導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地規(guī)劃管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞: 城鄉(xiāng)土地規(guī)劃；增減掛鉤；實施；問題探討

中圖分類號:F320文獻標志碼:A

在城鄉(xiāng)土地規(guī)劃中增減掛鉤實施的過程中，部分地區(qū)由于缺乏嚴格的規(guī)范制度的指引，不能妥善分配好城鄉(xiāng)利益，侵害農(nóng)民權(quán)益、土地管理秩序混亂等現(xiàn)象還經(jīng)常出現(xiàn)，在這種情況下，必須進一步規(guī)范城鄉(xiāng)土地規(guī)劃中增減掛鉤實施行為，對于實施增減掛鉤過程中存在的問題進行了總結(jié)，并提出了幾點切實可行的意見及對策。

1 當前城鄉(xiāng)土地規(guī)劃中增減掛鉤實施存在的問題

1.1對增減掛鉤政策的認識存在偏差

對增減掛鉤政策的認識存在偏差主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面是對于實施增減掛鉤的重要作用沒有足夠重視，而是僅僅將其作為衡量城鄉(xiāng)計劃用地的一種指標或是一種解決城鄉(xiāng)用地矛盾的一種手段，因此各項舉措或是做法直接和增減掛鉤的思想相違背，導致地區(qū)間土地建設止步不前。另一方面，由于對于文件精神和要求不能嚴格執(zhí)行，或是不能將文件要求和所在地的實際情況相結(jié)合，沒有綜合考慮田、水、路、林的整治工作，沒有充分做好與當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設的協(xié)調(diào)和整體推進，往往實施過程具有一定的片面性。

1.2 容易產(chǎn)生城鄉(xiāng)利益分配不均

城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩個不同的團體代表著不同的利益集團，如果將它們聯(lián)系在一起，那么如果利益分配不均，必將影響另一方的生產(chǎn)積極性，不利于社會的和諧穩(wěn)定，然而通常情況下利益多偏向于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益往往不能被完全的顧及。城鎮(zhèn)化進程加快的一個顯著特點就是城鎮(zhèn)人口不斷增多，盡管農(nóng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)，但是農(nóng)村還保留著他們居住的地方，因此這就給土地的增減掛鉤實施帶來了困擾，同時城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷壯大，也會使得政策或是利益分配更加偏向于城鎮(zhèn)，當城鄉(xiāng)利益發(fā)生沖突的時候，農(nóng)村的利益保障力度還有待提高，還存在城鄉(xiāng)利益分配不均等問題。

1.3 對農(nóng)民和集體的利益考慮不充分

首先，一些文件或是政策上規(guī)定農(nóng)村居民的居住地面積是不能夠超過150m2 的，但是按照以往農(nóng)村的蓋房習俗或是慣例，農(nóng)村很多的房屋建筑是和這個標準相違背的，而按照文件的規(guī)定，農(nóng)民居住房屋超出標準的部分就是新增耕地面積的主要來源，因此這就又涌現(xiàn)出一個問題那就是農(nóng)民超出部分的居住面積應該怎樣處理，有沒有相應的補償手段和標準，其實這也是沒有充分考慮農(nóng)民利益的一種體現(xiàn)。其次，一般情況下的增減掛鉤的項目都是區(qū)域間的較大規(guī)模的項目，而這些項目的順利實施都必須政府出面或市場采取必要的行政手段來保障項目的順利完成。然而在具有一定強制性的行政手段的支持下的增減掛鉤行為勢必會損害農(nóng)民或是集體的利益，比如一些農(nóng)民是否愿意搬遷、是否適應家園環(huán)境改變等等都是我們應該考慮的問題。當然每一種措施或是政策的初衷都是正確的，但是如果缺乏有效的保障措施或是沒有制定符合實際的土地管理辦法，那么最終損害的仍是農(nóng)民的利益。

1.4 制度不夠完善，管理有待規(guī)范

首先，對農(nóng)村土地所有權(quán)沒有明確定義，缺乏必要的法律依據(jù)。在《土地管理法》中明確規(guī)定：土地是集體所有，村民沒有土地處置權(quán)力。這與所有權(quán)實際上是矛盾的。在城鎮(zhèn)化進程中，各類性質(zhì)的征地屢見不鮮，在這個過程中農(nóng)民始終處于弱勢地位，自身的合法權(quán)益很難得到保障。其次，所有權(quán)主體不明確?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：農(nóng)村的集體土地可以由村委會或者集體經(jīng)濟組織進行管理，也可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責管理或經(jīng)營。然而，規(guī)定與實際的配套監(jiān)督機制卻并不匹配，導致一些道德素質(zhì)低下、只顧自身利益的干部，利用職務之便，進行權(quán)錢交易，從而嚴重影響村民的切身利益。如發(fā)生在山東平度的征地事件，在村民完全不知情的情況下，村長，私自將村民土地出讓。村民對征地嚴重不滿，與相關方面展開對抗，結(jié)果受到傷害的總是手無寸鐵的農(nóng)民。最后，所有權(quán)弱化。農(nóng)民普遍認為土地所有權(quán)歸國家所有，這種認識導致村委會等集體土地所有權(quán)組織實際職能弱化，執(zhí)行力、約束力嚴重不足。其次，在重新建設農(nóng)村住宅小區(qū)時會占用部分的耕地或是農(nóng)村土地，那么在這個過程中需要的建設用地是否需要遵循嚴格的審批制度，是否有相關的制度對其進行規(guī)范。其三，農(nóng)民搬出了原來的居住地，搬進了新建的小區(qū)，原來的房屋占地將會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，那么原來的宅基地轉(zhuǎn)化為耕地的過程中的土地用途變更的登記問題；當然在“宅基地換房”模式中仍然存在土地征收問題，增減掛鉤的土地的審批問題等等以及增減掛鉤實施地區(qū)的相關的管理制度、監(jiān)管制度、工作制度等等都需要進一步的完善和解決。

2 規(guī)范城鄉(xiāng)土地規(guī)劃中增減掛鉤工作的對策

2.1 加強宣傳，提高認識

城鄉(xiāng)土地規(guī)劃中增減掛鉤實施行為本質(zhì)上是想在保證耕地面積不變的前提下更好的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，促進社會主義新農(nóng)村建設，因此它是一種全新的土地創(chuàng)新利用模式，符合各個群體的利益，非常值得推廣和應用，因此我們應該加強宣傳，加深廣大人們?nèi)罕娬龑τ谙嚓P政策的理解程度，不斷提高他們的認可度，從而不斷推進農(nóng)村的發(fā)展。作為領導干部更應該正確學習相關文件的精神，提高認識，堅持實事求是，努力將文件要求與本地區(qū)的實際情況相聯(lián)系，在利用各種媒體手段進行宣傳的同時還要用實際行動去證明實施增減掛鉤的可行性及其強大的優(yōu)越性和利民性。

2.2 統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)土地實行增減掛鉤工作其實是一項綜合性比較強、復雜性較高的工作，它需要整體把握，宏觀控制，它直接關系到能否順利推進社會主義新農(nóng)村建設，因此必須進行科學合理的規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，穩(wěn)步的推進。各地區(qū)規(guī)劃部門應該根據(jù)當?shù)刈匀缓徒?jīng)濟社會條件，確定掛鉤項目區(qū)，合理布局新建區(qū)的區(qū)位、規(guī)模和空間，搞好農(nóng)民住房集中建設改造詳細規(guī)劃。同時要綜合考慮土地開發(fā)利用、農(nóng)村基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)民就業(yè)和社會保障等問題，以掛鉤為抓手，綜合推進各方面工作，實現(xiàn)土地利用節(jié)約集約、耕地資源有效保護、農(nóng)民生活切實提高、城鄉(xiāng)建設協(xié)調(diào)共榮。

2.3 以農(nóng)為本，推進協(xié)調(diào)發(fā)展

我國既是一個農(nóng)業(yè)大國，又是一個人口大國，因此解決好糧食問題的關鍵還是在于保證一定面積的耕地的面積，因此在城鄉(xiāng)土地規(guī)劃中增減掛鉤實施中絕不能以犧牲農(nóng)民利益為代價，而是應該以農(nóng)為本，推進全面協(xié)調(diào)發(fā)展。各地政府部門應該始終把人民群眾的利益放在首位，要把農(nóng)民滿意不滿意、擁護不擁護、受惠不受惠作為衡量農(nóng)村土地整治成效的根本標準，對于一些任意占用耕地或是曲解增減掛鉤的行為要堅持依法取締，切實保障農(nóng)民的利益。

2.4 完善制度，強化監(jiān)管

無論是什么利國利民的政策都需要完善的制度作為保障，因此要想進一步規(guī)范城鄉(xiāng)土地規(guī)劃中增減掛鉤實施行為，完善制度、強化監(jiān)管是關鍵。增減掛鉤的實施過程中需要注意的環(huán)節(jié)或是需要遵守的流程非常多，而每一個流程或是環(huán)節(jié)如果沒有完善的制度進行規(guī)范的話，那么一些漏洞勢必會造成利益的分配不均。因此增減掛鉤的實施地區(qū)必須不斷完善各項制度，包括財政、審批、管理、監(jiān)管等各個方面，同時還要對其進行一一落實，加強監(jiān)管力度，保障這些制度能夠配合增減掛鉤的工作的順利的開展。

2.5 進一步強化土地規(guī)劃管理的原則

我國自2012 年之后成為了世界“第二大經(jīng)濟體系”。雖是如此，但我國仍然是一個不折不扣的農(nóng)業(yè)大國，土地仍然是農(nóng)民賴以生存的基礎。農(nóng)業(yè)耕作質(zhì)量好壞直接影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及產(chǎn)量，直接影響到社會穩(wěn)定，所以保持一定的農(nóng)業(yè)耕地面積是優(yōu)先條件，這是首要的大原則性問題。其次是節(jié)約土地的原則。隨著人們生活水平的提高，人們希望自己所居住的生活環(huán)境是舒適的、大面積的。然而這必然會占用大量土地，所以在節(jié)約土地的原則上，應盡可能的利用劣地或者荒山做建設用地，從而達到節(jié)約資源的目的。其三是因地制宜的原則。不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不同，土地規(guī)劃利用也存在差異，所以要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，國地制宜地進行合理規(guī)劃。

3 結(jié)語

增減掛鉤是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設的有效機制，是促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑，是促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑，是一項有利于保護耕地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎性工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要著手點和建設社會主義新農(nóng)村的重要突破口，非常值得推廣和應用。

參考文獻:

［1］吳東作．“土地財政”的政治經(jīng)濟學分析――基于馬克思地租

“國債( 國稅) ”理論視角［J］．經(jīng)濟問題，2010(08.)

［2］王靜，邵曉梅．土地節(jié)約集約利用技術方法研究：現(xiàn)狀、問題與趨勢［J］．地理科學進展，2008(03).

［3］徐衛(wèi)東，王增如等．基于掛鉤政策下的山東省農(nóng)村建設用地整理潛力及重點區(qū)域［J］．山東國土資源，2009(01).

篇2

一、農(nóng)村宅基地管理工作中存在的問題

（一）農(nóng)村住宅修建比較混亂

根據(jù)我國的土地政策的有關規(guī)定，任何土地的建設和使用必須符合相關的法律法規(guī)， 格按照國家的規(guī)劃進行土地審批。事實上，農(nóng)村宅基地的土地屬于當?shù)鼐用窦w所有，農(nóng)村的建設住房用地相對來說有很大的自由性。目前我國農(nóng)村宅基地存在未批先占、少批多占等問題，土地資源浪費、占用耕地等現(xiàn)象突出。

（二）農(nóng)村住宅面積超出規(guī)定

由于農(nóng)村村民的法律意識比較淡薄，出現(xiàn)了很多住宅面積超出規(guī)定的現(xiàn)象。根據(jù)我國《農(nóng)村宅基地管理辦法》的有關規(guī)定，農(nóng)村村民修建住宅的土地有規(guī)定的標準，不能隨意進行“霸占”，但是農(nóng)村仍然有很多村民霸占住宅用地進行違規(guī)建設。再加上相關部門的管理不規(guī)范，從而使農(nóng)村宅基地的取得具有無償性，因此誘發(fā)了一部分村民牟取暴利的心理，造成普遍的一戶多宅的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）農(nóng)村宅基地監(jiān)管不力

國土部門和住建部門是農(nóng)村宅基地的主要管理部門。在日常的監(jiān)管工作中，住宅部門很少對農(nóng)村的宅基地進行監(jiān)督和管理。在村民心中，只有國土資源管理部門才是他們修建住宅的管理部門，而其對農(nóng)村宅基地管理卻遠遠不到位。由于我國的農(nóng)村人口占總?cè)丝诘暮艽蟊戎?。因此，農(nóng)村的住宅面積也占我國土地資源的很大比例。國土資源的工作人員嚴重缺乏，管理經(jīng)費又不能落實，加上土地管理部門的工作人員責任心不強，造成了農(nóng)村搶占土地現(xiàn)象的監(jiān)管不力。

（四）農(nóng)村宅基地審批不嚴格

根據(jù)我國的土地管理法律法規(guī)的相關規(guī)定，農(nóng)村村民每戶只能擁有一處建筑住宅，而且宅基地的用地面積也要符合規(guī)定的標準。但是根據(jù)調(diào)查得出的情況，一般村民向村委會申請住宅用地，村干部不管村民現(xiàn)在擁有幾處住宅，都會非常容易的通過審批。國土部門的監(jiān)管工作也只注重形式，只要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導簽字，都會對其給予宅基地手續(xù)的辦理。

二、農(nóng)村宅基地管理工作中問題出現(xiàn)的原因

（一）農(nóng)村規(guī)劃不合理

目前我國的農(nóng)村土地規(guī)劃不合理有以下幾個方面的原因：一是當前許多村干部缺乏規(guī)劃理念，村里不會搞長期規(guī)劃，即使墻上掛著一些規(guī)劃方案也只是為了應付上層領導的檢查和監(jiān)督，根本不會按照規(guī)劃去實施。隨著農(nóng)民的生活水平的提高，不少村民在老村子外面又建立了新的住宅，造成了老宅基地荒廢的現(xiàn)象越來越多。二是有些村莊雖然進行了規(guī)劃但是科學性不高，有很多經(jīng)濟條件好的村民在城里購置了新房，但是仍然擁有農(nóng)村的宅基地，并不把村里的宅基地補換給集體，并且村領導也不主動的收回他們的宅基地，而是任由他們“霸占”，加之這些村民又不會重新修葺這些老房子，造成很多村里的宅基地廢舊、雜亂無章。

（二）農(nóng)村干部不重視

農(nóng)村的村干部是農(nóng)村宅基地的直接管理人，部分村干部的法制觀念不強，以個人的感情影響宅基地的使用權(quán)，不按照國家的土地管理要求進行宅基地的審批；部分村干部的工作原則不堅定、怕得罪人的思想比較嚴重，影響農(nóng)村宅基地的審批程序；部分村莊對宅基地管理沒有制定具體的條例，沒有形成書面形式的審批規(guī)定，許多都是口頭協(xié)議，遇到不配合新農(nóng)村建設的“釘子戶”，不能根據(jù)法律規(guī)定對其進行處理，而是擱置不管，使問題越來越嚴重。

（三）農(nóng)民法制觀念淡薄

當前農(nóng)村村民的法制觀念仍然很淡薄，對一些土地使用權(quán)的法律法規(guī)不清楚，認為“只要我在這個地方建房，這塊土地就是我的”，缺乏集體意識。也有很多村民存有傳統(tǒng)的觀念，認為老的住宅不能進行拆遷，怕影響風水。農(nóng)民法制觀念淡薄也經(jīng)常造成鄰里之間的住房矛盾，影響村民之間人際關系的和諧，不利于社會主義新農(nóng)村建設。

三、農(nóng)村宅基地管理工作中問題的解決措施

（一）加強宣傳教育

各地的國土資源管理局應在每年的地球日和土地日等節(jié)日，在其管轄的范圍內(nèi)圍繞“土地資源合理利用”這一主題開展宣傳活動，使農(nóng)村居民詳細地了解和掌握國家土地法律法規(guī)和相關政策，使老百姓真正做到知法、用法和守法，堅決杜絕違法用地、占地等事件的發(fā)生。同時，各地政府應加大對土地管理人員的培訓力度，提升工作人員的綜合素質(zhì)，使其做到真正為老百姓服務。

（二）合理規(guī)劃布局

地方政府應根據(jù)當?shù)氐奶攸c和實際情況，合理規(guī)劃農(nóng)村布局，對農(nóng)村的土地資源使用情況進行科學規(guī)劃，嚴格地控制農(nóng)村土地的使用規(guī)模，確保土地資源的高效利用。同時，政府應聘請專業(yè)人員對農(nóng)村居民的房屋建造情況進行詳細規(guī)劃，有效避免農(nóng)村住宅建設過程中土地資源的盲目使用和大量浪費。

（三）加大執(zhí)法力度

政府應考慮地方的實際情況，完善土地執(zhí)法體系，通過多部門的共同努力，有效杜絕農(nóng)村的違規(guī)建設問題。土地管理部門應嚴格執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)村存在違規(guī)建設、改變土地用途的行為，應立即進行查處，使違規(guī)用地問題消滅在萌芽之中，使老百姓的合法利益得到保障。此外，政府要特別加強對基層土地使用情況的巡查力度，嚴格查處各種違法亂建現(xiàn)象，如果發(fā)現(xiàn)較為嚴重土地違規(guī)使用的問題，應嚴厲追究相關責任人的責任。

（四）嚴格規(guī)范程序

在農(nóng)村宅基地管理過程中，農(nóng)村宅基地管理部門應嚴格規(guī)范審批程序，對宅基地的申請成員進行嚴格審核，保證宅基地批準人的地位，確保只有符合“一戶一宅”規(guī)定的申請人才能得到宅基地的審批。縣、鄉(xiāng)人民政府應根據(jù)相應的審批層級進行逐層審批，對符合批準要求的宅基地應及時進行相關信息的，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

四、結(jié)語

篇3

關鍵詞：小產(chǎn)權(quán)；所有權(quán)；集體土地

中圖分類號：DF4 文獻標識碼：A

文章編號：1005-5312（2012）24-0282-01

一、明確集體土地所有權(quán)

由于我國曾經(jīng)實行城鄉(xiāng)土地二元所有結(jié)構(gòu)，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地、自留地、自留山也屬于集體所有。但是由于我國的土地管理制度的限制，導致集體土地所有權(quán)管理主體比較混亂，土地價值沒有得到廣大農(nóng)民的重視，農(nóng)民的切實利益也無法得到保證。根據(jù)民法中法律主體的劃分，“集體”不屬于自然人、法人的類別，也不屬于非法人團體。而民事法律制度對于民事主體的構(gòu)造學說是建立在嚴格的法理分析和實踐效果基礎之上的，它能夠使得民事主體對于民事權(quán)利的支配關系明確肯定，并且清晰透明，這才就符合了法律的公平正義的一般要求。而集體所有制度的權(quán)利主體設置并無法滿足民法的一般要求，所以需要法律重新賦予集體經(jīng)濟組織一個特殊的法律地位。而在現(xiàn)實生活中，很多地方的村民委員會已經(jīng)注冊了企業(yè)法人，本集體經(jīng)濟組織下的村民就成為了企業(yè)的股東，在土地開發(fā)等經(jīng)濟活動中參與集體的管理與最終的利益分紅。

二、明確集體建設用地使用權(quán)行使程序

明確了集體土地所有權(quán)，在此基礎上，還需要建立保障集體土地所有權(quán)的程序。集體組織作為一個特殊的法律主體，其選舉與運作需要法律加以明確規(guī)定，而農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織的成員，其權(quán)利也需要法律程序?qū)ζ溥M行明確化，以便于保障其權(quán)益，所以明確集體建設用地使用權(quán)的行使程序相當重要，其中可以將其具體劃分為集體建設用地使用權(quán)的議定程序、執(zhí)行程序和監(jiān)督程序。對于議定程序，集體經(jīng)濟組織成員對本集體所有土地的征收和建設用地使用權(quán)行使享有決定權(quán)，并且有權(quán)請求村委會召開村民大會，關于土地征收和建設用地使用權(quán)等問題的議定均需要三分之二以上的表決才能通過。對于已經(jīng)通過的決定，則由村委會等管理者負責執(zhí)行。

三、建立和完善集體建設用地使用權(quán)的利益分配制度

我國集體所有土地涉及到全國接近8億農(nóng)民的生存問題，所以對于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立之后，還必須要彌補由于土地的缺失而可能造成農(nóng)民生活失去保障的問題。既然將農(nóng)民從土地上脫離出來，那么就要為農(nóng)民設計一套完善的社會保障制度，使其能夠老有所養(yǎng)，老有所居。而保障制度的建立，不可能完全依靠國家來推動和扶持，還需要集體在利用土地使用權(quán)獲得經(jīng)濟收益的同時，將收益按照一定比例提取出來，為全體村民買社會保險或者設立生活保障基金，只有這樣，才能更好地實現(xiàn)農(nóng)村的城市化轉(zhuǎn)型，在利用集體土地的同時，也使村民們沒有后顧之憂。

四、建立土地價值評估機制，完善集體所有土地流轉(zhuǎn)制度

如果集體所有的土地能夠進入市場流通，必然會導致在一段時間內(nèi)，土地供給供大于求，造成土地價值被低估，損害集體經(jīng)濟組織的利益。所以需要建立集體土地價值評估的制度，在國家加強土地規(guī)劃管理的同時，為集體土地的價值進行較為準備的評估，使集體組織的經(jīng)濟效益最大化。

在建立土地價值評估機制的同時，還需要完善集體所有土地流轉(zhuǎn)制度。在土地二元所有結(jié)構(gòu)下，集體所有的土地要進行非農(nóng)業(yè)建設，或者進入土地交易市場，必須要通過國家征收，然后以國有土地的身份才能進入土地交易市場。如果國家為了公共利益而需要對集體所有土地進行征收的話，也需要提高征地補償標準，按照土地價值評估機構(gòu)的評估標準來對集體經(jīng)濟組織進行補償。

篇4

2008年1月3日國務院[2008]3號文《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》再次強調(diào)提高土地利用效率的重大問題。十七大報告精神也明確指出，要按照科學發(fā)展觀的要求，加強資源的節(jié)約利用，“把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置”。

如何發(fā)揮開發(fā)區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展和社會服務優(yōu)勢，結(jié)合國務院和國土資源部相關文件精神，嚴格執(zhí)行并有效落實這一關系可持續(xù)發(fā)展的宏觀土地政策是擺在各級政府和開發(fā)區(qū)面前的頭等要務。

從規(guī)劃角度落實和銜接土地政策，重視開發(fā)區(qū)土地利用控制性詳細規(guī)劃

國務院通知第一條就明確指出要強化土地規(guī)劃的整體控制作用，從國家和區(qū)域角度看，規(guī)劃先行已經(jīng)成為控制和解決建設用地無序擴張和低效利用的重要手段。就開發(fā)區(qū)而言，結(jié)合城市的土地利用總體規(guī)劃，特別針對開發(fā)區(qū)制定土地利用控制性詳細規(guī)劃，可以更好結(jié)合開發(fā)區(qū)的發(fā)展遠景和藍圖。規(guī)劃和設計開發(fā)區(qū)發(fā)展功能區(qū)，規(guī)定禁止建設區(qū)域、限制建設區(qū)域，嚴格保護基本農(nóng)田和耕地，落實不同區(qū)域的建筑密度、容積率和綠地率等標準和范圍?？傊贫ㄩ_發(fā)區(qū)土地利用控制性詳細規(guī)劃可從規(guī)劃角度落實和銜接土地政策，是解決開發(fā)區(qū)建設無序的有效方法和手段。

天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)城市土地利用規(guī)劃于2008年1月底，在分析土地利用現(xiàn)狀的基礎上，提出用地規(guī)劃目標，將指標分解到具體地塊上，并提出形成一個有影響力、有自身調(diào)節(jié)能力、經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、集行政、商貿(mào)、居住、工業(yè)為一體的現(xiàn)代化綜合城區(qū)。為土地節(jié)約集約利用提供了很好的政策依據(jù)。

結(jié)合城市發(fā)展和開發(fā)區(qū)發(fā)展，合理布局，統(tǒng)籌用地

開發(fā)區(qū)和城市的融合協(xié)同是當前開發(fā)區(qū)發(fā)展的趨勢之一，根據(jù)賽迪顧問《2007－2008年中國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)投資環(huán)境競爭力研究年度報告》研究，從園區(qū)的發(fā)展路徑態(tài)勢看，開發(fā)區(qū)已經(jīng)納入整體城市和區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)一體系，區(qū)域和城市對開發(fā)區(qū)發(fā)展的影響不容忽視，開發(fā)區(qū)的空間規(guī)劃必須建立在與區(qū)域發(fā)展和城市發(fā)展協(xié)同一致的高度把握。

因此在制定開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃上必須要注意和城市發(fā)展總體規(guī)劃以及城市土地利用規(guī)劃的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，充分利用城市功能，并將自身的發(fā)展功能提供給城市和區(qū)域其他部分共享，強調(diào)城市乃至區(qū)域內(nèi)的合理布局，統(tǒng)籌用地，協(xié)同發(fā)展是開發(fā)區(qū)提高用地效率重要方式。

深挖現(xiàn)有建設用地內(nèi)涵提高開發(fā)區(qū)土地利用效率

結(jié)合現(xiàn)有建設用地清理整頓普查評價工作，特別注重對開發(fā)區(qū)內(nèi)的閑置用地、低效率用地的盤活和再利用，是開發(fā)區(qū)提升用地效能，增強用地產(chǎn)出的重要手段，這也是國務院通知精神第二條和第三條所著重指出的。對于開發(fā)區(qū)來說，在這項工作中，積極發(fā)揮市場作用，將開發(fā)區(qū)土地儲備和土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)工作切實運轉(zhuǎn)好，可以極高的提升區(qū)內(nèi)土地的利用效率。

在實踐方面已經(jīng)有很多開發(fā)區(qū)應用各種方式踐行這一原則，如北京開發(fā)區(qū)在嚴格執(zhí)行國土部《閑置用地管理辦法》的同時，對不滿足條件的閑置用地采取不同的經(jīng)濟手段收回。越來越多的開發(fā)區(qū)一方面通過幫助企業(yè)聯(lián)系合作發(fā)展機會提升企業(yè)活力，從而用地效率；另一方面用“騰籠換鳥”的方法做到園區(qū)企業(yè)的升級和土地利用效率提升的共贏效果。

將新農(nóng)村建設和安置農(nóng)民就業(yè)結(jié)合，為開發(fā)區(qū)建設用地騰退發(fā)掘空間

對于農(nóng)村土地管理方面開發(fā)區(qū)應利用其自身經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，從農(nóng)民角度出發(fā)，結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設和解決農(nóng)民就業(yè)問題的全局高度，整理農(nóng)村居民點，騰退不必要的土地占有，盤活農(nóng)村集體建設用地，為開發(fā)區(qū)建設用地發(fā)掘空間。同時在農(nóng)民“上樓”問題上，必須尊重農(nóng)民意愿，不僅要解決其居住和生活環(huán)境問題，更要充分利用園區(qū)企業(yè)的勞動力需求，通過就業(yè)培訓等手段，解決好農(nóng)民的就業(yè)問題，讓農(nóng)民的利益得到持續(xù)有效的保障，不能讓農(nóng)民“扛著鋤頭上樓”，或成為“無田無業(yè)無社會保障”的“三無”人群，從各方面真正實現(xiàn)農(nóng)村的“城市化”和農(nóng)民的“居民化”，這不僅關系到開發(fā)區(qū)的建設，更關系到區(qū)域的發(fā)展和“三農(nóng)”問題。

有效利用開發(fā)區(qū)聯(lián)合管理優(yōu)勢，加大節(jié)約集約用地監(jiān)管力度

有效整合開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、土地管理、金融稅收的管理職能，利用開發(fā)區(qū)聯(lián)合管理綜合服務的優(yōu)勢條件，將節(jié)約集約用地和其他機構(gòu)職能聯(lián)動，整體解決企業(yè)實際問題。

篇5

土地變更調(diào)查工作存在的問題

變更調(diào)查經(jīng)費短缺

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，“國家建立土地調(diào)查制度。縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關部門進行土地調(diào)查”，明確了土地調(diào)查的職責。原國家土地管理局為加強土地詳查后續(xù)工作，使日常地籍管理工作制度化、規(guī)范化，制定了《日常地籍管理辦法(農(nóng)村部分)》(試行)，對土地(變更)調(diào)查成果在初始土地登記、初始土地統(tǒng)計、變更土地登記、年度土地統(tǒng)計中的日常應用作出了比較全面的規(guī)定。但這兩者均未對土地調(diào)查經(jīng)費來源及使用作出規(guī)定，土地變更調(diào)查經(jīng)費缺乏法律制度上的支持，致使一些市縣對國家部署的土地變更調(diào)查工作采取應付態(tài)度，土地調(diào)查人才大量流失，嚴重影響了土地變更調(diào)查工作的開展及調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性。

變更調(diào)查技術手段落后

由于土地變更調(diào)查采用部分遙感結(jié)合地面調(diào)查的技術體系，操作方式以手工為主，成果以紙介質(zhì)為主，現(xiàn)代信息技術應用程度不高，給每年的變更調(diào)查工作帶來很多不便。近些年來，我國城市化、工業(yè)化速度不斷加快，造成土地利用變化也很快，特別是涉及橫穿市縣的公路、輸水渠道的變更調(diào)查，將有數(shù)以千訴的圖斑變更，原來的調(diào)查模式和技術要點難以做到數(shù)據(jù)、圖紙的適時更新，已不適應新形勢下國土資源管理對土地調(diào)查的要求。

變更調(diào)查成果與應用脫節(jié)

土地變更調(diào)查成果來源于土地變更登記和土地年度統(tǒng)計，也應用于土地變更登記和土地年度統(tǒng)計，同時應用于土地利用總體規(guī)劃編制、基本農(nóng)田保護、土地開發(fā)整理等。但實際工作中，土地變更調(diào)查成果與土地征收及用途轉(zhuǎn)用審批、土地執(zhí)法檢查的有關資料相互脫節(jié)，增加了年度土地統(tǒng)計調(diào)查的工作量，造成不必要的重復勞動。

新形勢下的新機遇

財政支持力度加大

近年來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，綜合國力不斷提高，為土地調(diào)查工作的開展提供了良好的發(fā)展機遇。全國大部分市縣的測繪管理職能劃歸國土資源管理部門，基礎測繪經(jīng)費的統(tǒng)一使用為土地調(diào)查提供了資金保障；測繪產(chǎn)品匯交、測繪項目備案登記為土地調(diào)查提供了豐富的地理信息基礎資料；GPS連續(xù)運行參考基準站的相繼建立，為土地變更調(diào)查提供了密度適中的GPS控制網(wǎng)。土地變更調(diào)查的物質(zhì)條件大大改善，使變更調(diào)查“月清季累”成為可能。

高新技術迅猛發(fā)展

目前，土地科技呈集成化、綜合化、數(shù)字化和交叉融合的態(tài)勢。天基和地基監(jiān)測技術、計算機海量存儲、信息交換技術的快速發(fā)展，給土地調(diào)查提供了難得的機遇。GPS全球定位技術特別是基于載波相位的實時差分技術(RTK)以其全天候、快速、靈活、操作簡便和高精度的特點，為土地變更調(diào)查提供了準確的土地信息變化空間定位數(shù)據(jù)。GIS地理信息系統(tǒng)技術、計算機網(wǎng)絡等技術的進步，使土地信息的獲取、存儲、更新、傳輸和共享服務等手段更趨完善。

加強土地變更調(diào)查的建議

加強測繪統(tǒng)一監(jiān)管

充分利用現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，切實加強基礎測繪，將基礎測繪列入市縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，將基礎測繪經(jīng)費列入市縣財政預算。增強對測繪市場的統(tǒng)一監(jiān)管，使測繪的所有數(shù)據(jù)都能匯總到土地利用數(shù)據(jù)庫。強化測繪活動備案制度和成果匯交制度，充分利用土地勘測定界、地形測繪等工程測繪資料進行土地變更調(diào)查，盡可能避免重復測繪。

拓寬土地調(diào)查成果的應用范圍

任何技術有應用才有發(fā)展，要將土地調(diào)查成果的應用作為推動土地調(diào)查工作快速發(fā)展的強大動力，以應用促發(fā)展。不僅將土地調(diào)查成果應用到農(nóng)村土地登記、年度土地統(tǒng)計、土地規(guī)劃編制、土地開發(fā)整理等傳統(tǒng)方面，還要應用到土地執(zhí)法檢查、土地審批、公共地理信息產(chǎn)品服務(電子政務、公眾版地形圖、車載導航)方面上去。推動土地調(diào)查成果在國土資源管理以外的社會公共事務管理中發(fā)揮作用。

創(chuàng)新土地變更調(diào)查模式

一個比較理想的土地變更調(diào)查模式是：充分利用GPS定位、GIS地理信息系統(tǒng)、計算機網(wǎng)絡等技術，由國土資源管理業(yè)務人員、工程測繪技術人員將所有土地變更信息的空間數(shù)據(jù)采集回來，經(jīng)圖形數(shù)據(jù)編輯、圖斑屬性修改、面積量算，在GIS系統(tǒng)中實現(xiàn)變更數(shù)據(jù)的“月清季累”，確保土地調(diào)查成果圖、數(shù)的一致。

1．新模式中的人員組成

在新的模式中，土地變更調(diào)查不必建立龐大的專門調(diào)查隊伍，只需將數(shù)據(jù)采集融入國土資源管理日常工作中。例如，對土地執(zhí)法人員進行一定的培訓，就可以在日常巡查和辦案過程中采集土地變更信息的空間數(shù)據(jù)；利用土地審批、登記、備案過程衍生的勘測定界成果、地籍測繪成果、地形測繪成果等測繪產(chǎn)品，作為土地變更信息的空間數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)的下載、編輯、處理由負責基礎測繪信息、土地利用數(shù)據(jù)庫的少量專業(yè)人員完成。

篇6

1.新階段農(nóng)村綜合改革的實質(zhì)是構(gòu)建“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的長效機制。

農(nóng)村稅費改革之后，我國于*5年開始部署以農(nóng)村義務教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。從近兩年的實踐看，全部免除了農(nóng)村義務教育階段的學雜費，向?qū)嵭忻赓M義務教育邁出了關鍵步伐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革也做了重要探索。但總的來看，當前的農(nóng)村綜合改革與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需求還有很大的差距：

一是盡管財政支農(nóng)資金的絕對量在增加，但整個財政支出的比例在下降，財政向農(nóng)村傾斜的長效機制并未建立起來；二是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標已經(jīng)提出來，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相適應的健全的市場結(jié)構(gòu)、土地制度、金融支持制度建設還比較滯后；三是由于城鄉(xiāng)二元的公共服務制度安排，農(nóng)民和農(nóng)民工在市場競爭中處于弱勢地位，城鄉(xiāng)居民收入分配差距仍呈現(xiàn)進一步拉大的趨勢；四是盡管在中央層面把農(nóng)村工作放在首位，但由于中央地方關系尚未理順，涉農(nóng)機構(gòu)和政策缺乏整合和統(tǒng)一規(guī)劃，影響了政策執(zhí)行的力度。為此，新階段農(nóng)村綜合改革應當按照構(gòu)建“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的要求，在經(jīng)濟體制、社會體制、行政管理體制等方面破題。

2.新階段的農(nóng)村綜合改革，既需要進一步推進農(nóng)村市場化進程，也需要加快建立農(nóng)村公共服務體制。

與改革開放初期的農(nóng)村改革不同，新階段的農(nóng)村綜合改革是在我國建立市場經(jīng)濟體制框架大背景下的改革，“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”重在通過系統(tǒng)的制度安排來實現(xiàn)。

一方面，要通過進一步的農(nóng)村市場化改革，確立城鄉(xiāng)居民在市場競爭中的平等地位，解決過程公平或程序公平問題。新階段的農(nóng)村市場化要在城鄉(xiāng)大市場對接方面有所突破：一是健全農(nóng)產(chǎn)品流通體系，解決農(nóng)戶與大市場對接過程中利益受損的問題；二是解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置，農(nóng)民難以獲得財產(chǎn)性收入，難以靈活地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新的問題；三是建立適應農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的金融體系；四是解決農(nóng)民工與城市居民同工同酬，消除就業(yè)歧視的問題；五是農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，應當按照國際慣例建立系統(tǒng)農(nóng)業(yè)支持保護的政策體系。

另一方面，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制，確立城鄉(xiāng)居民在基本生存、發(fā)展權(quán)方面的平等地位，以此來解決起點公平的問題。農(nóng)民和農(nóng)民工獲得與城市居民平等的社會角色，關鍵在于城鄉(xiāng)居民在公共服務方面的制度平等。目前，許多地方在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但如果不解決農(nóng)村和農(nóng)民工的基本公共服務問題，城鄉(xiāng)戶籍制度統(tǒng)一就只能是形式上的，不能從根本上解決權(quán)利平等的問題。為此，新階段的農(nóng)村綜合改革還要從城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一入手，縮小城鄉(xiāng)居民在義務教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務、基本社會保障等方面的差距。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃，深化和拓寬新階段農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)容。

當前，我國正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新階段。在這樣一個發(fā)展新階段，城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展加速的勢頭很迅猛，總體上在與國際接軌，向信息化時代邁進，而農(nóng)村還保留著某些原始的生產(chǎn)方式和生活方式。如果沒有系統(tǒng)的規(guī)劃和安排，城鄉(xiāng)之間的差距會越拉越大，農(nóng)村最終會邊緣化。面對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大壓力，新階段的農(nóng)村綜合改革的視野還不宜過窄，尤其是不能就農(nóng)村而論農(nóng)村，而是要從整個國家發(fā)展戰(zhàn)略來考慮，從整個上層建筑的變革和調(diào)整來考慮，從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的趨勢來考慮。在過去的幾年中，我國農(nóng)村綜合改革選擇了免除義務教育階段學雜費這些比較有條件做的事情，很快取得了實際效果，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革等方面尚處于探索階段。這些問題的最終解決雖然在很大程度上取決于基層政府變革的實際效果，但更重要的是還涉及到中央地方關系、整個公共財政體制框架的建設，涉及到自上而下涉農(nóng)機構(gòu)的統(tǒng)籌安排。因此，要充分認識到新階段農(nóng)村綜合改革的復雜性，制定長期規(guī)劃，上下聯(lián)動、綜合配套、循序漸進地推進。

統(tǒng)籌資源在城鄉(xiāng)之間的配置推進農(nóng)村市場化進程

4.賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠獲得財產(chǎn)性收入。

*6年，農(nóng)民居民家庭財產(chǎn)性收入平均只有100元，僅占全部收入的2%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農(nóng)民帶來多少收益。我院*7中國改革調(diào)查問卷報告顯示，72.39%的專家認為，使農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要條件之一。

(1)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應的權(quán)能。據(jù)調(diào)查，中國農(nóng)民的土地所有權(quán)，91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。

(2)盡快研究出臺土地物權(quán)法配套法規(guī)。土地是最重要的不動產(chǎn)，但我國的法律體系中尚無不動產(chǎn)登記法。國土資源部門應該適應《物權(quán)法》頒布實施的新形勢，加快推進《不動產(chǎn)登記法》立法研究工作，為國家出臺《不動產(chǎn)登記法》做好前期準備。同時，各地方也可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實際，加快制定本地區(qū)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，為國家立法積累經(jīng)驗。

(3)建立對農(nóng)民土地權(quán)益糾紛的法律援助制度。由于土地制度變革相當復雜，需要一個較長的過程。當前要盡快建立農(nóng)村土地糾紛的法律援助，使農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害時，能夠方便地獲得法律救助。

5.以發(fā)展小額信貸為重點，培育民間金融組織。

我院*7中國改革調(diào)查問卷報告顯示，對于如何構(gòu)建農(nóng)村金融體系，專家們主張擴大國有商業(yè)銀行對新農(nóng)村建設的支持力度、擴大農(nóng)信社職能、發(fā)展外資農(nóng)村銀行的比例分別為19.57%，13.94%和10.99%。65.42%的專家認為，應該以小額信貸為重點，發(fā)展農(nóng)村民間金融。

(1)放松市場準入管制，允許直接為“三農(nóng)”服務的多種所有制的金融機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場。目前，國家調(diào)整和放松了農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)市場準入政策并開展了試點工作，已經(jīng)有24家村鎮(zhèn)銀行貸款公司和農(nóng)村資金互助社等三類新型農(nóng)村金融機構(gòu)開業(yè)。以此為契機，應繼續(xù)擴大試點范圍，放松市場準入管制，引導和規(guī)范民間融資行為，允許新設機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場，興辦直接為“三農(nóng)”服務的多種所有制的金融組織，有效發(fā)揮民間借貸對正規(guī)金融體系的補充作用。

(2)創(chuàng)新農(nóng)村信貸抵押擔保形式。在現(xiàn)有的信貸條件下，農(nóng)村貸款難的根本原因之一在于農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)難以找到有效的貸款抵押資產(chǎn)。政府在繼續(xù)鼓勵農(nóng)戶自愿互助擔保的同時，應通過制度安排，建立專門的擔?；鸹驌C構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔保服務?？梢杂傻胤秸鲑Y支持成立農(nóng)村信用擔保的基金或機構(gòu)，也可以通過鼓勵措施引導商業(yè)擔保機構(gòu)開展農(nóng)村擔保業(yè)務，探索實行不動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔保形式。盡快修改《土地管理法》、《擔保法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律中有關不利于農(nóng)地有效、正常抵押擔保部分。

(3)大力發(fā)展適合農(nóng)戶需求的“草根性”小額信貸組織。實踐證明，鄉(xiāng)村自發(fā)產(chǎn)生的“草根性”的金融組織具有發(fā)展小額信貸的比較優(yōu)勢，比國有商業(yè)銀行和其它城市商業(yè)銀行更有信息優(yōu)勢，更能夠了解農(nóng)戶借貸需求和辨別還貸風險。因此，應當盡快出臺鼓勵和規(guī)范“草根性”小額信貸組織發(fā)展的法規(guī)和政策。

6.以發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織為載體，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體制。

我國農(nóng)戶在市場流通中的弱勢地位，關鍵在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)流通中的組織化程度低，分散的農(nóng)戶應對市場風險的能力弱。據(jù)調(diào)查，目前42%的農(nóng)戶自己銷售農(nóng)產(chǎn)品，45%的農(nóng)戶將農(nóng)產(chǎn)品賣給個體商販，只有2.7%的農(nóng)戶通過訂單銷售農(nóng)產(chǎn)品。國際經(jīng)驗表明，政府扶持、培育和發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織，可以有效地保護農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品流通過程中合法權(quán)益，使職業(yè)農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成過程中更有發(fā)言權(quán)，更有機會參與利潤平均化過程。

(1)認真貫徹落實《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。*7年1月1日，我國已經(jīng)開始實施新的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。但要把這項法律落到實處，還需要組織協(xié)調(diào)國家有關部門加快制定和完善農(nóng)民專業(yè)合作社登記辦法、財會制度、農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程等配套法規(guī)和統(tǒng)一的管理辦法，和法律一起實施。鼓勵地方制定實施細則，因地制宜推動農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。加強對法律實施工作的組織領導，為法律的實施創(chuàng)造良好的環(huán)境和工作條件。加強跟蹤研究，不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)問題，為改進法律的實施和今后進一步完善法律提供支持保證。

(2)建立農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的政策支持體系。要加強基層政府服務意識，積極引導農(nóng)民合作經(jīng)濟組織健康發(fā)展，避免行政命令式的干預。切實取消有關部門對農(nóng)民合作組織依法組建和開展活動的不合理限制。各級政府應加大對農(nóng)民合作組織的支持力度，制定更加優(yōu)惠稅收、貸款、擔保政策，增加財政投入，促進農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在開展農(nóng)資采購、新品種引進、信息傳播、技術培訓、農(nóng)產(chǎn)品加工儲藏、市場營銷等經(jīng)營活動。

(3)完善內(nèi)部治理機制，加強農(nóng)民合作經(jīng)濟組織能力建設。要規(guī)范并實施農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的章程和制度，引導建立合理的組織結(jié)構(gòu)，加強組織內(nèi)部治理機制建設。通過與大專院校、國際合作組織聯(lián)合，拓展其教育、研究、培訓、咨詢功能，加強農(nóng)民合作經(jīng)濟組織能力建設。

把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制作為新階段農(nóng)村綜合改革的重點

7.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務是新階段實現(xiàn)起點公平的根本途徑。

近年來，各級政府加大了對農(nóng)村公共服務供給的投入力度，在構(gòu)建農(nóng)村基本公共服務體系方面取得明顯成效。但與城鎮(zhèn)相比，仍存在著相當大的差距，城鄉(xiāng)基本公共服務供給失衡的制度因素，在于城鄉(xiāng)分割體制強化了二元結(jié)構(gòu)，延緩了社會轉(zhuǎn)型的進程，并由此造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機會的不平等，使城鄉(xiāng)差別制度化。進入新階段，我國農(nóng)村潛在的基本公共需求開始變成全面的現(xiàn)實要求。適應這個變化，為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務。現(xiàn)實多方面的情況表明，基本公共服務是縮小城鄉(xiāng)實際差距的重要因素，是新階段農(nóng)村反貧困的關鍵所在，是提高農(nóng)村人口素質(zhì)的路徑依賴。隨著農(nóng)村市場化改革的進一步深入，城鄉(xiāng)居民將面對同一個大市場，在這個大背景下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務制度，可以為改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)濟社會政策奠定最重要的制度基礎。

8.從統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務制度入手，使農(nóng)村綜合改革從義務教育拓展到新型農(nóng)村合作醫(yī)療、公共就業(yè)服務、基本社會保障等領域。

我院農(nóng)村基本公共服務現(xiàn)狀與問題入戶調(diào)查顯示，當前，農(nóng)民最關心、最需要解決的基本公共服務依次是：看病難、看病貴問題；子女上學難、費用高問題；養(yǎng)老問題；就業(yè)問題；最低生活保障問題，認同度分別達到70.8%、70%、46.7%、42.6%、21.7%。

(1)全面推進以落實教育經(jīng)費保障機制為重點的農(nóng)村義務教育體制改革。進一步明確各級政府在農(nóng)村義務教育方面的支出責任，把原來的學雜費規(guī)范地轉(zhuǎn)換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經(jīng)費追加，逐步縮小城鄉(xiāng)義務教育辦學條件和教育質(zhì)量的差距。建議貧困縣義務教育階段的所有費用，包含雜費，原則上由中央及省級財政支出。以保證鄉(xiāng)村學校教師隊伍的穩(wěn)定為重點，鼓勵有志青年投身農(nóng)村教育事業(yè)，將鄉(xiāng)村教師津貼納入政府財政預算，確保按時足額發(fā)放，提高農(nóng)村學校教師待遇。對于貧困縣，中央和省級財政應當增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并通過制度化措施和加強政策執(zhí)行能力來確保經(jīng)費落實。完善非義務教育階段的教育扶助、救助制度，盡可能地保證有志青年不因交不起學費而輟學。加大審計和檢察力度，杜絕挪用、占用國家補助資金的現(xiàn)象，杜絕農(nóng)村義務教育亂收費的回潮。

(2)全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立醫(yī)療救助制度。中央和省級政府應當逐步增加投入比例，穩(wěn)定廣大農(nóng)民對政府長期發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的預期。出臺優(yōu)惠政策，免除農(nóng)村五保戶、特困家庭的參合費，提高參合率。盡快建立醫(yī)療救助運行機制，增加財政投入，合理確定救助對象，提高救助效果。進一步完善保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發(fā)病的預防和治療。逐步擴大定點醫(yī)療機構(gòu)，使參保農(nóng)民有更多的選擇余地。增強農(nóng)村基本醫(yī)療服務能力，促進醫(yī)療機構(gòu)改善服務質(zhì)量和降低價格。對外出的參保農(nóng)民，允許其在外地符合條件的醫(yī)院就醫(yī)，然后憑相關證明到參合地報銷。加強對基金的管理和監(jiān)督。建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理組織、參保者和醫(yī)療單位三方制約機制。規(guī)范保險基金的運作，提高資金的使用效率。從目前合作醫(yī)療籌資標準低，不足以抵抗大病的現(xiàn)實出發(fā)，探索建立全民醫(yī)療信用保障制度，保障農(nóng)民先看病，后還款，幫助貧困農(nóng)民暫緩醫(yī)療支付困難。

(3)全面落實農(nóng)村最低生活保障。中央和省級政府應當盡快制訂農(nóng)村最低生活保障的相關法規(guī)和條例。各地區(qū)要根據(jù)農(nóng)民最基本的生活需要和本地經(jīng)濟發(fā)展水平測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出，確定農(nóng)村最低生活保障標準。保障資金的來源應堅持政府投入為主的原則，把農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預算。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，合理劃分各級政府的資金負擔比例?？紤]到縣鄉(xiāng)財政的實際困難，盡可能降低其負擔比例。加大中央、省兩級財政轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村最低生活保障資金足額到位。加強財政、民政、教育、勞動保障、衛(wèi)生、司法行政、農(nóng)業(yè)、科技等部門的溝通與協(xié)作，整合各項惠農(nóng)政策，實現(xiàn)由單項救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變。

(4)在全國范圍統(tǒng)一政策，規(guī)劃和解決農(nóng)民工基本公共服務。當前，城鄉(xiāng)基本公共服務的失衡，集中地體現(xiàn)在農(nóng)民工群體上。農(nóng)民工的基本公共服務供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對接。比如，基本社會保障問題因受到當前城鄉(xiāng)和區(qū)域制度性分割因素的制約，無法有效運作。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，解決流動人口基本公共服務屬地管理等相關問題。農(nóng)民工的基本公共服務供給問題比較復雜，既要考慮城市的承受能力，又要照顧到不同類型農(nóng)民工的基本需求?？偟膩碚f，農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財富，成為流入地政府的納稅人，理應享受到當?shù)鼐用褚严硎艿降幕竟卜铡＾r(nóng)民工流入地政府應承擔更大的責任，統(tǒng)籌規(guī)劃解決。例如，農(nóng)民工為城市建設做出巨大貢獻，在實施城市低保住房、困難家庭住房救助的同時，應當采取多種辦法將農(nóng)民工納入城市住房的救助范圍。未來幾年，應當加強政策規(guī)劃，全面解決農(nóng)民工子女義務教育的問題，探索解決農(nóng)民工基本醫(yī)療的有效途徑，建立農(nóng)民工的基本社會保障制度，加強農(nóng)民工的公共就業(yè)服務。

9.建議在國務院成立地方事務部，明確界定中央地方公共服務分工，負責制定城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的全國規(guī)劃。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制必須統(tǒng)籌中央地方關系，尤其是要明確劃分各級政府的公共服務職責，并在此基礎上配置財力，建立以基本公共服務均等化為導向的公共財政制度。從國際經(jīng)驗看，許多國家如澳大利亞、挪威等國家，其城鄉(xiāng)和區(qū)域關系并沒有我國復雜，但都在中央層面設置一個地方事務部來解決地方財力不均衡的問題，負責在全國范圍內(nèi)推行基本公共服務均等化。從我國的實際出發(fā)，在進一步明確中央地方職責分工的基礎上，可以在目前西部辦、東北振興辦、中部崛起辦的基礎上成立地方事務部，負責在全國范圍內(nèi)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、基本公共服務均等化的規(guī)劃和實施。由地方事務部統(tǒng)籌中央地方關系，制定基本公共服務全國最低標準，設置明確的時間表，使基本公共服務覆蓋到城鄉(xiāng)全體社會成員，并明確基本公共服務均等化的實施進度和保障措施。在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統(tǒng)一制度安排，解決不同省(市)、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統(tǒng)一、方向不明確，跨城鄉(xiāng)、區(qū)域?qū)永щy的問題。

深化縣鄉(xiāng)財政體制改革著力提高基層政府公共服務能力

10.以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為目標推進縣鄉(xiāng)財政體制改革。

我國農(nóng)村基本公共服務供給不到位，在很大程度上在于多數(shù)縣級財政基本上屬于“吃飯財政”，加之歷史欠賬多，發(fā)展農(nóng)村基本公共服務捉襟見肘。要解決這一問題，需要在統(tǒng)籌中央地方關系的同時，加快推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，提高基層政府的基本公共服務能力。

(1)積極探索推進省直接管縣的財政管理體制。在條件成熟的地區(qū)，可以由省直接調(diào)整與縣的財政關系，減少政府間財政關系的層級，避免地市一級對縣級財力的集中與控制，使縣級政府能夠?qū)⒏嗟呢斄τ迷谵r(nóng)村公共服務上。

(2)積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革試點，進一步規(guī)范和調(diào)整縣與鄉(xiāng)之間的財政關系。對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的辦法；對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”方式；對經(jīng)濟較發(fā)達、財政收入規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以保持現(xiàn)行財政體制不變，并鼓勵集體經(jīng)濟投資本地公共產(chǎn)品供給。

(3)按照城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的要求，強化省級政府調(diào)節(jié)地方財力分配的責任。增強省級財政對市縣級財政的指導和協(xié)調(diào)功能，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局，逐步強化基層政府供給基本公共服務的體制保障能力。

11.以為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務為目標，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位。

農(nóng)村稅費改革后，全國各地都在探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，但到目前為止尚未有根本性的突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府到底是撤消還是保留，或者演化為一個自治體，還沒有明確的說法。其中重要的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革戰(zhàn)略目標的模糊性，使得許多方面的傳統(tǒng)關系如黨政關系、縣鄉(xiāng)關系、鄉(xiāng)村關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級部門的關系、部門與部門的關系、財權(quán)與事權(quán)的關系等缺乏一個明確的方向。在市場經(jīng)濟條件下，政府有四大職能，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。事實上，經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能在中央，市場監(jiān)管發(fā)展的方向是垂直管理，至于社會管理和公共服務，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，主要的決策和規(guī)劃至少應當在縣級以上政府。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是只能是公共服務的執(zhí)行者和社會事務的管理者。面對農(nóng)村基本公共服務的現(xiàn)實壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級政府，應當把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能。在這個前提下，才能夠結(jié)合本地實際情況，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的去留，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)組織形式、管理機制和運作機制。

12.優(yōu)化農(nóng)村公共資源，上下聯(lián)動，整體設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。

篇7

[關鍵詞]生態(tài)文明；循環(huán)經(jīng)濟；法律體系；建設

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.16.076

黨的十八屆四中全會提出：“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展，循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，促進生態(tài)文明建設?！狈审w系是法律的有機統(tǒng)一整體。生態(tài)文明也是一個完整的體系，我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的構(gòu)建具有重要指導意義。針對循環(huán)經(jīng)濟法律體系存在的不足，要從縱向和橫向的不同視角來完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

1 我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系存在的問題

近些年來，我國初步建立了促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的相應的法律規(guī)范，促進了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。然而，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法還處于初級階段。

1.1 循環(huán)體系建構(gòu)的理念與生態(tài)文明理念的距離

在建構(gòu)循環(huán)經(jīng)濟的法律體系上，主要存在兩個方面的問題。一是以行政管理手段為主要內(nèi)容的立法理念。我國循環(huán)經(jīng)濟立法突出對循環(huán)經(jīng)濟某些領域的“行政管理”，而不是以法律、經(jīng)濟、技術手段為主，行政手段為輔。在立法上呈現(xiàn)明顯的“行政管理”法傾向，不符合生態(tài)文明理念下對立法的整體性、系統(tǒng)性和促進性要求。二是以部門立法和利益分割為主要程序特征的立法理念。一些循環(huán)經(jīng)濟立法并不是從循環(huán)經(jīng)濟本身固有的經(jīng)濟規(guī)律和生態(tài)規(guī)律出發(fā)，而是從部門角度和利益出發(fā)，設計立法的結(jié)構(gòu)和邏輯，各個部門都試圖通過立法和政策制定來為本部門爭取更多的管理權(quán)限，有利益的事情各個部門爭著做，沒有利益的事情各個部門則互相推諉。這一立法程序特征顯然與生態(tài)文明的理念要求不相符合。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟縱向體系存在的問題

從縱向來看，循環(huán)經(jīng)濟立法存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：一是相關配套立法缺乏?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》作為基本法已經(jīng)實施，但是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟僅僅靠這一部法律還不夠。從法律體系構(gòu)成來看，某些領域還是立法空白，無法可依。二是地方立法明顯不足。我國各地區(qū)對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重視程度差異較大，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平也各不相同。與循環(huán)經(jīng)濟相關的地方性法規(guī)和規(guī)章在不同地區(qū)的數(shù)量、質(zhì)量和層次也是參差不齊。很多地方性立法都不同程度地存在著立法用語不規(guī)范、不準確、容易產(chǎn)生歧義。從立法層次上看，一些地方立法形式為政府或部門規(guī)章，而由地方人大或人大常委會頒布的地方性法規(guī)為數(shù)較少，而地方政府又一般委托地方行政主管部門負責起草工作，由于在起草工作中沒有行之有效的立法監(jiān)督，受地方部門利益的影響，往往使這些規(guī)章烙下地方部門利益的痕跡。因此，地方有關循環(huán)經(jīng)濟的立法明顯不足。

1.3 橫向體系存在的問題

橫向的循環(huán)經(jīng)濟法律體系除了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》外，還包括環(huán)境保護、資源、能源、生產(chǎn)、流通、廢物綜合利用等領域的法律。這些法律與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》之間的相互重合和不協(xié)調(diào)問題比較突出，某些方面的規(guī)定甚至相互矛盾和沖突?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》與循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的其他法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)體現(xiàn)在與生態(tài)環(huán)境保護領域立法的不協(xié)調(diào)；與資源開發(fā)利用保護領域立法的不協(xié)調(diào)；與清潔生產(chǎn)領域立法的不協(xié)調(diào)；與廢物回收和循環(huán)利用方面立法的不協(xié)調(diào)。而不同部門出臺的規(guī)章、政策或文件也存在一定的沖突，在一定程度上制約和阻礙了循環(huán)經(jīng)濟立法的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性及有效實施，影響了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

2 完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系的主要措施

2.1 生態(tài)文明理念指導下縱向體系的完善

健全和完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系，從縱向的效力等級看，要建立和健全由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、標準和規(guī)范性文件所組成的循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

第一，建立和完善相關配套法規(guī)。由于我國的國情和立法特點所決定，無論是《清潔生產(chǎn)促進法》，還是《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，均具有原則性特點，可操作性不強。因此，加強配套立法成為落實基本立法中規(guī)定的各項制度、措施的重要途徑。在循環(huán)經(jīng)濟配套立法方面，要加強資源的節(jié)約使用和綜合利用及環(huán)境保護的立法。要抓緊制定節(jié)約用水、節(jié)約用地、節(jié)約原材料、資源綜合回收利用、節(jié)約能源等專門法規(guī)。第二，制定相關標準規(guī)范。標準規(guī)范是循環(huán)經(jīng)濟法律體系的重要組成部分。加快相關標準規(guī)范的制定，是完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系的重要工作。通過標準規(guī)范的制定和實施，有助于保障資源節(jié)約、污染預防、廢棄物減量化措施的貫徹實施。第三，加強地方立法。我國各地區(qū)發(fā)展水平很不平衡。法律公布后，各個地方根據(jù)法律的原則性規(guī)定制定相應的實施條例或者實施細則是非常必要的。加強地方立法，必須在國家立法的框架內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的特色和實際情況，制定促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。

2.2 生態(tài)文明理念指導下橫向體系的完善

從橫向領域看，循環(huán)經(jīng)濟法律體系需要完善幾個方面的立法：其核心要求是循環(huán)利用和無害利用。該思路是以循環(huán)經(jīng)濟的物質(zhì)流動規(guī)律為標準并符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。完善循環(huán)經(jīng)濟立法體系，重點需要以生態(tài)文明理念為指導，以促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展為指針，協(xié)調(diào)好相關立法與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的關系問題，適時修訂相關立法，使各項立法相互協(xié)調(diào)配套，發(fā)揮整體合力。