導(dǎo)語(yǔ)：財(cái)政可持續(xù)發(fā)展管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國(guó)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》明確指出：“國(guó)家在建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障離退休人員基本生活的同時(shí)，鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)?！边@標(biāo)志著中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制即將告別單一國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，逐步走向由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同參與的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障要發(fā)揮重要作用，必須要在原有國(guó)家單一全包的保險(xiǎn)體制基礎(chǔ)上，通過(guò)改革和完善，使之適應(yīng)社會(huì)保障新形勢(shì)的需要。在這方面，政府財(cái)政方面的作用是重要的。政府財(cái)政是實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理、資金管理和基金擔(dān)保的重要部門(mén)。財(cái)政狀況的好壞，財(cái)政管理制度的健全與否和管理方式的合理與否，是養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的重要影響因素。

一、財(cái)政體制與養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的關(guān)系和存在的問(wèn)題

1．“條塊分割”使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的有效管理難以形成，基金安全受到威脅。

我國(guó)傳統(tǒng)的“條塊分割”管理體制在轉(zhuǎn)軌時(shí)期衍生而來(lái)的社保體制上帶有明顯弊病，社保相關(guān)部門(mén)各自管理和支配一種基金，不能形成社?；鹂傮w的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?；鸬姆稚⒐芾?，其收、支、余歸各部門(mén)，可以給部門(mén)帶來(lái)一定的利益，使得部門(mén)為了既得利益不愿將基金管理權(quán)上交實(shí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。社會(huì)保障資金管理上的“條塊分割”管理體制在實(shí)踐中帶來(lái)一系統(tǒng)列矛盾：①縣、市、省級(jí)的統(tǒng)籌和部門(mén)統(tǒng)籌，都是局部統(tǒng)籌，容易出現(xiàn)地區(qū)之間、行業(yè)之間社會(huì)保險(xiǎn)和支付水平結(jié)余資金的懸殊差別，使客觀上因生產(chǎn)力差距產(chǎn)生的分配不公得不到有力的調(diào)節(jié)，難以有效地體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)性。②多家分管，自成體系，規(guī)范性差并且機(jī)構(gòu)重疊，造成人力、物力的很大浪費(fèi)，增加管理成本費(fèi)用開(kāi)支。③監(jiān)督制約薄弱，結(jié)余資金不同程度地存在挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象，出現(xiàn)了用養(yǎng)老保險(xiǎn)金謀求部門(mén)利益和管理者個(gè)人利益的違紀(jì)違法行為，一些地方和部門(mén)擅自動(dòng)用結(jié)余資金用于城市建設(shè)，甚至蓋辦公樓、宿舍和從事房地產(chǎn)與證券投資，造成一些投資難以收回的狀況，更談不上保值增值。④極不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。由于各部門(mén)實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)的制度、標(biāo)準(zhǔn)、政策不一樣，同一保險(xiǎn)項(xiàng)目，繳費(fèi)和待遇水平有較大差異，造成苦樂(lè)不均和相互攀比，無(wú)法形成統(tǒng)一的社會(huì)化管理制度和方式。

2．養(yǎng)老保險(xiǎn)在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了支付危機(jī)。

（1）部門(mén)分別管理下的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)缺乏硬約束和法律保障，保險(xiǎn)費(fèi)欠交嚴(yán)重?，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式主要是采取部門(mén)的規(guī)章或政府的條例形式，缺乏應(yīng)有的法律保障力量，約束性大打折扣。如有些企業(yè)單位采用各種手段逃避社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，或隱瞞工資總額，或少報(bào)在職職工人數(shù)，或轉(zhuǎn)移銀行賬戶，少繳或拖欠不繳，甚至以新辦企業(yè)為理由拒繳，而行政法規(guī)往往對(duì)上述行為缺乏追究的力量。

（2）低統(tǒng)籌水平下的高替代率加大了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出負(fù)擔(dān)。從世界各國(guó)來(lái)看，養(yǎng)老金的替代率水平通常不超過(guò)60％，也有的國(guó)家以繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短來(lái)決定替代率水平。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保障替代率大約平均在80％左右，1999年普調(diào)30％的基本工資，對(duì)離退休人員提高15％～30％的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，又把替代率提高到90％左右，這無(wú)疑加大了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出負(fù)擔(dān)。

（3）轉(zhuǎn)制時(shí)期的“老人”和“中人”養(yǎng)老制度變化帶來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)，加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)支付困難。在新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立過(guò)程中，一部分已到退休年齡的職工和一部分已參加一定時(shí)期工作的中年職工，他們?cè)谶^(guò)去或長(zhǎng)或短的時(shí)期內(nèi)未能按新制度的繳費(fèi)規(guī)定積累養(yǎng)老基金，其退休后的養(yǎng)老金，將全部或部分地依靠后人的繳費(fèi)或政府的補(bǔ)助來(lái)承擔(dān)。但是在建立“個(gè)人賬戶”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，“新人”繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)只有社會(huì)統(tǒng)籌部分可以充當(dāng)彌補(bǔ)“老人”和“中人”養(yǎng)老金欠賬的財(cái)力，而“個(gè)人賬戶”部分如果也用來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老金欠賬，只是矛盾后移，同樣會(huì)出現(xiàn)“個(gè)人賬戶”的“空賬”問(wèn)題。

養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支基本上有兩種情況：一種是一些老工業(yè)城市，退休職工占在職職工人數(shù)的比例較高，老齡化的問(wèn)題比較突出，所承擔(dān)的養(yǎng)老金支出任務(wù)較重，而近幾年一些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益滑坡，因需求不足導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)倒閉，使企業(yè)養(yǎng)老金的收繳出現(xiàn)困難，從而造成養(yǎng)老保險(xiǎn)的收不抵支。另一種情況是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，或者是一些市場(chǎng)不景氣的行業(yè)如煤炭、紡織行業(yè)，因企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益普遍較差、虧損嚴(yán)重，使養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收繳發(fā)生困難，而支出負(fù)擔(dān)不能減下來(lái)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)支付困難提前到來(lái)。

3．政府財(cái)政尚未建立支持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的常規(guī)渠道。

任何國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立都離不開(kāi)政府財(cái)政的支持，通常有稅收優(yōu)惠、預(yù)算管理、財(cái)政補(bǔ)助和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度管理手段。我國(guó)從20世紀(jì)80年代中期著手建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，至今已有十多年時(shí)間，雖然政府財(cái)政參與了養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度管理和“收支兩條線”管理，但至今尚未出臺(tái)支持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的稅收優(yōu)惠辦法和財(cái)政補(bǔ)助辦法，也未編制社會(huì)保障預(yù)算，以致財(cái)政對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)收支在內(nèi)的社會(huì)保障基金的管理職能嚴(yán)重缺位；養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期處于縣、市、省級(jí)地方政府的分散管理之中，上下互不通氣，各級(jí)收支的真實(shí)性如何，結(jié)余資金多少，結(jié)余資金怎樣使用的，沒(méi)有一家權(quán)威機(jī)構(gòu)能說(shuō)得清楚；出現(xiàn)了部分地區(qū)和行業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的狀況。面對(duì)這種過(guò)早出現(xiàn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支問(wèn)題，財(cái)政被迫充當(dāng)“救火隊(duì)”，常規(guī)渠道尚未形成，應(yīng)急職能已先啟動(dòng)。中央財(cái)政及國(guó)家社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)在無(wú)法詳細(xì)審查各地收不抵支的原因及真實(shí)性的情況下，1998年以來(lái)連續(xù)給予地方上百億元的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助。顯然這種缺乏審查程序的財(cái)政補(bǔ)助，客觀上助長(zhǎng)了一些地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的虛假性。

二、幾點(diǎn)建議

1．社保體系中應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政的支持作用，完善政府管理體制。

國(guó)家是社會(huì)保障體系的主要參與和提供者，政府在社會(huì)保障體系的運(yùn)行過(guò)程中起到了主導(dǎo)的作用。由于近年來(lái)世界很多國(guó)家的社會(huì)保障體系發(fā)生了危機(jī)，因此有不少學(xué)者對(duì)政府在社會(huì)保障中所起的作用表示質(zhì)疑，甚至否定了政府的作用，而一味強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在社保體系中的作用。雖然市場(chǎng)在社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)作中的地位是不可忽視的，但從我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，現(xiàn)階段國(guó)家還是社保體系的最重要主體（特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障），純市場(chǎng)行為對(duì)于我國(guó)很難發(fā)揮作用，因此筆者認(rèn)為在社會(huì)保障基金體系中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府的支持。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家用于社會(huì)保障和社會(huì)福利的支出占到政府財(cái)政支出的20％～30％，它是以政府雄厚的財(cái)政實(shí)力（通常財(cái)政收入占GDP的比重達(dá)到35％～50％）為基礎(chǔ)的。我國(guó)盡管目前財(cái)政收入占GDP的比重還較低，但隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和分配體制的理順，國(guó)家財(cái)政實(shí)力會(huì)逐步增強(qiáng)，用于支持社會(huì)保障的支出能力也應(yīng)逐步增強(qiáng)。

在強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政的支持作用的同時(shí)，還要明確政府需要管理的范圍，即主要指社會(huì)統(tǒng)籌的社會(huì)保障部分。而且統(tǒng)一管理本身也有如何完善管理體制的問(wèn)題。如果只強(qiáng)調(diào)集中，不同時(shí)做好管理，不建立健全監(jiān)督機(jī)制，也會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題甚至更嚴(yán)重的新問(wèn)題。社會(huì)保障不可能完全由政府來(lái)承擔(dān)，也沒(méi)必要完全讓政府來(lái)承擔(dān)。在由社會(huì)解決的部分，在非基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，或者說(shuō)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外的其他養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，應(yīng)實(shí)行多條腿走路，鼓勵(lì)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，并將競(jìng)爭(zhēng)引向有序的制度化建設(shè)。只有政府和社會(huì)共同發(fā)揮作用，才能真正解決社會(huì)保險(xiǎn)制度中的各種矛盾和問(wèn)題。

2．建立養(yǎng)老保障財(cái)政補(bǔ)助制度，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。

財(cái)政補(bǔ)助也是普遍運(yùn)用的財(cái)政支持手段，幾乎所有建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家都離不開(kāi)政府財(cái)政定期或不定期的補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)收入的不足。之所以要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助制度，是基于兩個(gè)原因：一是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的存在；二是由于人口日益老齡化趨勢(shì)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的需求不斷增大。如果沒(méi)有政府財(cái)政的支持，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以渡過(guò)支付危機(jī)，甚至可能導(dǎo)致社會(huì)保障體系的瓦解。

關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助的資金來(lái)源，從國(guó)外的情況看，有的國(guó)家不論養(yǎng)老保險(xiǎn)是否出現(xiàn)債務(wù)，總是從政府財(cái)政支出中安排固定比例的預(yù)算資金充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，有的國(guó)家則是在養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)財(cái)政虧空時(shí)給予臨時(shí)性補(bǔ)助。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚處于轉(zhuǎn)制階段，存在巨額隱性債務(wù)，彌補(bǔ)這些債務(wù)要多渠道籌資：一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從財(cái)政支出中拿出一定比例用于彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。據(jù)專家測(cè)算，如果連續(xù)20～25年每年從財(cái)政支出中拿出5％的資金用于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助，就能基本解決隱性債務(wù)的補(bǔ)償問(wèn)題。二是與調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局結(jié)合起來(lái)，變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)出售、轉(zhuǎn)讓部分企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，也可以通過(guò)國(guó)有股上市流通出讓部分股權(quán)或?qū)⒉糠止蓹?quán)收益劃出，充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。三是發(fā)行部分認(rèn)可債券和彩票，充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

3．建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金規(guī)范的財(cái)政預(yù)算管理。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要保證未來(lái)我國(guó)人口老齡化日益提高對(duì)基本養(yǎng)老支出的需要，又不能超越現(xiàn)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平，選擇部分積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)模型是一種明智的選擇。將基本養(yǎng)老基金納入政府的預(yù)算管理是為了確保養(yǎng)老基金管理的效率和使用的安全。預(yù)算管理通常有以下幾種類型：一是基金預(yù)算，將包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)務(wù)狀況放在政府公共預(yù)算之外，以基金的形式反映；二是將社會(huì)保障資金納入預(yù)算內(nèi)，同政府其他收支混為一體，政府擔(dān)負(fù)起全部社會(huì)保障事業(yè)的責(zé)任；三是一攬子社會(huì)保障預(yù)算，將一般稅收收入安排的社會(huì)保障支出和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支作為一個(gè)有機(jī)整體，編制內(nèi)容全面的社會(huì)保障預(yù)算。其中一攬子社會(huì)保障預(yù)算是把來(lái)自社會(huì)保險(xiǎn)基金收支和來(lái)自政府公共預(yù)算安排的收支合為一體，全面反映社會(huì)保障資金收支情況、結(jié)余資金投資及調(diào)劑基金的使用情況，體現(xiàn)國(guó)家社會(huì)保障的總水平，因而它優(yōu)于其他形式的預(yù)算管理。

（1）養(yǎng)老基金的收支管理，包括養(yǎng)老基金籌集和支付的管理。管理內(nèi)容包括：企業(yè)單位籌集的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是否及時(shí)和足額入庫(kù)；政府安排的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助是否到位；養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)是否符合制度和政策規(guī)定。應(yīng)定期編制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的周轉(zhuǎn)計(jì)劃。

（2）結(jié)余基金的投資管理。主要是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金投資方向和投資預(yù)期收益率和可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)保值增值。具體的投資決策應(yīng)交給基金投資管理機(jī)構(gòu)。有關(guān)方面要監(jiān)督投資運(yùn)營(yíng)的過(guò)程，防止違規(guī)的高風(fēng)險(xiǎn)操作，對(duì)結(jié)余基金的投向在預(yù)算上反映。

（3）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑管理。由于中國(guó)地區(qū)差別較大，富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的差別以及人口老齡化地區(qū)與新發(fā)展地區(qū)的差別等等，必然出現(xiàn)一部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金充實(shí)而另一部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金薄弱的情況。這需要通過(guò)中央政府制訂統(tǒng)一的資金余缺調(diào)劑的政策和方法，并籌集一筆資金用于調(diào)劑。解決調(diào)劑資金的來(lái)源有兩個(gè)：一是從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余部分劃出一定比例，二是從中央政府的公共預(yù)算中安排資金予以支持，其前提是由中央政府統(tǒng)一集中管理全國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。調(diào)劑基金要在預(yù)算上列明收支，以利于規(guī)范和監(jiān)督調(diào)劑基金的籌集和使用。

（4）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理。為了加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，必須完善相關(guān)的財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收、支、管、用在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度上作出明確規(guī)定，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和規(guī)范性，為財(cái)政監(jiān)督提供依據(jù)。必須建立有效的監(jiān)督制度，使預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督部門(mén)相對(duì)獨(dú)立，各司其職，協(xié)調(diào)制衡。