導語：礦產(chǎn)資源立法現(xiàn)狀與完善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

礦產(chǎn)資源是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源。隨著我國經(jīng)濟和社會的進一步發(fā)展，對礦產(chǎn)等自然資源的需求會進一步加大。與此同時，資源浪費和資源枯竭以及生態(tài)惡化等問題也日益顯現(xiàn)。另外，我國資源型城市資源枯竭、生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展問題受到越來越多的關注。作為解決這一問題的重要措施，生態(tài)補償制度很早就被理論界和實踐重視，從中央到地方，陸續(xù)出臺一些和礦產(chǎn)資源生態(tài)補償有關的法律法規(guī)。2014年4月24日，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定了“生態(tài)保護補償”制度，為我國包括礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境保護和礦產(chǎn)資源生態(tài)補償提供了法律保障。梳理我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源生態(tài)補償相關法律法規(guī)，指出其中之不足并提出完善建議，對推進生態(tài)文明建設，促進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有很重要的理論和現(xiàn)實意義。

1礦產(chǎn)資源生態(tài)補償內涵及理論依據(jù)

1.1礦產(chǎn)資源生態(tài)補償內涵。生態(tài)補償概念首先在自然科學領域使用，指自然界自我修復與維持的能力，后來擴展到社會科學領域，其內涵也相應發(fā)生了變化，逐漸成為環(huán)境學、經(jīng)濟學以及法學等學科的研究對象。當人類對環(huán)境資源的開發(fā)利用超過自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復能力時，人類就應該主動采取措施，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和完整性。這是生態(tài)學意義上的“生態(tài)補償”，即基于維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和生態(tài)的穩(wěn)定，對由于人類活動造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞進行恢復、彌補或替換的過程或活動。從社會制度領域理解，生態(tài)補償制度是運用經(jīng)濟手段對生態(tài)環(huán)境進行有效保護的制度，其核心是通過對生態(tài)的破壞者進行科學收費、從而對生態(tài)環(huán)境的保護者以及受害者進行合理經(jīng)濟補償，最終達到經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調發(fā)展。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制及其相關制度是生態(tài)補償理論在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償領域中的運用。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償有狹義和廣義之分。狹義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償僅指人類在開發(fā)使用礦產(chǎn)資源時，對被破壞的自然環(huán)境和生態(tài)進行的治理恢復，主要是恢復被破壞的生態(tài)環(huán)境所需成本和對受害者的賠償成本。廣義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償則是指對整個生態(tài)系統(tǒng)的理論價值進行補償。既包括對受損失的自然生態(tài)系統(tǒng)的補償，也包括對喪失發(fā)展機會的區(qū)域內的居民進行的補償。有學者認為還應當包括為提高環(huán)境保護意識和環(huán)境保護水平而進行的科學研究、教育費用的支出。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償與礦產(chǎn)資源生態(tài)賠償不同，它們之間有根本的區(qū)別。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償針對的是合法開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的行為，這些開發(fā)利用行為一般已經(jīng)過政府相關部門的審核批準，生態(tài)補償主要是通過經(jīng)濟手段確保礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主體承擔相應義務并采取必要措施保護環(huán)境和生態(tài)。而礦產(chǎn)資源生態(tài)賠償是指因違法行為造成了環(huán)境的惡化和生態(tài)破壞的后果所承擔的責任。1.2礦產(chǎn)資源生態(tài)補償理論依據(jù)。由于礦產(chǎn)開發(fā)利用過程中造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染和區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展受到損害，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償受到了人們的重視。生態(tài)環(huán)境價值理論、外部性理論、資源耗竭理論等從不同角度構建了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償理論基礎。1.2.1生態(tài)環(huán)境價值理論。生態(tài)環(huán)境是具有價值的，其價值來源于其具有的生態(tài)系統(tǒng)服務功能，即生態(tài)系統(tǒng)所形成的維持人類生存與發(fā)展的各種環(huán)境條件和價值。20世紀70年代以后，生態(tài)系統(tǒng)服務價值進入生態(tài)學和生態(tài)經(jīng)濟學研究視野。作為一種資源，生態(tài)環(huán)境是稀缺的，具有使用價值和非使用價值。無論是從使用價值還是非使用價值即其內在價值角度，使用生態(tài)環(huán)境都是要為之付費的。1.2.2外部性理論。礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，會產(chǎn)生正外部性和負外部性。礦產(chǎn)資源開發(fā)促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展，使人類從自然資源中受益，這是它的正外部性。生態(tài)環(huán)境的負外部性，是指在礦產(chǎn)資源開采過程中，礦區(qū)所受到的環(huán)境污染和生態(tài)破環(huán)。負外部性是實施礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)闹匾罁?jù)，需要基于政府的稅收政策或者給予清晰的產(chǎn)權界定的市場交易予以糾正。1.2.3資源耗竭理論。1931年，美國經(jīng)濟學家哈羅德•霍特林在其論文《可耗竭資源經(jīng)濟學》里提出了不可再生資源的經(jīng)濟理論。礦產(chǎn)資源的耗竭性實際上就是其不可再生性，礦產(chǎn)資源耗竭理論即代際均衡理論，是礦產(chǎn)資源在代際間的合理分配和利益共享的理論。在礦產(chǎn)資源的開發(fā)中，不僅要考慮當代人的需求，還要顧及后代的需要，不能給后代人的利益和資源共享產(chǎn)生損害。實際上，礦產(chǎn)資源耗竭補償是一筆礦產(chǎn)資源代際補償基金。

2我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償現(xiàn)狀及其不足

2.1我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償現(xiàn)狀。我國沒有生態(tài)補償方面的專門法律，有關生態(tài)補償立法比較分散。自20世紀90年代以來，陸續(xù)頒布實施了一些與生態(tài)補償有關的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)一般是通過補助手段對生態(tài)效益保護者進行補償。1994年制定的《自然保護區(qū)條例》中規(guī)定，“管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區(qū)的管理，給予適當資金補助”。2001年公布的《防沙治沙法》、2002年修訂的《草原法》、2002年制定的《退耕還林條例》等都有資金補助的規(guī)定。1998年修訂的《森林法》、2008年修訂的《水污染防治法》、2010年修訂的《水土保持法》等法律法規(guī)中使用了“生態(tài)效益補償”和“生態(tài)保護補償”等概念。從20世紀80年代開始，我國探索建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)恼叻芍贫?，建立起了包括礦產(chǎn)資源有償使用制度、礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度以及礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費制度等多種礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律法規(guī)體系。1986年通過的《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”。1993年《資源稅暫行條例》規(guī)定“在中華人民共和國境內開采應稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人都應繳納資源稅”。1994年2月，國務院實施了《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，具體貫徹落實《礦產(chǎn)資源法》中有償開采的原則。2011年實施的《資源稅暫行條例》將油氣資源稅征收由從量征收修改為從價征收。2006年，《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》，從而在全國范圍內陸續(xù)建立起了礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金制度。在礦山資源生態(tài)補償制度上，最早是昆明市在1993年試點的磷礦按噸征收的生態(tài)補償費，用于礦區(qū)植被和周邊破壞的生態(tài)環(huán)境修復。全國范圍內實施了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費制度。2002年全國整治亂收費中，由于收取礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費缺少法律依據(jù)而被取消。2.2我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償立法不足。生態(tài)補償方面基本法律的缺失，致使生態(tài)補償主體、補償對象、范圍、補償標準和具體補償方式等沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，系統(tǒng)的生態(tài)補償機制沒有形成。2010年4月，國務院啟動了《生態(tài)補償條例》立法程序，但到目前為止條例并沒有出臺。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中規(guī)定了“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”。囿于這部法律的立法宗旨，生態(tài)補償沒有作詳細具體的規(guī)定。所以，目前零散而位階不高的有關生態(tài)補償立法與實踐使我國生態(tài)補償?shù)姆筛拍?、責任與損害賠償責任的界限等沒有明確規(guī)定；中央政府與地方政府在生態(tài)補償方面的責任沒有厘清。目前主要是政府通過財政資金形式為生態(tài)補償法律制度的實施提供資金來源，而且資金的來源基本上來自于中央財政，市場的作用沒有得到發(fā)揮。具體到礦產(chǎn)資源生態(tài)補償立法上，我國沒有完備的礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境補償規(guī)則體系，也沒有明確的資金來源。就礦產(chǎn)資源有償使用制度來看，資源稅費的征收標準和使用方向表明，礦產(chǎn)資源補償費設立的目的是保障和促進礦產(chǎn)資源勘察、保護與開發(fā)，彌補國家對資源勘探投入的不足，其具有資源耗竭性補償?shù)男再|。側重于自然資源的經(jīng)濟價值而忽視其生態(tài)價值，因此，嚴格意義上該項制度并不具有生態(tài)補償?shù)男再|。另外，資源稅費征收標準過低，不僅資源耗竭補償初衷沒有得到實現(xiàn)，環(huán)境成本也沒有體現(xiàn)，最終承擔環(huán)境破壞成本的仍然是政府和社會。在礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度方面，由于保證金是一次性繳納，占用了礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金，從某種意義上制約了企業(yè)進行環(huán)境治理的能力。在實際操作中，由于企業(yè)繳納生態(tài)恢復保證金時并不需要同時提供環(huán)境恢復治理實施方案，也就無法保證其治理和恢復工作的科學性和有效性。而作為一項重要手段的生態(tài)補償制度，生態(tài)補償費征收由于合法性問題在2002年被取消。

3完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償立法建議

在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，“資源有價”和“環(huán)境友好”應成為人們的普遍共識。加強礦產(chǎn)資源生態(tài)補償立法，做到在國家層面有法律依據(jù)和政策指引是礦產(chǎn)生態(tài)補償工作的重要前提。3.1加強和完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償立法。我國現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律立法層級較低，且分散在不同的法律法規(guī)中?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對生態(tài)補償有關的基本制度性問題沒有統(tǒng)一規(guī)定，因此，應加快生態(tài)補償立法，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律法規(guī)體系。要加快《生態(tài)補償條例》的立法進程，出臺生態(tài)補償方面的基本法律，明確生態(tài)補償?shù)膬群?。對生態(tài)補償?shù)闹黧w、內容、客體，補償對的象、補償?shù)臉藴屎脱a償?shù)姆绞降扔枰悦鞔_；確立生態(tài)補償基本原則，做到既發(fā)揮政府的主導作用，也要發(fā)揮市場的調節(jié)作用。加強礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律、法規(guī)建設，從法律層面上，堅持誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償、誰損害誰修復的原則。在明晰礦產(chǎn)資源所有權的基礎上，明確相關主體及其權利與義務，確保環(huán)境和資源成本內化到使用者和受益者身上，促進資源有效利用、環(huán)境保護和生態(tài)補償。3.2成立專門的管理部門。目前在和礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費相關的征收過程中，由于政出多門，導致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理缺乏足夠和有效的監(jiān)督和管理。礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、環(huán)境恢復保證金、排污收費、排污權交易費，以及礦山環(huán)境監(jiān)督檢查制度與公眾參與制度的落實等沒有具體部門管理，影響了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律的落實和機制作用的發(fā)揮。因此，應該設立專門的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償管理部門。3.3完善中央財政轉移支付制度。我國現(xiàn)有的財政制度中，沒有明確的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度設計，所有涉及礦產(chǎn)資源補償?shù)母黜椮斦咴趫?zhí)行中存在諸多問題。目前，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償資金來源于中央財政的一般性轉移支付和專項轉移支付，地方政府囿于財力只在一定范圍內承擔義務。中央政府除了要履行本級政府的環(huán)境保護和生態(tài)補償職責外，還要督促地方政府履行相應的環(huán)境保護和生態(tài)補償責任。中央政府在確定轉移支付時，對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償缺少考慮，致使財政轉移支付對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償支持力度不夠。而地方政府在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償上，所承擔的生態(tài)補償事權與財力不匹配，影響了地方政府在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償上的能力和積極性。所以，要通過一定的制度建設，建立機制進一步發(fā)揮中央財政在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償上的主導作用，完善中央財政轉移支付制度。同時在全國范圍內建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)臋M向財政轉移支付制度。

綜上所述，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償是我國生態(tài)補償制度中重要的一個組成部分，是推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。我國自20世紀80年代開始已開始探索建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，逐步形成了一套法律法規(guī)體系。但是這些法律法規(guī)對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償主體、對象、范圍以及財政轉移資來源等沒有明確的規(guī)定。發(fā)達國家在這方面有可借鑒的經(jīng)驗。在吸收西方國家有益經(jīng)驗基礎上，結合我國實踐確立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度，發(fā)揮政府和市場兩者作用，是做好我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)闹匾胧?/p>

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作者:沈友華 徐成文 單位:1.寧波工程學院 2.合肥學院