

3、宅基地狀況發(fā)生變化

老宅基地在使用過程中有面臨權利發(fā)生流轉、地上建筑物改建等多種情況。按照《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》以及各地方《土地管理法》實施辦法的規(guī)定，具體問題具體分析，應予以不同面積確權。

4、地形復雜，界址點測量難度高

老的宅基地未經統(tǒng)一規(guī)劃，農民又依據(jù)生活習慣在周圍搭建很多簡易棚房，并且農村未經修剪的灌木、雜草生長茂密。這都給碎部測量帶來了很大的不便。而界址點、線測量又是大比例、高精度、高要求的測量工作。所以在完成這類宅基地測量時要投入較高的成本。

三、農村宅基地調查工作的開展方法及對策

《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》提出，有條件的地區(qū)應將宅基地使用權調查納入到第二次全國土地調查工作中。實踐中，我們主要是根據(jù)《城鎮(zhèn)地籍調查規(guī)程》和《第二次全國土地調查技術規(guī)程》的相關規(guī)定。以農村宅基地權屬調查的基本單元為宗地。其中，已確權登記的，經復核存在錯誤或界線調整的，有關各方法定代表人或委托人應共同指界。未確權登記的，有關各方法定代表人或委托人應共同指界。指界后，經雙方認定的界址，由雙方指界人在地籍調查表上簽字蓋章。同時，調查人員應將調查結果現(xiàn)場記載于地籍調查表上，并繪制宗地草圖。

1、提高資金投入，加強政策宣傳

農村宅基地調查關系到廣大農民切身利益，不僅為保護農民根本財產權利提供參考依據(jù)，更對我國農村土地市場的建立，以及農民資產重置都起到了至關重要的作用。加強宅基地相關知識及法律法規(guī)的宣傳，提高公民管理土地的意識，從根本上杜絕農民“一戶多宅”、違法占地等行為。使大家自覺監(jiān)督土地的管理，保證土地的合理利用。農村宅基地調查是一項基礎性的工作，為各項政策提供基礎數(shù)據(jù)，在今后，應加大資金的投入，保證該項工作的開展。

2、加強確權人員培訓，提高專業(yè)素質

農村宅基地確權工作具有較強的專業(yè)性。無論是對國家和地方土地政策的解讀，還是對被調查權利人的解釋說服；無論是對宗地范圍的認定，還是對宗地界址點的測繪都需要工作人員具有較扎實的專業(yè)素質。

3、嚴格遵守規(guī)程，保證精度要求

調查過程中，因為實地情況的復雜及特殊情況下標準的不統(tǒng)一，給整個調查和測量工作帶來了很大困擾，此時就必須嚴格遵守調查規(guī)程，在不“越界”的情況下具體問題具體解決。例如：調查對象是老宅基地，地上建筑已經改建的，確權時面積最大不超過120平米；老宅基地權利人變化，但未改建，確權時面積不應超過200平米；權利人變化且改建，確權時面積不應超過120平米。在確定宗地范圍時以房屋主體墻外壁為界址線，而不考慮房屋“滴水”。

測量時，對界址點和地物點，堅持能測不量的原則，確實不易測到的需要邊長交會取得。對全站儀無法測到的界址點，可采用間接方法求得，例如使用內插、外插、距離交會等方法，用距離交會時，條件邊不少于3邊。

總之，農村宅基地權屬調查事關重大，涉及面廣，影響深遠，是土地承包制度的發(fā)展和進步，也是農民增收、發(fā)展農村經濟的有效措施，不同利益群體立場和訴求有差異，必須慎重考慮，周密計劃，妥善應對。如何規(guī)范農村宅基地權屬調查標準和行為，是建立及完善農村土地市場，保護農民財產權利，保障農村土地制度的基石。

【參考文獻】

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篇6

小產權房是否合法化？

小產權房在樓市交易里一直都是處于較為尷尬的地位，此類房產的法律歸屬地位和權益很難得到切實保障。隨著樓市大限購時代的到來，不少購買力被“限購令”擋在樓市之外，這個時候小產權房看上去似乎有了“咸魚翻身”的機會，因為其本來就不用辦理房產證，也不存在過戶一說。

相對于國有土地上的商品房而言，建設在集體土地上的“小產權房”沒有國家認可的房產證，其上市交易很難受到法律的保護。但小產權房因價格更低，故已在地方潛行多年，規(guī)模日漸龐大。非官方數(shù)據(jù)稱，全國小產權房面積約60億平方米。當然，官方從未承認過該數(shù)據(jù)。

小產權房有五大風險和危害

其一，因為“目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進行房地產開發(fā)，不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售”，所以購買了小產權房的人沒有產權證，一旦國家要征用土地，沒有權屬證明保護自己的權益；

其二，這類房子不能上市交易；

其三，如果是占用耕地建設，違反了國策；

其四，擾亂房地產秩序的建立；

其五，別墅產品類型居多的小產權房，業(yè)主和當?shù)卮迕褚驗樯鐣敻坏炔煌?，容易形成新的社會矛盾?/p>

國家全面試點處理小產權房后，又將如何安置這些小產權房

“針對小產權房的清查工作此前已經開始。目前中央要求各地對農村集體土地進行確權登記發(fā)證，凡是小產權房不予確權登記，不受法律保護?！眹临Y源部執(zhí)法監(jiān)察局巡視員王宗亞表示說，“今年，國土部將聯(lián)合有關部門，在全國范圍內選擇問題較為突出的城市作為試點，開展小產權房清理工作。”

篇7

土地承包經營權制度是我國一項重要的經濟制度，尤其是改革開放三十多年來，隨著農村土地的活躍流轉，更多深層次的問題逐漸顯現(xiàn)出來［1］。根據(jù)經濟、社會發(fā)展的客觀要求，中央先后出臺一些有關農村土地承包經營權流轉的政策和法規(guī)，各個地方根據(jù)自己的特點制定了一些地方性政策和措施。河南省是我國第一農業(yè)大省，在土地承包經營權流轉方面一直走在全國的前列。全省各地在穩(wěn)定我國農村基本土地政策的前提下，以優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展為導向，以農業(yè)增效、農民增收為核心，以土地集約化、規(guī)模化經營為目標，大力推動農村土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和農業(yè)科研單位流轉，已初步建立適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的土地管理制度。但是，由于河南地域廣闊、農村人口眾多、省情復雜，在土地承包經營權流轉過程中不可避免地會遇到一些問題。這些問題必須及時加以解決，否則必然阻礙土地承包經營權流轉的順利進行。為了更好地保障農村土地承包經營權流轉活動依法、有序進行，本文對河南農村土地承包經營權流轉的問題與成因、思路與對策進行分析研究，以期為促進全省土地承包經營權流轉活動貢獻微薄之力。

一、農村土地承包經營權流轉的基本問題

(一)農村土地承包經營權流轉的概念和特征農村土地承包經營權流轉是和農村土地承包經營權緊密結合的概念。農村土地承包經營權是指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利［2］。土地承包經營權流轉則是指擁有土地承包權和經營權的農戶，保留土地承包權，將經營權轉讓給其他農戶或經濟組織或徹底放棄承包權和經營權的行為［3］。土地承包經營權流轉的實質是農村土地承包經營權與土地使用權的再次轉移，包括土地權利流轉和土地功能的流轉，在土地權利流轉中又包括土地承包權和土地使用權的流轉。規(guī)范土地承包經營權流轉的現(xiàn)行法律法規(guī)主要有《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》、《土地承包經營權流轉管理辦法》及相關的司法解釋等。根據(jù)這些法律法規(guī)的規(guī)定，農村土地承包經營權流轉具有如下法律特征:1．土地承包經營權流轉是一種民事行為。土地承包經營權是《物權法》明確規(guī)定的他物物權，其性質屬于民事權利。土地承包經營權流轉是土地承包經營權人通過轉包、轉讓等方式將自己依法享有的土地承包經營權讓與他人行使，自己獲得相應的收益。其本質上屬于平等主體之間的民事交易行為，應受民事法律法規(guī)的規(guī)制。2．土地承包經營權流轉主體是依法享有承包經營權的農戶。我國對農村土地實行農戶承包經營的土地政策，農村土地在保持集體土地所有權的前提下，其土地的經營使用權由農村集體組織的農戶承包享有。土地承包經營權流轉不是將土地收回重新發(fā)包給大戶經營，而是由承包經營權人將自己享有的承包經營權依法流轉處置。因此，土地承包經營權流轉的主體是依法享有承包經營權的農戶，而不是對土地享有所有權的集體組織;集體組織在流轉過程中，有權以土地所有者的身份引導流轉、監(jiān)督流轉，但無權干涉農戶自主流轉土地承包經營權。3．土地承包經營權流轉客體是承包方承包權或承包經營權中的土地使用權。土地承包經營權是一種建立在土地所有權之上的他物權，承包方所承包土地所有權歸集體所有，承包方只享有對承包土地的經營權。因此，承包方流轉土地的時候，只能通過轉讓、轉包等方式流轉土地的承包權，或者通過出租等方式流轉承包經營權中的土地使用權，而無權處分土地的所有權。4．土地承包經營權流轉行為具有有償性。土地承包經營權流轉的目的是為了處分收益或獲得補償，承包方流轉農村土地承包經營權后可以依法取得轉包金、租金、轉讓費等，流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。5．土地承包經營權流轉必須依法進行。為了規(guī)范和保障土地承包經營權流轉，國家制定了一系列法律法規(guī)和政策，對土地承包經營權流轉的原則、主體、范圍、程序、管理和法律責任作出明確規(guī)定。土地承包經營權流轉應當遵守這些法律法規(guī)規(guī)定，否則，不但流轉行為無效，而且還會受到法律追究。

(二)農村土地承包經營權流轉的原則土地承包經營權流轉的原則是指當事人在土地承包經營權流轉過程中應當遵守的基本行為準則。根據(jù)法律法規(guī)，農村土地承包經營權流轉應遵循以下原則:1．平等、自愿、有償原則。平等是指當事人地位平等，流轉關系中法律平等對待流轉各方當事人;自愿是當事人自主協(xié)商土地流轉事宜，不受任何外界因素的干擾;有償是指流轉承包經營人流轉土地承包經營權應獲得相應的對價回報。平等、自愿、有償原則，是民法的基本原則，土地承包經營權流轉是一種民事行為，當事人在流轉過程中應遵守平等、自愿、有償原則，不得強迫流轉，不得強制無償流轉。2．不得改變土地用途原則。我國實行土地性質和用途管制政策，國家法律對土地用途進行嚴格限制，國家通過規(guī)劃，確定了農村每塊土地的用途。農村土地承包經營必須在確定的土地用途范圍內進行，承包經營權流轉后，受流轉人必須在原有范圍內利用土地，若需改變土地用途必須依法辦理土地用途改變手續(xù)，否則屬于違法用地，將依法承擔法律責任。因此，農村土地承包經營權流轉當事人不得改變流轉土地的原有用途。3．剩余流轉期限原則。根據(jù)法律規(guī)定，我國土地承包經營權受承包期限限制，如耕地承包期限30年，承包到期后，土地將被收回重新發(fā)包。為了避免土地因承包期限屆滿被收回而在流轉人和受流轉人之間發(fā)生不必要的糾紛，法律將流轉期限限制在剩余承包期以內。如果當事人簽訂流轉合同規(guī)定的流轉期限超過剩余承包期限，流轉期限以剩余承包期限為準，超過部分不受法律保護。4．農業(yè)經營能力和優(yōu)先權原則。農村土地承包的目的是將土地用于農業(yè)經營，為了保證對土地的農業(yè)持續(xù)利用，法律規(guī)定，土地承包經營權的受流轉人必須是具有農業(yè)經營能力的自然人或者組織。另外，由于被流轉承包經營權的土地的所有權屬于集體組織，因此，為了照顧集體經濟組織成員利益，法律規(guī)定在同等條件下，集體經濟組織成員對本集體經濟組織的承包經營權流轉具有優(yōu)先受流轉權。

(三)農村土地承包經營權流轉的方式農村土地承包經營權流轉應遵守法定的流轉方式。我國土地承包經營權流轉經歷了從單一流轉方式到多樣化的流轉方式的轉變［4］。根據(jù)法律規(guī)定，農村土地承包經營權主要有如下幾種流轉方式:一是轉包，是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業(yè)生產經營。二是出租，是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業(yè)生產經營。三是互換，是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換土地承包經營權。四是轉讓，是指承包方將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業(yè)生產經營的農戶，由其履行相應土地承包合同的權利和義務。五是入股等其他方式，是指將土地承包經營權作為股權自愿聯(lián)合從事農業(yè)合作生產經營的入股方式和其他承包經營權流轉方式。

二、河南土地承包經營權流轉存在的問題

(一)規(guī)模小、土地承包經營權流轉率不高，缺乏規(guī)模效應據(jù)統(tǒng)計，截至2011年12月份，河南農村土地承包經營權流轉面積1037萬畝，占家庭承包經營總面積的10．83%。盡管土地承包經營權流轉增長速度比較迅速，但相對于全省龐大的農村土地的總量來說，土地承包經營權流轉規(guī)模仍然偏小，土地承包經營權流轉率不高，缺乏規(guī)模效應，因此，土地承包經營權流轉量有待進一步提高。

(二)土地承包經營權流轉多為農民自發(fā)組織，示范帶動，組織程度低，缺乏政府有效引導根據(jù)調查，各地的土地承包經營權流轉一般發(fā)生在親戚、鄰居、干群之間，多由農戶自發(fā)進行，只有較少的流轉是由村、鎮(zhèn)里組織的。這些土地承包經營權流轉表現(xiàn)出“示范”和“跟風”效應，具有很強的自發(fā)性。由于缺乏政府和基層組織的參與和引導，組織程度低，很難形成市場化、規(guī)?；\作。

(三)思想認識不到位，農民參與的積極性不高由于部分地方對國家土地承包經營權流轉政策缺乏高度的認識，對政策宣傳不到位，導致少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部對《農村土地承包法》、《物權法》及土地承包經營權保護與流轉的相關法律法規(guī)、政策理解不透徹，多數(shù)農戶甚至不了解相關土地承包經營權流轉政策。這直接影響了農戶參與土地承包經營權流轉的積極性。

(四)土地承包經營權流轉不規(guī)范，糾紛較多國家法律法規(guī)和政策規(guī)定了比較規(guī)范的土地承包經營權流轉程序，并要求采取書面土地承包經營權流轉合同，但在現(xiàn)實的土地承包經營權流轉中，農戶之間的土地承包經營權流轉很少簽訂書面土地承包經營權流轉合同，即使簽訂有土地承包經營權流轉合同，也是條文簡單，未予以備案;而且對流轉登記、資料歸檔等一般流轉程序也很少遵守。流轉程序不規(guī)范，導致大量土地承包經營權流轉糾紛，一方面使得流轉當事人的利益不能得到很好保護，另一方面也不利于土地承包經營權流轉關系的穩(wěn)定，很難實現(xiàn)流轉目的。

(五)流轉政策不配套，尤其缺乏地方性法規(guī)保障國家目前出臺了一系列的土地承包經營權流轉政策和法律法規(guī)，各地應因地制宜，根據(jù)本地實際情況制定出具體的政策和法規(guī)。目前，就河南省而言，一些地市如安陽、信陽、新鄉(xiāng)、平頂山、商丘等地出臺有與土地承包經營權流轉相關的配套政策和措施，但在一些地方，尤其是縣一級政府出臺土地承包經營權流轉配套政策的還比較少。另外，河南省出臺的規(guī)范性文件只有農業(yè)委員會制定的《河南省農村土地承包經營權流轉規(guī)則》，尚未出臺地方法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件層次比較低，不利于土地承包經營權流轉的規(guī)范和引導，也不能作為解決土地承包經營權流轉糾紛的法律依據(jù)。

(六)有些地方行政干預色彩濃厚，存在侵犯農戶合法權益現(xiàn)象有些地方違反自愿原則，強行流轉，流轉過程中存在侵害農民合法利益的現(xiàn)象。法律和政策規(guī)定土地承包經營權流轉應遵循農戶自愿原則，但一些地方存在政府和集體組織強行收回農民的承包地搞所謂的“結構調整”和“規(guī)模經營”，甚至發(fā)生在農戶的承包土地尚未到期情況下提前收回承包田另行發(fā)包的現(xiàn)象。這些行為不但損害了農民利益，造成對流轉政策的誤解，也直接違反和破壞了國家關于農村土地的基本政策。

(七)土地承包經營權流轉服務體系不健全土地承包經營權流轉的高效有序進行，離不開健全的市場化服務體系，如信息咨詢服務、產權交易服務、經紀服務等。盡管一些地方根據(jù)自身情況初步建立了土地承包經營權流轉的服務體系，但這些服務體系仍然不夠健全，尤其是市場化程度不高，還不能擔當起為土地承包經營權流轉提供優(yōu)質高效市場化服務的重任;個別地方甚至還沒有形成土地承包經營權流轉的市場化服務體系，無法提供市場化服務。

(八)部分地方土地所有權、承包經營權、使用權等“三權”尚不明晰土地承包經營權流轉的本質是在保持土地所有權不變的前提下，由土地承包經營權人對土地的使用權進行讓渡，由他人依法實際利用土地。這就要求土地所有權、承包經營權權屬明晰，沒有爭議，否則土地承包經營權很難順利進行。根據(jù)法律規(guī)定，土地發(fā)包應簽訂書面合同，但根據(jù)調查的情況，有相當一部分地區(qū)土地發(fā)包不規(guī)范，未簽訂土地承包經營合同，農戶的土地承包經營權很難得到法律保障，更少有土地承包經營權進行登記。這樣的土地承包經營權流轉后，受流轉人的土地使用權自然也很難得到法律保護。

(九)土地承包經營權流轉中存在違法利用土地的現(xiàn)象土地承包經營權流轉的目的之一是在不改變土地用途的前提下，實現(xiàn)土地的集中化、規(guī)?；?，以提高土地的利用效率。因此，法律規(guī)定土地承包經營權流轉不得改變土地的用途。但是，個別地方少量存在在土地流轉過程中將農用地轉為非農用地或建設用地的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不符合國家進行土地承包經營權流轉的初衷，也違反我國土地管理法規(guī)，必須加以制止和糾正。

三、解決河南土地承包經營權流轉中存在問題的對策

(一)完善承包制度，落實“三權”制度土地承包經營權流轉的本質是在保持農村土地集體所有權不變的基礎上，允許土地承包經營權人將土地使用權予以靈活利用。土地承包經營權流轉涉及土地所有人、土地承包經營權人和土地實際使用權人的利益。正確處理各方利益關系，必須對農村土地進行確權。目前，許多地方的農村土地權屬不明確，尤其是土地承包經營活動不規(guī)范，沒有簽訂土地承包經營合同，更是很少進行土地承包經營權登記、發(fā)證工作，土地使用權流轉人的權利本身就難以得到保障，以這樣的土地進行流轉，土地使用權受流轉人的權益更是沒有保障，容易引發(fā)糾紛。因此，為了保障土地使用權流轉各方權益，必須對農村土地依法進行權屬登記，確認權利歸屬，進一步保障所有權，穩(wěn)定承包經營權，放開放活使用權。

(二)堅持農民自愿，加強政府引導土地承包經營權流轉從根本上來講是農民作為承包經營權人對自己土地權利的一種處分行為，因此土地流轉要堅持自愿原則，充分尊重農民的意愿［5］;尊重市場規(guī)律，不能搞一刀切，不強行要求農民進行土地流轉。在流轉活動中，是否進行土地流轉、流轉給誰、以什么價格進行流轉、流轉多長時間，這些問題都由土地承包經營權人自己決定，流轉行為當事人自己協(xié)商處理，政府不能強行干預。同時也要看到，土地承包經營權流轉是國家的一項政策，農民由于自身的原因，無法透徹理解國家政策，更缺乏對政策的掌握和利用，因此需要政府的組織和引導。政府的引導主要是宣傳、普及與土地流轉有關的國家政策，加強民間組織建設，積極推動民間協(xié)會和專業(yè)合作組織的發(fā)展，通過這些組織，為規(guī)模經營提供行業(yè)規(guī)范的標準制定、財政補貼分配等準公共服務，提高農業(yè)生產的組織化程度。

(三)以法律為依據(jù)，規(guī)范進行土地承包經營權流轉是一種民事法律行為，應依照法律規(guī)定進行，國家為此也制定了相關的法律法規(guī)，對流轉原則、流轉主體、流轉對象、流轉條件和程序都作了明確規(guī)定，因此，流轉必須嚴格遵守法律規(guī)定。政府應大力宣傳、普及法律法規(guī)規(guī)定，增加流轉當事人的法律知識，提高其法律意識，同時提供政策法律法規(guī)服務，規(guī)范流轉行為和流轉程序，預防流轉糾紛。對土地違法案件應依法嚴格查處，既維護國家和社會利益，又預防流轉糾紛，維護流轉當事人合法權益。

(四)建立服務體系，形成流轉市場土地承包經營權流轉要想成規(guī)模、常態(tài)化，必須加強土地流轉服務體系建設，進而形成穩(wěn)定、健康、統(tǒng)一的土地承包經營權流轉市場。各地應積極探索，分級設立流轉服務機構，形成縣、鄉(xiāng)、村三級土地承包經營權流轉服務體系。成立市、縣級農村土地承包經營權流轉指導中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地承包經營權流轉服務中心、村級土地承包經營權流轉服務站。尤其注重發(fā)揮村級土地承包經營權流轉服務站的信息服務作用，建立信息服務員制度，積極收集土地流轉信息，探索專業(yè)化信息服務建設，加快公益性農業(yè)服務體系建設。

(五)對土地實行用途管制，堅決保護耕地各地在流轉過程中不同程度地存在違反土地用途的現(xiàn)象，不經法定審批手續(xù)擅自將農用地當做建設用地使用的情況比較突出。這種違法變更土地用途的行為嚴重破壞耕地，危及糧食安全，必須堅決制止。當?shù)卣畱哟蠓煞ㄒ?guī)宣傳力度，使流轉當事人充分認識流轉的真正意義，糾正一些錯誤思想和觀念，杜絕改變流轉土地用途的現(xiàn)象發(fā)生。同時，加強檢查和監(jiān)督，對違反土地流轉用途的違法流轉行為依法及時嚴厲查處。

(六)建立農村土地合作社、農業(yè)經營公司等流轉組織，鼓勵公司化、規(guī)?；洜I運作進行土地承包經營權流轉的目標之一是發(fā)展壯大農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化。農業(yè)的發(fā)展壯大以及現(xiàn)代化經營運作，也離不開土地承包經營權流轉。通過土地流轉，打破條塊分割，將零星的地塊集中到大農戶、農業(yè)公司、農業(yè)合作社等名下，以便集中利用、規(guī)模經營。因此，各地應制定優(yōu)惠政策，吸引各種社會資金投資農業(yè)，鼓勵多類經營主體參與土地承包經營權流轉;采取措施，鼓勵農業(yè)企業(yè)和農村種養(yǎng)大戶擴大經營規(guī)模;鼓勵“公司+合作社+農戶”等形式發(fā)展產業(yè)化經營;積極發(fā)展農村土地承包經營權流轉合作社，作為經營主體促進土地承包經營權流轉。

(七)制定地方配套土地流轉政策和法規(guī)，為土地流轉提供政策依據(jù)和法律保障土地承包經營權流轉政策性強，法律法規(guī)操作技術性要求高，要依據(jù)政策和法律規(guī)定進行。但是，由于土地承包經營權流轉尚處于探索階段，國家層面的政策和法律規(guī)定比較原則和粗框，尚不能完全適應流轉的要求。各地應結合自身情況制定流轉政策和法規(guī)，規(guī)范流轉行為，引導、促進土地承包經營權流轉。目前，河南各地基本制定有《土地承包經營權流轉的管理辦法》，細化了土地流轉政策，但還有許多不足之處，有待進一步完善;尤其是河南尚無省級地方法規(guī)和規(guī)章，省人大和省政府應盡快制定《河南省土地承包經營權流轉條例和管理辦法》，為全省土地承包經營權流轉提供地方法規(guī)依據(jù)和保障。

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關鍵詞：創(chuàng)新 產權流轉 交易制度

以土地承包經營權為主的農村生產要素產權流轉交易，是我國農業(yè)在向現(xiàn)代化演進過程中的必然現(xiàn)象。一方面，由于農業(yè)人口的轉移，以承包耕地經營權為代表的農村生產要素有了流轉和集中的可能；另

方面，越來越多的農產品開始走向集約化、專業(yè)化、組織化生產，這種社會化生產也進步要求農村生產要素能夠實現(xiàn)流轉交易。目前，以土地承包經營權為主要流轉交易內容的農村產權交易市場在全國各地逐漸興起。據(jù)統(tǒng)計，截止到2012年底，我國農村承包集體耕地的農民家庭約2.3億戶，其中有近4440萬戶發(fā)生了流轉出承包耕地的行為。以各種形式流轉的承包耕地，已經相當于農戶承包耕地總面積的21.23%。全國農村簽訂耕地流轉的合同份數(shù)約31.07萬份，占流出承包耕地經營權家庭數(shù)量的70%；簽訂流轉合同的耕地面積占流轉總面積的651.7%。創(chuàng)新農村產權流轉交易制度，已成為建設現(xiàn)代農業(yè)的必然要求和重要途徑。

一、拓展農村產權交易內容，建立農村綜合產權流轉交易體系

農村產權流轉交易需要從整體上架構，組織農村有形產權和無形產權的評估交易，建立統(tǒng)一的、綜合性的產權流轉交易體系，促進農村各種生產要素的自由流動，擴展市場容量，降低交易成本，改變部門分割的現(xiàn)狀。一是要拓展農村產權交易品種，除各地已普遍開展的農村土地承包經營權、農村集體林地的使用權和林木的所有權、農業(yè)類知識產權、農村房屋所有權等交易品種外，可以考慮增加農村集體經濟組織“四荒地”使用權、農村集體經濟組織養(yǎng)殖水面承包經營權、農民閑置宅基地使用權、農村集體經濟組織股權、農村生產性設施使用權等交易品種，使交易品種更多、交易范圍更廣。二是要歸并農村產權交易產品，將分屬國土、房產、水務、農業(yè)、林業(yè)、知識產權等部門的產品進行整合，搭建統(tǒng)一的交易平臺，既避免各自為戰(zhàn)、重復投資建設，也方便農民、農村集體經濟組織、投資業(yè)主咨詢和交易。三是要加強市場引導，吸引更多交易主體。充分利用行政資源，加大宣傳力度，對獲得財政、信貸重點支持的項目開展交易業(yè)務和配套服務，試行農村土地經營權抵押貸款等業(yè)務，引導農民和投資者進場交易，提高各類市場主體進行農村產權交易的積極性。

二、構建農村產權交易服務機制，培育農村產權流轉交易市場體系

保障農村產權高效順暢流轉，為農村資源要素的發(fā)現(xiàn)和兌現(xiàn)搭建堅實的橋梁，需要建立完善的農村產權交易服務機制，培育全面開放的市場體系。是要提供完善的中介服務，開展農村產權資產評估、詢價、經紀、糾紛仲裁等業(yè)務。二是要提供便捷的融資服務，開展金融創(chuàng)新，通過與金融機構合作，開展農村土地經營權抵押貸款等農村產權融資服務。農村生產要素通過確權、評估后抵押給銀行等金融機構，使農民獲得資金，這樣方面可以增加農民的收入，深刻改變農民的生產方式和生活方式，另一方面可以極大地拉動內需，緩解農村經濟社會發(fā)展的融資瓶頸制約。這種融資形式的農村產權流轉交易對促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。三是要提供豐富的信息服務，利用網(wǎng)絡平臺，廣泛征集農村產權轉讓、受讓信息，建立農村綜合產權交易信息庫。四是要開展形式多樣的培訓服務，針對投資主體、產權受讓主體信息不對稱的問題，積極組織推介、對接、培訓、咨詢活動。五是要開發(fā)特色產業(yè)項目，根據(jù)收集的特色信息，圍繞現(xiàn)代農業(yè)規(guī)劃和各地產業(yè)特點及農業(yè)設施、交通、運輸變化趨勢，發(fā)掘培育一批特色產業(yè)項目。通過培育和完善農村產權流轉交易市場，逐步改變觀念，將農村的全部生產要素資源轉變?yōu)橘Y產，并在全面普查、全面分配、全面確權、全面登記、全面頒證的基礎上，將這些資產逐步實現(xiàn)資本化，進而培育和發(fā)展壯大農村產品市場、要素市場和資本市場，從而在此基礎上徹底改變農村資本要素市場發(fā)育滯后的狀況。

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今年4月30日，國務院辦公廳下發(fā)了《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》（明電[20*]21號）。5月6日，市政府辦公廳又以明電[20*]7號發(fā)出了貫徹明電[20*]21號的緊急通知，現(xiàn)就我區(qū)貫徹上述通知精神，妥善解決農村土地承包糾紛工作通知如下：

一、充分認識穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的重要性

農村土地是農民的基本生產資料和最可靠的生活保障。穩(wěn)定和完善土地承包關系是保障農民權益，保持農村穩(wěn)定的制度基礎。各級政府和有關部門必須高度重視，一定要站在政治和全局的高度，充分認識穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的重要性；要深入了解、掌握當前農村土地承包關系的基本情況，化解突出矛盾，穩(wěn)定和完善農村土地承包政策，保護農民生產積極性，維護農民的合法權益，保持農業(yè)健康發(fā)展和農村社會穩(wěn)定。

二、認真組織土地承包清理核實工作

近幾年由于土地調整變動較大，帶來了農民承包地面積的變動。為了及時掌握農村土地承包變動情況，確保土地承包面積的真實性以及有序推進土地規(guī)模經營，減少因土地承包引起的矛盾糾紛。當前，要在全區(qū)范圍內對農戶承包土地進行一次清理核實，以更好地維護農民利益。清理核實工作分三步進行：

（一）摸清基本情況（5月底前結束）。主要對土地承包中存在的問題進行分析歸類，包括應確權給農戶而未確權的土地（主要是機動地和暫緩確權土地）現(xiàn)狀、已確權土地流轉收益是否歸農戶所有（含用于工業(yè)開發(fā)、道路等非農建設）、農用地流轉合同無償或低償?shù)牟缓侠憩F(xiàn)象等。

（二）核實土地承包面積（8月底前結束）。根據(jù)二輪延包簽訂的土地承包合同和土地承包證上記載的承包面積逐戶核實。核實后面積有變動的，應根據(jù)《上海市農村土地承包經營權證書管理辦法》對土地承包證進行變更或撤銷登記。對二輪延包政策未盡貫徹的，應積極采取補救措施（具體操作辦法由區(qū)有關部門加緊制訂）。同時按照民主協(xié)商、分類指導的原則，積極穩(wěn)妥地處理好農戶承包地流轉所發(fā)生的新情況、新問題。

（三）做好土地承包經營證登記（10月底前結束）。經核實后的土地承包數(shù)據(jù)資料統(tǒng)一錄入電腦，并建立土地承包證登記簿制度。

三、切實加強對穩(wěn)定和完善農村土地承包關系工作的領導

篇10

政策配套，規(guī)范運作，全面推廣

在“一權一房”抵（質）押貸款推廣實施過程中，新沂市多部門密切配合，規(guī)范、協(xié)調合作。

政策配套。新沂市市委市政府出臺《關于開展農村“一權一房”抵（質）押貸款的試行意見》，作為業(yè)務開展的堅強后盾；房產、土地部門負責房產、土地確權辦證和抵押登記；財政部門按照貸款本金7∶1的比例設立風險基金，并按照每年放貸總額1%的標準給予銀行獎勵補貼；各鎮(zhèn)成立土地流轉中心，保證區(qū)域范圍內產權流轉并負責土地承包確權辦證和質押登記；農辦召集村鎮(zhèn)代表，通過同意辦理“一權一房”抵質押貸款決議；各村負責規(guī)范和完善承包土地流轉形式；農商行出臺專門的貸款管理辦法并負責貸款的發(fā)放。

確權發(fā)證。對符合發(fā)證條件的，經過本人申請，由規(guī)劃、國土、房管等有關部門辦理手續(xù)，頒發(fā)農村集體土地使用權證（宅基地證）和房屋所有權證。

規(guī)范操作。一是嚴把貸款準入關口，由借款人所在地村民委員會、鎮(zhèn)農經中心、農商行當?shù)刂腥墝徍税殃P。二是嚴格貸前調查、貸時審查，認真審核把關土地租賃合同，對條款不清晰、標的不明確、手續(xù)不齊全的，督促規(guī)范和完善。三是進一步落實信貸人員的管戶責任，加強貸后檢查和跟蹤管理，及早發(fā)現(xiàn)并處理問題隱患。

2010年3月23日，該市草橋鎮(zhèn)農民施友傳獲得了江蘇省首例8.6萬元“一權一房”抵（質）押貸款。隨后，“一權一房”抵（質）押貸款在新沂農商行16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點全面推廣。截至2013年3月末，該行已累放“一權一房”抵（質）押貸款2146戶3.8億元，貸款余額達2.3億元，取得了較好的經濟效益和社會效益。

“一權一房”抵（質）押融資遇障礙

首先，法律法規(guī)無支撐，銀行投放有顧慮。盡管新沂市通過下發(fā)文件的形式，按照“地隨房走”的辦法，解決集體宅基地不能抵押的難題，明確集體土地住房抵押貸款處置的原則，農辦也召集村鎮(zhèn)代表通過同意辦理“一權一房”抵（質）押貸款的決議，但由于缺乏更強有力的法律支撐，面對可能發(fā)生的法律風險，銀行對“一權一房”抵（質）押貸款業(yè)務的大面積拓展難免有所顧慮，并在貸款營銷過程中持審慎的態(tài)度。

其次，流轉機制不健全，信貸風險再增加。一方面，目前新沂市農村土地承包經營權的價值是由鎮(zhèn)農村土地流轉交易中心（鎮(zhèn)農經服務中心）來確定，相比專業(yè)評估機構的專業(yè)評估方法和標準，現(xiàn)行的價值評估模式精確率不高，偏離度較大。另一方面，受制于農村土地集體所有性質，加之缺乏功能完善、發(fā)育健全的產權交易市場和便捷高效的交易平臺，一旦發(fā)生違約，“一權一房”抵（質）押貸款出現(xiàn)風險，土地承包經營權和宅基地所有權往往難以順暢地通過流轉變現(xiàn)抵債。

最后，補償機制有缺失，銀行可能損失大。由于“一權一房”抵（質）押貸款是近年培植的新興事物和探索創(chuàng)新的新型產品，相關的財政扶持政策、保險分擔機制尚未及時配套，導致分散“一權一房”抵（質）押貸款風險的手段不多。在同等的金融監(jiān)管政策下，如果由銀行獨自承擔“一權一房”抵（質）押貸款可能發(fā)生的絕大部分風險，必然在一定程度上影響銀行擴大該類信貸投放的積極性，抑制該類貸款的進一步推廣。

利好形勢下的應對之策

首先，加強頂層設計，化解“一權一房”抵（質）押融資法律風險。修訂、完善《擔保法》、《物權法》、《土地管理法》等相關的法律條款，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權能，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，認同土地承包經營權和宅基地所有權抵押的合法性、有效性，有效掃除法律障礙，打消金融機構的思想顧慮。