導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇社會(huì)保障制度的內(nèi)涵，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：社會(huì)保障 城鄉(xiāng) 一體化

1.城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的理論概述

社會(huì)保障一詞最早出現(xiàn)在1935年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《社會(huì)保障法》中。由于各國(guó)歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不盡相同，對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)也各不相同。對(duì)社會(huì)保障的內(nèi)涵界定，國(guó)外主要有如下幾種觀點(diǎn)：(1)被稱為“福利國(guó)家之父”的英國(guó)學(xué)者貝費(fèi)里奇在其著名的“貝費(fèi)里奇報(bào)告”中，將社會(huì)保障定義為一種公共福利計(jì)劃，認(rèn)為“社會(huì)保障是指人們?cè)谑I(yè)、疾病、傷害、老年以及死亡、薪金中斷時(shí)，予以經(jīng)濟(jì)援助，并輔助其生育婚喪的意外費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)保障制度”。這一定義主要從社會(huì)福利的角度來(lái)界定社會(huì)保障制度，將人類生活中所能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)都納入到了社會(huì)保障的范疇之中 (2)美國(guó)《社會(huì)福利辭典》把社會(huì)保障界定為:“是對(duì)國(guó)民可能遭到的各種危險(xiǎn)如疾病、老年、失業(yè)等加以保護(hù)的社會(huì)安全網(wǎng)”。這一界定主要從社會(huì)保障制度的功能角度出發(fā)，闡釋了社會(huì)保障制度的風(fēng)險(xiǎn)防范功能 (3)《簡(jiǎn)明不列顛百科全書》中的內(nèi)涵界定為:“一種公共的福利計(jì)劃，旨在保護(hù)個(gè)人及家庭免除因失業(yè)、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的損失，并通過(guò)公益服務(wù)以提高其福利水平”(4)日本社會(huì)保障制度審議會(huì)界定為:“社會(huì)保障是對(duì)于疾病、負(fù)傷、分娩、殘疾、死亡、失業(yè)、多子女及其它原因造成的貧困，從保險(xiǎn)方法和直接的國(guó)家負(fù)擔(dān)上尋求經(jīng)濟(jì)保障的途徑”。這一定義實(shí)際是一種廣義的社會(huì)保障制度內(nèi)涵界定，把公民所遭遇的一切經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)全部納入到了其保障范圍之中 (5)國(guó)際勞工組織界定為:“社會(huì)通過(guò)它的一系列處置經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共措施，為它的成員提供保護(hù)和提供醫(yī)療照顧、家庭津貼，否則這種風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致薪金的停止支付，或因疾病、生育、工傷、失業(yè)和死亡導(dǎo)致實(shí)際收入的減少”。這種定義實(shí)際上將社會(huì)保障定義為狹義的收入保障，主要強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障對(duì)遭受到不幸和意外事件的公民提供一種收入津貼，以維持其基本生活。

國(guó)內(nèi)關(guān)于社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化中，早在1996年,胡榮就提出“在現(xiàn)階段擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象, 將全社會(huì)都納入社會(huì)保險(xiǎn)的安全網(wǎng), 不僅是必要的也是可行的?！睏钣衩裾J(rèn)為: 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng), 與此相適應(yīng), 也要建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障基金, 他還認(rèn)為從中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展看, 已經(jīng)完全達(dá)到英美等發(fā)達(dá)國(guó)家開始建立統(tǒng)一社會(huì)保障制度的水平, 統(tǒng)一社保制度已當(dāng)其時(shí)。遲福林先生，他在《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化—在“中國(guó)農(nóng)村改革的新起點(diǎn):基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化”國(guó)際論壇上的開幕式演講》中指出:新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益。我國(guó)關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化的研究主要集中在宏觀和中觀兩個(gè)層面。宏觀層面的研究，主要是將城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化直接納入到宏觀的城鄉(xiāng)一體化或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究體系中，將社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化與工業(yè)一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化等并行研究。中觀層面主要是就社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等某一領(lǐng)域的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)行研究，在上述研究中涉及到政府管理體制的內(nèi)容則較為零散，多集中于一體化進(jìn)程中基層政府的角色，如喬艷沽利用智豬博弈的模型分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化過(guò)程中扮演的角色，并提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作是實(shí)現(xiàn)一體化的可選路徑。此外，在研究方法上，由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化在我國(guó)是新生事物，在理論上處于探索階段，在實(shí)踐上處于試點(diǎn)階段，所以個(gè)案研究和實(shí)證研究成為主要采用的研究方法，并形成了具有特色的“模式”研究?？梢?，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化研究還處于起步階段，尚未形成初步的理論體系。對(duì)行政管理體制在一體化過(guò)程中作用和改革的研究也存在不足。

2.安徽省城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化現(xiàn)狀

在現(xiàn)代社會(huì)社會(huì)保障制度發(fā)揮著不可替代的功效，不僅是直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，更是為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)越環(huán)境的穩(wěn)定機(jī)制，是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“安全閥”和“穩(wěn)定器”。地處中部地區(qū)的安徽省，想要真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的崛起和社會(huì)的穩(wěn)健發(fā)展，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)保障制度的建設(shè)和完善，發(fā)揮其在安徽經(jīng)濟(jì)崛起和發(fā)展中的重要功能。

2.1社會(huì)救助狀況 安徽省的社會(huì)救助制度正在加快建設(shè)與發(fā)展之中，從點(diǎn)到面逐步擴(kuò)展，從臨時(shí)向制度轉(zhuǎn)變，從最低生活保障制度向綜合型社會(huì)救助體系發(fā)展，初步建立起以城市低保、農(nóng)村低保、邊緣戶救助為基礎(chǔ)，臨時(shí)救助為補(bǔ)充，醫(yī)療、住房、教育、司法等專項(xiàng)救助想銜接，政策優(yōu)惠和社會(huì)互相配套的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系框架。

2.2近年來(lái)，安徽省認(rèn)真貫徹科學(xué)貫徹科學(xué)發(fā)展觀要求，已經(jīng)初步建立了由勞動(dòng)社保部門和衛(wèi)生部門管理的、以“城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)盒新型農(nóng)村合作醫(yī)療”為主要內(nèi)容的全民醫(yī)療保障體系，為實(shí)現(xiàn)確保群眾“病有所醫(yī)”發(fā)揮了積極作用，有力促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.3養(yǎng)老保險(xiǎn)狀況 （1）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。安徽省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保對(duì)象是城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工，企業(yè)化管理事業(yè)單位職工，民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)聘用專職人員，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員，與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位形成勞動(dòng)關(guān)系的非在編人員、被征地農(nóng)民。（2）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。安徽省的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是在2009年6月24日國(guó)務(wù)院通過(guò)了“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)的指導(dǎo)意見，決定從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)都全面鋪開的。

3.安徽社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題

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一、社會(huì)保障制度銜接與整合的內(nèi)涵

（一）社會(huì)保障制度銜接

社會(huì)保障制度銜接是指當(dāng)居民在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)時(shí)，其社會(huì)保障待遇能夠自由、合理、有序轉(zhuǎn)續(xù)的制度調(diào)整與變革，旨在使社會(huì)保障待遇在城鄉(xiāng)之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效對(duì)接，居民不會(huì)因城鄉(xiāng)流動(dòng)而導(dǎo)致社會(huì)保障待遇的損失。制度銜接主要是城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度的銜接，需要在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間建立起順暢的聯(lián)接通道，包括身份資格認(rèn)定、繳費(fèi)年限認(rèn)同、保障資金轉(zhuǎn)移、待遇核定計(jì)發(fā)等，盡量將城鄉(xiāng)流動(dòng)導(dǎo)致的待遇損耗降至最低。

（二）社會(huì)保障制度整合

社會(huì)保障制度整合是指推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一致性的制度調(diào)整與變革，在建構(gòu)理念、制度模式、籌資機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、待遇計(jì)發(fā)等方面縮小直至消除制度性差異，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障城鄉(xiāng)均等化。城鄉(xiāng)一致是社會(huì)保障制度的理想狀態(tài)，制度整合以消除同類社會(huì)保障項(xiàng)目的城鄉(xiāng)差異為目的，將城鄉(xiāng)分割的二元制度整合為一元制度，力圖使居民不分城鄉(xiāng)身份、公正平等地享受養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等社會(huì)保障待遇。制度整合主要是城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度的整合，首先需要在籌資機(jī)制和待遇計(jì)發(fā)機(jī)制上做到一致，使城鄉(xiāng)居民在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)流動(dòng)時(shí)，無(wú)需擔(dān)憂社會(huì)保障權(quán)益遭受損失。

（三）社會(huì)保障制度銜接與整合的關(guān)系

銜接與整合是社會(huì)保障制度調(diào)整與改革的兩種實(shí)現(xiàn)形式，二者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。第一，銜接與整合均是社會(huì)保障制度建設(shè)發(fā)展的必要手段，都是解決兩種社會(huì)保障制度之間制度差異的方式，體現(xiàn)著不同社會(huì)保障項(xiàng)目在不同時(shí)期的特殊改革需求，銜接解決的是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間從“不通”到“通”的問(wèn)題，整合解決的是城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間從“異”到“同”的問(wèn)題，二者不可替代。第二，銜接與整合在社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)差異上截然相反，前者承認(rèn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度差異的合理存在，后者旨在消除制度性差異。第三，銜接與整合在改革時(shí)序上通常有先后之別，基于改革時(shí)機(jī)和改革難度，一般是先銜接后整合，銜接是整合的基礎(chǔ)，但不排除不經(jīng)過(guò)銜接的整合的存在。第四，銜接與整合在空間需求上往往有強(qiáng)弱之分，如果社會(huì)保障制度以統(tǒng)籌地區(qū)為界，各統(tǒng)籌地區(qū)之間的社會(huì)保障制度不一致的話，那么跨統(tǒng)籌地區(qū)進(jìn)行制度整合的難度就非常大，制度銜接的可行性相對(duì)強(qiáng)一些。

銜接與整合具有條件性和動(dòng)態(tài)性，雖然所有的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間存在銜接的必要性，但并非所有的城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間需要進(jìn)行整合?；诔青l(xiāng)生產(chǎn)生活方式的差異，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等少數(shù)社會(huì)保障項(xiàng)目的城鄉(xiāng)差異在一定時(shí)期內(nèi)具有繼續(xù)存在的合理性。同時(shí)基于城鄉(xiāng)流動(dòng)人口規(guī)模和流動(dòng)范圍的擴(kuò)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等社會(huì)保障項(xiàng)目與城鎮(zhèn)化的關(guān)聯(lián)最為緊密，受社會(huì)公眾的關(guān)注度最高，因此其銜接與整合，不僅必要，而且緊迫。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)保障制度存在的主要問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)分割，農(nóng)村社會(huì)保障待遇普遍低于城市

城鄉(xiāng)分割是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)保障制度面臨的最大問(wèn)題，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇差距等一系列問(wèn)題。從社會(huì)保障制度的發(fā)展規(guī)律和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市社會(huì)保障制度往往先于農(nóng)村社會(huì)保障制度誕生，也早于后者進(jìn)入完善成熟階段，但農(nóng)村社會(huì)保障制度也逐步完善成熟，并與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度體系中，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障均有城鄉(xiāng)之別，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)還進(jìn)一步將城市居民區(qū)分為就業(yè)人口和非就業(yè)人口。城鄉(xiāng)制度分割在社會(huì)保障制度發(fā)展早期的存在，具有一定的合理性，但隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，這種制度差異的弊端日益顯現(xiàn)，其負(fù)面效應(yīng)也越來(lái)越大。2011年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保的月人均養(yǎng)老金分別為1558.4元、39元和57.5元，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人均養(yǎng)老金約為新農(nóng)保的0.68倍；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合的年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為935.9元和130.1元，城市約為農(nóng)村的7.19倍；低保方面，平均標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)之比分別為2.01倍和2.26倍。

（二）群體分立，進(jìn)城務(wù)工人員等特殊群體社會(huì)保障不到位

進(jìn)城務(wù)工人員在我國(guó)現(xiàn)階段具有較強(qiáng)的時(shí)代特定涵義，是城鎮(zhèn)化背景下勞動(dòng)力流動(dòng)與嚴(yán)格戶籍制度管理共同作用的產(chǎn)物，社會(huì)保障制度改革前后的新、老制度都沒(méi)有對(duì)這類特殊群體給予重點(diǎn)考慮，但這類特殊群體的人員規(guī)模和社會(huì)影響又迫使在政策設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)其不能忽略。進(jìn)城務(wù)工人員的基本特征是，工作流動(dòng)性大，勞動(dòng)收入較低，城市歸屬感不強(qiáng)，年輕時(shí)在各城市之間漂泊謀生。從現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度來(lái)看，進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障與城市社保和農(nóng)村社保均難以完全接軌。如果讓其加入城市社保體系，相對(duì)高昂的參保成本、相對(duì)固化的制度安排使其主觀上和客觀上都不愿意參保。以養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)為例，單位繳費(fèi)比例為20%，但只允許按12%的比例進(jìn)行轉(zhuǎn)移。再如農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，單位繳費(fèi)比例為12%，個(gè)人繳費(fèi)比例為4%至8%，如果農(nóng)民工達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡而繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年且參加了新農(nóng)保的，轉(zhuǎn)入新農(nóng)保享受相關(guān)待遇。如果讓其加入農(nóng)村社保體系，相對(duì)綿薄的保障能力、行權(quán)程序的繁瑣復(fù)雜使其參保積極性不高。比如，新農(nóng)合一方面不完全承認(rèn)異地醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療費(fèi)用，參合農(nóng)民在異地就醫(yī)首先需要明確當(dāng)?shù)厥欠裼兄付ㄡt(yī)療機(jī)構(gòu)，如果有，則必須到指定機(jī)構(gòu)就醫(yī)；另一方面大幅度降低異地就醫(yī)的報(bào)銷比例，且辦理報(bào)銷手續(xù)比較麻煩。少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市或社保改革試點(diǎn)城市為農(nóng)民工建立起有針對(duì)性的社保制度，但也遇到一些不可避免但又無(wú)法解決的問(wèn)題，如制度不一致導(dǎo)致社保關(guān)系無(wú)法銜接等。

（三）區(qū)域分離，城鄉(xiāng)社會(huì)保障關(guān)系跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)困難

城鄉(xiāng)人口跨區(qū)域流動(dòng)是城鎮(zhèn)化的一大特征，而統(tǒng)籌層次不高恰好又是當(dāng)前社會(huì)保障制度的一大障礙，因此城鎮(zhèn)化背景下的社保關(guān)系如何轉(zhuǎn)續(xù)也是一個(gè)值得慎重思考的問(wèn)題。雖然《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》已經(jīng)出臺(tái)，但政策甫一出臺(tái)，其公平性與合理性就備受爭(zhēng)議，同時(shí)可操作性不強(qiáng)。而且就目前來(lái)看，僅有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)出臺(tái)了跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)辦法，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合均處于制度空白狀態(tài)，制度如何銜接、待遇如何對(duì)接等問(wèn)題尚處于無(wú)法可依、無(wú)章可循。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，如何解決城鄉(xiāng)社會(huì)保障關(guān)系的跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)顯得尤為重要。

三、社會(huì)保障制度銜接與整合的政策建議

（一）時(shí)機(jī)合適

當(dāng)前我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系已經(jīng)基本形成，實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，實(shí)際覆蓋面也在迅速提高。與此同時(shí)，社會(huì)保障制度銜接與整合的必要性和緊迫性凸顯，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐領(lǐng)域，推動(dòng)社會(huì)保障制度的銜接與整合已經(jīng)達(dá)成廣泛共識(shí)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于目標(biāo)方向和實(shí)施路徑等方面。近年來(lái)，公共財(cái)政實(shí)力大幅增強(qiáng)，能夠?yàn)橹贫茹暯优c整合提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行先試、大膽探索，已經(jīng)積累出大量成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也反映出諸多問(wèn)題，這為全國(guó)層面的制度銜接與整合提供較好的實(shí)踐參考。尤其值得注意的是，現(xiàn)行社會(huì)保障制度尚未全面定型，有些仍在磨合和探索，此時(shí)的改革成本遠(yuǎn)小于徹底定型后的改革成本，越往后的改革成本越高，因此需要當(dāng)機(jī)立斷，做好整體設(shè)計(jì)，早下決心推動(dòng)實(shí)施。

（二）總體思路

十報(bào)告指出，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是當(dāng)前社會(huì)保障制度銜接與整合的主要領(lǐng)域，城鄉(xiāng)制度整合是關(guān)鍵舉措。鑒于當(dāng)前制度分割、分立和分離具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮財(cái)政承受能力和社會(huì)穩(wěn)定要求，制度銜接與整合必須分步實(shí)施、漸次推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)制度整體一致，這也與世界上大多數(shù)國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展史相吻合。

養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，第一階段做好城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接，將特殊群體養(yǎng)老保險(xiǎn)融合進(jìn)來(lái)。第二階段整合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，制度模式不變。第三階段做好城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接，改革社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，形成第一支柱的國(guó)民養(yǎng)老金和第二支柱的基本養(yǎng)老金。對(duì)城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行分拆整合，兩個(gè)制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的國(guó)民養(yǎng)老金，通過(guò)開征社會(huì)保障稅來(lái)籌資，國(guó)民養(yǎng)老金調(diào)整為待遇確定型，實(shí)行普惠制，待遇為等額養(yǎng)老金，同時(shí)建立家計(jì)調(diào)查制度；兩個(gè)制度的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金進(jìn)行整合，建立強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過(guò)單位和個(gè)人繳費(fèi)來(lái)籌資，實(shí)行繳費(fèi)確定型。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合的最終框架體系由四個(gè)支柱組成：第一支柱為國(guó)民養(yǎng)老金，實(shí)行待遇確定型等額養(yǎng)老金，具有普惠性質(zhì)；第二支柱為基金積累制的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行強(qiáng)制性繳費(fèi)確定型，城鄉(xiāng)職工由單位和個(gè)人繳費(fèi)，城鄉(xiāng)居民由個(gè)人繳費(fèi)，政府給予一定補(bǔ)貼支持；第三支柱為基金積累制的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行自愿性繳費(fèi)確定型或自愿性待遇確定型，主要針對(duì)城鄉(xiāng)職工，由單位和個(gè)人繳費(fèi)，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金等；第四支柱為個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過(guò)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)和家庭成員之間轉(zhuǎn)移收入等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

醫(yī)療保險(xiǎn)方面，第一階段做好城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的銜接，將特殊群體醫(yī)療保險(xiǎn)融合進(jìn)來(lái)。第二階段整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。第三階段整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，形成第一支柱的全民醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和第二支柱的基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

（三）政策措施

1、加快推進(jìn)社會(huì)保障法制建設(shè)

社會(huì)保障制度的健康運(yùn)行離不開相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)性支持，尤其是在市場(chǎng)機(jī)制比較成熟、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的社會(huì)環(huán)境中，社會(huì)保障制度對(duì)法律法規(guī)的依賴性更強(qiáng)。首先要在全國(guó)層面上出臺(tái)專項(xiàng)法律法規(guī)，建議盡快制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》和《醫(yī)療保險(xiǎn)條例》，修訂《城市居民最低生活保障條例》和制訂《農(nóng)村最低生活保障條例》。其次要強(qiáng)化落實(shí)社會(huì)保障相關(guān)法律法規(guī)，以加強(qiáng)社會(huì)保障基金的監(jiān)督管理，減少地方政府對(duì)社會(huì)保障基金管理事務(wù)的行政干預(yù)，保證社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率的穩(wěn)定性。

2、促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展

重點(diǎn)是盡快建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)并重、相互協(xié)調(diào)的發(fā)展思路，從制度建設(shè)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的基本社會(huì)保障。首先要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等特殊群體的社會(huì)保障制度，農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)向制度相對(duì)先進(jìn)、運(yùn)行相對(duì)成熟的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度靠攏，盡量避免二者在基本構(gòu)成要素方面的偏差。其次要深入推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，向城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度靠攏，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。

3、完善社會(huì)保障的公共財(cái)政投入機(jī)制

要合理界定各級(jí)財(cái)政在社會(huì)保障方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)，明確各級(jí)政府的社會(huì)保障責(zé)任。在經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算之外，增設(shè)社會(huì)保障預(yù)算，以增強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)政支出的權(quán)威性和穩(wěn)定性。各級(jí)財(cái)政應(yīng)不斷調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)社會(huì)保障的支持力度，逐步形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障待遇調(diào)整機(jī)制，在保證全體社會(huì)成員基本社會(huì)保障的同時(shí)，努力使人們合理分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政實(shí)力，建議逐步提高社會(huì)保障支出在財(cái)政支出中的比重。財(cái)政投入的重點(diǎn)方向是解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)和做實(shí)個(gè)人賬戶，提高對(duì)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼水平，提高對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)貼水平，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

4、改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理

篇3

［關(guān)鍵詞］環(huán)境侵權(quán);社會(huì)保障;制度構(gòu)建

傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)民事賠償對(duì)受害者的救濟(jì)存在滯后性和實(shí)踐操作難等問(wèn)題，受到環(huán)境侵權(quán)的受害者的權(quán)益不能得到及時(shí)有效的保障，由此促使了責(zé)任社會(huì)化理論的產(chǎn)生并在實(shí)踐中得以發(fā)展。構(gòu)建一個(gè)合理的損害補(bǔ)償制度尤為重要，然而，我國(guó)目前沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、適用范圍廣的環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度。

一、我國(guó)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度之現(xiàn)狀及其必要性

(一)我國(guó)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度之現(xiàn)狀

由于環(huán)境侵權(quán)具有潛伏性、持久性、復(fù)雜性、間接性、社會(huì)性等特點(diǎn)，依據(jù)傳統(tǒng)的民事救濟(jì)已不足以應(yīng)對(duì)，據(jù)此，學(xué)界提出了環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)救濟(jì)，而關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)化救濟(jì)的途徑學(xué)界觀點(diǎn)不一。陳泉生教授認(rèn)為，可以通過(guò)企業(yè)互助基金制度的設(shè)立、寄存擔(dān)保制度的建立和保險(xiǎn)制度的制定來(lái)實(shí)現(xiàn)損害賠償?shù)纳鐣?huì)化。［1］(P476)張梓太教授基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理論提出，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任社會(huì)化具體實(shí)踐方式包含補(bǔ)償基金制度、責(zé)任保險(xiǎn)制度和社會(huì)保障制度。［2］鄒雄教授充分闡釋社會(huì)化救濟(jì)后得出其實(shí)現(xiàn)途徑可以歸納為環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)基金制度和環(huán)境侵權(quán)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)協(xié)議制度等。［3］(P188)不難看出，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度和基金補(bǔ)償制度已被學(xué)者關(guān)注，且理論研究也較成熟，而對(duì)于環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度雖有學(xué)者提出但并未形成完整的體系，對(duì)其研究尚存空白。對(duì)于環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的構(gòu)建不少學(xué)者持反對(duì)意見，在他們看來(lái)我國(guó)目前構(gòu)建這一制度不具有可能性，究其原因主要包括以下幾點(diǎn):

1．立法層面存在缺陷

對(duì)環(huán)境侵權(quán)，我國(guó)沒(méi)有形成完整的法律救濟(jì)體系，當(dāng)發(fā)生環(huán)境侵權(quán)時(shí)通常依照《侵權(quán)責(zé)任法》第65－68條給予受害者保護(hù)，然而環(huán)境侵權(quán)因其自身的復(fù)雜性僅僅依靠侵權(quán)法加以保護(hù)受害者合法權(quán)益難以全面得到保護(hù)，而且依據(jù)侵權(quán)法，從責(zé)任的確定、免責(zé)事由的排除以及最后責(zé)任的承擔(dān)往往歷時(shí)長(zhǎng)久，這樣一來(lái)對(duì)于受害者的保護(hù)又相對(duì)滯后?！稇椃ā贰睹穹ㄍ▌t》及其他相關(guān)法律的條款中都沒(méi)有對(duì)環(huán)境侵權(quán)的行為、損害結(jié)果的承擔(dān)有明確的規(guī)定，而是帶著綱領(lǐng)性的宣誓環(huán)境保護(hù)的重要性，試圖提高人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，缺乏實(shí)際操作性，使得這些零散的法律條款并沒(méi)有在實(shí)踐中得到有效應(yīng)用。環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)化救濟(jì)中的環(huán)境保險(xiǎn)制度和基金制度，盡管理論研究已經(jīng)相對(duì)成熟，但有關(guān)其適用情形和標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的法律責(zé)任，在我國(guó)《保險(xiǎn)法》《環(huán)境保護(hù)法》都沒(méi)有明確提出，以至于當(dāng)發(fā)生環(huán)境侵權(quán)時(shí)，完全依靠政府和行業(yè)規(guī)制加以督促，使得其效果難以有效發(fā)揮?，F(xiàn)有法律關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)保障制度更是只字未提，使得這一制度沒(méi)有法律依托。要在法律中明確規(guī)定環(huán)境社會(huì)保障制度并非不無(wú)可能，在立足我國(guó)實(shí)踐并借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法，循序漸進(jìn)地加快這一制度的立法，使實(shí)踐操作具有法律的保證，受害者的權(quán)益得到更加確實(shí)可靠的保障。

2．行政執(zhí)法不足

行政機(jī)關(guān)掌握著各種社會(huì)資源，在配置資源方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，具有廣泛的影響力和特殊的強(qiáng)制力，使其在管理公共事務(wù)上得到充分保障。在環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)中行政機(jī)關(guān)扮演著十分重要的角色，在執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境侵權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題發(fā)揮了不可替代的作用。因此，群眾往往通過(guò)行政救濟(jì)來(lái)維權(quán)，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，通過(guò)行政機(jī)關(guān)救濟(jì)是民眾最先的選擇，受污染地區(qū)的群眾通常向環(huán)保局等有關(guān)行政部門反映污染情況，尋求救濟(jì)，以維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益。［4］然而，環(huán)境侵權(quán)中的加害人往往具有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有舉足輕重的作用，也是當(dāng)?shù)囟愂肇?cái)政的主要來(lái)源，當(dāng)?shù)卣３榱藢?shí)現(xiàn)短期的經(jīng)濟(jì)利益，放任這些大企業(yè)的污染排放。此外，我國(guó)對(duì)于環(huán)境的保護(hù)并沒(méi)有確定相對(duì)集中統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，而是授權(quán)于環(huán)保部門和政府行政機(jī)關(guān)，權(quán)責(zé)有交叉重合，當(dāng)發(fā)生環(huán)境責(zé)任承擔(dān)，難免存在相互推諉。而環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的落實(shí)也是必須依靠行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，才能得以有效的適用。欲建立良好的環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度，行政機(jī)關(guān)職權(quán)的有效發(fā)揮是這一制度在實(shí)踐操作中的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

3．現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件阻礙其實(shí)行

要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的環(huán)境社會(huì)保障制度，環(huán)境社保資金的解決成為關(guān)鍵，然而，我國(guó)目前仍是發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足以支持全方位的環(huán)境社保資金的運(yùn)行。我國(guó)的社會(huì)保障制度經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展和完善，已經(jīng)構(gòu)建起了符合我國(guó)發(fā)展需求的體系，但與歐美國(guó)家相比我國(guó)社會(huì)保障水平相對(duì)較低，由于我國(guó)人口密度大，人均社保水平低，這也給我國(guó)建立完善的社會(huì)保障制度增添了難度。環(huán)境是人類生存的最基本的元素，環(huán)境受到污染和破壞致使人們的基本生活條件也難以維持，國(guó)家作為公權(quán)力的實(shí)行者，在公民受到環(huán)境污染和環(huán)境破壞時(shí)應(yīng)當(dāng)給予最基本的物質(zhì)生活保障，保證公民特殊情況下的基本生活保障。但由于我國(guó)正處社會(huì)主義的初級(jí)階段，且人口密度大，完全依靠國(guó)家的財(cái)政支持恐怕難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的全覆蓋，那又將引發(fā)另一社會(huì)問(wèn)題———社會(huì)的不公平性，容易激化社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

(二)我國(guó)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的必要性

環(huán)境社會(huì)保障制度的構(gòu)建具有現(xiàn)實(shí)的意義，當(dāng)因環(huán)境污染或生態(tài)破壞所引起的損害現(xiàn)實(shí)發(fā)生時(shí)，社會(huì)保障制度通過(guò)諸如醫(yī)療保險(xiǎn)給付或工傷保險(xiǎn)給付等社會(huì)保障給付，不僅給予受害人在突發(fā)環(huán)境污染情況下基本的生活保證，而且也彌補(bǔ)了民事侵權(quán)補(bǔ)償?shù)臏笮?，此外，也擺脫了當(dāng)事人因個(gè)人補(bǔ)償能力不足而無(wú)法使受害者得到及時(shí)救濟(jì)的局限性。社會(huì)保障制度的存在還豐富了受害人的選擇，受害人可以選擇及時(shí)的社會(huì)保障給付或選擇足額的民事侵權(quán)損害賠償。［2］同時(shí)，環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)保障制度對(duì)于緩解社會(huì)矛盾、慰藉群眾、協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展也具有重大的意義。社會(huì)保障制度是一國(guó)保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序運(yùn)行的重要手段，也是當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家都在實(shí)行的一項(xiàng)國(guó)家政策。作為公共權(quán)力享有者的政府擁有配置社會(huì)資源的極大優(yōu)勢(shì)，為其在公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮職能提供保證。社會(huì)保障制度是國(guó)家為了使人民生活能夠得到基本的保障，根據(jù)法律等相關(guān)規(guī)定，依靠社會(huì)保障基金的支撐，發(fā)揮政府管理公共事務(wù)的作用，以實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的再分配的制度。環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度是指國(guó)家為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，通過(guò)立法形式予以確定，依靠環(huán)境社會(huì)保障基金為支撐，保障人民在受到突發(fā)環(huán)境污染和因長(zhǎng)期受污染而引起的類似職業(yè)病的侵害時(shí)給予補(bǔ)償?shù)闹贫?。因此，?gòu)建環(huán)境社會(huì)保障制度并非不可能，但應(yīng)嚴(yán)格加以限制，選擇適合我國(guó)的模式，妥善解決環(huán)境社會(huì)保障資金的來(lái)源，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其構(gòu)成要件和適用范圍做進(jìn)一步的闡釋。

二、環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度理論上的依據(jù)

法律制度的存在如果沒(méi)有自身的理論依據(jù)，如無(wú)源之水，無(wú)從發(fā)展。環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度也一樣，通過(guò)不斷的探尋，可以用以下理論為依據(jù)來(lái)構(gòu)建此制度。

(一)社會(huì)連帶思想

自涂爾干提出了社會(huì)連帶哲學(xué)思想后，狄驥又對(duì)其內(nèi)涵作了進(jìn)一步的研究，并將這種連帶哲學(xué)思想運(yùn)用到了法學(xué)領(lǐng)域，由此構(gòu)建了社會(huì)連帶主義法學(xué)。狄驥認(rèn)為，人類社會(huì)有一個(gè)基本事實(shí)就是社會(huì)連帶，人們有共同的需求并且需要共同得到滿足，人與人之間存在連帶關(guān)系;每一個(gè)社會(huì)成員都有其獨(dú)特的才能和需求，只有通過(guò)相互交換彼此的才能使自己的需求得以實(shí)現(xiàn)。由此可見，人在社會(huì)中生存，就應(yīng)該遵循連帶的社會(huì)關(guān)系原則。①社會(huì)連帶是指因行為人而為，但因其個(gè)人無(wú)法承擔(dān)而轉(zhuǎn)由全社會(huì)連帶承擔(dān)。由于環(huán)境的“公用品”性質(zhì)，無(wú)論在環(huán)境污染還是在環(huán)境保護(hù)上，社會(huì)連帶都有其適用的空間。環(huán)境侵權(quán)賠償?shù)纳鐣?huì)化救濟(jì)是結(jié)合社會(huì)連帶的哲學(xué)假定和法學(xué)思想加以解釋得到的結(jié)果。［2］全社會(huì)對(duì)環(huán)境有共同的需求，如對(duì)清潔的水、清潔的空氣等最基本的生存要素的需求，對(duì)這種最基本的需求的滿足也賦予人們承擔(dān)起最基本的維系義務(wù)。

(二)福利國(guó)家思想

福利國(guó)家的思想最初起源于基督教教義，基督教義中“愛(ài)你的國(guó)度”是西方國(guó)家福利國(guó)家思想提出的基礎(chǔ)。隸屬基督教的新教教義指出福利應(yīng)由全體國(guó)民享有，突出“上帝面前人人平等”的理念，也都是福利國(guó)家思想的淵源。為了區(qū)分納粹德國(guó)的“權(quán)利國(guó)家”概念，威廉•坦普爾提出“福利國(guó)家”思想，但由于當(dāng)時(shí)對(duì)其涵義的理解較為淺顯，并沒(méi)有明確予以界定。福利國(guó)家是西方資本主義國(guó)家為了緩和社會(huì)矛盾，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資本壟斷的目的，通過(guò)援助或者開創(chuàng)社會(huì)公共事業(yè)的方式，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施社會(huì)福利和政策。［5］現(xiàn)今我國(guó)環(huán)境問(wèn)題極其嚴(yán)重，環(huán)境污染和環(huán)境破壞侵害著每一個(gè)社會(huì)成員，環(huán)境侵權(quán)案件也不斷增多。為此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖未達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的福利水平，但對(duì)于環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的構(gòu)建仍可以借鑒西方國(guó)家的福利思想，再結(jié)合我國(guó)的實(shí)情，建立多渠道的資金來(lái)源，制定符合我國(guó)的環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度。

三、我國(guó)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度之構(gòu)建

(一)模式選擇

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳統(tǒng)的影響，各國(guó)在實(shí)施環(huán)境社保時(shí)也存在差異，環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)保障制度模式可以概括為以下三種:福利國(guó)家型社會(huì)保障制度、國(guó)家保險(xiǎn)型社會(huì)保障制度和污染者責(zé)任型社會(huì)保障制度。［6］第一種，福利國(guó)家型環(huán)境社會(huì)保障制度是指堅(jiān)持全民受益和普遍受益為原則，一國(guó)內(nèi)所有的社會(huì)成員不區(qū)分城鄉(xiāng)，不管是否就業(yè)，都可享受國(guó)家制定的環(huán)境社會(huì)保障福利。由于這種模式堅(jiān)持全民受益的理念，強(qiáng)調(diào)一國(guó)內(nèi)普遍且廣泛的適用，政府福利意識(shí)強(qiáng)，故這種模式下的社會(huì)保障資金主要依靠國(guó)家稅收。第二種，國(guó)家保險(xiǎn)型社會(huì)保障制度是指由政府和企業(yè)承擔(dān)社會(huì)保障費(fèi)，國(guó)家對(duì)社會(huì)保障費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一的支配由此在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的社會(huì)保障事務(wù)的制度，這種模式注重國(guó)家責(zé)任，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家統(tǒng)包”思想。污染者責(zé)任型環(huán)境社會(huì)保障制度是以強(qiáng)調(diào)“污染者負(fù)擔(dān)”原則為核心，由污染者承擔(dān)環(huán)境社會(huì)保障費(fèi)，來(lái)保障受害者權(quán)益。福利國(guó)家型環(huán)境社會(huì)保障制度和國(guó)家保險(xiǎn)型環(huán)境社會(huì)保障制度是基于強(qiáng)大的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，完全依靠國(guó)家的財(cái)政保障，所以很容易助長(zhǎng)污染者肆意污染環(huán)境的風(fēng)氣，認(rèn)為污染破壞環(huán)境后有國(guó)家做屏障，在生產(chǎn)過(guò)程中也會(huì)不顧及環(huán)境的保護(hù)，減輕自己的責(zé)任而給國(guó)家?guī)?lái)巨大的負(fù)擔(dān)。而第三種，污染者責(zé)任型環(huán)境社會(huì)保障制度，更多的是強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，這就促使企業(yè)提高技術(shù)創(chuàng)新能力，以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)和生產(chǎn)的需要。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是把雙刃劍，在給人民生活水平巨大改變的同時(shí)，也必然導(dǎo)致環(huán)境污染。如果過(guò)分的加重企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，無(wú)非加重企業(yè)生產(chǎn)成本，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也易引發(fā)社會(huì)矛盾。為此，考慮我國(guó)的國(guó)情，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)選擇污染者責(zé)任型環(huán)境社會(huì)保障制度和福利國(guó)家型環(huán)境社會(huì)保障制度相結(jié)合的模式，并且在立法上使其得以確認(rèn)。再好的制度如果沒(méi)有法律的保障也是紙上談兵，環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)保障制度也一樣，應(yīng)在明確立法的宗旨下，整合各項(xiàng)現(xiàn)有法律的規(guī)定，對(duì)救濟(jì)程序、救濟(jì)情形以及救濟(jì)機(jī)關(guān)做進(jìn)一步的明晰，制定一套包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的社會(huì)化救濟(jì)法律體系。針對(duì)環(huán)境侵權(quán)制定專門的社會(huì)保障，保障受侵害者最基本的權(quán)益，滿足最基本的需求，使環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度有法可依。

(二)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的適用范圍

實(shí)踐中的環(huán)境侵權(quán)主要有兩種情形:一是，受到長(zhǎng)期污染而引起的類似職業(yè)病的侵權(quán)行為;二是，受到突發(fā)污染所導(dǎo)致的侵權(quán)行為。對(duì)因這兩種情形而受到侵害的受害者應(yīng)該在環(huán)境社會(huì)保障制度之內(nèi)給予補(bǔ)償。環(huán)境侵權(quán)具有范圍廣和不確定性的特點(diǎn)，突發(fā)的環(huán)境污染損害發(fā)生后往往侵害社會(huì)不特定個(gè)人，而高危險(xiǎn)企業(yè)侵害發(fā)生時(shí)，也常常侵害職工的權(quán)利，在某種程度上說(shuō)這種侵害視為狹義上的“工傷”，那么企業(yè)應(yīng)將這一情形概括為工傷，在給職工投保社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)該投保這一“工傷”險(xiǎn)。對(duì)于長(zhǎng)期受污染的職工通過(guò)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度加以救濟(jì)，強(qiáng)制污染企業(yè)給職工投保屬于環(huán)境社會(huì)保障中的環(huán)境社會(huì)保險(xiǎn)，而對(duì)突發(fā)的環(huán)境污染導(dǎo)致的侵害，則以多樣化的環(huán)境社會(huì)保障基金為依托給予受害者特殊情況下的基本補(bǔ)償。

(三)綜合性的環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障基金制度

要構(gòu)建具有實(shí)踐操作性的環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度，資金問(wèn)題是關(guān)鍵。單純的依靠國(guó)家財(cái)政或企業(yè)排污收費(fèi)顯然不切實(shí)際，都不能最終解決問(wèn)題。為此，應(yīng)該使資金渠道多元化，主要可以通過(guò)以下幾種方式籌集資金:第一，國(guó)家財(cái)政支出是主要。環(huán)境社保基金最主要還是要依靠國(guó)家的財(cái)政支持，但為避免國(guó)家負(fù)擔(dān)，可以開設(shè)一個(gè)針對(duì)環(huán)境污染的稅種，通過(guò)不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)向污染企業(yè)征收。對(duì)高污染的企業(yè)制定相對(duì)較高的稅率，對(duì)污染小的企業(yè)適用稅率相對(duì)較低的稅收標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，各地也可以結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)條件適用不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)東北沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)適用高標(biāo)準(zhǔn)稅率，對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的企業(yè)適用低標(biāo)準(zhǔn)稅率;對(duì)嚴(yán)重污染的工業(yè)區(qū)適用高標(biāo)準(zhǔn)的稅率，對(duì)污染輕微的工業(yè)區(qū)適用低標(biāo)準(zhǔn)的稅率。這樣便做到具體情況具體分析，同時(shí)也達(dá)到苛責(zé)重污染企業(yè)改善生產(chǎn)條件，鼓勵(lì)輕污染企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。第二，排污企業(yè)支付社會(huì)保障基金是補(bǔ)充。排污企業(yè)可通過(guò)向保障基金定期繳納保險(xiǎn)費(fèi)，投保社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)避免自身?yè)p失，這筆保險(xiǎn)費(fèi)也為基金提供了來(lái)源。［7］同時(shí)，保險(xiǎn)費(fèi)率的確定也極其重要，也應(yīng)該區(qū)別企業(yè)污染程度，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定不同標(biāo)準(zhǔn)的保險(xiǎn)費(fèi)。第三，社會(huì)保障費(fèi)的收取也十分重要。要構(gòu)建全國(guó)范圍內(nèi)全覆蓋的環(huán)境社會(huì)保障制度，每一個(gè)公民都應(yīng)該盡自己的義務(wù)，繳納一定的環(huán)境社會(huì)保障費(fèi)。同理，由于我國(guó)貧富差距大，對(duì)環(huán)境社保費(fèi)的繳納也應(yīng)有所不同，區(qū)別農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，對(duì)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府應(yīng)該給予財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要依賴個(gè)人。第四，社會(huì)募捐也可發(fā)揮重要作用。環(huán)境的保護(hù)具有公益性，當(dāng)發(fā)生突發(fā)的環(huán)境污染事件，也可向全社會(huì)募捐，以實(shí)現(xiàn)保障基金的多元化。第五，發(fā)行環(huán)境彩票和政府債券。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的環(huán)境意識(shí)也得到極大的提升，對(duì)于良好生活環(huán)境的追求也不斷地增強(qiáng)，這在一定程度上為環(huán)境彩票的實(shí)施和政府環(huán)境債券發(fā)行提供了契機(jī)，對(duì)于豐富環(huán)境社會(huì)保障資金也發(fā)揮了重要的作用。

(四)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其構(gòu)成要件

在賠償標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)區(qū)分人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害，不少學(xué)者認(rèn)為，因環(huán)境侵權(quán)而遭受的人身?yè)p害由環(huán)境社會(huì)保障制度調(diào)整，而財(cái)產(chǎn)損害仍適用傳統(tǒng)的民事侵權(quán)法給予受害人救濟(jì)。［8］究其原因主要有兩個(gè)方面:一是人身侵權(quán)需連帶;二是人身侵權(quán)不易計(jì)算。［7］在一個(gè)尊重人權(quán)、保障人權(quán)的時(shí)代，對(duì)人身造成的侵害被視為一種集體的責(zé)任，如何更好地保護(hù)人身權(quán)也備受關(guān)注。環(huán)境侵權(quán)往往導(dǎo)致受害人人身、財(cái)產(chǎn)和精神損失，結(jié)合環(huán)境侵權(quán)的特殊性，通過(guò)環(huán)境社會(huì)保障制度，給予受害人人身和精神損失的救濟(jì)似乎更為妥當(dāng)。以補(bǔ)償人身?yè)p失為主，精神損失為輔。人身?yè)p失應(yīng)賠償醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、誤工費(fèi)、交通費(fèi)和喪葬費(fèi)。精神損失費(fèi)則應(yīng)有所限制，因我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，且環(huán)境社會(huì)保障制度構(gòu)建處于起步階段，適當(dāng)?shù)木駬p失為補(bǔ)充有利于其構(gòu)建和執(zhí)行。構(gòu)成要件方面，因環(huán)境侵權(quán)主要是有兩大類，不同的環(huán)境侵權(quán)類型適用不同的標(biāo)準(zhǔn)。如因長(zhǎng)期居住在污染區(qū)，給受害人帶來(lái)?yè)p害，而引發(fā)的侵權(quán)。由于侵權(quán)行為和損害結(jié)果都已經(jīng)很明顯，只需證明受害人在污染地區(qū)居住達(dá)到一定的期限即可享受環(huán)境社保;而對(duì)于因突發(fā)的環(huán)境污染事件而導(dǎo)致的損害，還需證明突發(fā)的環(huán)境污染引起的侵權(quán)行為與受害人受損害的結(jié)果之間有因果關(guān)系。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境侵權(quán)的社會(huì)保障制度是環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)方式的一種，是從外延上豐富侵權(quán)行為法的制定目的，使受害者得到最大程度的保護(hù)。環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的構(gòu)建不是一個(gè)簡(jiǎn)單的法律元素的結(jié)合，本文在揭示我國(guó)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀及必要性的基本情況，分析其原因、探索其理論依據(jù)，并對(duì)環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的模式選擇、資金來(lái)源、賠償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題做了充分論證，試圖構(gòu)建符合我國(guó)的環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度。然而，環(huán)境侵權(quán)社會(huì)保障制度的構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)，目前還處在起步階段，應(yīng)該是循序漸進(jìn)而不是一步到位。

注釋:

①轉(zhuǎn)引自:狄驥著，徐砒平譯，《〈拿破侖法典〉以來(lái)私法的普通變遷》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年。

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篇4

中國(guó)社會(huì)保障制度自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷地改革與完善，已經(jīng)建立了較為完備的、功能多樣的社會(huì)保障體系，發(fā)揮了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、保障社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)保障體系的進(jìn)一步完善卻面臨著相當(dāng)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困難，社會(huì)各方面對(duì)社會(huì)保障的強(qiáng)烈需求與社會(huì)所能提供的實(shí)際保障供給存在難以逾越的鴻溝。社會(huì)保障增進(jìn)社會(huì)福利的前提是具體的經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)文化環(huán)境因素的制約。我國(guó)的社會(huì)保障模式的選擇，決不是現(xiàn)收現(xiàn)付、部分積累及完全積累模式的孰優(yōu)孰劣或簡(jiǎn)單的“菜單式搭配”，或者是當(dāng)前通過(guò)國(guó)有股減持募集資金，解決個(gè)人賬戶“空賬”的燃眉之急。從實(shí)際的情況觀察，在我國(guó)的收入分配領(lǐng)域，由于“制度內(nèi)”差距的日益縮小，資源配置和分配體制運(yùn)行所產(chǎn)生的效率突出，而在再分配領(lǐng)域，由于“制度外”的收入差距急劇擴(kuò)大，社會(huì)保障的體系構(gòu)造陷入傳統(tǒng)體制和國(guó)有改革思路的困境，又未能在更大程度和范圍內(nèi)推行公平的理念，導(dǎo)致社會(huì)收入差距急劇擴(kuò)大，因失業(yè)、年邁、疾病等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引致的社會(huì)保障問(wèn)題日益突出。

一、社會(huì)保障政策的調(diào)整必須適應(yīng)于過(guò)渡經(jīng)濟(jì)期的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r

過(guò)渡經(jīng)濟(jì)是指這樣一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)化的狀態(tài)，即傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌，最終實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種經(jīng)濟(jì)過(guò)渡狀態(tài)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在大規(guī)模的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型發(fā)生之前，政體和主導(dǎo)性的意識(shí)形態(tài)都會(huì)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，這樣就為大規(guī)模的、以國(guó)家立法形式進(jìn)行的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型提供了可能性。中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的過(guò)渡時(shí)期是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中必然表現(xiàn)的一種狀況。適應(yīng)于過(guò)渡經(jīng)濟(jì)的要求，由經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度組成的社會(huì)各個(gè)系統(tǒng)之間需要相互協(xié)調(diào)地共同發(fā)展，減少系統(tǒng)內(nèi)部組成部分以及系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的負(fù)面作用是整合社會(huì)發(fā)展?jié)摿Φ幕緱l件。一般而言，過(guò)渡期經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件有其內(nèi)在的規(guī)定性。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯在其論著（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）中對(duì)此有過(guò)精辟的論述。對(duì)于這種由一種生活方式向另一種生活方式轉(zhuǎn)變的變革，劉易斯認(rèn)為雖然我們不能防止，但是可以加快或阻止變革，并且把這種變革的最大制約因素限定為社會(huì)態(tài)度和制度。劉易斯顯然涉及到兩個(gè)十分不同的問(wèn)題：其一，過(guò)渡經(jīng)濟(jì)是不可避免的，并且將這種過(guò)渡經(jīng)濟(jì)同時(shí)理解為包括生活方式在內(nèi)的過(guò)渡社會(huì)形態(tài)；其二，十分清晰地把社會(huì)態(tài)度和制度限定為最大制約因素，這實(shí)際上是指出了制度因素和非正式制度因素在過(guò)渡經(jīng)濟(jì)中的關(guān)鍵作用。劉易斯對(duì)社會(huì)過(guò)渡問(wèn)題的論述對(duì)于中國(guó)過(guò)渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)保障制度建設(shè)有十分重要的意義。社會(huì)保障的雙重社會(huì)效應(yīng)是比較復(fù)雜的，作為一種社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)制度的復(fù)合體，我們有理由說(shuō)明要加大對(duì)社會(huì)保障的社會(huì)供給，但同樣有理由說(shuō)明應(yīng)該限制社會(huì)保障的社會(huì)需求，如果不是在過(guò)渡經(jīng)濟(jì)理論背景的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較，就很難得出較為一致的結(jié)論。值得注意的是，劉易斯所說(shuō)的過(guò)渡問(wèn)題是從傳統(tǒng)社會(huì)過(guò)渡到資本主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這是與我國(guó)目前的社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是有差距的，但是并不排除其理論的合理性。

從純粹經(jīng)濟(jì)的角度而言，中國(guó)過(guò)渡期社會(huì)保障的關(guān)鍵問(wèn)題是確定適度保障水平。社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象和待遇的決定是這樣，養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的決定也是這樣。然而，在純粹經(jīng)濟(jì)的原因背后，決定一個(gè)社會(huì)的社會(huì)保障狀況的最根本原因是社會(huì)發(fā)展制約性。社會(huì)發(fā)展對(duì)社會(huì)保障體系的制約性體現(xiàn)為多層次的綜合作用，既包括經(jīng)濟(jì)的因素，也包括文化的（社會(huì)心理的）、政治的因素，甚至文化的和政治的因素起著更重要的作用。所以，任何單純從經(jīng)濟(jì)上解釋社會(huì)保障制度與體系建設(shè)的結(jié)構(gòu)范式都是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

綜合來(lái)看，過(guò)渡期社會(huì)保障的政策選擇受社會(huì)發(fā)展制約的表現(xiàn)有如下4個(gè)方面。（1）表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)條件的決定性。社會(huì)財(cái)富的積累、社會(huì)生產(chǎn)力的整體水平以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的整合程度、社會(huì)階層的分布狀況等等因素是改革與完善社會(huì)保障制度的基本條件，但不是唯一起決定作用的因素。（2）表現(xiàn)為社會(huì)意識(shí)形態(tài)的決定性。一定的社會(huì)思潮、經(jīng)濟(jì)理論導(dǎo)向等主觀的影響因素都會(huì)推動(dòng)政府和社會(huì)公眾迅速達(dá)成較為一致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革方案，進(jìn)而改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體狀況。社會(huì)意識(shí)形態(tài)層面的因素可以獨(dú)立地發(fā)生作用，但依賴于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件所允許的改革路徑和改革可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)范圍。（3）體現(xiàn)為社會(huì)保障調(diào)整的階段性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r的變化，社會(huì)保障體系的調(diào)整是社會(huì)所需要的。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況趨于上升的時(shí)期，社會(huì)保障的范圍就傾向于擴(kuò)大，保障水平也傾向于提高，反之亦然。同時(shí)，合理的社會(huì)保障體系的構(gòu)成應(yīng)包括由低到高的多層次分布的社會(huì)保障水平，或者說(shuō)是由基本的保障到補(bǔ)充的保障共同構(gòu)成的一個(gè)體系，形成由收入保障和社會(huì)服務(wù)保障等多項(xiàng)保障相互配合的格局。（4）體現(xiàn)為個(gè)人與集體或社會(huì)之間，在社會(huì)保障關(guān)系上有一個(gè)合理的分工。社會(huì)保障是社會(huì)所需要的，但社會(huì)保障不能理解為全民的社會(huì)安全，也不等于將個(gè)人的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于任何一個(gè)集體或社會(huì)。在開始的時(shí)候，個(gè)人必須為自己負(fù)責(zé)，只有當(dāng)個(gè)人負(fù)責(zé)還嫌不足或者必須停止時(shí)，國(guó)家或社會(huì)才需要發(fā)揮義務(wù)。社會(huì)發(fā)展的制約性意味著沒(méi)有全能的政府，進(jìn)一步講，社會(huì)政策實(shí)施的目的并不是使每一個(gè)人從一出生就得到全部的保障。二戰(zhàn)后任德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)后任總理的艾哈德十分精辟地指出：如果社會(huì)保障“絕對(duì)沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)，那么就不可能指望他們的精力、才干、創(chuàng)業(yè)精神和其它優(yōu)秀品質(zhì)得到充分發(fā)揮，而這些品質(zhì)對(duì)民族生存和未來(lái)都是至關(guān)重要的”。

從中國(guó)社會(huì)保障制度改革的政策選擇分析，中國(guó)在借鑒吸收國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，并沒(méi)有比較充分地結(jié)合中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況，合理構(gòu)建中國(guó)社會(huì)保障制度體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，因而出現(xiàn)了較多的政策性失誤，社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目的具體制度和職能并不清晰，需要進(jìn)一步加以改革與調(diào)整。從這個(gè)意義上講，中國(guó)社會(huì)保障改革與完善的理論必須盡快跟上，剖析中國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)建立社會(huì)保障體系的制約機(jī)制，提供符合社會(huì)發(fā)展需要的中國(guó)社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的制度體系是至關(guān)重要的。

二、吸收借鑒國(guó)外社會(huì)保障的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)區(qū)別國(guó)情差異性

迄今為止，社會(huì)保障制度已經(jīng)不同程度地在世界上150多個(gè)國(guó)家建立了，它發(fā)揮著保障人們生活、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重要的社會(huì)職能。完善的社會(huì)保障制度越來(lái)越成為衡量社會(huì)發(fā)展文明程度的一種指示器，然而，在如何確立適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障制度以及怎樣有效地實(shí)施社會(huì)保障方面，世界各國(guó)的實(shí)踐又是豐富多彩的，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的模式?；仡櫳鐣?huì)保障制度發(fā)展的，從德國(guó)政府正式建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度以來(lái)，社會(huì)保障制度的內(nèi)涵與體系安排遠(yuǎn)非當(dāng)初建立時(shí)期所能比，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的當(dāng)然組成部分，也是社會(huì)文化須臾不可缺少的一個(gè)基本成分。

一般而言，西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障的發(fā)展歷經(jīng)兩個(gè)明顯階段，而且這兩個(gè)階段均一致地體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展的歷史制約性。第一階段是從二戰(zhàn)后到70年代中的黃金時(shí)期，社會(huì)保障制度在世界各國(guó)都得到極大的發(fā)展。各國(guó)政府用于社會(huì)保障的開支也急劇地增加，最高者如瑞典社會(huì)保障開支占政府總支出的60％左右，一般的OECD國(guó)家也達(dá)到30％一40％不等。由于有快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐，社會(huì)保障的范圍極大地?cái)U(kuò)張，一時(shí)間對(duì)社會(huì)保障的埋怨之聲銷聲匿跡。至于西方國(guó)家對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行社會(huì)福利型和投保自助型的劃分，只是在社會(huì)保障制度的具體選擇時(shí)增加了社會(huì)文化因素而產(chǎn)生的變異，本質(zhì)上并不違背社會(huì)保障的擴(kuò)張性發(fā)展。

第二階段是指進(jìn)入70年代中后期以后的改革與調(diào)整時(shí)期。各國(guó)社會(huì)保障狀況受到世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的影響，紛紛走上改革的道路。英國(guó)、瑞典甚至因?yàn)樯鐣?huì)保障制度引起的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活方面的諸多問(wèn)題而被稱為“英國(guó)病”、“瑞典病”。這種事實(shí)說(shuō)明，繼續(xù)維持已經(jīng)持續(xù)膨脹的社會(huì)保障支出已為社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件所不允許，因而不得不對(duì)社會(huì)保障制度體系進(jìn)行一系列的調(diào)整，包括保障范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、社?；鸸芾淼雀鱾€(gè)方面作出不同程度的變革，以適應(yīng)促進(jìn)就業(yè)，振興經(jīng)濟(jì)的要求。

西方國(guó)家社會(huì)保障制度兩個(gè)階段的轉(zhuǎn)換，政府需要克服的一個(gè)主要阻力是公眾的輿論。政府必須付出很大的努力來(lái)說(shuō)服公眾支持社會(huì)保障制度的改革。在難以與公眾達(dá)到一致意見的情況下，政府仍然需要推進(jìn)社會(huì)保障的改革。上世紀(jì)80年代初英國(guó)政府是如此，現(xiàn)在的美國(guó)布什政府也是如此。布什政府沿襲上屆克林頓政府社會(huì)保障的改革動(dòng)議，正在尋求新的社會(huì)保障改革方案，力圖走出經(jīng)濟(jì)疲軟的陰影?；仡櫳鐣?huì)保障制度發(fā)展與改革的過(guò)程，一個(gè)基本的事實(shí)就是，社會(huì)保障的需求與供給，從最一般的意義上講，總是存在一個(gè)事實(shí)上的缺口，這個(gè)缺口既體現(xiàn)于社會(huì)心理方面，也體現(xiàn)于政府的財(cái)政支持方面。社會(huì)公眾總會(huì)對(duì)社會(huì)保障產(chǎn)生較高的欲望，而且，受福利剛性上升心理預(yù)期的影響，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩甚至經(jīng)濟(jì)衰退的情況下，就會(huì)使政府面臨極大的壓力。我們知道，社會(huì)保障制度的實(shí)施是一種綜合性的社會(huì)政策的體現(xiàn)，它必定要配合經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整而有所改變，這是西方國(guó)家社會(huì)保障制度發(fā)展的一個(gè)基本。

吸收借鑒國(guó)外社會(huì)保障的理論與實(shí)踐，對(duì)于中國(guó)建立和完善社會(huì)保障制度體系具有十分重要的意義。目前學(xué)術(shù)界有學(xué)者在吸收借鑒的問(wèn)題上有過(guò)于簡(jiǎn)單化的傾向，比如只是將中國(guó)與某些西方國(guó)家的社會(huì)保障開支比例進(jìn)行粗略的比較，就得出結(jié)論說(shuō)中國(guó)的社會(huì)保障制度應(yīng)該如何，而沒(méi)有細(xì)致分析中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況對(duì)建立和完善社會(huì)保障政策體系的客觀制約性。因此，要避免這種不妥當(dāng)?shù)膬A向。國(guó)外的社會(huì)保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展，畢竟受制于各自國(guó)家社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的制約，其理論與實(shí)踐不可避免地具有“地方性”的特征，用于中國(guó)的國(guó)情時(shí)必須要十分謹(jǐn)慎。

首先必須注意的問(wèn)題是社會(huì)的不同發(fā)展階段對(duì)社會(huì)保障政策選擇的客觀規(guī)定性?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度是社會(huì)發(fā)展到一定階段的社會(huì)需要，它具體體現(xiàn)為某一特定社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的階段性約束。國(guó)內(nèi)外的社會(huì)保障實(shí)踐的發(fā)展歷程概莫能外。英國(guó)最初實(shí)行的（濟(jì)貧法），其最為典型的特征是設(shè)立濟(jì)貧院，適應(yīng)于當(dāng)時(shí)資本主義生產(chǎn)關(guān)系蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，社會(huì)只是救助非常有限的貧困者，并且附帶有嚴(yán)格的約束個(gè)人自由的措施。從現(xiàn)代社會(huì)保障的社會(huì)理念來(lái)看，這種做法有違扶困濟(jì)貧的社會(huì)理想?，F(xiàn)代社會(huì)保障的一個(gè)基本立足點(diǎn)即是，遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人有權(quán)也應(yīng)該獲得社會(huì)的幫助，這種幫助不需要附帶有損于個(gè)人自由和尊嚴(yán)的約束條件。中國(guó)也是一樣，建國(guó)之后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步建立起來(lái)的龐大的社會(huì)保障體系（顯然主要對(duì)就業(yè)的城市人口），最終因?yàn)樯鐣?huì)供給難以滿足社會(huì)需求而陷于難以為繼的境地。如果用影子價(jià)格的原理來(lái)估算一下社會(huì)保障制度的資源投入與收益比例，相信產(chǎn)出投入比一定是過(guò)于微小。整個(gè)政府既是生產(chǎn)的組織者，也是社會(huì)城鎮(zhèn)就業(yè)人員生老病死各種各樣社會(huì)需求的服務(wù)中心。這種超前的、膨脹的、社會(huì)受益極不平衡的社會(huì)保障體系明顯成為社會(huì)整體發(fā)展的障礙，成為不得不進(jìn)行改革的對(duì)象。

其次，借鑒國(guó)外的理論與實(shí)踐必須注意社會(huì)保障制度多樣性的基本特征。一個(gè)制度體系，尤其像社會(huì)保障這種由社會(huì)政策支撐的制度，必然反映本民族本國(guó)家的社會(huì)文化發(fā)展?fàn)顩r，移植到其他地區(qū)其他國(guó)家就可能會(huì)存在運(yùn)用條件、文化背景、制度依賴性等差異的制約，甚至僅僅是技術(shù)條件的約束，因而導(dǎo)致制度運(yùn)行的失真乃至失誤。中國(guó)目前已引進(jìn)了不少國(guó)家的社會(huì)保障理論與實(shí)踐，但運(yùn)用于中國(guó)的實(shí)踐之后，總是難以達(dá)到預(yù)期的政策目的。比如介紹美國(guó)社會(huì)保障制度，已有的著作和文章往往忽略了一個(gè)重要的內(nèi)容差異。美國(guó)社會(huì)保障制度的“私有”概念井非僅指職工個(gè)人所有，而是職工個(gè)人與企業(yè)參與的一種混合形態(tài)的概念，甚至企業(yè)的成份占得更多一些。我們?cè)诮榻B美國(guó)的社會(huì)保障制度時(shí)，區(qū)分這一差異是十分必要的。

再次，對(duì)政府在現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立與發(fā)展的過(guò)程中的作用要有一個(gè)客觀的界定。雖然說(shuō)，沒(méi)有政府的加入，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立就不會(huì)出現(xiàn)，但公共選擇理論闡明，政府并非一個(gè)抽象的組合體，它也有自身的效用函數(shù)。政府在處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的關(guān)系上，也因?yàn)檎陨韮r(jià)值取向的不同而呈現(xiàn)出多種多樣的政策組合。政府致力于建立社會(huì)保障制度，或者是為緩和社會(huì)階級(jí)矛盾的緊張局面（如德國(guó)），或者是作為擴(kuò)大內(nèi)需的手段，阻止經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深化（如美國(guó)），也出現(xiàn)了所謂的福利國(guó)家（如瑞典、英國(guó)）等。從制度的產(chǎn)生和政策調(diào)整來(lái)看，政府始終處于提供社會(huì)保障制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并且發(fā)揮著特定的社會(huì)作用。

三、我國(guó)過(guò)渡期保障的政策選擇

篇5

1．我國(guó)當(dāng)前亟需巨額的社會(huì)保障資金

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的繼續(xù)深化，以及工業(yè)化、城市化、科技現(xiàn)代化、人口老齡化速度的加快，我國(guó)面臨巨大的社會(huì)保障資金需求。

在公有制企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎骷{稅關(guān)系后，客觀上必然要求社會(huì)保障資金。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)有企業(yè)改革將產(chǎn)生1500萬(wàn)人的下崗大軍，加上現(xiàn)有的失業(yè)人口，共計(jì)3000余萬(wàn)職工將失去工作崗位；“九五”期間，農(nóng)村新增勞動(dòng)力加剩余勞動(dòng)力為2．14億人，但市場(chǎng)只能消化7700萬(wàn)人。如何在不引發(fā)通貨膨脹的情況下解決失業(yè)問(wèn)題，將成為新世紀(jì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的最大挑戰(zhàn)。加快建立社會(huì)保障、保險(xiǎn)制度、再就業(yè)制度，使其成為社會(huì)安定的”穩(wěn)壓器”，在目前的中國(guó)顯得尤為迫切與重要。另外，中國(guó)即將步入老齡化社會(huì)，1997年，我國(guó)60歲以上的老年人已達(dá)1．2億人，占全國(guó)人口總數(shù)的10％，而2010年以后，我國(guó)將大步跨入人口老齡化的高峰期，退休職工將劇增，現(xiàn)實(shí)的老人贍養(yǎng)壓力或“養(yǎng)老”問(wèn)題，對(duì)每個(gè)人來(lái)說(shuō)，都已不再是遙遠(yuǎn)的話題。而且，計(jì)劃生育這一基本國(guó)策的真正落實(shí)，也在較大程度上取決于全社會(huì)老年社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立。

2．政府是社會(huì)保障的當(dāng)然主體

現(xiàn)代社會(huì)生活中，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三個(gè)層次的保障同時(shí)并存，為社會(huì)成員提供了三層安全網(wǎng)。一般來(lái)說(shuō)，受財(cái)力的制約，在不發(fā)達(dá)國(guó)家，政府只能為社會(huì)成員提供較低層次的社會(huì)保障。但是，不論保障層次高低、范圍寬窄，都只有政府才有能力提供，即提供社會(huì)保障應(yīng)該是一種政府行為。而我國(guó)原有的社會(huì)保障辦法全盤復(fù)制前蘇聯(lián)模式，實(shí)行與就業(yè)高度重合的社會(huì)保障制度，也就是某種程度上的以企業(yè)為主體的社會(huì)保障制度。顯然，企業(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體；不可能長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)職能，也不應(yīng)擔(dān)負(fù)為本企業(yè)職工提供社會(huì)保障的責(zé)任，況且，由于企業(yè)時(shí)時(shí)要面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也往往負(fù)不起這一責(zé)任。因此，政府是社會(huì)保障的當(dāng)然主體，社會(huì)保障是現(xiàn)代政府的內(nèi)在職能。

3．社會(huì)保障稅是籌措社會(huì)保障資金的有效途徑

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障資金的籌集主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和比率的方式。其弊端是：由于籌資的方式、制度多以部門、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)。缺乏應(yīng)有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏剛性的情況下，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。受企業(yè)自身利益的影響，社會(huì)保障的擴(kuò)面工作十分艱難。而且，在實(shí)際執(zhí)行中，這種籌資方式造成了不同地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間的負(fù)擔(dān)水平懸殊，不僅不利于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，而且阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。正是由于我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障資金的籌集方式存在的缺陷，使得我國(guó)社會(huì)保障資金的來(lái)源缺乏應(yīng)有的保障，其資金管理和收支平衡也存在巨大的困難。而開征社會(huì)保障稅將在如下方面顯示較大的優(yōu)越性。

第一，有利于加強(qiáng)社會(huì)保障基金的征收力度。社會(huì)保障資金的籌集采用稅收的形式進(jìn)行，而稅收的強(qiáng)制性和規(guī)范性特征將克服資金籌集過(guò)程中的種種阻力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現(xiàn)象，為真正意義上的社會(huì)保障資金的籌措提供強(qiáng)有力的手段。

第二，有利于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線預(yù)算管理，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的監(jiān)督機(jī)制，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性。

第三，有助于降低制度運(yùn)行成本。在我國(guó)，開征社會(huì)保障稅可以利用現(xiàn)有稅務(wù)部門的組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)資源和人力資源進(jìn)行征管，充分利用稅務(wù)部門在征管經(jīng)驗(yàn)、人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢(shì)，從而可以大大提高社會(huì)保障資金的籌資效率。

第四，有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。

第五，有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條塊分割，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理流動(dòng)和有效配置。

第六，有助于在中國(guó)加入WTO后為各類企業(yè)創(chuàng)立公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

二、國(guó)際社會(huì)的基本做法及值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

自19世紀(jì)末德國(guó)首創(chuàng)社會(huì)保障(險(xiǎn))稅以來(lái)，國(guó)際社會(huì)進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐，這種實(shí)踐表明，正是社會(huì)保障稅自身的優(yōu)越性，促進(jìn)了這一稅種在世界范圍內(nèi)的迅速興起和發(fā)展。

1．基本做法

社會(huì)保障作為現(xiàn)代社會(huì)政府必須承擔(dān)的基本職能，其共同性使各國(guó)社會(huì)保障稅的做法有許多共通之處。

第一，社會(huì)保障稅的課稅范圍

社會(huì)保障稅的課稅范圍通常是參加本國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)，并存在雇傭關(guān)系的雇主和雇員在本國(guó)支付和取得的工資，薪金及不存在雇傭關(guān)系的自營(yíng)業(yè)主的所得，雇主和雇員的納稅義務(wù)一般以境內(nèi)就業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，即凡在征稅國(guó)境內(nèi)就業(yè)的雇主和雇員，不論國(guó)籍和居住地何在，都必須在該國(guó)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)納稅義務(wù)。而對(duì)于本國(guó)居民為本國(guó)居民雇主雇傭但在國(guó)外工作取得的工資、薪金，則除個(gè)別國(guó)家外一般不列入課稅范圍，

第二，社會(huì)保障稅的課稅對(duì)象

與社會(huì)保障稅的課稅范圍相適應(yīng)，其課稅對(duì)象主要是雇主支付的工資薪金額、雇員取得的工薪收入額及自營(yíng)業(yè)主的事業(yè)純收益額。在具體實(shí)施中，盡管各國(guó)社會(huì)保障稅的模式不同，課稅對(duì)象規(guī)定有所差異，但其基本內(nèi)容是相同的。一是課稅對(duì)象不包括納稅人工資薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇員工資薪金以外的投資所得、資本利得等所得項(xiàng)目，但作為稅基的工資薪金既包括由雇主支付的現(xiàn)金，還包括具有工資薪金性質(zhì)的實(shí)物性及其他等價(jià)物的收入。二是應(yīng)稅工資薪金通常規(guī)定最高限額，超過(guò)部分不繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅。三是一般不規(guī)定個(gè)人寬免額和扣除額。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)稅實(shí)行專稅專用原則，籌集的保險(xiǎn)基金將全部返還給納稅人。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)稅的稅率

大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)稅實(shí)行分項(xiàng)比例稅率，針對(duì)退休、失業(yè)、傷殘、醫(yī)療等具體項(xiàng)目需要的社會(huì)保險(xiǎn)支出量，規(guī)定高低不等的差別比例稅率。但也有少數(shù)國(guó)家，如英國(guó)采用多種稅率形式并舉的制度。

第四，社會(huì)保險(xiǎn)稅的征收方法

由于社會(huì)保險(xiǎn)稅主要納稅人為雇主和雇員，因而雇員稅款大多實(shí)行源泉扣繳法，即由雇員所在公司負(fù)責(zé)扣繳，雇主應(yīng)納的稅款由公司直接繳納；而對(duì)于自營(yíng)業(yè)主及其社會(huì)成員應(yīng)納的社會(huì)保險(xiǎn)稅，則實(shí)行納稅人自行申報(bào)繳納的方法。

從總的情況來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障稅一般都由多個(gè)稅種組成，這些稅種各有不同的稅率、稅目和使用方向，不同的稅種針對(duì)不同的社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)立。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障稅實(shí)際上是獨(dú)立的一個(gè)稅類。和其他稅類相比，其主要特點(diǎn)是該類稅收自成收支體系，雖然劃入財(cái)政收支盤子，但專款專用。

2．值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際社會(huì)的社會(huì)保障實(shí)踐已逾百年，為我國(guó)社會(huì)保障制度的建立與完善提供了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，其中，以下五個(gè)方面是特別值得我國(guó)借鑒的。

(1)社會(huì)保障稅名為稅或費(fèi)，但不能用一般的費(fèi)或稅的概念來(lái)認(rèn)識(shí)和區(qū)分二者的內(nèi)涵。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)社會(huì)保障籌資手段的名稱不盡相同，比較常見的有社會(huì)保障稅、社會(huì)保障繳款(社會(huì)保障費(fèi))、工薪稅三種。盡管名稱不同，但實(shí)質(zhì)上并無(wú)根本差別。都具有強(qiáng)制性、基金性等基本特點(diǎn)。而且，無(wú)論是社會(huì)保障稅，還是社會(huì)保障費(fèi)，其實(shí)質(zhì)均不同于稅或費(fèi)的原有含義。社會(huì)保障費(fèi)作為一種特殊的繳費(fèi)，是在政府的法律強(qiáng)制規(guī)定下為自身需要進(jìn)行積累，并帶有一定程度互濟(jì)性質(zhì)的繳款，它不同于公民為直接交換某種政府服務(wù)而付出代價(jià)的一般財(cái)政收入中的規(guī)費(fèi)；社會(huì)保障稅的專用性與直接返還性也是一般稅收所不具有的，因而也不同于一般稅收。因此，無(wú)論在理論上和實(shí)踐上都不應(yīng)該用一般的費(fèi)或稅的概念來(lái)認(rèn)識(shí)和區(qū)分二者的內(nèi)涵。

(2)嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)保障的主要目標(biāo)與界限是維護(hù)福利國(guó)家的最佳方式。

就社會(huì)保障制度建立的區(qū)域而言，歐洲建立社會(huì)保障的時(shí)間較早。這是工業(yè)化和市場(chǎng)化推進(jìn)較早的綜合結(jié)果，因?yàn)榍∏∈枪I(yè)化的推進(jìn)造就了產(chǎn)業(yè)工人大軍，而市場(chǎng)化的推進(jìn)則集中了生產(chǎn)資料的所有權(quán)，形成了生產(chǎn)資料所有者和勞動(dòng)者的對(duì)峙。在發(fā)展中國(guó)家，同樣由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立及向工業(yè)化的邁進(jìn)，致使市場(chǎng)需求與勞動(dòng)力供給之間的矛盾日益突出，使得失業(yè)救濟(jì)和退休養(yǎng)老問(wèn)題擺上議事日程。而這些問(wèn)題的解決主要只能依靠政府。各國(guó)政府，尤其是發(fā)展中國(guó)家政府，在建立和完善社會(huì)保障制度時(shí)必須始終堅(jiān)持足夠的工作收入是福利的根本基礎(chǔ)這一原則。

(3)社會(huì)保障的內(nèi)容因生產(chǎn)力發(fā)展水平而異。

從國(guó)際社會(huì)來(lái)看，盡管現(xiàn)代社會(huì)生活中，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三層保障同時(shí)并存，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及國(guó)情的不同，各國(guó)社會(huì)保障內(nèi)容與范圍有很大差別。在發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是所謂的福利國(guó)家，如瑞典、英國(guó)等，實(shí)行“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障辦法，保障對(duì)象遍及全民，保障項(xiàng)目貫穿人生的各個(gè)方面，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、家庭津貼、住房津貼、職業(yè)培訓(xùn)、公益性社會(huì)服務(wù)等，社會(huì)保障項(xiàng)目十分廣泛而全面。相反，受經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，發(fā)展中國(guó)家提供的社會(huì)保障項(xiàng)目相對(duì)較少。而且，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，其社會(huì)保障內(nèi)容的深度和廣度也是隨著生產(chǎn)力水平的提高而不斷擴(kuò)大與調(diào)整的。

(4)社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)公民應(yīng)享有的一種權(quán)利。

在社會(huì)保障制度的發(fā)展史上，以二戰(zhàn)為分水嶺，戰(zhàn)前、戰(zhàn)后的社會(huì)保障制度發(fā)生了巨大的變化。其中，最主要的變化一是戰(zhàn)后公民權(quán)利的范圍大為擴(kuò)大，享受現(xiàn)代文明福利生活成為新的權(quán)利內(nèi)容。二是從最初針對(duì)少數(shù)經(jīng)濟(jì)困難的個(gè)人實(shí)行社會(huì)救助，發(fā)展到對(duì)生、老、病、死、傷殘和失業(yè)均有社會(huì)保障，又進(jìn)一步發(fā)展到社會(huì)全體成員均有權(quán)享受國(guó)家給付的各種福利待遇。三是戰(zhàn)后開始隨著物價(jià)、工資波動(dòng)而調(diào)整年金，以保障勞動(dòng)者和公民不致因物價(jià)上漲而降低生活水準(zhǔn)，以保證一切公民都有權(quán)分享經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的果實(shí)。

(5)多支柱體系，分散風(fēng)險(xiǎn)。

隨著人口老齡化問(wèn)題的日益嚴(yán)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求將不斷擴(kuò)大，對(duì)此，世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的經(jīng)驗(yàn)是，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，今后養(yǎng)老保障體制改革的趨向應(yīng)為三大支柱：一是強(qiáng)制性公營(yíng)的以稅收為資金來(lái)源的支柱。二是強(qiáng)制性私營(yíng)的完全積累的支柱，用于儲(chǔ)蓄。三是自愿性儲(chǔ)蓄支柱，用于那些有資金也有愿望儲(chǔ)蓄，并想在老年時(shí)得到更多保護(hù)的人。這三大支柱構(gòu)成養(yǎng)老保障的多支柱體系，可共同抵御老年人面臨的多種風(fēng)險(xiǎn)，而且，這種多支柱體系共同擔(dān)負(fù)著防范未來(lái)經(jīng)濟(jì)和政治不確定性的總體風(fēng)險(xiǎn)，如政府和市場(chǎng)崩潰、財(cái)政來(lái)源枯竭，投資策略偏差等。

三、我國(guó)開征社會(huì)保障稅應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)保障制度尚處初創(chuàng)階段，現(xiàn)存的較低的生產(chǎn)力發(fā)展水平，與巨大的社會(huì)保障需求，將對(duì)社會(huì)保障資金分配產(chǎn)生極大的壓力。為最大限度地實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障資金供給與需求的均衡，我國(guó)社會(huì)保障稅的開征應(yīng)注意以下四個(gè)方面的問(wèn)題。

1．明確社會(huì)保障功能的定位是保障而不是公平

社會(huì)保障一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平的原則，一百余年來(lái)，稅和稅收規(guī)則作為福利國(guó)家的工具，被大多數(shù)福利國(guó)家用來(lái)影響收入分配，試圖通過(guò)合理的收入再分配政策調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的貧富懸殊，但實(shí)際的情況是，幾乎每一個(gè)政策評(píng)價(jià)都表明再分配的效果不好，即使在福利國(guó)家也不例外。對(duì)于中國(guó)而言，在開征社會(huì)保障稅之初，強(qiáng)調(diào)并明確社會(huì)保障的功能是保障而非公平，是一個(gè)真正需要引起我們普遍關(guān)注的至關(guān)重要的問(wèn)題。

2．增強(qiáng)社會(huì)保障的權(quán)利意識(shí)

傳統(tǒng)的社會(huì)救助，不承認(rèn)救濟(jì)事業(yè)是一種社會(huì)義務(wù)和責(zé)任，不承認(rèn)要求社會(huì)救濟(jì)是一項(xiàng)公民權(quán)利。英國(guó)在19世紀(jì)上半葉頒布并實(shí)施的《濟(jì)貧法》，作為現(xiàn)代社會(huì)保障制度萌芽階段的標(biāo)志，首創(chuàng)了認(rèn)定要求社會(huì)救助屬于公民合法權(quán)利，社會(huì)救助是應(yīng)盡義務(wù)的新準(zhǔn)則。中國(guó)社會(huì)保障工作的起步較晚，樹立社會(huì)保障的權(quán)利意識(shí)，有助于明確一個(gè)觀念：即社會(huì)保障不是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期的權(quán)宜之計(jì)，而是現(xiàn)代政府必須長(zhǎng)期承擔(dān)的義務(wù)，是一項(xiàng)積極的福利舉措。也因此必須從長(zhǎng)計(jì)議。

3．社會(huì)保障項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)的確定，必須遵循循序漸進(jìn)與低水平的原則

各國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展過(guò)程表明，社會(huì)保障范圍與程度是與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及具體國(guó)情密切相關(guān)的?？偟膩?lái)說(shuō)，隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)保障的范圍是逐步擴(kuò)大的，層次是逐步提高的。由于我國(guó)尚處于生產(chǎn)力發(fā)展水平的較低層次，而人員基數(shù)過(guò)大，因此，我國(guó)應(yīng)特別注意社會(huì)保障項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)的確定必須遵循循序漸進(jìn)的原則，且低水平保障應(yīng)成為我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的原則。

4．建立社會(huì)保障的同時(shí)，必須重視傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老

我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展方向是，既要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)保障的需要，發(fā)揮社會(huì)保障的功能作用，又要從我國(guó)生產(chǎn)力水平落后，脫貧致富的任務(wù)還相當(dāng)嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，抓住主要矛盾，解決主要問(wèn)題。就中國(guó)目前的情況而言，盡管當(dāng)前建立失業(yè)保險(xiǎn)制度最迫切，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，涉及面最廣、影響最大、影響時(shí)間最長(zhǎng)的項(xiàng)目，將首推養(yǎng)老。由于保險(xiǎn)易升不易降，因此，在我國(guó)創(chuàng)建包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)保障制度時(shí)，不僅應(yīng)積極借鑒國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而且尤其應(yīng)重視中國(guó)的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)。其現(xiàn)實(shí)在于：中國(guó)人口多、人均國(guó)民收入水平較低，但已提前進(jìn)入老齡化社會(huì)。其傳統(tǒng)是指中國(guó)的家庭養(yǎng)老。

篇6

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民；保障制度；可持續(xù)生計(jì)

中圖分類號(hào)F323.89 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A文章編號(hào)1673－0461（2011）01－0059－05

前言

改革開放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了迅速發(fā)展的時(shí)期，GDP總值和人均GDP都在平穩(wěn)增長(zhǎng)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事業(yè)得到了全面的發(fā)展。然而，我國(guó)的發(fā)展屬于后發(fā)現(xiàn)代化，在凸顯后發(fā)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，后發(fā)劣勢(shì)也帶來(lái)了許多問(wèn)題，失地農(nóng)民問(wèn)題就是其中的一種。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年～2030年我國(guó)將占用耕地超過(guò)5，450萬(wàn)畝，這意味著到2030年我國(guó)失地農(nóng)民規(guī)模達(dá)1.1億人。[1]失地農(nóng)民問(wèn)題成為我國(guó)城市化進(jìn)程中令社會(huì)各界都十分關(guān)注的一個(gè)新問(wèn)題，[2]對(duì)該問(wèn)題研究的文獻(xiàn)可謂汗牛充棟。僅1999年～2008年在CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)中輸入“失地農(nóng)民”可以檢索到4，829篇文章。[3]由于該問(wèn)題研究的時(shí)效性甚強(qiáng)，筆者挑選2006年以來(lái)的文獻(xiàn)進(jìn)行研究，歸納出以下的研究熱點(diǎn)：失地農(nóng)民社會(huì)保障研究，失地農(nóng)民就業(yè)研究，失地農(nóng)民補(bǔ)償安置研究，失地農(nóng)民權(quán)益研究，失地農(nóng)民市民化研究，失地農(nóng)民社會(huì)適應(yīng)性研究等。通過(guò)對(duì)這些研究熱點(diǎn)的進(jìn)一步剖析，發(fā)現(xiàn)在2006年～2010年間，學(xué)界從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)、倫理學(xué)等角度對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題展開了大量的研究，學(xué)者研究所取得的成就可歸納為以下幾點(diǎn)：一是充分認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民問(wèn)題的重要性；二是多視角研究失地農(nóng)民問(wèn)題，拓展了研究的視野；三是在研究方法上社會(huì)統(tǒng)計(jì)學(xué)方法的應(yīng)用、計(jì)量分析方法也被逐步引入。然而，這些研究也存在一些不容忽視的問(wèn)題。首先，從研究方法和研究思路來(lái)看，多采用“實(shí)證研究”方法，文章常從宏觀角度以“現(xiàn)狀―問(wèn)題―原因―對(duì)策”分析出現(xiàn)，缺乏對(duì)具體而詳盡的微觀和中觀問(wèn)題進(jìn)行深入探討；其次，從研究的理論基礎(chǔ)上看，盡管學(xué)界的出發(fā)點(diǎn)是從不同學(xué)科背景展開的，但許多研究理論基礎(chǔ)薄弱。如設(shè)計(jì)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度時(shí)，有關(guān)失地農(nóng)民保障的理念、原則、目標(biāo)等問(wèn)題沒(méi)有弄清楚，因而所提出的對(duì)策和建議值得商榷①?；诖?，本文從“可持續(xù)生計(jì)”的視角出發(fā)，闡述了失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵、理念、原則及其框架，為失地農(nóng)民問(wèn)題的研究提供理論指導(dǎo)。

一、可持續(xù)生計(jì)

從可持續(xù)生計(jì)的內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國(guó)失地農(nóng)民保障制度與失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”的矛盾，這些矛盾影響失地農(nóng)民的發(fā)展。

1. 可持續(xù)生計(jì)、失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的內(nèi)涵

“可持續(xù)生計(jì)”的概念最早見于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告。到1995年，《哥本哈根宣言》中對(duì)可持續(xù)生計(jì)作了如下描述，即“使所有男人和婦女通過(guò)自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)和工作，獲得可靠穩(wěn)定的生計(jì)” [4]這個(gè)概念強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對(duì)于消除貧困的重要意義。Scoones對(duì)可持續(xù)生計(jì)的概念闡述是這樣的“某一個(gè)生計(jì)由生活所需要的能力、有形和無(wú)形資產(chǎn)以及活動(dòng)組成。如果能夠應(yīng)付壓力和沖擊進(jìn)而恢復(fù)，并且在不過(guò)度消耗其自然資源基礎(chǔ)的同時(shí)維持或改善其能力和資產(chǎn)，那么該生計(jì)具有持續(xù)性?！盵5]我國(guó)學(xué)者趙曼指出可持續(xù)生計(jì)是指?jìng)€(gè)人或家庭所擁有和獲得的、能用于謀生和改善長(zhǎng)遠(yuǎn)生活狀況的資產(chǎn)、能力和有收入活動(dòng)的集合。[6]

依據(jù)學(xué)界對(duì)可持續(xù)生計(jì)的描述，結(jié)合失地農(nóng)民保障的現(xiàn)狀，可以概括出失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)包括：第一，失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)資源的提供主體包括：政府、社會(huì)以及失地農(nóng)民個(gè)人。失地農(nóng)民獲得的資金補(bǔ)償來(lái)源于開發(fā)商以及政府，失地農(nóng)民所擁有的各種能力部分來(lái)自于社會(huì)，部分來(lái)自于自身的學(xué)習(xí)，同時(shí)，社會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的支持也是不可量化的生計(jì)資源。第二，失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的目標(biāo)是通過(guò)政府、社會(huì)以及個(gè)人的資源實(shí)現(xiàn)持續(xù)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存。第三，失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)應(yīng)該著眼于改善其目前生活水平的長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)?；谏鲜龇治隹梢越o出失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的概念，即由政府和社會(huì)向失地農(nóng)民提供資源，失地農(nóng)民通過(guò)這些資源和所擁有的能力實(shí)現(xiàn)可改善生活水平的長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)的發(fā)展的狀態(tài)。

2. 我國(guó)失地農(nóng)民保障與失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的矛盾

對(duì)比我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)所提供的保障與上述失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民保障與失地農(nóng)民“可持續(xù)生計(jì)”之間存在許多矛盾，包括短期安置與長(zhǎng)期生計(jì)的矛盾、安置模式單一與多種生計(jì)資源的矛盾。以下對(duì)這些矛盾進(jìn)行分析。

（1）“短期”安置與長(zhǎng)期生計(jì)的矛盾。在征地過(guò)程中，開發(fā)商、政府和農(nóng)民的利益點(diǎn)存在差別。對(duì)開發(fā)商而言，基于企業(yè)盈利性的動(dòng)機(jī)，能夠盡快達(dá)成征地協(xié)議，以最小的成本獲得土地的開發(fā)權(quán)是其關(guān)注的焦點(diǎn)。在這種理念支配下，農(nóng)民長(zhǎng)期生計(jì)權(quán)被開發(fā)商所忽視。對(duì)政府而言，保障失地農(nóng)民生存權(quán)是其不可推卸的責(zé)任，同時(shí)，因土地開發(fā)而發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)也是其關(guān)注點(diǎn)之一。對(duì)農(nóng)民而言，失去土地即是失去保障權(quán)，可持續(xù)生計(jì)是農(nóng)民在失去土地后關(guān)注的重點(diǎn)。然而，因開發(fā)商、政府和農(nóng)民在土地征用制度制定的博弈過(guò)程中，相互之間的力量差別懸殊，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置常常沒(méi)有關(guān)注失地農(nóng)民長(zhǎng)期生計(jì)。因此，實(shí)踐操作中征地方過(guò)分關(guān)注“短期”安置與失地農(nóng)民對(duì)長(zhǎng)期生計(jì)的呵求之間形成矛盾。

（2）安置模式單一與多種生計(jì)資源的矛盾。征地單位的“短視”引發(fā)補(bǔ)償中的諸多問(wèn)題，安置模式單一是其中一個(gè)需要學(xué)界關(guān)注的問(wèn)題，郭正濤的研究發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償過(guò)多，就業(yè)補(bǔ)償、安置補(bǔ)償考慮過(guò)少。[7]而根據(jù)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的內(nèi)涵，失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)需要多種生計(jì)資源的供給，這就造成實(shí)踐中安置模式單一和理論上多種生計(jì)資源促進(jìn)發(fā)展的矛盾。

這些矛盾的存在，使得我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)所構(gòu)建的保障制度缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，使得部分農(nóng)民因失地而致貧，因失地而失去權(quán)益。[8]為了促進(jìn)失地農(nóng)民問(wèn)題的有效解決，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展，筆者從可持續(xù)生計(jì)的理念出發(fā)，對(duì)于失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵、原則、理念進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，并構(gòu)建關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的失地農(nóng)民保障制度。

二、失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵

失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵包括：失地農(nóng)民保障的供給主體、需求主體和保障項(xiàng)目，如圖1所示，以下對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)分析。

1. 供給主體：由誰(shuí)提供保障

失地農(nóng)民保障的供給主體包括政府和土地開發(fā)商。一方面，政府是失地農(nóng)民保障的供給主體之一。從政治權(quán)利角度來(lái)講，國(guó)家是對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是具體執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)成員的基本生活實(shí)施保障是國(guó)家和政府不可推卸的職責(zé)。[9] 失地農(nóng)民享受基本保障是法律賦予的權(quán)利。從經(jīng)濟(jì)利益角度來(lái)講，土地征用過(guò)程中，國(guó)家從土地使用權(quán)的出讓獲得巨大利潤(rùn)，有能力為失地農(nóng)民提供保障。[10]另一方面，土地開發(fā)商是失地農(nóng)民保障的另一個(gè)供給主體。土地開發(fā)在給開發(fā)商帶來(lái)正外部性的同時(shí)，也給農(nóng)民帶來(lái)了極大的負(fù)外部性。土地開發(fā)商在開發(fā)土地獲取利潤(rùn)的過(guò)程中，侵害了農(nóng)民的一部分利益，為此應(yīng)該做出補(bǔ)償，因而土地開發(fā)商應(yīng)該為失地農(nóng)民提供保障。

2.需求主體：向誰(shuí)提供保障

需求主體就是回答向誰(shuí)提供保障的問(wèn)題。在失地農(nóng)民保障制度中，其保障對(duì)象是由于城市化而失去土地的農(nóng)民。在城市化進(jìn)程中，一部分農(nóng)民失去土地，其生活、生產(chǎn)活動(dòng)受到影響，面臨的風(fēng)險(xiǎn)增加。而每一個(gè)失地農(nóng)民，出于健康和幸福的需要，有權(quán)得到來(lái)自社會(huì)和政府的保障，以實(shí)現(xiàn)其生存和發(fā)展。

3.保障項(xiàng)目

從失地農(nóng)民保障項(xiàng)目的維度上講，失地農(nóng)民保障制度可以分為保障生存權(quán)的保障制度和保障發(fā)展權(quán)的保障制度兩個(gè)層次，兩個(gè)層次具有不同的功能。首先，保障生存權(quán)的保障制度主要是為失地農(nóng)民提供基本生活保障，主要體現(xiàn)在失地農(nóng)民社會(huì)保障上，由政府部門提供。當(dāng)前，理論界對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度提供了不同的構(gòu)建思路，筆者認(rèn)為首先對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行分類，完全失去土地并且已經(jīng)成為市民的納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系；不完全失去土地并且還以農(nóng)民身份存在的納入農(nóng)村社會(huì)保障體系。其次，保障發(fā)展權(quán)的保障制度處于補(bǔ)充地位，由地方政府和土地開發(fā)商共同提供保障，其保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)主要圍繞就業(yè)而展開。具體而言包括以下內(nèi)容。一方面，由政府部門提供就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)咨詢等就業(yè)保障方式；另一方面，土地開發(fā)商可以雇傭一部分失地農(nóng)民為其工作，緩解失地農(nóng)民就業(yè)危機(jī)。

失地農(nóng)民保障制度的供給主體、需求主體和保障項(xiàng)目之間密切相關(guān)。供給主體是保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者和實(shí)施者，需求主體是保障項(xiàng)目的受益人。三者緊密聯(lián)系，當(dāng)需求主體的需求發(fā)生變化時(shí)，保障項(xiàng)目需要隨之發(fā)生變化，進(jìn)行完善，而完善的工作需要由供給主體進(jìn)行。當(dāng)供給主體提供的保障項(xiàng)目滿足需求主體的利益需求時(shí)，失地農(nóng)民保障制度會(huì)得以有效發(fā)展。當(dāng)供給主體提供的保障項(xiàng)目不能滿足需求主體的利益需求時(shí)，失地農(nóng)民保障制度會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。因此，一個(gè)合理的失地農(nóng)民保障制度，需要從這三個(gè)方面出發(fā)進(jìn)行構(gòu)建。

三、失地農(nóng)民保障制度的理念

國(guó)外解決失地農(nóng)民問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)③以及從政治學(xué)角度對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的研究④可以為失地農(nóng)民保障制度提供公平、共享的價(jià)值理念。

首先，失地農(nóng)民保障制度應(yīng)該遵循公平的價(jià)值理念。失地農(nóng)民保障制度的公平是指平等的對(duì)待每一個(gè)失地農(nóng)民并滿足其生存和發(fā)展的需要，即該制度的運(yùn)行不受受益人地域、性別的影響。和社會(huì)保障制度的公平理念相類似，失地農(nóng)民的保障權(quán)是基于社會(huì)契約、國(guó)家責(zé)任和公民基本生活保障需求的一項(xiàng)基本人權(quán)，消除不同社會(huì)階層或者群體之間的差異是實(shí)現(xiàn)其基本人權(quán)的根本要求，[11]因而失地農(nóng)民保障制度不應(yīng)有制度歧視、保障水平歧視等問(wèn)題。

其次，共享也是失地農(nóng)民保障制度的理念。失地農(nóng)民保障制度的共享理念是指在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的條件下，失地農(nóng)民應(yīng)共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。在開發(fā)土地的過(guò)程中，被征地地區(qū)未來(lái)的土地收益和征地前相比大大增加，因此土地級(jí)差地租以及土地市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)該在失地農(nóng)民補(bǔ)償安置中得以體現(xiàn)，只有這樣，才不會(huì)使開發(fā)商在開發(fā)土地受益的同時(shí)使失地農(nóng)民受損，失地農(nóng)民有權(quán)利共享土地開發(fā)所帶來(lái)的成果。

總之，在構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度時(shí)，依據(jù)公平、共享的價(jià)值理念為失地農(nóng)民建立保障制度可有效解決失地農(nóng)民問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

四、失地農(nóng)民保障制度的原則

對(duì)大量的失地農(nóng)民研究文獻(xiàn)以及可持續(xù)生計(jì)理念的分析可以歸納出失地農(nóng)民保障制度的原則，這些原則包括：可持續(xù)生計(jì)原則，兼顧公平和效率原則，兼顧失地農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)原則，促進(jìn)失地農(nóng)民全面發(fā)展原則。

第一，可持續(xù)生計(jì)原則。正如本文第一部分對(duì)可持續(xù)生計(jì)的探討，可持續(xù)生計(jì)要著眼于將來(lái)、要改善失地農(nóng)民的生活、要?jiǎng)?chuàng)造失地農(nóng)民長(zhǎng)期生存和發(fā)展的環(huán)境、要提供失地農(nóng)民生存和發(fā)展的生活資料和生產(chǎn)資料。農(nóng)民一旦失去賴以生存的土地資源后，政府或者開發(fā)商要給農(nóng)民提供替代土地資源的資料，使農(nóng)民能夠有所依靠，并且，這種生活資料和生產(chǎn)資料要具備上述可持續(xù)生計(jì)的特點(diǎn)。同時(shí)，在提供生活和生產(chǎn)資料時(shí)，要考慮到失地農(nóng)民的文化水平和其所掌握的技能，即考慮到失地農(nóng)民本身的特點(diǎn)。

第二，失地農(nóng)民保障制度必須兼顧公平和效率的原則。此處的公平就是要為每個(gè)符合條件的失地農(nóng)民建立保障制度，不能因?yàn)槠湫詣e、年齡、籍貫、民族而將其排除在保障制度之外；效率則是指在保證失地農(nóng)民基本生活的同時(shí)，又不會(huì)影響他們工作的積極性。我們要編織一個(gè)沒(méi)有“漏洞”的失地農(nóng)民保障制度，并且，該制度所提供的水平要符合“適度性”原則，原因有二，一方面，假如我們提供的保障水平過(guò)高，就會(huì)使失地農(nóng)民“自愿失業(yè)”，這將影響社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，最終使得社會(huì)生產(chǎn)無(wú)效率；另一方面，假如我們提供的保障水平過(guò)低，許多失地農(nóng)民得不到基本生活資料，則會(huì)因失地而失去保障權(quán)，這是失地農(nóng)民保障制度的無(wú)效率。

第三，失地農(nóng)民保障制度在滿足失地農(nóng)民生存權(quán)的同時(shí)還應(yīng)兼顧到失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，尤其注重失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)。生存權(quán)的滿足是一種基本的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，發(fā)展權(quán)符合“可持續(xù)生計(jì)”的理念，要求我們不但要考慮到現(xiàn)在，還要考慮到將來(lái)；不但要給失地農(nóng)民“授之于魚”，更要給失地農(nóng)民“授之于漁”。由此原則出發(fā)，失地農(nóng)民保障制度不但要使失地農(nóng)民能夠生存，而且要讓失地農(nóng)民得以發(fā)展。只有站在這樣一個(gè)角度，我們所構(gòu)建的失地農(nóng)民保障制度才是有效的。

第四，失地農(nóng)民保障制度的構(gòu)建應(yīng)著眼于促進(jìn)失地農(nóng)民的全面發(fā)展。失地農(nóng)民的發(fā)展主要包括物質(zhì)層次的豐裕和精神層面的提升，從物質(zhì)層面來(lái)講，穩(wěn)定的家庭收入、良性的生活狀態(tài)是其體現(xiàn)。在精神層面，文化水平的提升、市民化身份的適應(yīng)、心理健康是良性的失地農(nóng)民保障制度的體現(xiàn)。同時(shí)，也只有從這兩方面出發(fā)，失地農(nóng)民才能實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)生計(jì)”，失地農(nóng)民弱勢(shì)的現(xiàn)狀才能得以改善。

五、失地農(nóng)民保障制度的框架

依據(jù)上文對(duì)失地農(nóng)民保障的內(nèi)涵、理念、原則的探討，失地農(nóng)民保障制度應(yīng)包括：失地農(nóng)民生存保障和失地農(nóng)民發(fā)展保障（如圖2所示）。其中，失地農(nóng)民生存保障是基于保障失地農(nóng)民生存權(quán)所建立，失地農(nóng)民發(fā)展保障是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的體現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民失去土地之后，其就失去了生存和發(fā)展的資本。[12]因此對(duì)失地農(nóng)民提供一種既能滿足生存又能促進(jìn)發(fā)展的制度安排是必須的?；诖?，構(gòu)建包括最低生存保障和基本發(fā)展保障的失地農(nóng)民“雙層次保障體系”是一種必然選擇。[13]在此，筆者定義滿足最低生存保障的制度是失地農(nóng)民生存保障；滿足基本發(fā)展保障的制度是失地農(nóng)民發(fā)展保障。

失地農(nóng)民保障制度失地農(nóng)民生存保障：核心是失地農(nóng)民社會(huì)保障失地農(nóng)民發(fā)展保障：核心是失地農(nóng)民就業(yè)保障

總 結(jié)

城市化推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也使許多農(nóng)民失去土地。農(nóng)民失去土地后，其生存和發(fā)展問(wèn)題令人堪憂。政府為妥善解決失地農(nóng)民問(wèn)題，建立了失地農(nóng)民保障制度，該制度是保障失地農(nóng)民權(quán)益的制度安排，是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的重要途徑之一。然而，在現(xiàn)實(shí)操作中該制度存在很多問(wèn)題。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)失地農(nóng)民保障制度和失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)之間存在矛盾，這些矛盾包括短期安置與長(zhǎng)期生計(jì)的矛盾、安置模式單一與多種生計(jì)資源的矛盾。這些矛盾影響到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?；诖耍疚脑凇翱沙掷m(xù)生計(jì)”視角下對(duì)失地農(nóng)民保障制度的內(nèi)涵、原則、理念進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行失地農(nóng)民保障制度的安排構(gòu)建科學(xué)的失地農(nóng)民保障制度，這個(gè)制度由失地農(nóng)民生存保障制度和失地農(nóng)民發(fā)展保障制度組成，失地農(nóng)民生存保障制度保障失地農(nóng)民的基本生活，失地農(nóng)民發(fā)展保障為失地農(nóng)民提供滿足失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)利的保障，通過(guò)這兩種制度的合理安排，可以為失地農(nóng)民培養(yǎng)就業(yè)、生存、適應(yīng)社會(huì)的能力，最終促進(jìn)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)。

[注 釋]

① 本處內(nèi)容參考本人所寫的關(guān)于失地農(nóng)民研究綜述一文。本文是在文獻(xiàn)綜述基礎(chǔ)之上的深入研究。

② 本處所構(gòu)建的三要素模型是受席恒教授的“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理想模式的三個(gè)元素”的啟發(fā)下所做。

③ 馬曉磊在《城市化背景下失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題研究》一文中指出美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家征用農(nóng)民的土地一般都是按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，給他們較為滿意的補(bǔ)償(土地征用費(fèi)和土地賠償款構(gòu)成失地農(nóng)民的全部補(bǔ)償費(fèi)用)，而且還會(huì)將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系(其內(nèi)容包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障)， 為他們提供就業(yè)與培訓(xùn)的機(jī)會(huì)， 同時(shí)為失地農(nóng)民提供法律援助等。

④ 在失地農(nóng)民權(quán)益研究方面，失地農(nóng)民有權(quán)利得到公平的國(guó)民待遇，有資格享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，有必要保障其生存和發(fā)展的權(quán)利。

⑤ 關(guān)于這一點(diǎn)，筆者有兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)，其一，我國(guó)的社會(huì)保障制度依人群而建立，造成不同人群不同制度安排的現(xiàn)狀，從而引發(fā)不同制度不同保障水平，收入差距被人為拉大。其二，不同人群、不同制度安排的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展，成為我國(guó)社會(huì)保障制度改革的一大阻礙。基于此，筆者認(rèn)為失地農(nóng)民社會(huì)保障制度可在現(xiàn)行框架下運(yùn)行。

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The Study on Concepts, Principles and Framework

of Land-lost Farmers' Security System

――Based on Perspective of Sustainable Livelihoods

Yang Bin， He Qi

（Northwest University，Public Administration Academy, Xi'an 710127，China)

篇7

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；社會(huì)保障制度；無(wú)錫市

隨著我國(guó)社會(huì)工業(yè)化的飛速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸富余出來(lái)，尤其是改革開放以來(lái)，大批農(nóng)民離開了農(nóng)村到城市務(wù)工，他們承擔(dān)了城市里的絕大多數(shù)的苦活、累活、臟活，勞動(dòng)強(qiáng)度也很大，為城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。但這類群體往往收入不高，又不能和城市居民一樣享受同等的住房、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等社會(huì)保障福利，這一現(xiàn)象不僅讓農(nóng)民工的權(quán)益得不到保障，也違背了我國(guó)要求建立的公開、公平、公正的社會(huì)保障制度。作為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的無(wú)錫也存在此類問(wèn)題，這不利于城市的建設(shè)和發(fā)展。所以，這一問(wèn)題應(yīng)引起社會(huì)和政府的高度關(guān)注，政府應(yīng)逐步改革完善社會(huì)保障體系，此項(xiàng)工作應(yīng)作為保障民生、提高人民生活水平、增加人民幸福指數(shù)的中心工作之一。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障的內(nèi)容

1、社會(huì)保障的主要內(nèi)容

有關(guān)社會(huì)保障的定義及其內(nèi)涵，各個(gè)國(guó)家或相關(guān)組織界定不一，在我國(guó)，主要是指國(guó)家及承擔(dān)國(guó)家職能的政府，為保障其國(guó)民工作、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等，制定相關(guān)的政策制度，構(gòu)建合理可行的體系，從而達(dá)到保護(hù)公民基本權(quán)益目的的各種福利保障制度的總稱，其是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。社會(huì)保障主要由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三個(gè)方面構(gòu)成，其中社會(huì)保險(xiǎn)是主要內(nèi)容，社會(huì)救助和社會(huì)福利是其完善和補(bǔ)充，是在社會(huì)保險(xiǎn)基礎(chǔ)上對(duì)完善人民生活保障和提高人民生活質(zhì)量的組成部分。

2、農(nóng)民工社會(huì)保障的內(nèi)容

農(nóng)民工的社會(huì)保障是針對(duì)農(nóng)民工這一特定群體而言的，有其區(qū)別于城市居民或者農(nóng)村人口的保障的特殊性，是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，一方面體現(xiàn)了社會(huì)保障的覆蓋面和保障層次問(wèn)題，另一方面體現(xiàn)了保障針對(duì)性和具體操作的問(wèn)題。其主要包含了有關(guān)農(nóng)民工的住房、醫(yī)療、教育、文化和衛(wèi)生等多個(gè)方面的內(nèi)容，在政策指向、保障范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)方式和養(yǎng)老待遇等形式體現(xiàn)，這諸多方面均應(yīng)在農(nóng)民工社會(huì)保障體系的內(nèi)容中有所體現(xiàn)，但由于農(nóng)民工普遍文化素質(zhì)偏低、收入不高、缺乏社保意識(shí)、政府重視程度不夠等，影響了他們的參保和維權(quán)。

二、無(wú)錫市農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀

1、無(wú)錫農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，至2015年底，無(wú)錫外來(lái)常住人口占全部常住人口的近45%。外來(lái)常住人口中，70%以上為農(nóng)民工。農(nóng)民工成為城市建設(shè)和生活服務(wù)的重要組成部分。無(wú)錫雖然已有相關(guān)政策要求為外來(lái)務(wù)工人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)，但實(shí)際參保人員數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于外來(lái)務(wù)工人員總數(shù)，據(jù)調(diào)查，有近30%的農(nóng)民工在老家農(nóng)村地區(qū)參保，但農(nóng)村社會(huì)保障層次較低，覆蓋面不廣，項(xiàng)目不全，保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)也較低，對(duì)外出打工的農(nóng)民工保障有限。另有25%的農(nóng)民工尚未參加社會(huì)保險(xiǎn)，即使已經(jīng)繳納了社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工，絕大多數(shù)也繳納的是最低標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)，教育、醫(yī)療等社會(huì)福利方面，能夠享受到與城市居民一樣待遇的情況也是鳳毛麟角。

2、農(nóng)民工社會(huì)保障理論研究現(xiàn)狀

關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀的理論研究偏少，尤其是有針對(duì)性的研究?jī)?nèi)容寥寥無(wú)幾，部分研究?jī)?nèi)容也是研究的角度比較窄，研究的內(nèi)容較單一，大部分也僅限于定性的分析，而定量分析的比較少，缺乏對(duì)實(shí)際操作的實(shí)踐指導(dǎo)性，對(duì)政府的實(shí)際操作和社會(huì)各個(gè)層面對(duì)此的政策制定和完善缺乏正確可行的理論指導(dǎo)，推行力度和進(jìn)度都很慢。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障制度缺失造成的主要問(wèn)題

1、社會(huì)保障制度缺失，農(nóng)民工被邊緣化

從政策制度上來(lái)看，社會(huì)保障方面的制度建設(shè)本身就是一個(gè)非常薄弱的環(huán)節(jié)，相關(guān)立法嚴(yán)重滯后，至今，無(wú)錫尚未出臺(tái)針對(duì)農(nóng)民工的相關(guān)社會(huì)保障制度，僅僅在工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等項(xiàng)目中部分體現(xiàn)農(nóng)民工的社會(huì)保障內(nèi)容，且運(yùn)行過(guò)程中效果不理想，導(dǎo)致了農(nóng)民工被“邊緣化”。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，地方政府長(zhǎng)期片面追求稅收和GDP的增長(zhǎng)，上級(jí)也依此作為考核下級(jí)的主要依據(jù)，這也就導(dǎo)致了很多情況下，地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)，執(zhí)行“疲軟、模糊”，導(dǎo)致了農(nóng)民工合法權(quán)益屢屢受到侵害，不能真正融入城市生活各方面?？凇热缃┠陙?lái)，國(guó)家和政府屢次發(fā)聲，要求任何單位不得拖欠農(nóng)民工工資，但據(jù)調(diào)研了解，仍有很多部分企業(yè)存在拖欠部分甚至大部分農(nóng)民工應(yīng)得的收入，主要是由于政府及其職能部門的監(jiān)管和處罰力度不夠，或是要實(shí)施相關(guān)處罰時(shí)，缺乏必要的執(zhí)法依據(jù)或管理權(quán)限。

2、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率高，與企業(yè)追求利潤(rùn)最大化形成沖突

無(wú)錫正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，很多企業(yè)為了追求利潤(rùn)，除擴(kuò)大營(yíng)業(yè)增加產(chǎn)值外，需要盡量壓縮成本，維持成本優(yōu)勢(shì)，這就導(dǎo)致了很多企業(yè)主認(rèn)為，如果按現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，給農(nóng)民工足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)和提高社會(huì)福利待遇，按目前相關(guān)規(guī)定，單位繳費(fèi)比例為農(nóng)民工上個(gè)年度總收入的月平均數(shù)的12%，如數(shù)繳納就會(huì)大幅加大用工成本，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)的生存和發(fā)展。而且大多數(shù)企業(yè)都是把農(nóng)民工定位在工作最底層，甚至用工都不簽訂勞動(dòng)合同，更無(wú)從談起給予繳納相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用了。同時(shí)，即使未給農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)，其違法成本也不高，造成了很多企業(yè)不按照政府的政策要求不交或少交農(nóng)民工保險(xiǎn)。雖然無(wú)錫市出臺(tái)了維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的相關(guān)文件，但落實(shí)不到位的情況比比皆是。

3、農(nóng)民工流動(dòng)性高，制度規(guī)范實(shí)施難

由于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民工的主要工作性質(zhì)，加上其就業(yè)條件和生存狀況區(qū)別于一般城鎮(zhèn)職工，決定了其流動(dòng)性較高的特性，根據(jù)項(xiàng)目需要和個(gè)人不同情況，經(jīng)常變更工作地點(diǎn)，這其中如繳納社會(huì)保險(xiǎn)者，就必然需要轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系，但是當(dāng)農(nóng)民工需要改變工作地點(diǎn)時(shí)，在現(xiàn)行的社保制度規(guī)定下轉(zhuǎn)移手續(xù)復(fù)雜，實(shí)際結(jié)算操作相當(dāng)困難，且制度規(guī)定了轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)只可以轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的資金，不能轉(zhuǎn)移用人單位繳納的部分，此部分資金不能為農(nóng)民工和企業(yè)所用，而是計(jì)入無(wú)錫市的統(tǒng)籌基金中。所以，無(wú)論從企業(yè)還是從農(nóng)民工的角度來(lái)看，都是損失了自身利益，所以，不如不繳納社會(huì)保險(xiǎn)。

4、保險(xiǎn)繳費(fèi)期限較長(zhǎng)、缺乏物質(zhì)條件

按照相關(guān)文件規(guī)定，參加社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，方可按月I取一定繳費(fèi)基數(shù)的養(yǎng)老金，且領(lǐng)取金額普遍較低。同時(shí)，因?yàn)檎谏鐣?huì)保障中的支出占財(cái)政總支出的比例偏低，保障制度建設(shè)資金不足，農(nóng)民工自身需要交納的金額也不低，而相對(duì)的是其收入水平較低，據(jù)無(wú)錫市總工會(huì)對(duì)100家企業(yè)的調(diào)查顯示，農(nóng)民工平均月收入為2103.68元，遠(yuǎn)低于城市企業(yè)職工的收入，這就導(dǎo)致了農(nóng)民工參保能力不強(qiáng)，即使有了部分收入，寧可將繳納社會(huì)保險(xiǎn)的資金用于理財(cái)、存款和生活條件的改善等方面，也不愿繳納社會(huì)保險(xiǎn)。

四、改革完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度的對(duì)策建議

1、加強(qiáng)針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障宣傳，提高政府和社會(huì)各界對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的重視度

市各級(jí)各類政府和組織要從戰(zhàn)略高度考慮農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，注重發(fā)揮輿論的宣傳引導(dǎo)作用，讓企業(yè)、農(nóng)民工自身甚至整個(gè)社會(huì)認(rèn)識(shí)到建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度的重要性和必要性，在實(shí)踐中，根據(jù)農(nóng)民工所面臨的實(shí)際問(wèn)題，加強(qiáng)社會(huì)保障知識(shí)的教育和宣傳，讓農(nóng)民工明白參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)是企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)、農(nóng)民工應(yīng)享受的權(quán)利，懂得如何維護(hù)自己的保障權(quán)益，如何辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)的提取、轉(zhuǎn)移和銜接等，努力尋找農(nóng)民工被忽視或被不公正待遇的根結(jié)所在，改革相關(guān)不合理制度和措施，不讓農(nóng)民工游離于社會(huì)保障體系之外。

2、建立完善有針對(duì)性的社保制度，高效、嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定

一方面，面對(duì)當(dāng)下農(nóng)民工社會(huì)保障中遇到的難題，市政府及其職能部門需要進(jìn)一步細(xì)化《社會(huì)保障法》的內(nèi)容，出臺(tái)針對(duì)農(nóng)民工相關(guān)保障的實(shí)施細(xì)則，建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度及科學(xué)體系；另一方面，政府及其職能部門要嚴(yán)格規(guī)范企事業(yè)單位的用工程序，針對(duì)用工單位強(qiáng)制管理農(nóng)民工的社會(huì)保障相關(guān)問(wèn)題，從源頭抓起、跟蹤過(guò)程、注重結(jié)果，對(duì)未給農(nóng)民工提供社會(huì)保障的用工單位嚴(yán)厲查處，加大處罰力度，行使好監(jiān)督管理和制裁的權(quán)力，切實(shí)保障農(nóng)民工相關(guān)合法權(quán)益。

3、切實(shí)保障農(nóng)民工工資待遇的兌現(xiàn)

拖欠農(nóng)民個(gè)工資一直是老生常談的話題，雖然近些年中央和地方均對(duì)此予以關(guān)注，并通過(guò)多種方式解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的問(wèn)題，但就調(diào)研走訪的情況來(lái)看，仍有很多地區(qū)一直未能完全解決農(nóng)民工工資待遇的兌現(xiàn)問(wèn)題，這就導(dǎo)致了一批農(nóng)民工除了將收入投入到子女教育、家庭生活和部分防范風(fēng)險(xiǎn)性的銀行存款中，無(wú)力或者不愿將自己的收入部分投入社會(huì)保險(xiǎn)，影響了其社會(huì)保障的實(shí)現(xiàn)，也影響了他們對(duì)所在城市的認(rèn)可度，降低了城市政府及職能部門的公信力，不利于城市建設(shè)和城市社會(huì)化發(fā)展的進(jìn)程。

4、改革戶籍制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在錫參保同城待遇，適當(dāng)降低繳費(fèi)比例，提高農(nóng)民工社會(huì)福利

篇8

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；三農(nóng)問(wèn)題；社會(huì)保障體系

［中圖分類號(hào)］F320.3［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］B［文章編號(hào)］1002-2880(2011)01-0076-02

一、社會(huì)保障與社會(huì)保障體系的內(nèi)涵

社會(huì)保障一詞最早出自于美國(guó)1935年頒布的《社會(huì)保障體系法》，英文為Social Security，直譯為社會(huì)安全，由于它簡(jiǎn)明扼要、表達(dá)確切，因而被國(guó)際勞工組織接受，隨后就在一系列公約、文件和文章中使用，一直沿用至今。我國(guó)過(guò)去是將社會(huì)保障的幾個(gè)組成部分分別稱為勞動(dòng)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利等。總的來(lái)講，社會(huì)保障是國(guó)家通過(guò)立法，采取強(qiáng)制手段對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配而形成的專門社會(huì)保障基金，對(duì)基本生活發(fā)生困難的社會(huì)成員給予物質(zhì)上的幫助，以保證社會(huì)安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障體系主要包括基本保障和補(bǔ)充保障兩部分?；颈Ｕ现饕ㄉ鐣?huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利四個(gè)部分。補(bǔ)充保障主要包括單位補(bǔ)充保障、社會(huì)互助保障、個(gè)人儲(chǔ)蓄保障三個(gè)部分。

二、加快建立覆蓋農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的必要性和緊迫性

(一)保障農(nóng)村居民的基本需求

農(nóng)民是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自然災(zāi)害的雙重風(fēng)險(xiǎn)；計(jì)劃生育政策的施行，導(dǎo)致家庭小型化、人口老齡化，使家庭保障功能不斷弱化；工業(yè)化進(jìn)程加快和人口持續(xù)增長(zhǎng)，使人均耕地不斷減少，土地保障功能下降。由于受城鄉(xiāng)二元體制制約，社會(huì)保障制度主要面向城市居民，適應(yīng)新變化的農(nóng)村社會(huì)保障體系遲遲未能建立，而保障農(nóng)村居民的基本生活和基本醫(yī)療需求是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)和前提，是實(shí)行新農(nóng)村建設(shè)的必然趨勢(shì)和要求。

(二)促進(jìn)社會(huì)公平的需求

長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保障對(duì)象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方實(shí)施了局部的、有限的社會(huì)保障以外，廣大農(nóng)民被排除在社會(huì)保障制度之外，這種制度安排拉大了城鄉(xiāng)差距，顯然有悖于社會(huì)公平。十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性?！薄俺醮畏峙浜驮俜峙涠家幚砗眯屎凸降年P(guān)系，再分配更加注重公平?！倍鴱纳鐣?huì)保障制度本身的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，它應(yīng)該是覆蓋城鄉(xiāng)居民的普惠性社會(huì)制度，即無(wú)論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，都應(yīng)該是保障對(duì)象。另外，近年來(lái)居民收入差距仍在不斷擴(kuò)大，2008年擴(kuò)大到3.33∶1，而2009年的絕對(duì)額的收入差距首次突破1萬(wàn)元。這對(duì)加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，充分發(fā)揮其實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”功能提出了更為迫切的要求。

(三)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

占人口多數(shù)的農(nóng)民長(zhǎng)期收入低下且增長(zhǎng)緩慢，長(zhǎng)期缺乏社會(huì)保障，必然影響其對(duì)未來(lái)的預(yù)期和消費(fèi)信心。因此，建立覆蓋農(nóng)民的社會(huì)保障體系將有利于直接增加困難居民收入，解決農(nóng)民的后顧之憂，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)未來(lái)的預(yù)期和消費(fèi)信心，擴(kuò)大消費(fèi)需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使社會(huì)保障制度成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“推進(jìn)器”。

(四)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要

完善的社會(huì)保障制度是減少社會(huì)動(dòng)蕩的“穩(wěn)定器”。目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民面臨著各種各樣的生存風(fēng)險(xiǎn)，如失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)、疾病的風(fēng)險(xiǎn)、老年生活無(wú)保障的風(fēng)險(xiǎn)等，而這種風(fēng)險(xiǎn)在農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出。農(nóng)民工的合法權(quán)益受到侵害、不能與城鎮(zhèn)居民一樣享有社會(huì)保障等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重；我國(guó)農(nóng)村收入水平低，醫(yī)療條件差，近年來(lái)因病致貧、因病返貧的農(nóng)民比例不斷上升，伴隨著我國(guó)人口老齡化，老齡人口貧困化正在擴(kuò)大，農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力十分脆弱，時(shí)刻處于絕對(duì)貧困人口的邊緣。這些問(wèn)題若不能及時(shí)得到妥善解決，必然會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。

(五)有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題

解決“三農(nóng)”問(wèn)題，增加農(nóng)民收入是核心，減少農(nóng)民開支、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是重點(diǎn)，降低農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵。降低農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)最根本、最有效的辦法是給予農(nóng)民均等的國(guó)民待遇，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，使農(nóng)民與城市居民一樣享有社會(huì)保障，會(huì)更加有利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。

呂保利：加快建立農(nóng)村社會(huì)保障體系問(wèn)題探析

三、農(nóng)村農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的問(wèn)題

(一)制度不完善，體系不健全

農(nóng)村社會(huì)救助制度只搭起了基本框架，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚處于試點(diǎn)階段，孤兒福利制度、殘疾人福利制度、補(bǔ)充性社會(huì)保障措施，以及與農(nóng)村社會(huì)保障體系相配套的運(yùn)行管理機(jī)制還沒(méi)有建立。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的核定、低保人員的確定、動(dòng)態(tài)管理、分類救助、家庭收入的計(jì)算方法還不完善，農(nóng)村低收入群眾的教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)社會(huì)救助制度和災(zāi)害緊急救助制度未建立。在制度上，把社會(huì)福利范疇的農(nóng)村五保戶、孤兒保障納入社會(huì)救助制度，與有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定不符。

(二)財(cái)政投入不足，社會(huì)資源調(diào)動(dòng)不夠

一方面，財(cái)政的公共性明顯不足，用于社會(huì)保障的支出嚴(yán)重偏低。另一方面，社會(huì)資源日益豐厚，個(gè)人財(cái)富加速積累，但慈善公益事業(yè)卻十分滯后，企業(yè)社會(huì)責(zé)任依然十分欠缺，這一切其實(shí)都與現(xiàn)行制度安排與政策措施的缺失直接相關(guān)，會(huì)直接影響整個(gè)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展。

(三)職能管理有待完善

首先是職能部門的相互分割，直接導(dǎo)致了社會(huì)保障制度安排與相關(guān)政策的不協(xié)調(diào)；其次是政府職能部門職責(zé)分工在執(zhí)行力度上不到位，工作力量薄弱，人員、工作經(jīng)費(fèi)缺乏，監(jiān)管能力不足，降低了現(xiàn)有保障制度的效率，更嚴(yán)重地影響到了社會(huì)保障制度的理性設(shè)計(jì)。盡管現(xiàn)在社會(huì)保障管理體制有所理順，但現(xiàn)階段部門職責(zé)混亂、責(zé)任不清的局面并未得到根本扭轉(zhuǎn)，甚至還在直接影響社會(huì)保障制度的健康發(fā)展。

(四)農(nóng)村存在現(xiàn)實(shí)困難形成的制約

一方面，城鄉(xiāng)長(zhǎng)期分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不是短期內(nèi)可以消除的，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)亦不可能是短期內(nèi)可以完成的，各個(gè)方面條件比較差的農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立就更困難了；另一方面，目前我國(guó)還處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的現(xiàn)象不可能通過(guò)正常的制度安排加以解決，而是必須采取特殊的措施加以化解，制度設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。

四、加快建設(shè)覆蓋農(nóng)村社會(huì)保障體系的理性選擇

(一)樹立正確的發(fā)展理念

盡管在建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系過(guò)程中，不可能一蹴而就地實(shí)現(xiàn)制度公平，尤其是面對(duì)情況復(fù)雜的農(nóng)民保障體系，但在制度建設(shè)之初就應(yīng)當(dāng)不忘社會(huì)保障權(quán)益公平的目標(biāo)，盡可能地在制度設(shè)計(jì)與推進(jìn)過(guò)程中逐漸向公平的目標(biāo)靠攏，真正在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)福利與經(jīng)濟(jì)雙增長(zhǎng)，促進(jìn)廣大農(nóng)民群眾的生活水平的提高。

(二)加快專門針對(duì)農(nóng)民保障的立法建設(shè)和提高管理水平

要使農(nóng)村的社會(huì)保障工作順利開展，必須要有法可依，國(guó)家應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況制定出一系列的法律標(biāo)準(zhǔn)，如管理體制、資金來(lái)源、監(jiān)督程序、保障標(biāo)準(zhǔn)等。配合各地實(shí)際的需要，地方政府作出必要的補(bǔ)充管理規(guī)定，使農(nóng)村保障體系走上法制化軌道。同時(shí)要加強(qiáng)相關(guān)人員的素質(zhì)水平和業(yè)務(wù)水平的提高，加強(qiáng)基礎(chǔ)管理、整合服務(wù)資源、規(guī)范業(yè)務(wù)流程，不斷地提高工作效率和服務(wù)水平。

(三)多渠道籌集社會(huì)保障資金

社會(huì)保障資金來(lái)源一般由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、用人單位負(fù)擔(dān)、個(gè)人負(fù)擔(dān)、社會(huì)及個(gè)人的贊助、社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐、社會(huì)福利設(shè)施和社區(qū)服務(wù)的資金籌集等渠道。要擴(kuò)大社會(huì)保障基金來(lái)源，一方面要加大公共財(cái)政的建設(shè)力度，增加財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入，特別是社會(huì)救助、社會(huì)福利的資金來(lái)源主要是財(cái)政投入，必須保持必要的力度；另一方面也要鼓勵(lì)和引導(dǎo)參保人員積極繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。同時(shí)要提高社會(huì)保障基金使用效益，建立健全內(nèi)部控制制度和信息披露制度，加大檢查力度；還要加強(qiáng)社會(huì)保障基金管理，保障效果的信息反饋，管好用好社會(huì)保障基金，克服浪費(fèi)現(xiàn)象。

(四)進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度和提高保障水平

首先要鞏固現(xiàn)行農(nóng)村的“五保”制度，滿足農(nóng)村最貧困人群的基本的生活需要；其次要著眼于各地實(shí)際狀況，確立適合本地區(qū)的社會(huì)保障制度，按照分地區(qū)、分類、分層次的原則，確立適合自身狀況的項(xiàng)目和水平，走出一條將農(nóng)村絕大多數(shù)居民納入社會(huì)保障的發(fā)展之路。同時(shí)要加快推進(jìn)農(nóng)村低保工作的制度化、規(guī)范化，向群眾公開低保政策、低保對(duì)象、低保標(biāo)準(zhǔn)、低保水平及動(dòng)態(tài)管理等方面的信息，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督。

(五)全面推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)

要在農(nóng)村重點(diǎn)推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，要按照農(nóng)民自愿參加、多方籌資的原則，農(nóng)民得實(shí)惠的原則，使政策穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。首先，確保農(nóng)民吃藥質(zhì)量合格，確保農(nóng)民用藥價(jià)格合理，確保農(nóng)民就近得到優(yōu)質(zhì)的基本醫(yī)療服務(wù)；其次，合作醫(yī)療基金包括利息收入都要用于參合農(nóng)民的醫(yī)療補(bǔ)償，使有限的新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金發(fā)揮最大效益；再次，按照既方便農(nóng)民報(bào)銷，又便于審核的原則，最好實(shí)現(xiàn)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)直報(bào)費(fèi)用；最后，貧困戶參合可享受資助或者一定的優(yōu)惠政策，對(duì)因患大病嚴(yán)重影響其家庭基本生活的農(nóng)民給予救助，并動(dòng)員社會(huì)力量多渠道支持農(nóng)村貧困家庭的醫(yī)療救助工作。

(六)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

要完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繼續(xù)開展做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，全面推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌。從目前的情況來(lái)看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險(xiǎn)意識(shí)等方面的制約，短期內(nèi)讓農(nóng)村居民普遍參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件不成熟。因而各地應(yīng)在依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策的原則下按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行試點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)財(cái)政承受能力、農(nóng)民繳費(fèi)能力、當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平等，合理測(cè)算待遇水平，根據(jù)平均余命和保險(xiǎn)精算原則確定個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持以個(gè)人賬戶為主，個(gè)人繳的錢，集體繳的錢，包括政府補(bǔ)貼的一部分都放在個(gè)人賬戶上，讓農(nóng)民心里踏實(shí)，有利于養(yǎng)老金的公開透明使用，也有利于提高農(nóng)民的參保積極性。

［參考文獻(xiàn)］

［1］張琪．社會(huì)保障概論［M］．中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2006．

篇9

（一）福利國(guó)家概念的界定

福利國(guó)家的概念有廣義和狹義之分。從廣義上講，福利國(guó)家是以“福利”進(jìn)行界定的一種國(guó)家形態(tài)，即以統(tǒng)一的、大規(guī)模的、“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利為基本特征，以追求社會(huì)團(tuán)結(jié)和公正為目標(biāo)的一種國(guó)家形態(tài)。從狹義上講，福利國(guó)家即指由這些國(guó)家所實(shí)施的具體社會(huì)福利制度。

當(dāng)前理論界公認(rèn)的“福利國(guó)家”概念的評(píng)價(jià)指標(biāo)有四個(gè)：1．福利支出占政府公共支出的比重；2．公共支出占福利支出總額的比重；3．福利支出占GDP的比重；4．福利制度中是否存在力度較大的再分配。其中指標(biāo)一和二在結(jié)構(gòu)上表明了國(guó)家的性質(zhì)，指標(biāo)三在數(shù)量上反映了國(guó)家福利的規(guī)模，指標(biāo)四反映了全民福利最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)前歐洲主要的工業(yè)國(guó)家基本都能滿足上述四個(gè)指標(biāo)，進(jìn)入福利國(guó)家的行列。

（二）福利國(guó)家的模式特征

福利國(guó)家是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公正協(xié)調(diào)并進(jìn)的制度模式，其核心是國(guó)家主導(dǎo)下的“高稅收、高支出、高福利”的福利模式。因涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，福利國(guó)家是一個(gè)復(fù)雜的概念，同時(shí)由于歐洲各國(guó)歷史傳統(tǒng)和文化底蘊(yùn)各不相同，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平也存在巨大差異，歐洲各國(guó)的福利模式也是不同的?？妓顾?埃斯平―安德森（G?sta Esping-Anderson）根據(jù)勞動(dòng)力“去商品化（De-com?鄄modification）”程度和福利受益人身份“分層化（Stratification）”的程度將歐洲福利國(guó)家的模式劃分為三種類型：自由型福利國(guó)家、保守型福利國(guó)家和社會(huì)民主型福利國(guó)家，其特征如下表所示：

二、歐洲社會(huì)“福利國(guó)家”制度的危機(jī)

20世紀(jì)70年代以后，歐洲許多國(guó)家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)增加、通貨膨脹并存的局面，同時(shí)，由于福利國(guó)家制度本身存在的結(jié)構(gòu)性缺陷，高福利、高稅收所帶來(lái)的弊端日益突出。在此情況下，歐洲福利國(guó)家紛紛陷入福利制度的危機(jī)當(dāng)中。

（一）充分就業(yè)政策難以實(shí)現(xiàn)

實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是福利國(guó)家的重要政策目標(biāo)，也曾是特別引以為豪的社會(huì)成就，但這一成就在70年代中期以后遭到了毀滅性的打擊。以瑞典為例，1981年瑞典的失業(yè)人數(shù)達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的10.8萬(wàn)人，占當(dāng)年勞動(dòng)力總數(shù)的2.5 %。若加上隱性失業(yè)人口，瑞典1981年的總失業(yè)率將達(dá)到5.5%。究其原因，高稅收嚴(yán)重削弱了投資者的熱情，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就業(yè)崗位大量縮減，近而導(dǎo)致失業(yè)率上升。此外，福利國(guó)家凈替代率過(guò)高導(dǎo)致了人們工作熱情降低，產(chǎn)生了大量的自動(dòng)失業(yè)人員。

（二）收不抵支引發(fā)的財(cái)政危機(jī)

為使社會(huì)保障和社會(huì)福利得以維持，歐洲各國(guó)不得不消耗巨額的財(cái)政用于公共開支，而政府財(cái)政支出的過(guò)分增長(zhǎng)造成了巨額財(cái)政赤字，這成了福利國(guó)家的通病。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐洲福利國(guó)家1975至1980年間公共開支占GDP的比重逐年上升：法國(guó)從22.9%上升到25.8%，英國(guó)從19.5%上升到21.4%，荷蘭從28%上升到30.7%。為彌補(bǔ)高福利所導(dǎo)致的巨額財(cái)政赤字，福利國(guó)家不得不大舉借債，同時(shí)不斷擴(kuò)大貨幣發(fā)行量，造成了嚴(yán)重的通貨膨脹以及勞動(dòng)人民實(shí)際生活水平下降的惡性連鎖反應(yīng)。

此外，高稅收導(dǎo)致民眾逃稅現(xiàn)象嚴(yán)重。1978年瑞典個(gè)人所得稅最高邊際稅率達(dá)88%，全部征稅占GDP的比重達(dá)65%。在這樣的福利制度下，瑞典國(guó)民收入的相當(dāng)部分被作為社會(huì)保障稅和各種福利繳費(fèi)加以扣除，稅后所得僅能維持最基本的日常開支。高稅收客觀上導(dǎo)致了國(guó)民對(duì)福利制度的普遍不滿和嚴(yán)重的逃稅傾向。

（三）人民不滿與日俱增

社會(huì)保障制度無(wú)法解除失業(yè)給工人生活帶來(lái)的困苦。通常，歐洲福利國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)津貼不到工人原工資的一半，而且實(shí)際上大多數(shù)失業(yè)工人領(lǐng)不到失業(yè)津貼，不少失業(yè)者只得依靠社會(huì)救濟(jì)和領(lǐng)取施舍度日。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年法國(guó)的100萬(wàn)余失業(yè)者中有45%以上的人得不到任何補(bǔ)貼，15.7%的人每月只能得到450-500法郎，略高于政府規(guī)定的最低保證工資的1/5。此外，歐洲福利國(guó)家的社會(huì)保障對(duì)象近年來(lái)發(fā)生了很大變化，但傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度并沒(méi)有做出相應(yīng)的調(diào)整，仍以過(guò)去的產(chǎn)業(yè)工人為主，這進(jìn)一步加劇了人們對(duì)社會(huì)的不滿。

三、“第三條道路”的福利國(guó)家改革

為將歐洲各國(guó)從福利制度的危機(jī)中挽救出來(lái)，以吉登斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了“第三條道路”的福利改革理念，其指導(dǎo)思想是變消極福利為積極福利，變“福利國(guó)家”為“社會(huì)投資型國(guó)家”。

（一）觀念上調(diào)整：責(zé)任和權(quán)利相統(tǒng)一

“第三條道路”最鮮明的特征就是強(qiáng)調(diào)責(zé)任與權(quán)利相結(jié)合。吉登斯認(rèn)為，責(zé)任是健全社會(huì)的基石，傳統(tǒng)福利制度最致命的缺陷就在于滋生了人們對(duì)政府的過(guò)度依賴?！皬膿u籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障制度使人們喪失了自主生活的動(dòng)力，國(guó)家自上而下的包辦在相當(dāng)程度上造成了依賴、道德風(fēng)險(xiǎn)和，權(quán)利和機(jī)會(huì)最終變成了自私和貪婪的動(dòng)力。因此，吉登斯將“第三條道路“的重點(diǎn)確定為個(gè)人自我負(fù)責(zé)精神和獨(dú)立意識(shí)的培養(yǎng)，他指出“在個(gè)人主義不斷擴(kuò)張的同時(shí)，個(gè)人義務(wù)也應(yīng)當(dāng)延伸為一項(xiàng)倫理原則?！?/p>

（二）變消極福利為積極福利：從福利國(guó)家到社會(huì)投資型國(guó)家

1．強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正與經(jīng)濟(jì)效率的統(tǒng)一。吉登斯承認(rèn)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正中的主導(dǎo)作用，但同時(shí)也提出國(guó)家不應(yīng)當(dāng)包辦一切。他認(rèn)為國(guó)家應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是人力投資而非一味的直接資助，國(guó)家應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變就業(yè)機(jī)制入手，改變傳統(tǒng)的家庭模式，促進(jìn)人民就業(yè)，通過(guò)人民素質(zhì)的提高促進(jìn)公平與效率的統(tǒng)一。

2．對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“事先預(yù)防”。吉登斯指出，傳統(tǒng)福利政策的結(jié)構(gòu)性缺陷就在于它主要是為外部風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)的。在當(dāng)今全球化背景下，人們面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)不再是可預(yù)見的、呈現(xiàn)一定時(shí)間規(guī)律或具有自發(fā)特征的外部風(fēng)險(xiǎn)，所以應(yīng)當(dāng)拋棄“事后補(bǔ)償”的傳統(tǒng)福利制度，建立積極的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

3．對(duì)傳統(tǒng)的福利結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。吉登斯認(rèn)為，若福利“只具有消極內(nèi)涵而且主要面向窮人，則必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分化”。因此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展社會(huì)保障對(duì)象以避免社會(huì)分化，同時(shí)擴(kuò)大人力投資主體的多元化發(fā)展，使國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人都參與對(duì)福利資金的投入。

（三）建立新型福利社會(huì)的具體主張

1．變被動(dòng)的“恩惠式福利”為主動(dòng)的“進(jìn)取式福利”。吉登斯認(rèn)為傳統(tǒng)的福利制度是在人們?cè)馐芡獠匡L(fēng)險(xiǎn)以后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，這種做法阻礙了公民獨(dú)立意識(shí)的培養(yǎng)，導(dǎo)致公民對(duì)政府的過(guò)度依賴。因此，吉登斯強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行“培訓(xùn)和教育性的社會(huì)投資”，通過(guò)“可供替代的發(fā)展方案”提高公民的個(gè)人技能，倡導(dǎo)“進(jìn)取式福利”。

2．吉登斯認(rèn)為，在理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)下，被動(dòng)的補(bǔ)償利帶有很大的局限性。例如，失業(yè)工人在失業(yè)后通常不會(huì)積極地尋找另一份工作，因?yàn)轭I(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金雖然只能維持最簡(jiǎn)單的生活，但重新尋找工作所能得到的凈收入可以維持的生活水平也大致如此，那么又何必再去工作呢？因此吉登斯提出必須變事后的“補(bǔ)償利”為事前的“預(yù)防利”。

3．減少社會(huì)排斥，解決不平等問(wèn)題。吉登斯認(rèn)為解決不平等問(wèn)題的重點(diǎn)在于提高被排斥者的社會(huì)能力，解決方法主要包括重建公共領(lǐng)域，增加上下層對(duì)話；營(yíng)造公共的生活環(huán)境；利用福利制度調(diào)節(jié)再分配；加強(qiáng)教育和培訓(xùn)以增強(qiáng)公民個(gè)人能力，等等。

四、福利國(guó)家改革對(duì)我國(guó)的啟示

（一）明確國(guó)家職能定位

在我國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家的角色到底應(yīng)該是什么？是公民社會(huì)的監(jiān)督者還是全體公民的保險(xiǎn)人？對(duì)此問(wèn)題政治信仰不同的人有不同的答案。在西方福利國(guó)家的改革中，社會(huì)民主主義者堅(jiān)守一整套完善的社會(huì)福利制度，而自由主義者則將福利制度看作自由社會(huì)的敵人。事實(shí)上，國(guó)家在社會(huì)福利體系中的定位應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型予以劃分。具體而言，對(duì)超出個(gè)人抵御能力之外的外部風(fēng)險(xiǎn)，例如工傷等由現(xiàn)代化生產(chǎn)方式引起的不幸事件，國(guó)家應(yīng)通過(guò)福利支出彌補(bǔ)公民遭受的損失；對(duì)于人為的可控的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家則應(yīng)盡量減少干預(yù)，防止理性個(gè)人過(guò)度依賴國(guó)家提供的各種福利而喪失獨(dú)立精神。

（二）扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)福利觀念

改革開放以前我國(guó)個(gè)人出資進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)抵御的意識(shí)是很淡薄的；改革開放以后，由于各項(xiàng)制度尚未完善，下崗、貧富差距不斷拉大，人們開始走向另一個(gè)極端，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)完全要由自己承擔(dān)，因此大量?jī)?chǔ)蓄，最終導(dǎo)致內(nèi)需不足影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上，在我國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)過(guò)程中，一方面要強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任與義務(wù)，承諾在公民遇到困難時(shí)國(guó)家將給予幫助；另一方面也要強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人的自助義務(wù)，在國(guó)家提供基本生活保障的前提下給個(gè)人自愿保險(xiǎn)留出一定的空間。社會(huì)主義福利制度的關(guān)鍵不是要不要政府或個(gè)人承擔(dān)，而是政府與個(gè)人各應(yīng)承擔(dān)多少，這是完善我國(guó)社會(huì)主義福利制度首先應(yīng)當(dāng)明確的。

（三）遵循四個(gè)基本原則

考慮到我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的基本國(guó)情，我國(guó)在構(gòu)建社會(huì)保障制度時(shí)要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，注重可持續(xù)發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展，在確定社會(huì)保障制度的覆蓋范圍和支付水平時(shí)要堅(jiān)持四個(gè)基本原則：一是普遍性原則，即社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)滿足全體居民不同的社會(huì)保障需求；二是權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則，即享受社會(huì)保障必須以勞動(dòng)和繳納保險(xiǎn)費(fèi)為條件；三是保障基本生活原則，即社會(huì)保障只確保每一個(gè)公民最基本的生活需求；四是統(tǒng)一原則，即社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇支付和行政管理必須統(tǒng)一。這些原則的提出和實(shí)施將會(huì)使我國(guó)社會(huì)保障理論更加豐富和成熟。

（四）構(gòu)建基礎(chǔ)性的社會(huì)保障制度

篇10

【關(guān)鍵詞】功能區(qū)域劃分 城鎮(zhèn)化

一、大連市城鎮(zhèn)化過(guò)程中的功能區(qū)域劃分

（一）大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)于1991年3月經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)建立的首批國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。大連高新園區(qū)的功能定位是助推高新產(chǎn)業(yè)集群，打造大連的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)核心優(yōu)勢(shì)高新園區(qū)面積153平方公里，轄區(qū)人口約20萬(wàn)人，擁有企業(yè)4700余家國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等大學(xué)科技園4個(gè)，擁有博士后科研工作站和科研基地12個(gè)、各類研發(fā)機(jī)構(gòu)110個(gè)、國(guó)家863項(xiàng)目46項(xiàng)，為大連經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展提供了強(qiáng)勁的技術(shù)支持。

（二）大連保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

大連保稅區(qū)是目前中國(guó)大陸開放程度最高、政策最優(yōu)的綜合性經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一。目前大連保稅區(qū)已成為全國(guó)面積最大的保稅區(qū)，是全國(guó)唯一的集保稅區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)管理于一身的特殊監(jiān)管區(qū)。至2013年大連保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展己具規(guī)模，區(qū)域經(jīng)濟(jì)以每?jī)赡攴环乃俣妊杆僭鲩L(zhǎng)。憑借巨大的優(yōu)惠政策，保稅區(qū)吸引了大批的國(guó)內(nèi)外知名企業(yè)投資建廠，成為地區(qū)開放的城頭堡。為遼寧乃至東北的港口城市探索出了一條引進(jìn)外資的新路，是我國(guó)以功能區(qū)域劃分的城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功案例。

二、基于功能區(qū)域劃分的城鎮(zhèn)化帶來(lái)的機(jī)遇

首先，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。基于功能區(qū)域劃分的城鎮(zhèn)化在進(jìn)程中有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞核心功能開展城鎮(zhèn)化極大的促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化地區(qū)構(gòu)建起合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件。

其次，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化區(qū)域與城市的融合，帶動(dòng)周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

最后，進(jìn)一步完善了城市功能和服務(wù)，提高了城市競(jìng)爭(zhēng)力。以大連地區(qū)為例，高新園區(qū)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚提供了平臺(tái)，保稅區(qū)則成為了對(duì)外貿(mào)易的窗口。這些地區(qū)由于其專業(yè)的功能定位，進(jìn)一步完善了城市功能，提升了城市的服務(wù)水平，成為了城市新的增長(zhǎng)極。

三、制約基于功能區(qū)域劃分的城鎮(zhèn)化的主要因素

（一）城鄉(xiāng)分割的戶籍制度

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，城鄉(xiāng)分割這種僵化的戶籍制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。傳統(tǒng)的戶籍制度嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)，不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力及人才市場(chǎng)，這就加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)分離的社會(huì)保障制度

目前，我國(guó)實(shí)行的社會(huì)保障制度正在建立的過(guò)程中，在城市和農(nóng)村有相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保障體系。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的影響，城市的社會(huì)保障制度建設(shè)先于農(nóng)村，目前具有城市戶口的居民的社會(huì)保障基本上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，而針對(duì)農(nóng)民的保障相對(duì)比較少，特別是在一些邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū)。移到城市的農(nóng)村人口無(wú)法享受到城市的社會(huì)保障制度，既增加了向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)也直接增加了農(nóng)民在城市生活的成本。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約因素

首先，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的困境。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，勞動(dòng)力素質(zhì)低下，教育水平不發(fā)達(dá)等問(wèn)題在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的腳步。

其次，相對(duì)落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式使城鎮(zhèn)化后面臨著農(nóng)業(yè)和糧食安全的威脅。我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)產(chǎn)品生長(zhǎng)環(huán)境脆弱，農(nóng)用耕地生產(chǎn)效率低下，目前我國(guó)已經(jīng)成為了糧食的最大進(jìn)口國(guó)，因此在進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須考慮到由此帶來(lái)的潛在的農(nóng)業(yè)和糧食的安全問(wèn)題。

四、對(duì)策及建議

（一）加快戶籍制度改革

現(xiàn)行的戶籍制度抑制了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，要想使城鎮(zhèn)化持續(xù)健康的發(fā)展，就需要對(duì)現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行全面的改革，去除該制度中不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)的因素。一是取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的限制，消除客觀上存在的國(guó)民差別待遇。二是城市放寬對(duì)戶口遷入的管制，允許農(nóng)業(yè)人口自由地進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)及生活。

（二）健全社會(huì)保障體系

在城鎮(zhèn)化中農(nóng)村人口是推動(dòng)建設(shè)的主要實(shí)踐者和受益者，而現(xiàn)如今我國(guó)不完善的社會(huì)保障制度并沒(méi)有充分保障這個(gè)群體的利益，這必然影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程與質(zhì)量。首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)對(duì)接，跨城鎮(zhèn)對(duì)接，解決農(nóng)民進(jìn)城后無(wú)處投保的問(wèn)題。其次，健全城鎮(zhèn)的保障制度，提高城鎮(zhèn)居民收入水平。

（三）著力改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)普遍存在的一種現(xiàn)象，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人力資源匱乏，經(jīng)濟(jì)貧困等問(wèn)題極大的阻礙了自身城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，因此改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也是我國(guó)城鎮(zhèn)化的重中之重。第一，政府要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)的條件。第二，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。第三，出臺(tái)一系列政策吸引人力資源，政府要鼓勵(lì)優(yōu)秀人才到基層去、到農(nóng)村去，為農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化提供更多優(yōu)質(zhì)的人力資源。第四，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)農(nóng)村，要建立起城市與農(nóng)村的幫扶計(jì)劃，加強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的支持。

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