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自社會保障制度建立以來,考察世界各國養(yǎng)老保險制度的實施情況,基本養(yǎng)老保險的籌資模式大抵可以分為三種:現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制。目前,我國基本養(yǎng)老保險籌資模式采取部分積累制,主要是為了適應(yīng)人口老齡化的壓力。但老齡化高峰之后,是繼續(xù)實行部分積累還是回到現(xiàn)收現(xiàn)付,還是過渡到完全積累,我國目前還沒有做出政策選擇,相關(guān)的研究也較少。因此,對這一問題進(jìn)行研究,具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的歷史演變

養(yǎng)老保險制度在我國的真正興起是以20世紀(jì)50年代國家統(tǒng)一的《勞動保險條例》為標(biāo)志的,而我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的發(fā)展歷程,大致可以分為兩個階段:1951—1992年的現(xiàn)收現(xiàn)付制階段和1993年至今的部分積累制階段。

(一)現(xiàn)收現(xiàn)付制階段

從新中國成立到20世紀(jì)90年代初,我國基本養(yǎng)老保險先后經(jīng)歷了“國家—單位保險”、“企業(yè)保險”以及“社會保險”的歷程,但其現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式一直未變。

1.“國家—單位保險”階段。1951年政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》,該條例是包括一攬子社會保險計劃,涉及養(yǎng)老、疾病、傷殘等。在籌資模式上采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,企業(yè)單方繳費,繳費額占工資總額的3%,其中70%由企業(yè)自用,30%上交全國總工會,在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用[1]45。

2.“企業(yè)保險”階段?！啊钡氖晔沟梦覈鴦倓偨⑵饋淼膭趧颖ｋU制度幾乎陷入癱瘓。繼在勞動保險管理上撤銷內(nèi)務(wù)部之后,1969年財政部又規(guī)定國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金,退休金在營業(yè)外列支,即由企業(yè)各自負(fù)擔(dān)退休金。這就意味著我國的勞動保險走上了徹底的企業(yè)保險,基金也停止了積累。

3.養(yǎng)老保險制度恢復(fù)與探索階段。1978年國務(wù)院頒布了《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》,規(guī)定了退休、退職條件和退休費標(biāo)準(zhǔn)。作為勞動保險制度的延續(xù),隨后又建立了離休制度。與此同時,這一時期也開始探索從“企業(yè)保險”向“社會保險”轉(zhuǎn)變。

(二)部分積累制階段

部分積累制又稱部分基金制,是現(xiàn)收現(xiàn)付和完全積累兩種模式的結(jié)合。在此模式下,退休人員的養(yǎng)老金一部分來自于現(xiàn)收現(xiàn)付,另一部分來自于完全積累[2]。

1.“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”籌資模式的推出。1993年中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,其中對養(yǎng)老保障體制改革做了三項原則性規(guī)定:建立多層次的社會保障體系、實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合以及建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)。1994年,社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的改革試點工作開始全面推開。這兩年是我國養(yǎng)老保險決策比較關(guān)鍵的兩年,1993年側(cè)重于該不該實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”,而1994年則側(cè)重于如何實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”[1]48-49。1995年,國務(wù)院了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,明確基本養(yǎng)老保險籌資模式實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。1997年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》進(jìn)一步統(tǒng)一了繳費率、個人賬戶規(guī)模和養(yǎng)老金計發(fā)辦法,而這個文件也標(biāo)志著我國社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合籌資模式的正式形成。

2.“統(tǒng)賬結(jié)合”籌資模式的完善。由于“統(tǒng)賬結(jié)合”混賬管理模式帶來的問題,2000年國務(wù)院了《關(guān)于城鎮(zhèn)社會保障體系改革的試點意見》,提出了“統(tǒng)賬分開,做實賬戶”的養(yǎng)老保險分賬管理模式,并決定在遼寧省進(jìn)行做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶的試點。2003年,試點擴大到黑龍江和吉林兩省。而做小做實個人賬戶的具體操作,隨后形成了“遼寧模式”和“黑吉模式”。為與做實個人賬戶相銜接,2005年國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定:自2006年1月1日起,個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%,全部由個人繳費形成,單位繳費不再劃入個人賬戶。

3.我國選擇部分積累制籌資模式的原因。我國之所以在20世紀(jì)90年代選擇了部分積累制,主要有以下幾點考量:一是人口老齡化的巨大壓力,現(xiàn)收現(xiàn)付制由于沒有積累,難以維持制度的繼續(xù)運行。二是通過個人賬戶的建立,可以發(fā)揮個人在養(yǎng)老保險中的作用,建立國家、企業(yè)和個人責(zé)任共擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的激勵機制。三是我國不宜實行完全積累制籌資模式。首先,世界上那些向完全積累制轉(zhuǎn)變的國家主要是因為居民儲蓄率很低,而我國居民儲蓄率過高;其次,我國的資本市場發(fā)育不完善,若采取完全積累制,那么我國基本養(yǎng)老保險基金的保值增值會面臨很大問題;最后,完全積累制缺乏互助互濟性,強調(diào)自我保障,不符合社會保險的本質(zhì)要求。四是部分積累制在理論上既可以保持現(xiàn)收現(xiàn)付制的代際轉(zhuǎn)移和收入再分配功能,又能夠發(fā)揮完全積累制刺激個人繳費積極性和培養(yǎng)個人自我保障的責(zé)任等作用。

二、部分積累制的三種定位

對于我國基本養(yǎng)老保險部分積累制的籌資模式,可以有三種不同的定位。第一種僅僅把部分積累制作為應(yīng)付人口老齡化的一種過渡籌資模式,在老齡化過程的前期進(jìn)行積累,用于彌補老齡化高峰時的支付,等到出現(xiàn)靜態(tài)人口年齡結(jié)構(gòu)時,重新進(jìn)入現(xiàn)收現(xiàn)付制。第二種將部分積累制作為向完全積累制過渡的手段。據(jù)世界銀行的測算,我國如果采取這種定位的話,通過80年左右的時間可以實現(xiàn)這種過渡。第三種將部分積累制作為基本養(yǎng)老保險的最終籌資模式,長期堅持執(zhí)行下去[3]。究竟我國應(yīng)采取哪種定位?一方面,我們要考慮三種定位各自的可能性,亦即我們能夠積累多大規(guī)模的資金。從部分積累制過渡到現(xiàn)收現(xiàn)付制,需要積累的資金最少,第二種定位需要積累的資金最多,第三種定位需要積累的資金介于兩者之間[3]。另一方面,我們要對我國基本養(yǎng)老保險籌資的目標(biāo)模式有一個明確的選擇,而這會涉及很多因素的考量。不僅要考慮人口的經(jīng)濟參與率、基本養(yǎng)老保險的覆蓋率、資金回報率等因素,還得考慮經(jīng)濟增長率和人口年齡結(jié)構(gòu)等。因此,關(guān)于部分積累制的定位,這是一個涉及眾多因素且非常復(fù)雜的問題。

三、對我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的思考

從社會保障的發(fā)展歷史以及現(xiàn)狀來看,基本養(yǎng)老保險籌資模式與人口年齡結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)系。之所以世界上絕大部分國家會選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制,不僅由于現(xiàn)收現(xiàn)付制的一系列優(yōu)點,如沒有保值增值的壓力等,更重要的是這些國家的人口年齡結(jié)構(gòu)比較年輕,老年負(fù)擔(dān)系數(shù)小。從某種意義上說,現(xiàn)收現(xiàn)付制是年輕型人口結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。而后來一些國家如智利放棄現(xiàn)收現(xiàn)付制走向部分積累制或完全積累制,主要是由于人口老齡化的沖擊,亦即人口年齡結(jié)構(gòu)不再年輕,老年負(fù)擔(dān)系數(shù)變大。前文已經(jīng)論及,若要確定我國基本養(yǎng)老保險籌資的目標(biāo)模式,需要考量經(jīng)濟、社會、政治等一系列因素。然而我們可以選取一個角度作為切入點,本文將從未來的人口年齡結(jié)構(gòu)這一視角來探討我國基本養(yǎng)老保險的籌資模式,亦即當(dāng)前的部分積累制是否是我國基本養(yǎng)老保險的最終籌資模式。

(一)老齡社會的兩種狀態(tài)

老齡社會是指老年人口占總?cè)丝谶_(dá)到或超過一定比例的人口結(jié)構(gòu)模型。聯(lián)合國的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)是一個地區(qū)60歲以上老人達(dá)到總?cè)丝诘?0%,新標(biāo)準(zhǔn)是65歲老人占總?cè)丝诘?%,該地區(qū)就視為進(jìn)入老齡社會。但老齡社會有兩種狀態(tài):一是動態(tài)的老齡化過程,二是作為老齡化結(jié)果而形成的靜態(tài)老齡社會[3]。靜態(tài)老齡社會是相對于動態(tài)的老齡化過程而言的,具體指老年人口在社會總?cè)丝谥兴急融呄蚍€(wěn)定且老年人口數(shù)量不再增加的一種人口結(jié)構(gòu)模型。根據(jù)全國老齡工作委員會辦公室的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》,從2001年到2100年的100年間,我國的老齡化可以分為三個階段:第一,快速老齡化階段(2001—2020年)。這一階段,我國老年人口將年均增加596萬,年均增速達(dá)到3.28%,大大超過總?cè)丝谀昃?.66%的增速。第二,加速老齡化階段(2021—2050年)。這一階段,我國老年人口數(shù)量開始加速增長,年均增加620萬人。到2050年,總量將超過4億,老齡化水平將達(dá)到30%以上。第三,穩(wěn)定的重度老齡化階段(2051—2100年)。這一階段,老年人口將穩(wěn)定在3億至4億,老齡化水平基本穩(wěn)定在31%。根據(jù)老齡社會兩種狀態(tài)的劃分,我國從2001年到2050年這個階段可以界定為動態(tài)的老齡化過程。而自此之后,我國將進(jìn)入靜態(tài)老齡社會,因為自2050年之后,我國老齡化水平基本穩(wěn)定在31%,老齡人口數(shù)量比較穩(wěn)定。

(二)靜態(tài)老齡社會兩種模式的比較

在動態(tài)的老齡化過程中,亦即我國從21世紀(jì)初到21世紀(jì)中葉這個階段,學(xué)者們基本傾向于部分積累制,而且我國當(dāng)前的基本養(yǎng)老保險籌資模式正是部分積累制。但在靜態(tài)老齡社會,部分積累制是否依然優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制,我國是否只能繼續(xù)走部分積累制這一條道路。完全積累制由于其缺乏互助互濟性,不符合社會保險的本質(zhì)屬性,故本文在此不做討論?，F(xiàn)收現(xiàn)付制籌資模式需要一個穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu),即從業(yè)人員與退休人員的比例要相對穩(wěn)定。雖然實施初期繳費率較低,但隨著人口老齡化的加劇,其繳費率則會不斷提高,面臨支付危機。需要注意的是,這是在人口老齡化動態(tài)過程中會存在的問題。在靜態(tài)老齡社會,根據(jù)“以支定收”,由于老年人口數(shù)量比較穩(wěn)定,那么養(yǎng)老金支出就會穩(wěn)定,從而繳費率也比較穩(wěn)定,不會存在支付危機的顧慮。然而,在動態(tài)的老齡化過程中,現(xiàn)收現(xiàn)付制也不一定會發(fā)生支付危機,關(guān)鍵在于經(jīng)濟增長速度與人口老齡化速度之間的差距[4]。其次,現(xiàn)收現(xiàn)付制的抵抗資金風(fēng)險能力強、制度確定性大、社會穩(wěn)定性強,更加有利于化解社會矛盾、平衡利益關(guān)系[5]。再次,根據(jù)《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》,到21世紀(jì)中葉,我國會全方位地滿足國民社會保障需求并邁進(jìn)中國特色社會主義福利社會。屆時,我國人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平,人們生活比較富裕,而且將享有體面的老年生活。也就是說,到那時,基本養(yǎng)老保險的覆蓋面會進(jìn)一步擴大,人們的繳費能力也會增強,從而通過現(xiàn)收現(xiàn)付來實現(xiàn)養(yǎng)老保險是完全可能的。更重要的是,屆時無論我國的資本市場是否完善,現(xiàn)收現(xiàn)付制都不會面臨資金保值增值壓力,而部分積累制則需要一個完善的資本市場,并保證資金收益率高于通貨膨脹率。

(三)靜態(tài)老齡社會我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的選擇

根據(jù)《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》,我國在人口老齡化的第三個階段會進(jìn)入靜態(tài)老齡社會。在靜態(tài)老齡社會,現(xiàn)收現(xiàn)付制不存在明顯的缺點,相反,它具有部分積累制所不具備的無保值增值的壓力等優(yōu)點,這在前文已經(jīng)論及。屆時,我國已經(jīng)渡過了人口老齡化高峰期,進(jìn)入了靜態(tài)老齡社會,無需借助部分積累制積累資金以應(yīng)對老齡化。因此,在靜態(tài)老齡社會,我國基本養(yǎng)老保險的籌資模式可以回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制。當(dāng)前,部分積累制面臨很多問題,比如養(yǎng)老保險基金入不敷出、個人賬戶空賬運行等。從國際上看,智利等國家實現(xiàn)了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全積累制的轉(zhuǎn)變,關(guān)鍵在于政府承擔(dān)了制度轉(zhuǎn)軌的成本。我國之所以出現(xiàn)上述問題,其中一個重要原因就在于政府沒有主動承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本,而是采取了體制內(nèi)消化的方式,即維持較高的企業(yè)繳費率和專為“中人①”設(shè)計過渡性養(yǎng)老金,將轉(zhuǎn)軌前的工作年限折算成系數(shù),加發(fā)一塊過渡性養(yǎng)老金[6]。另外我國養(yǎng)老金目標(biāo)替代率過高、退休年齡偏低、企業(yè)年金發(fā)展不足等也是重要的誘因。若要解決上述問題,政府應(yīng)主動承擔(dān)起責(zé)任,可以從提高退休年齡、通過各種途徑籌集資金消化轉(zhuǎn)軌成本、鼓勵企業(yè)發(fā)展企業(yè)年金等角度來著手。綜上所述,在目前階段,我國應(yīng)繼續(xù)堅持和完善部分積累制,以應(yīng)對人口老齡化高峰的到來。當(dāng)進(jìn)入靜態(tài)老齡社會,部分積累制并不是我國基本養(yǎng)老保險籌資模式的唯一選擇,我們可以考慮回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制。但屆時從部分積累制向現(xiàn)收現(xiàn)付制的轉(zhuǎn)軌,仍有許多問題需要解決,有待進(jìn)一步的研究。