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一、用立法應對災害

法律的預防功能實際上就是對未來的風險和危機進行管理，要實現(xiàn)這個功能，必須要有應對可能發(fā)生的災害和危機的相應準備。自2003年非典疫情后，中國在應對各種突發(fā)性事件方面出臺了相關(guān)法律規(guī)范。2006年1月出臺了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，根據(jù)2007年5月國務院應急管理辦公室的信息，為了應對突如其來的事件，國家已經(jīng)一系列應急預案，包括：國家自然災害救助應急預案、國家防汛抗旱應急預案、國家地震應急預案、國家突發(fā)地質(zhì)災害應急預案、國家處置重特大森林火災應急預案、國家安全生產(chǎn)事故災難應急預案、國家處置鐵路行車事故應急預案、國家處置民用航空器飛行事故應急預案、國家海上搜救應急預案、國家處置城市地鐵事故災難應急預案、國家處置電網(wǎng)大面積停電事件應急預案、國家核應急預案、國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案、國家通信保障應急預案、國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案、國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案、國家突發(fā)重大動物疫情應急預案、國家重大食品安全事故應急預案等。待的還有：國家糧食應急預案、國家金融突發(fā)事件應急預案、國家涉外突發(fā)事件應急預案等。

但我們面對的問題是這些法律能否得到執(zhí)行。如果制定法律僅僅是為了裝點門面，那么法律就只能是紙上談兵，而無法走向?qū)嶋H的生活；法律就只是事后效應，只能是懲治的工具。在此，不妨以《國家自然災害救助應急預案》為例加以分析。

2005年國家公布并實施的《國家自然災害救助應急預案》分為總則、啟動條件、組織指揮體系及職責任務、應急準備、預警預報與信息管理、應急響應、災后救助、附則八大部分。該應急預案對自然災害發(fā)生前的預防和自然災害發(fā)生后的應對及處置災后救助作了全面的規(guī)定，對中國國情復雜的狀況也有充分的估計，該預案規(guī)定：“本預案由減災委辦公室、全國抗災救災綜合協(xié)調(diào)辦公室負責管理。預案實施后，減災委辦公室、全國抗災救災綜合協(xié)調(diào)辦公室應適時召集有關(guān)部門和專家進行評估，并視情況變化做出相應修改后報國務院。各省、自治區(qū)、直轄市自然災害救助應急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)根據(jù)本預案制定本省(區(qū)、市)自然災害救助應急預案”。根據(jù)此規(guī)定，各省、市也都制定了相應的應急預案。如河南省在2005年《國家自然災害救助應急預案》印發(fā)后，省民政廳起草了《河南省自然災害救助應急預案》，征求有關(guān)部門意見后報省政府。省民政廳印發(fā)了《河南省洪澇災害救助預案》，各省轄市也以政府或民政局名義出臺了當?shù)氐淖匀粸暮戎鷳鳖A案，全省共制定與自然災害救助應急有關(guān)的預案26個，與自然災害救助應急工作有關(guān)的法規(guī)、文件、規(guī)劃8個。

又如寧波市依據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《國家自然災害救助應急預案》、《浙江省突發(fā)公共事件總體應急預案》、《浙江省自然災害救助應急預案》、《寧波市突發(fā)公共事件總體應急預案》等有關(guān)法律、法規(guī)，制定了《寧波市自然災害救助應急預案》，它的具體編目基本是把《國家自然災害救助應急預案》細化。

二、用執(zhí)法應對災害

當前，各地政府在立法的細化方面都有不錯的業(yè)績，但在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)上存在很多問題。其中最迫切需要加以完善的是應急準備制度。應急準備分為資金準備、物資準備、通信和信息準備、救災裝備準備、人力資源準備、社會動員準備、宣傳、培訓和演習等。

資金準備制度的完善方向是：①按照救災資金分級負擔的原則，市和縣(市)、區(qū)財政都應按一定標準儲備大災預備金，做到?？顚Ｓ?、專賬管理。②各級政府應根據(jù)財力增長、物價變動、居民生活水平實際狀況等因素逐步提高救災資金補助標準，建立救災資金自然增長機制。③大災預備金主要用于災時和災后基本生活救助，遇重特大自然災害救災預備金不足時，各級財政應及時調(diào)劑救災資金，確保災民生活。

物資準備制度的前提是整合各部門現(xiàn)有救災儲備物資，分級、分類管理救災儲備物資和儲備庫。在此基礎上應做到：①按照救災物資儲備規(guī)劃，建立健全市救災物資儲備庫，災害多發(fā)縣(市)、區(qū)建立健全物資儲備庫、點，各級儲備庫應儲備必需的救災物資。②每年年初購置必需的衣被、凈水器等救災物資。③建立救助物資生產(chǎn)廠家名錄，必要時簽訂救災物資緊急購銷協(xié)議。④災情發(fā)生時，可調(diào)用鄰近民政部門救災儲備物資，沿途免收道路通行費。⑤建立健全救災物資緊急調(diào)撥和運輸制度。

通信和信息準備制度的完善方向是：①建立覆蓋市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級的救災通信網(wǎng)絡，確保市政府及時準確掌握重大自然災害信息。②建立部門間災害信息共享平臺，提供信息交流服務，形成信息共享機制。③各電信運營企業(yè)應依法保障災害救助工作的信息暢通，積極做好通信應急物資儲備工作。

救災裝備準備制度的完善方向是：市各有關(guān)部門應配備救災管理工作必需的設備和裝備；市民政局、災害頻發(fā)縣(市)、區(qū)民政局應配備救災必需的設備和裝備。

人力資源準備制度的完善方向是：①完善民政災害管理人員隊伍建設，提高其應對自然災害的能力。②建立健全專家隊伍。組織民政、衛(wèi)生、水利、氣象、科技、海洋、國土資源等各方面專家，重點開展災情會商、赴災區(qū)的現(xiàn)場評估及災害管理的業(yè)務咨詢工作。③建立健全與軍隊、公安、武警、消防、衛(wèi)生等專業(yè)救援隊伍的聯(lián)動機制。④培訓、發(fā)展非政府組織和志愿者隊伍，并充分發(fā)揮其作用。

社會動員準備制度的完善方向是：建立和完善社會捐助的動員機制、運行機制、監(jiān)督管理機制，規(guī)范突發(fā)自然災害社會捐助工作；規(guī)范救災捐贈的組織發(fā)動、款物接收和分配以及社會公示、表彰等各個環(huán)節(jié)的工作；在已設立社會捐助接收站、點的基礎上，繼續(xù)在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立社會捐助站、點，健全經(jīng)常性社會捐助接收網(wǎng)絡。

宣傳、培訓和演習制度的完善方向是：①開展社區(qū)減災活動，利用各種媒體宣傳災害知識，宣傳災害應急法律法規(guī)和預防、避險、避災、自救、互救、保險的常識，增強群眾的防災減災意識。②市民政局每年至少組織1次縣級災害管理人員業(yè)務培訓。③在災害多發(fā)地區(qū)，根據(jù)災害發(fā)生特點，指導各地組織開展救災演習，檢驗并提高應急準備、指揮和響應能力。

除了全面完善的法律規(guī)定外，執(zhí)行也是關(guān)鍵。現(xiàn)實的情況往往是法律的規(guī)定和現(xiàn)實的執(zhí)行相脫節(jié)。以此次汶川地震為例，由于平時極少發(fā)生重大的自然災害事件，人們對地震災害預防的重視程度就顯得不夠(例如房屋建設的防震等級不夠)，結(jié)果造成了重大的人員財產(chǎn)損失。

我國是一個多自然災害的國家，而且，自20世紀90年代以來進入了新的自然災害多發(fā)期，呈現(xiàn)極端性氣候事件頻次增加、損失加劇、災害連鎖反應、多災并發(fā)等特點，年均災害損失比20世紀80年代高出40%。據(jù)有關(guān)部門預測，今后一段時期，我國氣候仍將持續(xù)異常，所以更應加強平時的防范工作。完善的法律制度配合不打折扣的貫徹執(zhí)行，才是有效應對災害的最好方法。

摘要：法律是通過一種規(guī)則使人們的行為按照一定的方向和軌跡行進，以期達到預定秩序，而自然災害則是人們的無準備的行為所產(chǎn)生的一種破壞性后果。為了避免破壞性后果的發(fā)生，或使破壞性后果減少到最小，就需要用法律規(guī)制人的無準備行為。從這個意義上說，法律的預防性功能更能達到法律的自為狀態(tài)。要實現(xiàn)法律的這種預防性功能，不僅要對違法行為進行制裁，更為重要的是執(zhí)法主體要切實地執(zhí)行法律的規(guī)定。

關(guān)鍵詞：法律；預防功能；自然災害；執(zhí)法