導(dǎo)語(yǔ)：央行的法律保障機(jī)制探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：侯懷霞工作單位：上海政法學(xué)院法律系

大體而言,宏觀調(diào)控可以分為財(cái)政政策和貨幣政策兩個(gè)方面,其中,貨幣政策由央行行使,央行由此確立其在宏觀調(diào)控體系中的重要地位?；旧?中國(guó)過(guò)去建立的是綜合性監(jiān)管體系,人民銀行是綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前已完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)分業(yè)監(jiān)管體系:在銀監(jiān)會(huì)于2003年4月28日成立后,中國(guó)已經(jīng)形成了/一行三會(huì)0的分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)。因此,可以認(rèn)為,中國(guó)實(shí)際采納的是貨幣政策與行為監(jiān)管分離說(shuō)。后文的分析表明,我們采納的是完全分離說(shuō)。顯然,需要在法律上評(píng)價(jià),完全分離說(shuō)下的權(quán)力劃分,是否可以為央行履行宏觀調(diào)控的職能,提供充分的保證?如果不能,如何加以完善?本文旨在解決這兩個(gè)問(wèn)題。

一、完全分離說(shuō)的理論與實(shí)際

在完全分離說(shuō)下,宏觀調(diào)控與行為監(jiān)管徹底分離。央行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控,銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管。更具體地說(shuō),銀監(jiān)會(huì)等三會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管各自行業(yè)的由于行為不當(dāng)而引發(fā)的個(gè)別金融風(fēng)險(xiǎn),央行負(fù)責(zé)調(diào)控金融業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)。顯然,如果要準(zhǔn)確地劃分央行與具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé),就要求區(qū)分引發(fā)個(gè)別金融風(fēng)險(xiǎn)的行為和影響整體金融風(fēng)險(xiǎn)的行為。換言之,完全分離說(shuō),以整體金融風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)別金融風(fēng)險(xiǎn)相互獨(dú)立為前提。然而,這一前提與事實(shí)并不相符。整體金融風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)別金融風(fēng)險(xiǎn)不可能相互脫離。一方面,相當(dāng)多的整體風(fēng)險(xiǎn),最初都是以個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)的形式存在,最后形成整體風(fēng)險(xiǎn)。例如,某個(gè)銀行資金不足而引發(fā)擠兌,即可能引發(fā)連鎖反應(yīng),形成擠兌風(fēng)潮,最終導(dǎo)致整體風(fēng)險(xiǎn)。我們把這稱為金融行為的連鎖效應(yīng)。另一方面,在某些特殊情形下,大部分金融機(jī)構(gòu)從事同一種單獨(dú)從事則無(wú)害的行為,也可能導(dǎo)致整體風(fēng)險(xiǎn)。例如,雖然單個(gè)金融機(jī)構(gòu)拋售所持資產(chǎn)的行為并無(wú)大的影響,但是所有的金融機(jī)構(gòu)一起拋售手中所持資產(chǎn),則足以使市場(chǎng)崩潰。又如,單個(gè)金融機(jī)構(gòu)基于遵循公允價(jià)值會(huì)計(jì)而計(jì)提金融資產(chǎn)的貶值損失,完全是正當(dāng)?shù)?但所有金融機(jī)構(gòu)一起計(jì)提,并進(jìn)而為了提高資本充足率而拋售資產(chǎn),就足以引發(fā)一輪又一輪的資產(chǎn)下跌而使得風(fēng)險(xiǎn)被人為放大。在2007年開始的次貸危機(jī)中,危機(jī)加深的一個(gè)重要原因是,金融機(jī)構(gòu)按照公允價(jià)值計(jì)提資產(chǎn)貶值損失,這導(dǎo)致資本充足率無(wú)法達(dá)到監(jiān)管要求,進(jìn)而不得不拋售手中資產(chǎn),由此又使得資產(chǎn)價(jià)格進(jìn)一步下跌,形成惡性循環(huán)。¹如果整體金融風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)別金融風(fēng)險(xiǎn)不可相互獨(dú)立存在,那么,通過(guò)法律的方式,在事前準(zhǔn)確地界定那些行為最終會(huì)導(dǎo)致整體風(fēng)險(xiǎn),哪些行為引發(fā)個(gè)別風(fēng)險(xiǎn),也是不可能的。由此產(chǎn)生的必然的結(jié)果是,在宏觀調(diào)控與行為監(jiān)管之間,將出現(xiàn)一定的監(jiān)管重疊?？梢哉f(shuō),即使在大部分情形下,貨幣政策與單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的行為無(wú)關(guān),但只要在個(gè)別情形下,貨幣政策的有效性與單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的行為密切相關(guān),在監(jiān)管權(quán)力的配置中,就必須把這種可能性考慮進(jìn)去。¹這是因?yàn)?整體風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率,本來(lái)就很低,央行的調(diào)控作用,就是用于防止發(fā)生概率很低但將導(dǎo)致很大損失的事件?？梢哉f(shuō),需要央行介入的一些大的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī),如1929年的大蕭條,2007年開始的次貸危機(jī),都屬于這種發(fā)生概率很低,但產(chǎn)生的損失很大的事件。為了有效地防止這種危機(jī)的發(fā)生,或者,在危機(jī)發(fā)生后,為了有效地阻止危機(jī)的擴(kuò)散,央行并不能單純依賴于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn),而是必須與金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)保持密切的聯(lián)系和關(guān)注。這種密切的聯(lián)系,僅能通過(guò)行為監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)。曾經(jīng)擔(dān)任紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行主席的麥多農(nóng)(WilliamJ1McDonough)曾經(jīng)這樣強(qiáng)調(diào)行為監(jiān)管對(duì)于央行的重要性:對(duì)銀行系統(tǒng)的監(jiān)管,可以讓央行在某些金融中斷行為發(fā)展成經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前,即有充足的信息和能力予以迅速回應(yīng)。監(jiān)管權(quán)對(duì)于央行行使最后貸款人的功能至關(guān)重要。更重要的是,因?yàn)樨泿耪叩男惺拱瑢?duì)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的狀況的判斷,貨幣政策的決策程序的一個(gè)重要因素是,央行可以通過(guò)監(jiān)管從金融機(jī)構(gòu)獲取的直接和第一手的信息。我深信,美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行監(jiān)管的介入,對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)形成貨幣政策以及履行防范金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé),都是必不可少的部分。º因此,如果說(shuō),央行的職責(zé)是專司貨幣政策,目標(biāo)是防止整體風(fēng)險(xiǎn),維持金融穩(wěn)定,那么,央行就必須擁有與金融機(jī)構(gòu)保持密切聯(lián)系的管道。透過(guò)這個(gè)管道,央行才能獲得相關(guān)的信息,從而才能有效地決定貨幣政策,包括決定是否給予某個(gè)特定的金融機(jī)構(gòu)以再貸款,以防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。然而,在完全分離說(shuō)的支配下,在我國(guó),央行與金融機(jī)構(gòu)必備的聯(lián)系管道,卻被人為地切斷了。

二、殘缺的權(quán)力與跛腳的央行

根據(jù)5人民銀行法6,我國(guó)央行享有的行為監(jiān)管權(quán)受到嚴(yán)格的限制。這些行為監(jiān)管包括對(duì)某些特定的市場(chǎng)(外匯市場(chǎng)、銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)、黃金市場(chǎng))(人民銀行法第4條第4、5、6款)和特定行為(反洗錢的監(jiān)管權(quán))(人民銀行法第4條第10款)享有監(jiān)管權(quán)。此外,央行還享有運(yùn)行和管理支付和清算系統(tǒng)的權(quán)力(人民銀行法第4條第9款)。在行為監(jiān)管權(quán)受到限制的條件下,央行獲取信息,本可通過(guò)范圍廣闊的信息收集權(quán)和檢查權(quán)來(lái)加以彌補(bǔ)。然而,我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管架構(gòu)賦予央行的信息收集權(quán)和檢查權(quán),存在著重大的缺陷,與央行所承擔(dān)的宏觀調(diào)控和維護(hù)金融穩(wěn)定的法定職責(zé)極不匹配。從信息收集權(quán)來(lái)看,雖然信息收集權(quán)乃是宏觀調(diào)控政策形成的關(guān)鍵所在,但現(xiàn)行法律賦予央行的信息收集權(quán)是殘缺的權(quán)力。首先,央行自金融機(jī)構(gòu)獲取信息的權(quán)力受到限制。根據(jù)5人民銀行法6第35條第1款,/中國(guó)人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要,有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送必要的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表以及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料0,報(bào)送范圍以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為限。限定了報(bào)送范圍,也即等于假設(shè)影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的金融機(jī)構(gòu),也僅以銀行為限。這當(dāng)然是不可能的。央行獲取信息的另外一個(gè)途徑,是自其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)。然而,從其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取信息,現(xiàn)行法律是作為央行的義務(wù),而不是權(quán)力來(lái)規(guī)定的:/中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)和國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制0(第35條第2款)。因此,根據(jù)現(xiàn)有的法律,賦予央行的宏觀調(diào)控職能與其享有的信息收集權(quán)極不相稱。央行還可以有另一個(gè)方法來(lái)獲取信息,即通過(guò)自己的檢查權(quán)。然而,人民銀行作為央行所享有的檢查權(quán),同樣存在著重大缺陷。人民銀行法賦予央行一定范圍的檢查權(quán),但這些檢查權(quán)是具體化的,而不是與維護(hù)金融穩(wěn)定這個(gè)大目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。根據(jù)5人民銀行法6第32條的規(guī)定,/中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人的下列行為進(jìn)行檢查監(jiān)督:(1)執(zhí)行有關(guān)存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為;(2)與中國(guó)人民銀行特種貸款有關(guān)的行為;(3)執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為;(4)執(zhí)行有關(guān)銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)管理規(guī)定的行為;(5)執(zhí)行有關(guān)外匯管理規(guī)定的行為;(6)執(zhí)行有關(guān)黃金管理規(guī)定的行為;(7)中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的行為;(8)執(zhí)行有關(guān)清算管理規(guī)定的行為;(9)執(zhí)行有關(guān)反洗錢規(guī)定的行為0。很明顯,第32條相當(dāng)于把央行的職能分解成九項(xiàng),然后再賦予相應(yīng)的檢查權(quán)。根據(jù)這些規(guī)定,央行對(duì)于證券公司、保險(xiǎn)公司并無(wú)相應(yīng)的檢查權(quán)。如前所述,為了獲取決定貨幣政策所需的詳細(xì)信息,央行必須保持與金融業(yè)的密切接觸。央行必須能夠在觀察到行業(yè)態(tài)勢(shì)的某些變化時(shí),有權(quán)自主裁量是否需要進(jìn)一步深入調(diào)查。然而,賦予央行的檢查權(quán),并未考慮到央行履行宏觀調(diào)控職能的信息需求。對(duì)于裁量性的檢查,央行僅有建議權(quán),而且,這種建議權(quán)同樣以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為限。根據(jù)5人民銀行法6第33條,/中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要,可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)0。對(duì)于具體金融機(jī)構(gòu)的檢查權(quán),對(duì)央行所施加的限制堪稱苛刻:在實(shí)體方面,以金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難為前提,且以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為限;在程序方面,必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)(第34條)。因此,在我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體系下,宏觀調(diào)控和行為監(jiān)管,變得涇渭分明。央行與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的權(quán)力,得到準(zhǔn)確的,且不致重疊的分配。然而,這一監(jiān)管體系設(shè)計(jì)的理念,是以一個(gè)錯(cuò)誤的假設(shè)為根據(jù)的。這一錯(cuò)誤的假設(shè)就是:整體金融風(fēng)險(xiǎn)可以獨(dú)立于個(gè)別金融風(fēng)險(xiǎn)存在。依據(jù)這種錯(cuò)誤的假設(shè)來(lái)分配各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力,導(dǎo)致承負(fù)宏觀調(diào)控職責(zé)的央行,成為跛腳巨人。

三、他山之石:美國(guó)金融監(jiān)管藍(lán)圖計(jì)劃

眾所周知,分業(yè)監(jiān)管淵源于美國(guó)。因此,央行權(quán)力體系上存在的問(wèn)題,可以歸因于/錯(cuò)誤移植0的結(jié)果:或者是由于對(duì)移植對(duì)象存在錯(cuò)誤認(rèn)知,或者是由于對(duì)自我的需要缺乏足夠的理解。筆者認(rèn)為,制度移植應(yīng)當(dāng)秉持魯迅先生的/拿來(lái)主義0,用哲學(xué)解釋學(xué)的術(shù)語(yǔ),制度移植的過(guò)程,是一種雙向視域交流的過(guò)程:在我們的需要與他人的制度之間往返,達(dá)到制度移植的最佳效果。¹在這個(gè)意義上,為完善我國(guó)金融監(jiān)管體制,尤其是完善央行的權(quán)力體系,了解分業(yè)監(jiān)管體制的最新趨勢(shì),乃是不可缺少的一環(huán)。簡(jiǎn)言之,在金融創(chuàng)新和全球化的推動(dòng)下,分業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)日益暴露出其缺陷。除了監(jiān)管范圍爭(zhēng)議(如證券與期貨、期權(quán)的區(qū)別)與監(jiān)管重疊之外,/最為重要的是,沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管者掌握監(jiān)控系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)所需的信息和權(quán)力0。º為此,美國(guó)財(cái)政部主持撰寫了金融監(jiān)管藍(lán)圖計(jì)劃(BlueprintforaModern-izedFinancialRegulatoryStructure),提出了系統(tǒng)的金融監(jiān)管架構(gòu)改革方案,并得到了美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)和美國(guó)證券委員會(huì)的支持。金融監(jiān)管藍(lán)圖計(jì)劃表明,美國(guó)已經(jīng)拋棄了完全分離說(shuō),逐步向部分分離說(shuō)轉(zhuǎn)型。監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變,導(dǎo)致該計(jì)劃重新定義央行的權(quán)力。在金融監(jiān)管藍(lán)圖計(jì)劃中,美聯(lián)儲(chǔ)作為中央銀行,承擔(dān)維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定的功能,具體言之,包括形成貨幣政策、最后貸款人、支付和結(jié)算系統(tǒng)的監(jiān)管人三個(gè)功能。除了在最后貸款人功能中擴(kuò)展了貼現(xiàn)窗口的功能,把貼現(xiàn)窗口分為正常貼現(xiàn)窗口和市場(chǎng)穩(wěn)定期貼現(xiàn)窗口外,¹金融監(jiān)管藍(lán)圖計(jì)劃對(duì)央行的權(quán)力的重新設(shè)計(jì),著重點(diǎn)放在央行應(yīng)享有的信息收集權(quán)、檢查權(quán)、規(guī)章制定權(quán)和整改權(quán)上。º11信息獲取權(quán)美國(guó)金融監(jiān)管藍(lán)圖計(jì)劃從三個(gè)方面來(lái)保障央行的信息獲取權(quán)。第一,規(guī)定了央行從具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取信息的權(quán)力。央行必須能從具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)中獲取詳盡的信息,這對(duì)央行理解潛在風(fēng)險(xiǎn)和作為最后貸款人具有重要意義。根據(jù)這種權(quán)力,具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有義務(wù)提供央行所需的信息。第二,擴(kuò)張了央行的規(guī)章制定權(quán),央行可以參與披露的規(guī)章制定。如果所需的信息無(wú)法直接獲得,央行可以通過(guò)一個(gè)單獨(dú)的規(guī)章制定程序,或者通過(guò)與具體監(jiān)管機(jī)關(guān)合作,對(duì)與宏觀穩(wěn)定相關(guān)的事項(xiàng)作出披露要求。第三,針對(duì)對(duì)手風(fēng)險(xiǎn),央行可以要求金融機(jī)構(gòu)披露某些特定信息的權(quán)力,以便讓其他市場(chǎng)參與者可以更好地評(píng)估自己面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在次貸危機(jī)中,對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的影響得到充分的表現(xiàn),很多金融機(jī)構(gòu)基于無(wú)法充分獲知對(duì)手的風(fēng)險(xiǎn),拒絕繼續(xù)參與交易,導(dǎo)致市場(chǎng)的崩潰。這是因?yàn)?在市場(chǎng)危機(jī)中,如果由于無(wú)法準(zhǔn)確判斷對(duì)手的風(fēng)險(xiǎn)而參與交易,自己所享有的權(quán)利會(huì)由于對(duì)手陷入破產(chǎn)而面臨無(wú)法獲得清償?shù)目赡苄?。因?披露與對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息,幫助市場(chǎng)參與者判斷對(duì)手風(fēng)險(xiǎn),可以幫助市場(chǎng)順利運(yùn)轉(zhuǎn)。21檢查權(quán)當(dāng)央行無(wú)法通過(guò)與具體監(jiān)管機(jī)關(guān)合作來(lái)獲得信息時(shí),央行必須能夠單獨(dú)發(fā)起或者參與具體監(jiān)管機(jī)關(guān)的現(xiàn)場(chǎng)檢查?，F(xiàn)場(chǎng)檢查的意義不僅僅在于發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為,而是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查,可以與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接的接觸,這種接觸可以獲得很多無(wú)法用數(shù)字或者文字來(lái)表達(dá)的重要信息。專項(xiàng)檢查也可以讓央行就某項(xiàng)具體的產(chǎn)品(如次級(jí)抵押證券)或業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生更為具體的認(rèn)識(shí)。31規(guī)章制定權(quán)央行必須能夠要求其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)增加某些監(jiān)管要求,以便在具體的監(jiān)管中,仍然能夠把更宏觀的因素考慮在內(nèi)。這包括與宏觀穩(wěn)定性相關(guān)的監(jiān)管要求,諸如資本要求、許可標(biāo)準(zhǔn)以及涉及宏觀穩(wěn)定性的領(lǐng)域(如流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理、對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)管理、或有引資計(jì)劃)的監(jiān)察指引。央行對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的參與權(quán),可以防止具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)見樹不見林的監(jiān)管盲區(qū)的出現(xiàn),并且可以把微觀監(jiān)管與宏觀調(diào)控有效結(jié)合起來(lái)。41整改權(quán)央行必須擁有能夠要求金融機(jī)構(gòu)就與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行整改的權(quán)力。如果通過(guò)信息的分析和整理,央行能夠確定某種特定的風(fēng)險(xiǎn)敞口給宏觀經(jīng)濟(jì)造成過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn),就可以要求某些特定的糾正措施,例如,要求削減相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)敞口,或者要求該風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)資本的某個(gè)比例來(lái)限定。這些權(quán)力的范圍應(yīng)當(dāng)相當(dāng)廣闊,以與限制風(fēng)險(xiǎn)的繼續(xù)擴(kuò)大的目標(biāo)相一致。為了防止央行過(guò)分濫用整改權(quán),可以對(duì)整改權(quán)施加程序性限制。例如,整改權(quán)的行使,必須經(jīng)央行的貨幣委員會(huì)絕對(duì)多數(shù)批準(zhǔn),或者由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成一個(gè)委員會(huì)(市場(chǎng)穩(wěn)定委員會(huì)),整改權(quán)的行使由該委員會(huì)多數(shù)決定。51對(duì)上市金融機(jī)構(gòu)的特殊要求對(duì)于上市的金融機(jī)構(gòu),央行可以要求更多的披露,考慮到金融機(jī)構(gòu)對(duì)宏觀的影響,比一般的上市公司更高的披露要求,是適當(dāng)?shù)?。增加的披露可以作為單?dú)的一節(jié),或者放在年度報(bào)告中的管理層討論中。上述分析表明,美國(guó)已拋棄宏觀調(diào)控與行為監(jiān)管可以徹底兩分的理念。相應(yīng)地,承擔(dān)宏觀調(diào)整職責(zé)的美聯(lián)儲(chǔ),其權(quán)力亦延伸至行為監(jiān)管領(lǐng)域,而且,這種延伸是全方位的。當(dāng)然,這種延伸必然導(dǎo)致美聯(lián)儲(chǔ)與行為監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的監(jiān)管重疊。很明顯,在新的金融形勢(shì)下,監(jiān)管重疊被理解為/必要的惡0。在監(jiān)管重疊與金融危機(jī)之間,選擇監(jiān)管重疊,是吸取過(guò)往教訓(xùn)的必然之舉。限于篇幅,這里無(wú)法對(duì)此充分展開。¹但一個(gè)小證據(jù),或許可以給我們一些啟示。采合一說(shuō)的監(jiān)管體系的國(guó)家,會(huì)比采分離說(shuō)的國(guó)家,有更低的銀行失敗率。當(dāng)然,這不是一個(gè)充分的證據(jù),因?yàn)殂y行失敗會(huì)取決于多種因素,但至少可以提醒我們,分離說(shuō)未必是最優(yōu)的選擇。

四、部分分離說(shuō)的前景:

更完善的權(quán)力,更強(qiáng)壯的央行在美國(guó)金融監(jiān)管藍(lán)圖計(jì)劃中,央行的權(quán)力,從貨幣政策的決定權(quán),到信息收集權(quán)、檢查權(quán)、規(guī)章制定權(quán)到整改權(quán),構(gòu)成一個(gè)整體。而且,從權(quán)力的外延而論,由于金融創(chuàng)新導(dǎo)致的很多新的金融產(chǎn)品,可能同時(shí)跨越傳統(tǒng)上分割的幾個(gè)不同的行業(yè)和部門,要求央行的上述權(quán)力,不能再局限于商業(yè)銀行,而應(yīng)同時(shí)延伸至證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)。以次貸危機(jī)為例,導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)的,是以各種形式存在的,最終以房產(chǎn)作為擔(dān)保的證券化產(chǎn)品。這些產(chǎn)品實(shí)際上跨越了傳統(tǒng)的行業(yè)范圍:在開始階段,屬于傳統(tǒng)商業(yè)銀行的房地產(chǎn)抵押貸款,屬于銀行業(yè)范疇。隨后,貸款被打包并且作為發(fā)行證券的基礎(chǔ),此時(shí)就轉(zhuǎn)變?yōu)樽C券業(yè)的范疇了。由于以次級(jí)抵押貸款為基礎(chǔ)的證券被評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)估為投資級(jí),因而,很多保險(xiǎn)公司也購(gòu)買了這些證券。而且,在評(píng)級(jí)中,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出于提高評(píng)級(jí)的要求,會(huì)要求證券發(fā)行方對(duì)貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)投保。這兩種情況下,又涉及保險(xiǎn)業(yè)的問(wèn)題。因此,為了準(zhǔn)確評(píng)估次級(jí)抵押證券的風(fēng)險(xiǎn),不能把權(quán)力再按行業(yè)來(lái)分割。央行的權(quán)力,應(yīng)當(dāng)內(nèi)容完整,范圍全面。反觀我國(guó)人民銀行法對(duì)央行權(quán)力的規(guī)定,既不夠充分,野也未實(shí)現(xiàn)體系化和完整化。從權(quán)力的完整性而言,央行不具有整改權(quán),也未享有具體監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)章制定權(quán)。從權(quán)力的外延而言,央行的權(quán)力僅限于商業(yè)銀行,未能及于證券公司和保險(xiǎn)公司。當(dāng)然,有人可以反駁說(shuō),我國(guó)的金融創(chuàng)新尚未如美國(guó)發(fā)達(dá),因此,將央行權(quán)力限于商業(yè)銀行,與目前的金融現(xiàn)狀相吻合。然而,事實(shí)是,我國(guó)證券公司和保險(xiǎn)公司對(duì)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的影響早已顯現(xiàn),且一再由央行以再貸款的形式出手相救。自2002年8月撤銷鞍山證券開始,包括鞍山證券、大連證券、新華證券、南方證券、閩發(fā)證券、大鵬證券等多家證券公司,在其撤銷、關(guān)閉、托管等過(guò)程中,都借助央行再貸款來(lái)解決問(wèn)題,總計(jì)已花費(fèi)200多億元。º證券公司如此,誰(shuí)又可以保證,保險(xiǎn)公司就不會(huì)影響整體風(fēng)險(xiǎn)?只要把保險(xiǎn)公司排除央行權(quán)力范圍之外,保險(xiǎn)公司對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)的影響,就會(huì)成為盲區(qū),而我們無(wú)法承擔(dān)由此付出的巨大代價(jià)。因此,雖然我國(guó)金融衍生產(chǎn)品規(guī)模不大,但事實(shí)已經(jīng)證明,影響金融穩(wěn)定的因素不限于商業(yè)銀行,央行的權(quán)力應(yīng)當(dāng)延伸至所有的金融機(jī)構(gòu)。簡(jiǎn)言之,我們應(yīng)當(dāng)拋棄完全分離說(shuō),采納部分分離說(shuō),擴(kuò)張央行的行為監(jiān)管權(quán)。具體而言,人民銀行法應(yīng)當(dāng)在以下四個(gè)方面擴(kuò)展人民銀行的權(quán)力:第一,賦予央行全面的信息收集權(quán),包括從監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)獲取信息的權(quán)力,而且,這種權(quán)力應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)賦予央行以規(guī)章制定權(quán)來(lái)擴(kuò)展。第二,應(yīng)當(dāng)賦予央行對(duì)具體金融機(jī)構(gòu)的檢查權(quán)。第三,賦予央行以整改權(quán),可參照美國(guó)金融監(jiān)管藍(lán)圖計(jì)劃的建議而施加程序性限制。第四,央行的信息收集權(quán)、檢查權(quán)和整改權(quán),都應(yīng)包含所有的金融機(jī)構(gòu),而不再以銀行業(yè)為限。筆者深信,央行在完成上述權(quán)力擴(kuò)張后,履行其宏觀調(diào)控的職責(zé),會(huì)有更堅(jiān)實(shí)的法律保障,也為將來(lái)進(jìn)一步的金融市場(chǎng)化,奠定良好的監(jiān)管基礎(chǔ)。