導語：如何才能寫好一篇農村土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第二條指導思想

全面貫徹落實科學發(fā)展觀，深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，健全農村土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，解放和發(fā)展農村生產力，推進農村土地節(jié)約集約利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

第三條基本原則

（一）堅持以家庭聯(lián)產承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，穩(wěn)定和完善農村基本經營制度；

（二）堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高；

（三）堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模，推進城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；

（四）堅持依法、自愿、有償，公開、公平、公正，切實保障農民的占有、使用、收益等合法權益。

第四條交易品種

農村土地交易所交易品種包括實物交易和指標交易：

（一）實物交易指農村集體土地使用權或承包經營權交易；

（二）指標交易指建設用地掛鉤指標交易。

第五條監(jiān)管服務機構

（一）組建重慶市農村土地交易所監(jiān)督管理委員會。委員會下設辦公室，負責日常工作，辦公室設在市國土房管局。

（二）設立重慶農村土地交易所，在重慶市農村土地交易所監(jiān)督管理委員會領導下，在市國土資源、農業(yè)、林業(yè)等行政主管部門指導下，建立農村土地（實物和指標）交易信息庫，交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。

第二章實物交易

第六條嚴格執(zhí)行土地用途管制制度和規(guī)劃許可制度

（一）農村土地交易未經依法批準不得擅自改變土地用途；

（二）農用地和未利用地要轉為建設用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃及環(huán)境保護的要求，依法經過批準，并納入土地利用年度計劃；

（三）對違反規(guī)定改變交易土地用途的行為，由國土資源、農業(yè)、林業(yè)等行政主管部門按照國家有關規(guī)定嚴肅查處。

第七條交易內容

（一）耕地、林地等農用地使用權或承包經營權交易。耕地承包經營權交易時，附著于該土地上的構筑物及其附屬設施一并交易。林地使用權或承包經營權交易時，生長在該土地上的林木所有權一并交易。

（二）農村集體經營性建設用地使用權交易。農村集體經營性建設用地使用權交易時，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并交易。

（三）荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村未利用地使用權或承包經營權交易。

（四）農村土地使用權或承包經營權折資入股后的股權或收益分配權交易。

第八條禁止交易的土地

（一）使用權或承包經營權權屬不合法、不明晰或有爭議的；

（二）重點生態(tài)防護林、特殊用途林、生態(tài)濕地、飲用水源保護地等承擔重要生態(tài)功能的；

（三）違反土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的；

（四）司法機關依法查封或以其他形式限制土地權利的；

（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項尚未完結的。

第九條交易方式

（一）農民家庭承包土地的承包經營權交易，可以采取轉讓、轉包、轉租、入股、聯(lián)營等方式；

（二）農村集體未發(fā)包的農用地使用權交易，可以采取出讓、出租、入股、聯(lián)營等方式；

（三）農村宅基地及其附屬設施用地使用權交易，可以采取出租、轉讓、轉租、入股、聯(lián)營等方式；

（四）除農村宅基地及其附屬設施用地以外的農村集體建設用地使用權交易，可以采取出讓、轉讓、出租、入股、聯(lián)營等方式；

（五）農村未利用地使用權交易，可以采取出讓、出租、聯(lián)營、股份合作等方式；

（六）農村土地使用權或承包經營權折資入股后的股權或收益分配權交易，可以采取轉讓等方式。

第十條申讓資格

農村土地實物申讓方必須是農村集體經濟組織、具有完全民事權利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織。

第十一條申讓條件

申讓方必須提交申讓地塊土地權利證書或其他權屬證明、土地勘測定界報告、土地利用現(xiàn)狀圖、土地分類面積匯總表、使用年限說明、價款構成及支付要求、交地承諾等有關材料。其中：

（一）凡農村集體經濟組織申讓，必須出具集體土地所有證或其他權屬證明，以及擁有該土地的農村集體經濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料；

（二）凡農戶永久性申讓，必須提供集體土地使用證或其他權屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定居所和穩(wěn)定生活來源的書面材料；

（三）凡農戶或法人申讓，均必須提交該土地所在集體經濟組織同意交易的書面材料；

（四）凡委托申讓，必須提交相應授權的法律文書。

第十二條申購資格

（一）農村土地實物申購方必須是農村集體經濟組織、具有完全民事權利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織；

（二）農村宅基地及其附屬設施用地申購方必須是本農村集體經濟組織成員或高山移民。

第十三條嚴格規(guī)范交易秩序

（一）凡農村集體經濟組織申報的農村土地交易，應按《重慶農村土地交易所交易流程》的規(guī)定，在農村土地交易所內公開交易；

（二）鼓勵其他主體申報的土地交易在農村土地交易所內進行，并參照《重慶農村土地交易所交易流程》的規(guī)定辦理相關手續(xù)；

（三）農村集體經營性建設用地使用權交易，必須在農村土地交易所公開規(guī)范交易；

（四）有關行政主管部門按照各自職能加強交易資格審查和交易行為監(jiān)管。

第十四條交易價格指導。

各區(qū)縣（自治縣）人民政府根據區(qū)域經濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設、土地市場狀況等情況，制定本區(qū)域農村土地交易的基準地價。

第十五條交易合同管理

（一）重慶市農村土地交易所監(jiān)督管理委員會辦公室統(tǒng)一制定標準合同文本；

（二）所有交易結果均須依法簽訂合同，并依法到國土資源、農業(yè)、林業(yè)行政主管部門登記。

第十六條交易年限管理

（一）農用地承包經營權交易年限，按國家相關法律法規(guī)規(guī)定的年限執(zhí)行；

（二）農村集體建設用地使用權交易年限，最長不得超過同用途的國有建設用地出讓最高年限；

（三）農村未利用地交易年限，最長不得超過擬用途類型土地的承包年限。

第十七條交易后續(xù)管理

（一）嚴格執(zhí)行國家有關土地管理的法律法規(guī)和政策，連續(xù)撂荒兩年以上的農村承包地，由擁有其所有權的農村集體經濟組織收回；

（二）土地交易后，在合同約定時間內未開發(fā)利用的土地（包括未利用地、集體建設用地等），由擁有其所有權的農村集體經濟組織收回；

（三）農村宅基地及其附屬設施用地交易后，該申讓主體不得再申請農村宅基地及其附屬設施用地。

第三章指標交易

第十八條建設用地掛鉤指標定義

本辦法所指建設用地掛鉤指標，特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和公益事業(yè)建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標。

第十九條指標產生程序

指標嚴格按照以下程序產生：

（一）市國土資源行政主管部門依據土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，編制城鄉(xiāng)建設用地掛鉤專項規(guī)劃，確定掛鉤的規(guī)模和布局，經市人民政府批準后實施；

（二）土地權利人（包括農村集體經濟組織、農民家庭及擁有土地權屬的其他組織）向區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出土地復墾立項申請，經批準后復墾所立項的土地；

（三）在土地復墾完畢后，復墾方向區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出農村土地復墾質量驗收申請；

（四）區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門按規(guī)定組織驗收，驗收合格后，按照重慶市土地復墾有關規(guī)定，向市國土資源行政主管部門申請確認并核發(fā)城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標憑證。

第二十條農村土地復墾堅持的原則

（一）農村土地復墾必須堅持規(guī)劃控制、政府指導、農民自愿、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一驗收；

（二）農村宅基地及其附屬設施用地復墾后，該農村家庭不得另行申請農村宅基地及其附屬設施用地。

第二十一條農村土地申請復墾的條件

（一）申請農村建設用地復墾，必須提交該土地的權屬證明、土地勘測定界報告、土地利用現(xiàn)狀圖、土地分類面積匯總表；

（二）凡農民家庭申請農村宅基地及其附屬設施用地復墾，必須提供集體土地使用證或其他權屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明和所在農村集體經濟組織同意復墾的書面材料；

（三）凡法人或其他組織申請農村建設用地復墾，必須提交土地所在農村集體經濟組織同意復墾的書面材料；

（四）凡農村集體經濟組織申請農村建設用地土地復墾，必須出具集體土地所有證或其他權屬證明，以及本集體經濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意復墾的書面材料。

第二十二條禁止復墾以下土地用于指標交易：

（一）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍以內的；

（二）使用權或承包經營權權屬不合法、不明晰或有爭議的；

（三）違反土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的；

（四）司法機關依法查封或以其他形式限制土地權利的；

（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項尚未完結的。

第二十三條農村土地復墾主體

（一）農村土地復墾責任主體是擁有該土地所有權的農村集體經濟組織或擁有該土地使用權的自然人；

（二）農村土地復墾申請立項批準后，農村集體經濟組織或自然人可以自行申請，也可以委托農村土地專業(yè)復墾機構復墾。

第二十四條指標交易規(guī)則

（一）凡城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易，必須在農村土地交易所內進行；

（二）申讓方持土地指標憑證，向農村土地交易所提出交易申請，也可以委托機構申請；

（三）機構申讓指標時，在出具土地指標憑證的同時，必須提交委托書；

（四）農村土地交易所對申讓方進行資格條件審查后，將審查合格的待交易土地指標納入信息庫，并及時向社會公布；

（五）一切農村集體經濟組織、法人或其他組織以及具有獨立民事能力的自然人，均可在農村土地交易所公開競購指標。

第二十五條交易價格指導

市人民政府在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等因素的基礎上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標基準交易價格。

第二十六條交易調控管理

市人民政府對城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易總量實行計劃調控，每年度交易指標量要根據年度用地計劃、掛鉤周轉指標規(guī)模和經營性用地需求情況，合理確定。

第二十七條指標購買用途

（一）增加等量城鎮(zhèn)建設用地；

（二）指標落地時，沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。

第四章權益保障

第二十八條農村土地確權、登記和頒證

（一）結合第二次全國土地調查和集體林權制度改革，區(qū)縣（自治縣）人民政府組織進行農村集體土地所有權登記，核發(fā)集體土地所有證、集體土地使用證、承包經營權證和林權證；

（二）農村集體建設用地復墾后的土地，所有權和使用權屬本農村集體經濟組織；

（三）區(qū)縣（自治縣）國土資源、農業(yè)、林業(yè)等行政主管部門按照各自職責負責本行政區(qū)域內農村土地登記、頒證的管理。

第二十九條土地權益保障

（一）農村土地承包經營權交易，不得改變農村土地集體所有性質，不得損害農民土地承包權益；

（二）在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設的非公益性項目，允許農民依法以多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益；

（三）通過農村土地交易所以公開規(guī)范的方式依法取得土地使用權的農村集體經營性建設用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。

第三十條交易優(yōu)先權保障

（一）農村土地交易價格低于基準價格時，土地所有者有優(yōu)先回購權；

（二）農村土地折資入股后的權益或收益分配權交易，所在農村集體經濟組織、農民專業(yè)合作社有優(yōu)先購買權；

（三）城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易之前，優(yōu)先滿足集體建設用地。

第三十一條分配權益保障

（一）耕地、林地等承包經營權交易收益，歸農民家庭所有；

（二）農村宅基地使用權交易收益，原則上大部分歸農民家庭所有，小部分歸農村集體經濟組織所有，具體分配比例由農民家庭和農村集體經濟組織協(xié)商確定；

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和公益事業(yè)建設用地等集體建設用地使用權交易收益，歸農村集體經濟組織所有；

（四）農村土地交易所按農村土地實物和指標交易額1%的比例收取交易服務費；

（五）農村集體經濟組織獲得的土地交易收益，納入農村集體財產統(tǒng)一管理，用于本集體經濟組織成員分配和社會保障、新農村建設等公益事業(yè)。具體管理辦法，按相關農村集體資產管理規(guī)定執(zhí)行。

篇2

【關鍵詞】農村 土地利用 管理改革 發(fā)展分析

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A 【文章編號】1672-5158（2013）01―0388-01

對于農村土地的利用和管理來說，它是一個需要多方面完善和配合的問題，首先的一點就是農村土地產權制度的明晰以及合理化權益保護等。農村土地的使用和處置的相關規(guī)定和要求中，一方面確定了農村土地歸農民集體所有，另一方面，農民對于土地擁有處置權。在以往的農村土地管理過程中雖然強調了農民的土地處置權，但是在土地的利用管理過程中，尤其是征地的過程中農民依然是處于弱勢的地位的，進而導致了農民對于土地的合法權益缺少保障。與此同時，一些農民對于土地的認識不夠清晰，混淆了國家和集體所有的差別，進而也就導致一些農民將土地視為私有財產。

一、對于農村土地利用管理的基本認識

隨著當前我國經濟的快速發(fā)展，在農村土地使用和管理的過程中也出現(xiàn)了一系列的問題，其中一些土地的管理制度沒有能夠很好的適應經濟的發(fā)展，其中主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，集體農地流轉，與公與私人都在濫用集體土地征收權。隨著城鎮(zhèn)化建設的開展，土地的經營和管理權也發(fā)生了變化，其中對于土地的處置和使用上就要注意經營性和公益性用地的管理問題。第二，政府在征地補償標準中以被征地農民為代價大獲增值。隨著城鎮(zhèn)土地市場逐步完善。土地資產價格攀升與法定征地補償標準呈反比，加之政府對國家重點建設項目用地的低補償和強制性措施。更有安置補償和補償費分配既不到位又不規(guī)范。使被征地農民生計嚴重受損與地方政府獲取巨額土地增值收益同在。第三，完善被征地農民行使知情權、參與權和申辯權的協(xié)商機制。保證公民、法人和其他組織陳述意見、質證和申辯的權利。根據農村土地利用的具體情況，建立和完善相應的內部控制管理制度。對于農村農村土地利用的發(fā)展來說，必須有一套科學完整的內部控制和管理制度，在這個過程中，作為內部控制的主要負責人，一定要根據當前發(fā)展的需要以及內部控制和管理的需要進行原則的制定，進而有效的去規(guī)范。從當前的問題來看，農村土地利用內部控制制度的建設應該重點放在建立一個財和物相分離的內部機制。與此同時，針對于內部的構架以及內部的分工管理等，我們都要按照科學合理的程序和方法進行控制管理，另外，在建立完備的基礎上還應該建立對于執(zhí)行人員的考核評價機制，做得好的給予適當獎勵，反之則給予相應的處罰。

二、農村土地管理制度改革與創(chuàng)新發(fā)展

通過以上的相關分析，我們對于農村土地的管理問題等也已有了一些基本的認識，隨著現(xiàn)代化進程的加快，農村土地的利用以及管理問題等也逐漸的暴露出來，對于這些問題需要我們從多個方面入手，其中重點做好以下的一些問題。

1、深入推進農村土地管理制度改革。針對當前農村土地管理的相關問題，我們要進一步的提高土地規(guī)劃的科學性、約束性。農村土地的利用和管理要在相應的規(guī)章制度下進行，根據當前城鄉(xiāng)發(fā)展所面臨的新問題以及新要求，我們要重點做好相應的規(guī)劃和管理工作。在這個過程中，通過對土地、人口以及產業(yè)布局的相關分析和了解來提高土地規(guī)劃的科學性，一般來說要提高土地的利用效率需要我們改變以往土地的利用方式。注意從傳統(tǒng)的粗放型的經營管理轉變?yōu)楫斍案泳毣图s化的管理發(fā)展之路。規(guī)劃的實施，要法律手段、行政手段和技術手段并用，確保耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地規(guī)模、整理復墾開發(fā)補充耕地量等約束性指標的落實，防止約束性指標變成概念上的東西。對于農村土地的利用和管理來說，最為重要的一點就是要落實土地權責管理體系，要有科學明確的職責劃分，其中包括相關的理事會、監(jiān)事會、管理層、內部審計部門以及業(yè)務部門和分支機構對內部控制建設，同時在執(zhí)行和失效時應該具體承擔的責任范圍，這些都是我們在土地利用和管理的過程中需要注意的問題，同時這也是土地內部控制和管理的要點。對此相關的管理部門一定要明確自身的職責，不能出現(xiàn)違規(guī)或者是管理混亂的情況。因為這些都給土地的利用和管理帶來困難。

2、進一步做好農村土地征用管理制度的改革和完善。在我國出臺的相應政策和規(guī)定當中多次提到要嚴格落實耕地保護制度。因為當前經濟發(fā)展的原因，土地制度的管理上要更加嚴格，尤其是在土地征用的過程中要控制好征地的規(guī)模，同時加快土地制度的改革，進一步的保護好農民的權益，既要做好相關的補償工作，與此同時還要注意探索確保農民現(xiàn)實利益和長期穩(wěn)定收益的有效辦法，解決好被征地農民的就業(yè)和社會保障。在具體征地的過程中，要界定好公益性和經營性建設用地，同事注意逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。征地的處置和管理一定要依照相應的法律法規(guī)進行，并嚴格落實相應的補償管理原則，只有按照規(guī)定的程序，并完善好相應的法律法規(guī)，我們才能夠在最大的限度內確保土地管理的科學性和有效性。征地活動的進行必須從實際的土地管理情況出發(fā)，避免過分的行政干預，甚至是強制性的土地征用和管理。

3、節(jié)約集約利用農村土地資源，提高農村土地的利用效率。進入新的發(fā)展階段，農村的經濟建設問題以及土地管理問題也需要我們注意起來，其中農村土地的管理和改革對于完善農村經濟發(fā)展結構具有重要的意義。具體來說，我們要進一步的通過有效的管理手段來提高土地的利用效率，進而實現(xiàn)經濟結構的調整，在這方面，我們做好土地管理工作，要注意把保增長與調結構更好地結合起來。只有形成更加系統(tǒng)和完善的土地利用結構和城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，才能夠更好的促進產業(yè)結構的優(yōu)化，支持農業(yè)現(xiàn)代化進程。與此同時，保持糧食穩(wěn)定增產是長期而艱巨的任務，所以在這方面需要嚴格堅持耕地保護制度不動搖，并注意地政策也要向其他民生領域傾斜。為了更好的加強對農村土地的管理，我們還需要進一步的加強土地調查，做好統(tǒng)計和記錄，這是打造集約化土地管理的重要基礎，同時也為提高土地管理水平提供數據支撐，為制定經濟社會發(fā)展規(guī)劃和政策提供科學依據。

4、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃，重點做好城鄉(xiāng)建設過程中的用地管理。我們知道，城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展也往往涉及到土地的使用和重新規(guī)劃問題，按照科學發(fā)展觀的相關要求，我們要充分的發(fā)揮土地整治的綜合效益，進而促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑。在全國土地總體規(guī)劃的過程中，其中也推出了土地復墾以及開發(fā)項目，這是推動農村土地管理的重要工作之一?？茖W、合理配置土地資源，是協(xié)調推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的基礎。在農村相關經濟建設和管理的過程中，只有將土地問題給處理好了，“三化”會同步推動。如果對于這一問題沒有夠及時有效的處理，那么就很可能顧此失彼。

三、結束語

總之，在當前城鄉(xiāng)經濟快速發(fā)展的過程中，如何做好農村土地的利用和管理成了經濟結構調整以及農村經濟發(fā)展繞不開的一個話題。在這方面我們要進一步的落實相關的土地管理制度，積極做好農村土地的規(guī)劃，進而提高農村土地的利用效率。

參考文獻

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篇3

目前，我國的農村土地管理中存在著一些問題制約著農村土地資源的合理利用，使得農民的土地權益受到損害，引起農民的一些不滿。下面從一些土地利用不規(guī)范不合理的內容來對問題進行詳細地說明。

第一，集體經濟的質量不夠高，土地利用率比較低。根據我國的《憲法》和《土地管理法》中有關于農村土地歸屬權的相關規(guī)定，其中說明農村土地的所有權是屬于集體的。而集體是一個較為復合的概念，它使得土地是歸農民所共用的，但農民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農村實施了稅費改革等制度后，集體的經濟模式使得農民的收入較之前有一些降低，很多農民在土地上得到的收入也僅僅是靠農作物來實現(xiàn)，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質量有很好的改善，農民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉讓，從中謀取暴利。這些都使得農民的土地權益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優(yōu)化。根據目前的相關流程，土地在流轉的過程中農民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農民在土地經營的過程中主要受到國家政策的引導，集體經濟的環(huán)境使得在土地承包合同中農民的權益不能得到很好的落實。因此在目前，農村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉讓金收入自己的腰包，而農民只得到很少的一部分，使農民的利益受到極大的損失。這也是農村土地管理中存在的重點問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農村的土地征用程序要按照相關的政策來執(zhí)行，但很多的農村干部并不遵從相關的規(guī)定來進行，反而克扣農民的土地征收所得款。農民對于這一現(xiàn)象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規(guī)范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農民的土地權益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現(xiàn)為：第一，對權力的規(guī)定缺乏相應的說明。比如土地法中規(guī)定財產在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權是集體使用權，集體土地的最終處置權是屬于國家的。這就剝奪了農民集體土地的出讓權，使得農民集體所應享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據《土地管理法》的相關規(guī)定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀喾ā分幸?guī)定的征收土地的補償是十分少的，一旦農民的土地被征收，補償款完全不能保障農民的生活，再加上一些部門既是權利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農民土地的補償，使得土地被征收的農民的權益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農民相關的救濟政策沒有落實到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對于補償的標準有爭議可以經由縣級人民政府協(xié)調，如果協(xié)調不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設立協(xié)調機構來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設，并沒有起到保護土地被征收者的權益。

3.改變農村土地管理中問題的相關對策

3.1依法行政，落實政策

土地管理法的中相關權利能否得到落實很大程度上取決于干群關系是否緊密。因此要加強對農村干部相關法律知識的培訓，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農民的權益得到保障。

3.2努力落實農村土地承包經營管理制度

要在農村地區(qū)普及土地承包法的相關規(guī)定，采用多種方法和形式使農民了解土地承包經營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權益，同時也明確自己的義務。對農村的干部要加強法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉變工作的思想，端正作風，更好地維護農民的利益。對于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉更加順暢同時使農民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護耕地和發(fā)展經濟兩手抓

現(xiàn)在，我國越來越意識到農村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護耕地又發(fā)展經濟，轉變原有的傳統(tǒng)思想，與時俱進來給農民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發(fā)新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補償的標準

目前征收農村的土地補償標準太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補償標準太低也導致現(xiàn)在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補償標準，出臺一些政策給予農民合理的補償。在對土地補償標準進行計算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補償的分配機制進行適當的改革，使得集體和農民個人所享有的補償比例在一個較為合理的范圍內。對于農民應該享有的補償費要直接分到農民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發(fā)生。對于耕地征收要采用慎重的態(tài)度，堅持科學的發(fā)展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導致農民失業(yè)，生活失去保障。

篇4

（一）小產權房的轉讓以及出售的巨大經濟利益，會促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者是村委會違反農村土地管理規(guī)定，甚至在耕地上建設房屋，進而造成耕地面積的不斷縮減。

（二）小產權房會影響國家對于房地產市場的宏觀調控，對于城市尤其是城鄉(xiāng)結合部的規(guī)劃建設造成不利的影響。

（三）小產權房的購房者難以保護自身的權益，特別是在國家征地拆遷時，會誘發(fā)一系列的社會安定問題。

（四）由于小產權房的審批以及建設缺乏完善的監(jiān)管，因而導致小產權房的質量得不到保障，物業(yè)管理也不完善，居民入住后各種問題頻發(fā)，造成居住環(huán)境較差。

小產權房社會問題的法律原因剖析

（一）小產權房的交易缺乏法律保護。由于小產權房是在農村集體土地上建設的，而根據我國《土地管理法》中的相關規(guī)定，農村集體土地不得用于出讓、轉讓或者是用于非農業(yè)建設，對于農村集體土地以及宅基地也只具有使用權。因此，在法律意義上小產權房是不得用于向非農村集體成員轉讓、出讓以及出售的，這就在法律上決定了小產權房的交易缺乏合法性。

（二）小產權房的產權并不屬于國家法律保護的產權。對于商品房的建設，必須經過國有土地使用審批、用地規(guī)劃許可審批、工程規(guī)劃許可審批，并且必須具有國家的商品房銷售許可證，只有經過這些完善的審批并獲得相應的證件，商品房才在法律允許的范圍內具備了房地產權證。然而由于小產權法既沒有土地使用審批，也沒有城市規(guī)劃許可，甚至缺乏建設管理部門的批復以及施工質量管理，因而難以取得國家法律承認的正式產權。

（三）小產權房糾紛的處理缺乏法律依據。由于小產權房并不具備國家頒布的正式產權證明。購房者購買的小產權房如果遭遇房屋的權屬糾紛，沒有完善的法律文件保護自身的權益。而且國家如果需要使用土地時，小產權房的房屋所有者也沒有足夠的依據來獲得相應的賠償。近年來由于小產權房不受法律保護而導致的房屋糾紛案件頻發(fā)，這對于社會的和諧穩(wěn)定十分不利。

小產權房的法律保護相關對策

（一）完善我國的土地管理法律體系。小產權房法律問題的關鍵在于兩點，第一是農村集體土地問題，第二是農村集體土地上的建筑。因此，解決當前小產權房存在的法律問題，其根本措施便是革新農村土地管理制度，完善我國的農村集體土地管理法律體系。對于農村集體土地問題，相關管理部門可以進一步的完善《土地管理法》中的相關規(guī)定，對于農村集體土地的正常流轉給與相應的法律保護，改革現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元土地制度，盡可能的實現(xiàn)農村集體土地與國有土地使用權上的平等，可以嘗試允許農村集體建設用地在一定范圍、一定價格內進行市場交易的方式，解決農村小產權房的法律問題。

（二）有區(qū)別的對小產權房進行相應的法律保護。對于小產權房而言，如果隨意的實現(xiàn)小產權房產權的合法化，勢必會對當前的房地產市場造成致命的打擊，而且也會導致農村集體土地以各種形式的流失，因此國家管理部門應該區(qū)別對待。

（三）完善地方立法，為小產權房的處理提供完善的法律依據。由于不同地方的土地管理以及住房需求等實際情況也不同，因此，為了進一步完善小產權房的處理，可以結合使用地方立法的形式，規(guī)范小產權房的管理。地方立法應該重點集中在規(guī)范土地登記工作、強化農村建設用地使用權流轉、細化新農村規(guī)劃建設管理等措施，為地方的農村建設用地以及農村建設規(guī)劃提供合理的依據。

（四）利用法律手段對房地產市場進行監(jiān)管。導致小產權房持續(xù)增多的主要問題是由于當前的房地產市場價格過高，部分購房者在經濟利益的趨勢下選擇購買小產權房。因此，國家房地產管理部門應該積極地采用法律手段、市場經濟手段以及行政管理手段等多種方式，對房地產市場進行監(jiān)管，并通過立法保障人民群眾的基本住房需求，通過公租房以及保障房建設，緩解當前住房緊張的問題，在根本上解決小產權房的法律問題。

結語

篇5

第一，“城中村”土地管理涉及多部法律?！俺侵写濉蓖恋氐墓芾硪罁稇椃ā吠?，最少涉及五部法律法規(guī)――《物權法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農村土地承包法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。特別是《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。這兩部法律在土地管理上既有緊密聯(lián)系又有很大區(qū)別，具體體現(xiàn)在編制和實施土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

“城中村”土地的空間位置在城市規(guī)劃區(qū)，從土地規(guī)劃的角度看“城中村”土地均是預留的建設用地，原則上不違背《土地管理法》。其開發(fā)建設必須在符合城市規(guī)劃的前提下，按照城市建設用地批準權限和程序報經政府批準。因此，利用“城中村”土地違規(guī)建房固然是有違土地法規(guī)，其實首先是違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在這種情形下，土地部門單獨調查處理這類問題自然顯得力不從心。更主要的是在城市區(qū)(包括城中村)的土地開發(fā)利用上，規(guī)劃是在前的，土地的審批和供應是從屬和被動的。

第二，“城中村”土地的性質具有雙重性。從《憲法》第十條“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”規(guī)定看，《憲法》從地域空間上已明確地界定了國有土地和集體所有土地的界限，“城中村”土地的空間分布理所當然是“城市”的組成部分，應該是國有土地，可是現(xiàn)實中，這些土地無論從權屬管理還是實際控制上仍然是集體所有?！俺侵写濉蓖恋匦再|的雙重性，給管理帶來了兩難。

第三，“城中村”土地上房屋產權復雜。在2008年7月1日建設部《房屋登記辦法》實施前，我國僅對使用國有土地的單位或個人建造的房屋等發(fā)放房產所有權證，而對集體土地上的房屋不予發(fā)放產權證，這類建筑物的產權認證沒有法律依據?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》也是針對國有土地上的建筑物制定的。這就造成涉及征收土地時，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆遷標準還是集體土地地面附著物的拆遷標準補償的爭議。

第四，“城中村”的管理體制問題?！俺侵写濉钡靥幊鞘?，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理體制不是辦事處、社區(qū)的城市管理模式，而是按鄉(xiāng)管村、村管民的農村行政管理體制；村民的經濟來源既要依賴農業(yè)，又不完全依賴農業(yè)，村民的生活方式既有城市的一面，又有農村的一面，也即歷史上形成的“城鄉(xiāng)二元”體制。這種“二元分割”體制使得國土部門對其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按農村土地管理。

解決“城中村”土地問題，要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進程的高度，充分發(fā)揮“城中村”土地的資產效益，綜合運用經濟、法律、行政等手段和政策，依法依規(guī)管理。

第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互銜接、符合實際。以《憲法》為根本依據，結合《物權法》的實施，修改調整《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《城市房地產管理法》等，法律法規(guī)之間與“城中村”土地有關的條款規(guī)定要相互銜接，特別要注重解決現(xiàn)實中已經普遍存在的如前述諸類問題。

篇6

【關鍵詞】農村集體土地；征收；公共利益；征地補償

中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01

一、我國現(xiàn)行農村集體土地征收制度立法缺陷

（一）我國農村集體土地征收條件不明確

我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權法》》第四十二條第一款、《農村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”，這意味著行政機關擁有對公共利益的認定的完全自由裁量權。這造成在現(xiàn)實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權，嚴重損害了農村集體組織和農民的合法權益。

（二）我國農村集體土地征收程序不完善

第一，農村集體土地權利人的知情權、參與權和表達權受限?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產生實質性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農村集體土地權利人對征收決定只能提起行政復議。此外，根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準、實施，即使集體土地權利人對補償標準有爭議，也只能由人民政府協(xié)調、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準、實施到救濟都由行政機關主導，這就隱藏著排除司法機關的介入與救濟的危機。豍

（三）我國農村集體土地征收補償制度不合理

第一，補償原則不明。法國在《人權宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農村集體土地權利人的生存與發(fā)展權豎；第二，補償標準過低。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算。需要安置的農業(yè)人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”，這種補償標準完全不考慮土地的預期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費。《物權法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農民的社會保障費用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對相鄰土地造成的損害等特殊情況的賠償。

二、我國農村土地征收制度的重構

（一）嚴格界定公共利益，防止土地征收權濫用

公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構等社會公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權以及一定期限內被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權或買回權，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內按照原定公共利益使用，原農村集體土地權利人可以主張買回該土地。

（二）尊重農村集體土地權利人意愿，確立公平補償原則

所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農地所在地的市場價為基準，并充分到失地農民的社會保障與再就業(yè)問題；第二，就農村集體組織內部而言，要平衡好集體組織和成員的內部利益；第三，擴大農村集體土地征收補償的范圍，例如必須考慮被征收土地因為開發(fā)方案被批準而增值的收益情況，保障被征收權利人能夠從中獲取合理的預期增值收益；第四，創(chuàng)新農村集體土地征收補償大的方式，除了現(xiàn)金補償外，還應該更加重視土地承包經營權入股、土地權利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農民的生存與發(fā)展能力。

注釋：

陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學,2012（1） .

篇7

關鍵詞：農村土地；以租代征；土地管理法；建設用地；憲法

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一個值得認真研究的土地流轉法律問題

目前，很多學者認為，農村土地以“以租代征”的方式流轉，嚴重擾亂了國家的土地管理秩序，逃避了國家對土地利用的監(jiān)管，危害了國家的土地財政及耕地安全，應該予以嚴厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說明國家對“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。

然而，初步的調查結果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延，并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴、打擊不力”，而是沒有從本源上去查找病因，因而未能 “對癥下藥”。調查結果表明，以租代征”之所以產生并迅速蔓延，根源在于建設用地的國家壟斷制度和嚴格的農地轉用審批制度本身存在不合理之處。根據《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設可以使用集體土地以外，所有的建設用地均需使用國有土地，而農村土地轉化為國有用地，首先需要省級政府或國務院進行農地轉用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國有土地使用權才得以產生。由于國家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長的建設用地需求，中央政府能夠提供的國有土地指標不僅有限，而且價格也大大超過農村個體企業(yè)、私營企業(yè)的實際承受能力。這些有限的國有土地指標被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，國有土地指標基本上也就沒有了，即便有一些指標，其價格也不是個體企業(yè)、私營企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險，選擇“以租代征”方式使用土地。

當然，根據《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關規(guī)定，農村個體企業(yè)、私營企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農用土地如果轉化為建設用地，同樣要經過嚴格的土地轉用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費。農民個體企業(yè)、私營企業(yè)既耗不起時間來等待漫長的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來舉辦企業(yè)，絕大多數農民通過舉辦企業(yè)來發(fā)家致富的夢想是根本無法實現(xiàn)的。因此，對所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴格執(zhí)法，但實際上卻等于直接剝奪了一些農村個體企業(yè)、私營企業(yè)生存和發(fā)展的機會，從而違反憲法平等原則，實際上對這些企業(yè)的所有者造成事實歧視[2]。所以，本文認為，要根治“以租代征”問題，應當在憲法平等原則和權利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國家建設用地國家壟斷制度，在符合國家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進入土地市場，最終建立起以“市場交易為主、國家強制征收為輔”的建設用地國家管理制度，而不應當對“以租代征”行為一概以違法論處。

二、“以租代征”的成因分析

(一)現(xiàn)行建設用地國家壟斷制度和農地轉用國家審批制度不合理

1．農村個體企業(yè)、私營企業(yè)很難以合法方式取得用地指標?，F(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！薄掇r村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農業(yè)用途，不得用于非農業(yè)建設?！睆纳鲜龇l中可以清晰地看出，我國在土地管理方面實行的是土地用途的嚴格管制制度和建設用地國家壟斷制度。根據上述法律規(guī)定，只有為滿足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設施建設等三種用地需要，才能使用本集體經濟組織的土地，其他任何形式的將農民集體土地轉化為非農業(yè)建設用地的行為均為非法行為。

然而，國家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實行上述嚴格的土地用途國家管制制度和建設用地國家審批制度，國家建設用地指標一直是由中央政府分配給省級地方政府，省級地方政府再將用地指標逐級分配到市（地）、縣級地方政府的，市（地）、縣級政府對于有限的國有土地用地指標，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績的重點項目和重大項目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級，幾乎沒有什么指標了。還有一些省份把指標全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標緊張和與基層政府的矛盾。

調查資料顯示，很多縣級城市，通過招商引資，形成了合作意向，但因為拿不到用地指標，很多項目無法落實，極大影響了當地經濟和社會的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國計劃供地指標共670萬畝，但31個省(區(qū)、市)全年用地需求總計就達到1616萬畝，31個省(區(qū)、市)普遍反映，供地計劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個省份今年的用地缺口超過40萬畝，像新疆用地需求預計將達120萬畝以上[3]。河南省每年建設用地約45萬畝，但國家建設用地指標卻只有17.5萬畝，合法用地差額為28.5萬畝，面對這28.5萬畝國家合法用地建設需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅決執(zhí)行國家的建設用地指標政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。由于個體企業(yè)、私營企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國家建設用地指標，要使用集體土地，也在時間上等不起、耗不起，更交不起價格不菲的集體土地占用費。為求生存和發(fā)展，農民只能鋌而走險，選擇“以租代征”這種違法用地方式。

2.國有建設用地審批程序不合理。根據現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農用地轉化為國有用地，有權審批主體是省政府和國務院，審批程序是用地單位提出用地申請，而在提出用地申請時，需要計劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災、環(huán)評、文物保護等多個部門的審批手續(xù)，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來，批塊地時間需要一年左右，甚至更長。在現(xiàn)代社會中，商機稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開辦企業(yè)，商機也許早就過去了。一些企業(yè)因此只好先和農民簽一個租地合同，干起來再說。調查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續(xù)，三年沒辦下來。種不能種，用不能用，地就是動不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說“先上車，后買票”，如果國家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補救措施，如果國家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時“打擊”，因此，盡管這種國家土地轉用的國家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產量的逐步提高，但實踐已經證明，這種制度的實踐效果不理想。

（二）土地資源總體規(guī)劃不合理

目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強宏觀調控、發(fā)揮市場配置土地資源基礎性作用的重要前提，成為實行土地用途管制、落實最嚴格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時，沒有充分考慮到規(guī)劃期內工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農用地與建設用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地）面積為1229.00萬公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設用地（包括居民點及工礦用地、交通用地和水利設施用地）面積為215.22萬公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農村居民點面積為140.43萬公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬公頃，占14.97%；河流水面24.99萬公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬公頃，占24.05%①。進入21世紀以來，河南省建設用地每年以50萬畝的需求持續(xù)增長，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來開發(fā)，而嚴格的農地用途管制制度及過高的農用地保有指標又嚴格限制了農用地轉為建設用地的數量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問題，再加上1997年編制規(guī)劃時，一些地方政府為了盲目追求基本農田保護率，建設用地的預留指標過少，其結果導致土地資源實際的合理配置需要與嚴格的規(guī)劃制度差生了強烈的沖突，最終導致建設用地供需嚴重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基層政府、用地單位及土地權利人的利益驅動

從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權利人在平等、自愿的基礎上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質上來看，政府主導的“以租代征”行為是地方政府不經土地權利人同意，強行租賃農村集體經濟組織的土地，然后在沒有經過土地轉用審批的情況下，直接將租用的土地進行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實質性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農用地轉用和土地征收審批，在規(guī)劃計劃之外無限擴大建設用地規(guī)模，同時也可以逃避本應該向國家繳納的有關稅費，并不履行耕地占補平衡法定義務，因而，這類“以租代征”可以極大地促進地方政府財政，頗受地方政府青睞，從而構成“以租代征”的最主要類型。

對“以租代征”協(xié)議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對租地者來講，不僅租金遠遠低于國有土地出讓金，而且還省去了土地轉用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產和經營效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤的增加。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權利人的實際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉方式，可以保證土地權屬不變，農民永遠擁有土地；農民年年有收益，生計有保障，滿足了農民“手里有地，心里踏實”的愿望，有利于農民增收，也有利于農村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權利人在平等、自愿的基礎上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財政和政府對土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農民同處于一個“鄉(xiāng)土的熟人社會” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績的驅動、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實灰色收益的實際影響，基層政府官員在一般情況下也會“睜一只眼、閉一只眼”。

三、解決“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人權為理念，重構建設用地國家管理制度

以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國家主義思維和重管理效率、輕權利保障的立法理念。盡管在我國特定的歷史條件下，這種以國家主義立法思維和重管理效率、輕權利保障的立法理念指導下所形成的《土地管理法》在客觀上對國家的經濟發(fā)展和耕地資源的保護，也起到了一定的作用，但是，國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經在社會上造成很多嚴重的社會問題。對于國家來講，經濟的發(fā)展和耕地資源的保護絕對不可能成為國家管理的最終目的，因為國家不可能為發(fā)展而發(fā)展、為保護耕地而保護耕地，國家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個人順利地實現(xiàn)個人權利，充分享有個性自由?，F(xiàn)代法治國家普遍認可的政治文明強調，政府執(zhí)政合法性的基礎在于政府通過行使公權力來最大限度地保障人民的人格尊嚴、政治自由和增進人民的物質利益及社會福利，從而最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗國家法制體系及相關公共政策是否具有合理性，應當看它是否有利于實現(xiàn)個人的人格尊嚴和公民的個性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國家GDP的發(fā)展速度和總量。當然，這并不是說GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說GDP的發(fā)展質量比速度和總量更重要。目前我國已成為世界第二大經濟實體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實情況下，國家GDP的公平享有遠比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來看，合憲的土地管理法制體系，應當以保障權利，而非管理效率為立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進入建設用地市場

盡管很多學者認為，《土地管理法》規(guī)定的建設用地國家壟斷制度及農地轉用的國家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來看，憲法并未規(guī)定集體用地轉化為國有用地必須經過國家征收，也并未規(guī)定農用地轉化為建設用地必須經過國家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以實行土地征收并給與補償，而從上述憲法規(guī)范的含義來看，可以當然不等于必須，也就是說，即便是國家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉化為國家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。

既然憲法規(guī)范并沒有授權《土地管理法》將征收作為集體土地轉化為國有土地的唯一手段，也沒有授權將國家審批作為農用地轉為建設用地的唯一途徑，集體土地不經過征收和轉用審批而直接進入土地市場，實際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡單，集體土地是農民最重要的財產，而這種財產的主要價值體現(xiàn)在土地的使用權上，而非所有權上，土地使用權只有自由的流轉起來，才能真正為農民帶來財富。以河南省為例，如果要讓140.43萬公頃農村居民點建筑用地流動起來，每畝按照平均10萬元價格計算的話，僅此一項農民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農村建筑用地不能自由進入市場，河南省的農民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來看，限制集體土地自由進入市場，是一種對公民財產權的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標準，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。

當然，國家限制集體土地自由進入市場的主要目的是為了保有耕地總量和國家的糧食安全，但是，國家征收和土地轉用國家審批并非保有耕地總量和保證國家糧食安全的唯一的合理選擇。在經濟全球化、一體化的現(xiàn)代社會，保有18億畝耕地也并非保證國家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國家的糧食安全的義務全部交由農民來承擔，卻不讓農民享有相對應的權利，顯然是一種對農民的不平等對待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關制度既沒有憲法基礎，又違背社會公正，應當考慮進行相應的修改，許可集體土地自由進入土地市場，這樣更加有利于社會的和諧與國家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

(三)通過法律完善農民的土地權利

調查結果顯示，農民之所以反對政府實行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個關鍵的原因是農民的土地權利不完整，從而沒有給農民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農民的土地權利，特別是土地流轉的權利，是解決“以租代征”問題的必要措施。目前來看，以下四種權利應當載入土地管理法制體系：一是農民抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉權。土地的價值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農民僅享有土地承包經營權、有限的流轉權和宅基地的使用權，而不能享有土地的抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉權。二是農民對土地利用和管理的自由參與權。按照憲法規(guī)定，農民應當和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權利，享有以從事農業(yè)生產為主要內容的勞動權、生存權、發(fā)展權，以及通過農業(yè)生產而實現(xiàn)自我的人格尊嚴權。因此，土地利用應當充分尊重被征地農民的意見，至少給他們一個適當的、能夠自由表達自己意愿的平臺，從而實現(xiàn)政府與農民在土地利用問題上的理性對話，通過“理性對話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應當向社會公開，保證農民知悉，但是，上述僅僅是倡導性的，并沒有規(guī)定相應的實施制度，因而其實際意義并不是很大。四是私力救濟權?，F(xiàn)行土地立法保障農民權利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實踐來看，這三種權利保障方式的實際效果都不是很理想。因此，應當充分尊重農民的法律地位，培育農民私力救濟能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農民私力維權提供制度空間，而不應該事事都由政府來代替農民來進行維權。

（四）鼓勵中小企業(yè)和土地權利人通過市場交易的方式來完成建設用地的自由流轉

在現(xiàn)實生活中，假如我們以尊重和保障公民個人權利為標準來思考當前的國家建設用地管理制度，就會發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實生活中的確存在很多手段更有利于實現(xiàn)公共利益和個人利益的雙贏。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵農村集體經濟組織將土地所有權和使用權以入股等方式，直接參與規(guī)劃項目的建設；也可以通過市場交易的方式直接從農民手中購買土地使用權；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農土地置換建設用地，等等。事實上，從2001年起，國土資源部先后就在全國12個?。ㄊ?、區(qū)） 的19個城市啟動了征地制度改革試點，一些地方試點性也備受關注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進城務工的農民將宅基地交給集體經濟組織復耕，集體經濟組織發(fā)給該農民相應的地票。地票可以在土地交易所公開交易。開發(fā)商要想獲得土地開發(fā)權，必須從土地交易所購買所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農民的宅基地能夠繞開國家征地制度，直接進入土地市場進行交易。地票所得收益，85%交給農民，15%留給集體經濟組織[7]。當然，這種地票制度如果沒有其他保障失地農民權利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農民權利的現(xiàn)象[8]。

這些試點地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場為基礎，通過土地市場交易的方式而不是通過土地征收的方式來實現(xiàn)土地用途的轉換?！碑斎?，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來化解。不過，要在多少年來行政權異常強大、公民權非常薄弱的社會歷史背景之下進行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應該怎么改等問題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因為顧及太多，而不允許探索土地制度改革的話，中國的土地交易市場可能永遠都不會成熟。

注釋：

①此數據出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。

②這種土地流轉方式其實應該被看做自愿流轉比較恰當，但由于這種流轉方式違反了《土地管理法》，有關部門在實踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。

參考文獻：

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A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)

篇8

關鍵詞:土地管理制度;存在問題;現(xiàn)狀反思;重構措施

1．當前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述

1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標

《土地管理法》以及《刑法》作為我國現(xiàn)行土地管理制度依據的主要標準，明確了我國土地管理制度的目標，即保護耕地以及推進國有土地使用權制度改革。在保護耕地目標具體實施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計劃制度，從而進行一系列的保護措施，例如，加強土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對于基本農田的保護制度，防止在農田使用過程中對農田造成損害;關于農田的占用，應按照相應農田占用管理制度，依據對農田進行占用補償;就區(qū)域性范圍內，應保證耕地面積與其他地域面積達到一定的平衡，具體到每個農村時，應保證每戶一宅的實施標準。國有土地使用權制度改革目標實施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進行管理。即在管理農村集體所有土地的過程中，可根據管理法進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設工程，同時農村居民也可進行居民住宅的建造，并且可以建設農村公共設施或者公共事業(yè)。但是對于一些非農的建設工程，或者企業(yè)單位以及個人對土地進行建設，需要向有關部分依法申請土地的使用權。

1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問題

首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計劃指標提前完成。導致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進行國有土地的管理時，對土地的供應量進行嚴格的控制。但是在實際運用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠超于實際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問題。最后，根據《土地管理法》的相關規(guī)定，對農村土地市場進行依法制止。但是從另一角度來說，農民也失去了對自家農地進行自主開發(fā)的權利。部分農民為了達到自己的目標，只能進行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農民來說，只能通過外出務工來解決發(fā)展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農村則逐漸敗落，農民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農村之間的經濟差距。

2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的內容存在沖突

盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標是確保國家耕地面積的數量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國家能夠生產出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎上，加強城市化建設的步伐，增強地域性經濟的不斷發(fā)展，提高我國在國際經濟市場中的地位。同時建立嚴格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經濟效益，并且在一定程度上保護土地所有者的權利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權利。然而在具體實際執(zhí)行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進行各種調整。例如，在我國社會經濟下滑階段，地方政府要保障經濟建設項目的用地需求，從而穩(wěn)定經濟的發(fā)展。而對于加快城市化進程的發(fā)展階段，則需要不斷加強農耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發(fā)展，土地管理制度的內容與現(xiàn)實的發(fā)展存在一定的沖突。

2．2地方官員過分提升自身利益

地方官員為提升自身的發(fā)展機會，省級以下的地方政府官員通常在進行土地占用的招標階段，會盡最大程度的保護本區(qū)域的耕地保護指標，同時從各種途徑獲得建設用地的指標。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護責任人，定期對耕地保護責任目標進行考核。但是只要地方政府能夠達到地域耕地保護目標，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護目標的具置。

3．中國現(xiàn)行土地管理制度的重構

3．1確定國有和集體土地的產權

通過研究表明，只有將耕地的使用權利具體到每個農民，才能避免各種外界權利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實的使用土地所有者的權利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會隨意占用自身的財產。

3．2通過比例原則提高土地管理的轉變效率

在轉變中央政府土地管理職能的過程中，應按照具體的比例原則進行具體轉變改革。例如，必要性原則。即政府所實行的土地管理制度作用到具體的實施目標這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進行替代。相稱性原則。即政府在保護糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權利進行制約，同時應保證糧食安全與城市化建設之間的相對平衡。

參考文獻:

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篇9

一、農村土地承包經營權證的法律地位

根據《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》有關規(guī)定，農村土地承包經營權證是農村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證，對依法保護農民土地承包權益、促進土地依法自愿有償流轉、提高土地價值和利用效率等具有不可替代的法律作用。由于我國農村實行集體土地制度，因此，農村土地的所有權歸屬集體，農民通過承包取得土地的經營權、收益權和一定的處置權。我國家庭聯(lián)產承包經營制度的重要特點，就是農村土地承包經營關系的長期穩(wěn)定，按有關規(guī)定和各地實踐至少達30年。黨的十七屆三中全會又把這種關系定性為“長久不變”。有關專家學者認為，從這一點來看，長期穩(wěn)定的承包關系實質上形成了相當意義上的農民對土地的所有權，這種權屬關系的確立和憑據就是國家依法頒發(fā)的《農村土地承包經營權證》?？梢姡邪洜I權證是農民對土地各項權益的法律依據，根據《物權法》有關規(guī)定及精神，證書也是農民以手中的土地進行抵押從而獲得信貸支持以及購買土地生長經濟保險的基本法律憑證。從金融視角看，農村土地承包經營權證是依法開展農村土地經營權抵押貸款的先決條件，對有效防范道德風險、厘清權利關系有重要作用；同時，對開展農業(yè)生產保險也可發(fā)揮同樣的法律作用。

二、農村土地承包經營權證管理存在的問題

農村土地承包經營權證的管理是一項較為復雜的工作。從流程上看，它包括確權、登記、頒證、換證、銷證等環(huán)節(jié)；從涉及部門來看，政府、農業(yè)主管部門、村委會、村民等都直接參與。因此，國家對農村土地承包經營權證的管理極為重視，專門制定了部門規(guī)章予以規(guī)范，為權證管理提供了法律依據。然而，我國農村幅員遼闊、地區(qū)差異大，一些地區(qū)的承包經營權證管理仍然存在不少問題。筆者就此對江西省宜豐縣作了深入調查，發(fā)現(xiàn)當前農村土地承包經營權證管理中存在不少問題。

一是權證的頒發(fā)程序不規(guī)范。按規(guī)定，農村土地承包經營權證的頒發(fā)主體是縣人民政府，由縣農業(yè)主管部門負責具體的落實和監(jiān)督審核。但是，縣農業(yè)主管部門為了減少工作量，把空白權證交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再交給村委會自行填寫，所蓋的審核章也不是縣級農業(yè)主管部門而是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農經站的，有些甚至蓋的是村委會的印章，程序不規(guī)范、審核監(jiān)督不嚴格等問題極大地損害了權證應有的權威性和嚴肅性。

二是權證的頒發(fā)到戶率不達標。按照法律規(guī)定，凡是承包了土地的農民均應持有土地承包經營權證，同時我國實行家庭聯(lián)產承包制度，權證以家庭為單位頒發(fā)。因此，承包了土地的農戶應該戶戶有土地承包經營權證。但是，調查發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會干部，擔心權證發(fā)放后失去對土地和農民的控制權，以替農戶保管為由扣管權證，使權證沒有真正頒發(fā)到農戶手中。尤其是近幾年通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包土地的經營大戶，多數承包的是“四荒地”，但都沒有獲得證書。據調查，存在相當數量的承包農戶沒有證書，證書發(fā)放到戶的實際比率只有60％―70％，沒有達到國務院要求“100％落實到戶”的目標。

三是證地不相符的現(xiàn)象較普遍。農村土地承包經營權證的本質屬性是確權性，即對農民承包土地權利邊界的確定和劃分，從而有效保障各項經濟權利。因此，證地相符是證書合法有效的基本要件。但是，部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會填寫權證時，都是依據農村稅費改革之前的土地承包臺賬(稅改前普遍存在瞞報、少報現(xiàn)象)，存在權證載明的承包面積小于實際面積的問題。同時，仍有個別村(組)實行“3年一小調、5年一大調”的“土政策”，而且調整后未在權證上進行變更登記，加上多數農民對權證的法律意義認識不夠，對證地不符可能引發(fā)的法律風險認識不足，導致權證上載明的內容往往一成不變，或與實際相脫節(jié)。

四是權證只發(fā)不管的問題較突出。農村土地承包經營權證的管理是一個完整的工作流程，頒發(fā)權證只是管理工作的一個環(huán)節(jié)，頒證后的管理是一項更重要的工作。有的地方單純以頒發(fā)證書、完成上級下達的指標任務為工作目標，往往“發(fā)完了事”。而對于證書所需要的登記、更換、補發(fā)、注銷、收繳等工作流程則缺乏相應的管理措施，一定程度存在土地流轉無登記、地塊調整無更改、權證損毀無補發(fā)、承包終止無注銷等現(xiàn)象，使得權證的作用難以得到有效發(fā)揮。

三、隱藏的法律風險

從法律的角度來看，農村土地承包經營權證書有四重性質：一是確權證書，是國家對農民土地承包經營權的確認；二是有價證書，是法律對農民承包土地的經營收益權的保護；三是流轉證書，是農民有償自愿流轉土地的法律憑證；四是承諾證書，是以國家權威的形式穩(wěn)定農民的“定心丸”。因此，證書管理的不規(guī)范、不到位必然會帶來相應的法律風險和社會隱患。

一是證書的法律效力易遭質疑。證書頒發(fā)程序的不規(guī)范，所蓋印章的級別不符合法律和有關規(guī)定的要求，證書內容與實際脫節(jié)，削弱了證書的法律效力，甚至可能導致證書不具備法律效力。一旦發(fā)生糾紛，證書的效力容易遭受質疑，使其難以發(fā)揮保護農民權益、定分止爭的物權憑證作用。若拿這樣有法律缺陷的證書作為銀行貸款的抵押憑證，則蘊含了很大的道德風險。一旦貸款到期無法償還或是發(fā)生惡意拖欠，貸款權利人手中的抵押品將成為“一紙空文”。據了解，這也是農村土地承包經營權抵押貸款遲遲難以付諸實施的重要障礙，銀行(農村信用社)因擔心抵押物難以管理，信貸風險無法化解，從而貸款意愿大打折扣。

二是增加了依法解決農村土地糾紛的難度。從法律效力看，在處理土地糾紛調查取證時，承包經營權證書的法律效力高于承包合同，更高于承包登記簿和村委會開的證明材料，但是證地不相符與農民沒有證書現(xiàn)象的存在，削弱了農民在土地承包經營中的話語權，為鄉(xiāng)(村)干部違背法律和農民意愿調整、收繳和流轉土地提供了便利，增加了糾紛解決調查取證的難度和復雜性。一旦農民發(fā)現(xiàn)因證書管理混亂帶來了糾紛的升級，則容易引發(fā)農民將不滿情緒轉向鄉(xiāng)(村)干部，激化干群矛盾，從而影響農村社會秩序的和諧穩(wěn)定。土地糾紛的長期存在，是農村地區(qū)的“老大難”問題，若不有效解決，則對農村金融產品創(chuàng)新會產生直接的負作用，有糾紛的權利無法拿來抵押，而且由于農村各種傳統(tǒng)勢力錯綜復雜，金融機構作為一種外來資本力量，極易引起農村本土力量的抵制和排擠，而土地糾紛則可能成為矛盾激發(fā)的導火索。

三是阻礙了土地流轉的規(guī)范有序發(fā)展。土地有序和充分流轉是提高土地經濟價值、開展農村土地抵押貸款、將土地資源轉化

成市場資本的重要途徑，而農村土地承包經營權證恰恰能夠發(fā)揮規(guī)范、引導和促進土地流轉的作用。因此，證書管理不規(guī)范在一定程度上導致了農村土地信息管理系統(tǒng)不健全，影響了土地流轉市場的建立和完善。證書能為入股、合伙經營等新型合作社建立經濟關系提供權威的憑證，為銀行貸款、購買保險提供重要依據，并理順各種利益分配關系。但是，證書登記確權等法律作用未能充分發(fā)揮，將阻礙農村土地的規(guī)范合法流轉。

四是增加了創(chuàng)新農村土地金融服務的法律風險。目前，有的地區(qū)已經允許用證書作為信貸抵(質)品，以解決土地規(guī)模經營融資難的問題，但是證書內容的不真實、登記管理流程的不完善、權威性認可度不高等問題的較普遍存在，提高了銀行放貸的風險系數，直接影響信貸投入的發(fā)放。筆者就此向有關銀行業(yè)人員了解，他們對此類改革嘗試并不看好，認為在農村固有權利關系與法律規(guī)范之間的不匹配為以后金融機構保護金融債權埋下了隱患。

四、加強農村土地承包經營權證管理促進農村金融創(chuàng)新的對策建議

加強農村土地承包經營權證管理，對促進農村金融創(chuàng)新意義重大，筆者就此提出相關對策建議。

第一，開展大規(guī)模的宣傳教育活動，提高農民對權證法律意義的認識。當前，不少農民對農村土地承包經營權證的法律性質、法律地位和法律作用不了解、不熟悉，自我權利保護意識的淡薄是造成證書管理不規(guī)范的重要原因。由于農民維權意識弱，導致相關部門工作動力缺乏、不作為或亂作為的行動空間較大，并且工作錯誤無法得到及時糾正。筆者認為，中央政府或有關部門應充分認識到農村土地承包經營權證管理作為我國農村工作的一項基礎工作，對推進農村法制建設、健全農村市場經濟體制等具有不可忽視的意義，應圍繞證書開展大規(guī)模的、深入人心的宣傳?？赏ㄟ^電視、廣播、報紙、標語、電影和地方戲劇等多種途徑，以農民喜聞樂見的方式，把黨的農村土地政策和土地承包經營權證書的重要性，向廣大農民宣傳好、解釋好。

第二，建立健全權證管理工作機制，應用信息化管理平臺。我國農民數量大、分布廣，農村土地承包經營權證管理工作量大、信息量大、管理難度大，這是造成一些職能部門工作滯后的重要原因。而采用現(xiàn)代信息技術、研發(fā)信息化管理平臺能有效解決這個問題，并且經過近年來的“政府上網”工程等信息化建設，我國基層政府已經具備了實現(xiàn)證書信息化管理的硬件條件。因此，應依據《農村土地承包經營權證管理辦法》加強證書的管理，設置專門機構，并賦予其證書登記和換發(fā)的權利與責任，簡化工作流程，為農民登記、更改、補換和注銷證書提供便利。同時，大力推廣和應用信息化管理系統(tǒng)，以證書管理為核心，實現(xiàn)權證與承包經營合同、登記簿等信息的統(tǒng)一，并且將其與土地流轉市場建設相銜接和配套，與信貸部門等金融機構的信用農戶評比、土地承包經營權抵押貸款、林權抵押貸款等信息系統(tǒng)的對接和共享，逐步形成統(tǒng)一的農村土地管理信息網絡。

第三，開展一輪權證清查整頓活動。目前，全國范圍內僅開展了針對證書頒發(fā)工作的檢查活動，但是證書管理工作尚缺乏必要的監(jiān)督整頓。而沒有自上而下強有力的監(jiān)督整頓，基層政府的工作動力容易懈怠，政策落實難以持續(xù)，一些工作容易虎頭蛇尾、流于形式。因此，建議由農業(yè)部牽頭開展一輪全國性的、徹底的權證清理檢查整頓，嚴格按照“四相符”的要求，即權證登記的內容要與實際承包地塊相符、與上級劃定的基本農田相符、與簽訂的承包合同面積相符、與村組調查摸底的底冊及匯總臺賬相符，以鞏固頒證工作成果，奠定權證長效管理的基礎。

篇10

關鍵詞：宅基地使用權；流轉；探析

宅基地流轉是當前農村土地產權制度改革和土地管理制度改革中的一個“”。在城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的今天，農民外出打工，佼佼者涌入城市購房置業(yè)，而農村宅基地空閑，于是現(xiàn)實中大量宅基地隱性流轉。筆者就宅基地流轉這一話題進行探討，允許集體建設用地使用權流轉，可以盤活集體存量建設用地，顯示集體土地資產價值，實現(xiàn)集體土地資產的保值增值，實現(xiàn)資源有效配置。

1 目前農村宅基地管理中存在以下問題

1.1 自發(fā)轉讓

農民外出打工，佼佼者進城買房，舉家遷入城市，農民的房屋自發(fā)轉讓?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，不予批準?！币虼嗣懊斕嬲加?，新農村建設、移民建鎮(zhèn)等戶頭很多，農民買賣土地是私下隱易。

1.2 村莊閑置

“一戶一宅”規(guī)定，農民建新須交舊，退還村集體組織?！皯簟钡母拍钅：?，土地法上以“戶”為單位作為申請宅基地標準。有的農民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來，到小區(qū)買房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。

1.3 矛盾不斷

農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現(xiàn)行法律、法規(guī)，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。但是對農村宅基地上已建成的住宅是否可以轉讓，國家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉讓的規(guī)定。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規(guī)定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！庇靡馐潜Ｗo農民的生存權。農村宅基地是農村村民建房及建造附屬設施用地，農民申請宅基地后只可自由建房，沒有處分權和收益權。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內（受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的人）。隨著農村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉讓不可避免，但這些宅基地的轉讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護，屬于私下流轉。農村房屋買賣，這里面既有本集體內部，又有外來務工人員，尤其是城鄉(xiāng)結合部，地理位置優(yōu)越，吸引人們買賣房屋。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。

2 對策

2.1 法律上變“堵”為“疏”

宅基地轉讓首先是要明確向哪些人群轉讓，誰來負責宅基地轉讓？宅基地有其特殊性，是村民的一種福利，并非漫無邊際地擴大范圍。目前法律上規(guī)定的農村宅基地使用權還不能轉讓給城市居民。但法律規(guī)定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，對宅基地流轉不利?！吧谟谶\動，資產在于流動”，土地是資源，作為人類賴以生存的生產要素，只有合理配置，才能發(fā)揮最大效益。

“堵”政策不變。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”。同年11月，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規(guī)定，是為防止政府自己和房地產開發(fā)商利用農村宅基地牟利；防止以建設新農村的名義，在農村宅基地上做文章，這是不能突破的。

“疏”要想辦法。“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！绷⒎ǖ哪康氖潜Ｗo農民擁有宅基地的權利，但客觀上也不利于保護土地。因法律不允許宅基地流轉，一方面農村人口到結婚、分戶年齡時，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內空閑的宅基地因沒能流動起來，村集體組織也無力來劃分一塊土地給予農民用以建房。十七屆三中全會《決定》在宅基地流轉問題上提出“完善宅基地制度，加強宅基地管理”，“保護農戶宅基地用益物權”。歸納現(xiàn)行宅基地制度的基本內容就是：所有權歸集體，使用權歸農民；宅基地由村集體依法設立，一戶一宅，使用權可長久行使且受法律保護，但不準出租、抵押、轉讓或買賣等。法律和政策上“禁止”要變?yōu)椤胺砰_”與“搞活”。

宅基地流轉的思路：一是要明晰產權。土地權利包括所有權、使用權、收益權、處分權。產權明晰，農民擁有處分權，宅基地可抵押、轉讓。農民得不到宅基地補償是不愿意退出宅基地的。明晰產權，是農村宅基地突破性的進展，像國有土地可以流動，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設的行為可減少。二是農村宅基地使用市場化。用經濟杠桿來約束超占土地行為，對超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規(guī)定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對超占土地的懲罰有法可依，但實際工作無法操作。農村房屋前庭后院超占是個司空見慣的現(xiàn)象。國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》明確指出，“對超過當地規(guī)定面積標準的宅基地，經依法處置后，按照《關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對確認超占的有償使用”。改革農村宅基地無償分配的方法，變?yōu)橛袃斒褂?。農民花錢心痛，超占宅基地須繳納一定超占費用。同時退出宅基地可得到補償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎設施配套等。三是開展宅基地登記時也開展農村房屋登記，同步進行。當農民個人要依法維護自己的合法權益時，常常無法提供相關的權利憑證，處理宅基地問題十分棘手。農民的房屋是農民傾其畢生心血，不僅是安居樂業(yè)的場所，更是心血的凝結。目前農村開展宅基地登記發(fā)證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當農民房屋拆遷時因年限拆舊，補償無依據。建議開展宅基地登記時也開展農村房屋登記，同步進行。

2.2 流轉模式

因地制宜，政策引導，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉讓，提供土地承包經營者使用，土地所有者從中獲得收益?！八街?，可以攻玉?！闭憬〖闻d市“兩分兩換”，其特點就是把宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉分開，以宅基地換城鎮(zhèn)房產，以土地承包經營權置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有者性質和用途，所有權仍屬集體，流轉產生的大部分收益以股金、租金、農民社會保障等形式由農民獲得，部分收益作為城鄉(xiāng)一體化建設的建設資金。天津市“宅基地換房”，農民以其宅基地按照規(guī)定的標準換取小城鎮(zhèn)的住宅，實現(xiàn)土地置換；同時以土地升值預期作為擔保，由政府成立融資公司向開發(fā)銀行貸款進行建設。農民除得到按一定標準換取的城鎮(zhèn)住宅外，還能得到一定標準的補償金和社會保險。

2.3 厘清宅基地使用權取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產權登記

在農村宅基地使用權取得方面，須厘清宅基地使用權取得主體即“戶”的概念和含義?！锻恋毓芾矸ā返诹l第一款規(guī)定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”。在農村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國土部門的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國土部門分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個以（含兩個）農業(yè)戶口達到法定婚齡領取結婚證書，需在農業(yè)戶口之間侵害房地產，或宅基地面積未達到標準，析產后另申請宅基地的，可以確認土地使用權。國土部門“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節(jié)約土地。公安部門往往以房定戶。如戶主有2個兒子（含2個以上）并且都達到法定婚齡的戶，公安部門常常將戶主與兩個兒子進行分戶，形成三戶，按國土部門“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國土部門常規(guī)操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨作為申請主體?！稇艨诘怯浌芾項l例》中有關“戶”的內涵規(guī)定，顯然不能適用于宅基地使用權取得。筆者的意見是以婚姻為基礎，一對夫婦只能算一戶。如果子女已經成年但未結婚，比如考上大學戶口未轉，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩(wěn)定性；倘若過早確立其可以單獨立戶，申請宅基地使用權，具有一定不穩(wěn)定性，也易造成農民以戶為由頭，賣“戶”給城鎮(zhèn)居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請宅基地使用權的規(guī)定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據，再根據每個人所能申請的宅基地使用權的面積，綜合起來最終確定每“戶”可以申請的宅基地面積。

2.4 政府介入

具體工作中必須做到：

符合規(guī)劃。農村農民建房要符合所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和所在村莊規(guī)劃，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進行建設，決不允許占用基本農田。加強規(guī)劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規(guī)劃和建設規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中調整好新村規(guī)劃點用地。新村規(guī)劃點用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴格控制單家獨戶建房，鼓勵建設多層農民公寓。確保整理后農居點人均用地指標明顯下降，確保復墾耕地面積大于新農居點建設占用耕地面積。

因地制宜。農村農民建房規(guī)劃應結合當地實際，突出規(guī)劃先行，高起點、高標準建設，打破行政區(qū)域和地域觀念限制，節(jié)約集約用地，鼓勵和提倡建設多層和小高層。整合項目資金，將國土部門的土地復墾整理、財政部門的農業(yè)綜合開發(fā)、水利部門的水利清淤、農業(yè)部門的測土配方等涉農項目疊加，整體規(guī)劃。

加強建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉”名義，非法占地、非法轉讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉(xiāng)村肆意占地建設蔚然成風、亂占濫占耕地現(xiàn)象，加強日常土地動態(tài)巡查，切實提高監(jiān)管的有效性，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”。尤其在農村土地執(zhí)法上，充分發(fā)揮村級執(zhí)法監(jiān)察網絡體系作用，加強基層執(zhí)法能力建設，守護好每一寸土地。

2.5 配套服務

建立農村土地流轉服務機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“農村集體土地流轉服務中心”，各村成立“農村集體土地經營權流轉服務站”，實施對農村土地承包和農村土地流轉工作的管理，做到有辦公地點、有牌子、有工作人員、有經費。各村要整合資源，建立農村土地承包和農村集體土地流轉檔案電腦管理，積極推進鎮(zhèn)、村二級土地流轉信息計算機網絡化，實施數據及時傳遞、實時查詢、定時監(jiān)控。

明確農村土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站的職責。鎮(zhèn)級農村土地流轉服務中心職責是收集農村土地流轉信息，指導簽訂流轉合同，建立土地承包和土地流轉臺賬，監(jiān)督土地流轉合同的履行，組織開展土地流轉政策宣傳和信守合同的教育，開展對受讓方的資信狀況、經營能力、環(huán)境保護等方面的核實把關。村級農村土地流轉服務站要及時收集承包戶土地流轉信息，建立流轉臺賬，參與監(jiān)督流轉合同的履行，并及時向鎮(zhèn)農村土地流轉服務中心傳遞土地流轉的各種信息。

加強農村土地流轉的糾紛調處工作，維護流轉雙方的合法權益。

認真做好宣傳和引導工作，加快農村土地流轉進程。鼓勵和引導農民以各種形式流轉，退宅還耕的土地向規(guī)模經營戶集中。

做好農村社會保障工作，出臺政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

積極引進工商資本參與農村土地整治。

參考文獻

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