導(dǎo)語：公共政策解讀論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中制定的行為準(zhǔn)則。它是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃?！盵③]當(dāng)某一社會(huì)問題成為公共政策干預(yù)的對象時(shí)，人們完全有理由認(rèn)為這一社會(huì)問題是一個(gè)重要的且將對今后社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的問題。關(guān)愛女孩行動(dòng)的開展，就是在國家有關(guān)部門倡導(dǎo)之下、運(yùn)用公共政策手段針對我國近年來出生性別比偏高問題進(jìn)行引導(dǎo)、糾偏的活動(dòng)。這一活動(dòng)，是黨和政府在計(jì)劃生育基本國策推行20年多后，對我國人口問題認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化的表現(xiàn)，也是我國政府為了控制人口數(shù)量、提高人與自然環(huán)境相互協(xié)調(diào)、確保我國人口安全的重要措施之一。從社會(huì)性別分析的視角，以現(xiàn)實(shí)政策實(shí)施效果為依據(jù)，對“關(guān)愛女孩行動(dòng)”做一解讀，以促進(jìn)政府運(yùn)用公共政策調(diào)節(jié)社會(huì)問題的能力、提升政府公共管理水平，對進(jìn)一步促進(jìn)我國性別公正、構(gòu)建和諧社會(huì)是非常有益的。

一、“關(guān)愛女孩行動(dòng)”的政策類型及相關(guān)性討論

性別結(jié)構(gòu)的平衡是社會(huì)總平衡的基礎(chǔ),出生人口性別結(jié)構(gòu)的失調(diào)，必將殃及子孫后代，危及國家人口安全，破壞社會(huì)穩(wěn)定，影響人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，中央11個(gè)部委于是2002年11月聯(lián)合了《關(guān)于綜合治理出生性別比升高問題的意見》,之后，2003年8月，在中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》精神指導(dǎo)下，全國11個(gè)省市開展“關(guān)愛女孩行動(dòng)”專項(xiàng)活動(dòng)。

“關(guān)愛女孩這項(xiàng)任務(wù)，同總?cè)丝诤透鱾€(gè)亞人口及其變量即人口的規(guī)模、增長速度、出生和死亡、結(jié)構(gòu)、分布、遷移、質(zhì)量等，同屬公共管理的對象，各自的關(guān)系是密不可分的?！盵④]“關(guān)愛女孩行動(dòng)”涉及國家人口安全及國家長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的大問題，具有了公共利益的特點(diǎn)。政府運(yùn)用權(quán)威、公共政策進(jìn)行管理、制約、導(dǎo)向，是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要特征之一，這也是人們認(rèn)識(shí)“關(guān)愛女孩行動(dòng)”政府行為的一個(gè)大背景。

近年來，我國各級政府針對出生性別比偏高的現(xiàn)象，先后出臺(tái)了一系列措施，抓住“專項(xiàng)治理出生性別比”這個(gè)關(guān)鍵，綜合運(yùn)用宣傳、法律、教育、行政等手段，關(guān)注、尊重、維護(hù)和發(fā)展女孩的合法權(quán)益，嚴(yán)厲打擊非醫(yī)學(xué)需要胎兒性別鑒定和選擇性別的終止妊娠行為，出生性別比失衡現(xiàn)象得到了初步遏制。根據(jù)政策功能可以把這些政策劃分為三種類型，即：鼓勵(lì)保護(hù)性政策、打擊控制性政策、宏觀調(diào)控型政策。

（一）、鼓勵(lì)保護(hù)性政策。出臺(tái)鼓勵(lì)保護(hù)性政策的目的在于倡導(dǎo)、張揚(yáng)先進(jìn)、積極的價(jià)值觀而否定、摒棄落后、愚昧的婚育觀，進(jìn)而在社會(huì)上樹立起具有時(shí)代氣息的新風(fēng)尚。在“關(guān)愛女孩行動(dòng)”中，各地出臺(tái)的鼓勵(lì)保護(hù)性政策主要是包括兩方面的內(nèi)容：一是物質(zhì)利益的誘導(dǎo)；主要是體現(xiàn)在對生育獨(dú)女或二女孩的家庭或女孩本身的切身利益獲得與維護(hù)方面。這一政策的制定主要是由人口計(jì)生部門牽頭、關(guān)愛女孩行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組其他成員單位參加、以黨委和政府的名義公布的、在一定范圍內(nèi)具有物質(zhì)利益導(dǎo)向的扶助措施。以江西省為例，省人口與計(jì)生部門和教育部門聯(lián)合下發(fā)的《江西省農(nóng)村二女不再生育和農(nóng)村獨(dú)生子女家庭子女中考優(yōu)惠加分的實(shí)施辦法》、省人口與計(jì)生委制定的《關(guān)于為農(nóng)村獨(dú)生子女辦理健康平安保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》等等，都較好地體現(xiàn)了對農(nóng)村二女戶及家庭的關(guān)愛。另外，全省共有70%的縣（區(qū)）設(shè)立了人口和計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)基金，各地衛(wèi)生、教育部門實(shí)行了女孩就醫(yī)、就學(xué)方面的多項(xiàng)扶助政策、積極開展“一幫一”等結(jié)對幫扶活動(dòng)，加快女孩戶家庭脫貧致富步伐。在黨委政府統(tǒng)一指導(dǎo)下，教育、衛(wèi)生、工商、共青團(tuán)、婦聯(lián)和涉農(nóng)部門積極發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，把本部門日常工作與落實(shí)關(guān)愛女孩利益導(dǎo)向政策結(jié)合起來，使每個(gè)部門都能在其中發(fā)揮作用，做好各項(xiàng)優(yōu)惠政策的落實(shí)工作。人口與計(jì)生部門、財(cái)政部門做好計(jì)生家庭的一次性獎(jiǎng)勵(lì)工作；農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、農(nóng)業(yè)局等提供資金、信息、技術(shù)方面的優(yōu)惠，優(yōu)生扶助農(nóng)村計(jì)生戶發(fā)展生產(chǎn)；勞動(dòng)就業(yè)部門、勞務(wù)輸出單位和用工企業(yè)在同等條件下，優(yōu)先推薦、錄用農(nóng)村落實(shí)避孕節(jié)育措施的獨(dú)女戶、二女戶孩子就業(yè)；衛(wèi)生部門對落實(shí)避孕節(jié)育措施的獨(dú)女戶、二女戶小孩在本轄區(qū)內(nèi)公辦醫(yī)院就醫(yī)的醫(yī)療費(fèi)用減免，免收掛號費(fèi)，酌情減免手術(shù)費(fèi)、治療費(fèi)、住院費(fèi)等。二是精神情感方面的鼓勵(lì)與支持。如江西一些縣進(jìn)行“十佳女孩”的評選，對優(yōu)秀的女孩及家長披大紅花，頒發(fā)獎(jiǎng)狀，以示榮耀，對評上的女孩支助其上高中、上大學(xué)。等等

從社會(huì)影響的角度上說，鼓勵(lì)保護(hù)性政策的實(shí)施，使農(nóng)村部分計(jì)劃生育扶助對象直接地感受到了黨和政府對他們的關(guān)心，為人們更好地理解執(zhí)行“計(jì)劃生育”基本國策起到了宣傳、示范的作用。

在看到“關(guān)愛女孩行動(dòng)”鼓勵(lì)保護(hù)性政策起到積極作用的同時(shí)，我們還要清晰意識(shí)到以下兩點(diǎn)：其一是，鼓勵(lì)保護(hù)性政策實(shí)施效果的好壞，關(guān)健在于財(cái)力的支持，沒有經(jīng)濟(jì)做后盾，這一政策在執(zhí)行中就可能打折扣，政策受益者的人權(quán)益就可能打折，剛剛樹立起“好政府”的形象就會(huì)受損。因此，對農(nóng)村獨(dú)生子女戶和二女戶家庭的經(jīng)濟(jì)利益的扶助資金必須足夠到位，財(cái)政預(yù)算一定要有足夠的預(yù)留。換言之，要實(shí)現(xiàn)我國在2010年出生性別比基本平衡的目標(biāo)，鼓勵(lì)保護(hù)性政策的力度只能加強(qiáng)，決不能削弱。在實(shí)際調(diào)研中，我們還了解到，由于現(xiàn)有的物質(zhì)利益誘導(dǎo)的政策其力度還非常小，如一個(gè)小學(xué)生，本應(yīng)該交學(xué)雜費(fèi)是210元，能免的只是雜費(fèi)部分,如果一個(gè)家庭有兩女孩同時(shí)讀書，真正減免的金額還是小的。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府財(cái)力薄弱,,根本無力墊付這些的公共服務(wù)支出。希望即將開始國家“十一·五”規(guī)劃將加大公共財(cái)政支出，對農(nóng)村公共服務(wù)條件的改善帶來福音，肯定也能為“關(guān)愛女孩行動(dòng)”營造更良好的環(huán)境。

（二）、打擊控制性政策。針對社會(huì)上還存在許多嚴(yán)重?fù)p害女孩權(quán)利的行為和歧視女孩的偏向，制定一些強(qiáng)制性措施對一些行為如“兩非”行為、棄嬰、溺嬰等等加以打擊、控制是行政手段的一種。我國廣大農(nóng)村有著幾千年封建思想的統(tǒng)治，“男尊女卑”、“養(yǎng)兒防老”、“不孝有三，無后為大”等封建落后觀念仍深藏在人們的心靈深處，再加上國家的計(jì)劃生育政策與家庭生育觀發(fā)生巨大沖突之時(shí)，沒有強(qiáng)制性的行政措施控制人們的生育行為，是不行的。盡管《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《中華人民共和國刑法》等法律條文中相關(guān)條款、國務(wù)院頒布的《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》、國家計(jì)生委、衛(wèi)生部、藥監(jiān)局《關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定》都對保護(hù)女嬰和女孩作出了明確的規(guī)定，但貫徹好這些法律法規(guī)，還必須要有符合本地實(shí)際情況的實(shí)施辦法，這個(gè)辦法也就是當(dāng)?shù)氐摹罢摺?。?dāng)然，各地的措施必須是在不違犯上位法的前提下制定的，是有法可依的行為，特別是在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)依法行政、依法治國的大背景下。打擊強(qiáng)制性政策與法律、法規(guī)相比，它有反映更及時(shí)、迅速和效果明顯的特點(diǎn)，這也是政府履行行政職能的特殊性所決定的。

打擊強(qiáng)制性政策主要是針對“B超”的使用。這是因?yàn)?，絕大多數(shù)人們認(rèn)為，“私人診所B超機(jī)的使用，或者某些公立醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員對B超機(jī)的濫用，都使流產(chǎn)中的女嬰數(shù)量多于男嬰。這是出生性別比失調(diào)的最直接原因”。[⑤]許多地方，成立了由行政領(lǐng)導(dǎo)掛帥的專項(xiàng)整治工作機(jī)構(gòu)，有的地方甚至于開展跨省際的合作，如九江市與湖北、安徽等周邊省的多個(gè)縣建立治理出生人口性別比區(qū)域協(xié)作制度，經(jīng)?；ネㄐ畔?、聯(lián)合行動(dòng)，還建立了超聲和染色體檢查技術(shù)準(zhǔn)入制度鑒定胎兒性別監(jiān)督制度、16周以上終止妊娠申請審批制度，對B超使用實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入、掛牌上崗、持證檢查、建立了監(jiān)督、詳細(xì)登記等制度，有效地堵住了管理的漏洞，為打擊“兩非”起到了威懾作用。

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)行政策時(shí),各政府部門之間的協(xié)調(diào)是非常重要的事情。如果政府各職能部門之間不能形成合力，那專項(xiàng)治理活動(dòng)只能是走過場而已。從現(xiàn)有的B超使用部門來看，一方面是人口計(jì)生部門計(jì)生服務(wù)站需用B超為優(yōu)生優(yōu)育做合法的孕產(chǎn)期檢查，另一方面是農(nóng)村醫(yī)療部門需用B超做一般性的醫(yī)療診斷的檢查，但由于管理上的不嚴(yán)密與部門之間的配合出現(xiàn)漏洞，就可能出現(xiàn)即使發(fā)現(xiàn)了有人利用B超進(jìn)行胎兒性別鑒定之后有墮胎行為，但查處起來非常困難。因?yàn)?，很難判斷是哪個(gè)部門人員造成了這一事實(shí)。這也就是在一些地方，盡管出生性別比非常高，但卻很難找到查處的對象的原因之一。

（三）宏觀協(xié)調(diào)政策。這一政策的主要功能在于從根源上消除人們的生育偏好,真正實(shí)現(xiàn)性別公正?！拔覈錾詣e比失調(diào)的主要原因，就在于家庭生育的有計(jì)劃與國家生育控制的有計(jì)劃之間的矛盾。在這個(gè)矛盾中，國家控制住了人口數(shù)量，取得了前所未有的成效，但家庭生育影響了嬰兒的性別比結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了女嬰的短缺”。[⑥]說到底，出生性別比失衡是長期以來封建思想“男尊女卑”、“養(yǎng)兒防老”沒有清理的反映，也是長期以來我國“男女不平等”思想觀念的積累。因此，從源頭上遏制出生性別比失衡，光靠短期專項(xiàng)治理只能是治標(biāo)而不能治本。加大國家在宏觀政策層面上的力度，提高全社會(huì)的男女平等意識(shí)才是找到了遏制出生性別比失衡的真正原因?！拔覀儼涯信降茸鳛榇龠M(jìn)我國發(fā)展的一項(xiàng)基本國策”[⑦]是1995年在北京第四屆世界婦女大會(huì)上中國政府向世界作出的莊嚴(yán)的宣言。使各級領(lǐng)導(dǎo)干部真正有“男女平等”的意識(shí)、有性別分析的眼光，使各種法律、法規(guī)在制定中能著眼于長遠(yuǎn)公共利益、著眼于社會(huì)公平與性別公正，從根源上消除出生性別比失衡，對我國來說，還是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程。所以，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”不能僅僅是為滿足女孩或女孩家庭爭得一些物質(zhì)利益，而是要立足于解決婦女發(fā)展的阻礙，立足于婦女的戰(zhàn)略利益的實(shí)現(xiàn)。若只是解決了女孩或女孩家庭眼前的經(jīng)濟(jì)困難，社會(huì)上卻大量存在女大學(xué)生（研究生）就業(yè)受到歧視、女性勞動(dòng)報(bào)酬低與男性、女性角色主要定位于家庭、屬于社會(huì)的“第二性”等諸多男女不平等的現(xiàn)象，那“關(guān)愛女孩行動(dòng)”的鼓勵(lì)保護(hù)性政策、打擊控制性政策是不可收到預(yù)期效果，也就不可能從根本上改變?nèi)藗兊纳煤蛯尚栽u價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。出生性別比失衡問題也就不能從根本上得到有效解決。

宏觀協(xié)調(diào)政策是應(yīng)該鎖定在消除男女不平等根源上，它不僅僅是營造一種氛圍，宣傳一種價(jià)值觀念，更重要的是為具體政策措施提供法律保證。穆光宗先生所言：“關(guān)愛女孩”重在“公正賦權(quán)”[⑧]?！瓣P(guān)愛女孩行動(dòng)”宏觀協(xié)調(diào)政策的目標(biāo)應(yīng)該是重上提高婦女的能力建設(shè)上。當(dāng)然，沒有具體配套措施與之跟進(jìn)，宏觀調(diào)控政策將變?yōu)榉栒呋蚴窍笳髡?，寫在紙上，擱置在法律文本之中。同理，政府在落實(shí)“男女平等”基本國策上沒有具體措施，改變“重男輕女”觀念沒有物質(zhì)利益作為保障，那就會(huì)掉入唱高調(diào)、玩空轉(zhuǎn)的怪圈?！瓣P(guān)愛女孩行動(dòng)”最終目的是要為婦女們長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，而不僅僅是為了解決眼前的困難。如果宏觀政策上諸如婦女的教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、生育權(quán)、參與權(quán)等方面不能在全社會(huì)形成保障網(wǎng)絡(luò)體系，如果不能著眼于提高婦女發(fā)展的能力出發(fā)，即朗維分析框架中所言“婦女維權(quán)，使女人獲得與男人同等的地位，平等參與發(fā)展過程，從而與男人在平等基礎(chǔ)上控制各種生產(chǎn)資料”[⑨]的話，那么，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”只能停留在取得“階段性成果”的層面上。

綜上所述，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”的一系列公共政策，應(yīng)有其三個(gè)不同層次的目標(biāo)價(jià)值：長期目標(biāo)：推動(dòng)社會(huì)公正，實(shí)現(xiàn)性別平等，構(gòu)建和諧社會(huì)；中期目標(biāo)：出生性別比達(dá)到自然比值，人口質(zhì)量得到優(yōu)化，人們基本樹立了新的生育觀；近期目標(biāo)：對“兩非”行為進(jìn)行遏制與打擊，保障女孩的生存權(quán)。這三個(gè)層次的價(jià)值目標(biāo)是一個(gè)完整體系，損缺任何一個(gè)層次都可能導(dǎo)致整個(gè)價(jià)值目標(biāo)體系的瓦解。當(dāng)然，這三個(gè)層次價(jià)值取向需要三個(gè)與之對應(yīng)的政策保障：鼓勵(lì)保護(hù)性政策是從微觀的角度解決生育獨(dú)女家庭或二女孩家庭與女孩的利益，公共政策在執(zhí)行過程中沒有一個(gè)個(gè)行政相對人的充分理解與支持，好的政策難以維繼。如果宏觀協(xié)調(diào)政策不能為提供足夠的長遠(yuǎn)支持與供給，就意味著“關(guān)愛女孩行動(dòng)”僅僅是一種臨時(shí)性的對策。宏觀協(xié)調(diào)政則是立足于從長遠(yuǎn)、深層次解決出生性別比失調(diào)的問題；而打擊強(qiáng)制性政策只是一種策略選擇罷了。如果宏觀協(xié)調(diào)政策不能得到真正的認(rèn)同與貫徹，出生性別比也許依靠強(qiáng)打擊強(qiáng)制性政策暫時(shí)的回落了，但反彈的可能性是非常大的。因?yàn)閺?qiáng)制性政策執(zhí)行的基礎(chǔ)是政策相對人極不情愿被迫服從，只要一放松，他們就可能反彈。因此，打擊強(qiáng)制政策執(zhí)行其成本是三個(gè)政策執(zhí)行中最高的，它得作用是有限的。因此，這三個(gè)政策之間的關(guān)系是一個(gè)整體的三個(gè)方面、相互補(bǔ)充不可偏廢某一方。

二、”關(guān)愛女孩行動(dòng)”政策執(zhí)行中多重因素分析

影響公共政策效果的因素是多重的，有政策內(nèi)容本身的、有政策執(zhí)行者的、有政策相關(guān)利益人的、有政策執(zhí)行環(huán)境等等。即是說，同一公共政策，均會(huì)因以上多重因素中的某一個(gè)因素的差異產(chǎn)生不同的政策效果。在人口問題上，我國政府在20世紀(jì)80年代制訂了計(jì)劃生育的基本國策，已形成了一系列的公共政策?；仡櫸覈?0多年計(jì)劃生育實(shí)踐，從公民對計(jì)劃生育政策的排斥到逐漸認(rèn)同再到自覺執(zhí)行的發(fā)展過程，實(shí)質(zhì)上都是在政府主導(dǎo)、推動(dòng)、公眾參與的公共政策貫徹與執(zhí)行的過程。在這一過程中，人們已形成了基本共識(shí)：人口與計(jì)劃生育工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量絕不僅是某一政府部門所能夠做到的。進(jìn)而言之，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”是新的歷史條件下黨和政府繼續(xù)執(zhí)行計(jì)劃生育基本國策的新舉措，仍然需要全社會(huì)來共同推進(jìn)才可取得最佳效果。

各地人口與計(jì)生部門的確把關(guān)愛女孩行動(dòng)納入了本部門的工作之中?！瓣P(guān)愛女孩行動(dòng)”中確定的這些政策從當(dāng)下開展的效果來看，產(chǎn)生了積極影響，對一些侵害女孩權(quán)益的不良行為起了震懾作用，引起了一些國際媒體的關(guān)注[⑩]，產(chǎn)生了良好的影響，等等。我們在看這些正面的影響與作用的同時(shí)，還應(yīng)清醒地意識(shí)到，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”因開展的時(shí)間短，人們對它的認(rèn)識(shí)有限、其影響力有限、相關(guān)配套措施的跟進(jìn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到?jīng)Q策者設(shè)想的效果，不少的人仍然只是從局部利益出發(fā)，認(rèn)為“出生性別比失衡只能是將在今后引發(fā)幾千萬中國男性公民配偶緊張”，并沒有從社會(huì)公正、保障人權(quán)、國家長遠(yuǎn)利益等多重角度來認(rèn)識(shí)出生性別比失衡將帶來的嚴(yán)重惡果。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)談起“關(guān)愛女孩行動(dòng)”時(shí)，或是一些人說“那是計(jì)生部門的工作”，或是有人說“這個(gè)活動(dòng)沒有聽說，只知道有‘春蕾計(jì)劃’、‘希望工程’”；也有的人認(rèn)為，現(xiàn)在各地出臺(tái)的一系列“關(guān)愛女孩行動(dòng)”政策措施，依然是具有輸血性質(zhì)的扶貧辦法，不能從根本上解決國人性別生育偏好上的“重男輕女”傾向；還有的人認(rèn)為，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”只是在農(nóng)村開展的，城里不存在“重男輕女”的現(xiàn)象。諸如此類的看法，直接影響到“關(guān)愛女孩行動(dòng)”的政策效果，甚至影響整個(gè)計(jì)劃生育基本國策的執(zhí)行效果，不得不引起人們進(jìn)行更深的思考與分析。

首先，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”具體實(shí)施部門所能調(diào)動(dòng)的資源有限，影響了政策效果。公共政策的合法性直接影響公共政策的權(quán)威性，而公共政策的權(quán)威性又直接維系政策執(zhí)行效果的高低。實(shí)踐中，各地區(qū)雖然都有“人口與計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組”，甚至于“出生性別比專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組”，但由于日常工作主要是由人口與計(jì)生部門承擔(dān)，許多部門的同志認(rèn)為“關(guān)愛女孩行動(dòng)”就是人口與計(jì)生部門的事情了，對他們單位而言，只是“額外負(fù)擔(dān)”。這就使得“關(guān)愛女孩行動(dòng)”中，具體實(shí)施部門產(chǎn)生了畏難：各領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位都是政府的一個(gè)部門，除非分管省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)，否則平級協(xié)調(diào)不好辦。政府部門的分工是現(xiàn)代社會(huì)正常、有序運(yùn)行的基本要求，同樣政府各部門間的合作與配合也是實(shí)現(xiàn)公共利益與保障公民權(quán)利的基本要求，沒有政府各部門間的合作與協(xié)調(diào)，再好的政策也終將因各自為陣的政府辦事程序與職能而分割了。因此，增加“關(guān)愛女孩行動(dòng)”具體實(shí)施部門的權(quán)威性與各相關(guān)政府部門的協(xié)調(diào)是十分重要的，“橫向聯(lián)系是當(dāng)代管理活動(dòng)一個(gè)十分重要的內(nèi)容，平行執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間應(yīng)相互溝通信息、主動(dòng)配合、協(xié)作?！绷夹曰?dòng)[11]。只有把公共政策內(nèi)容的合法性和執(zhí)行政策機(jī)構(gòu)的權(quán)威性結(jié)合起來，才能使公共政策達(dá)到應(yīng)有的效力。

其次，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”政策執(zhí)行人員的素質(zhì)與工作態(tài)度影響了政策效果。“任何一項(xiàng)政策最終都靠執(zhí)行者來實(shí)施，執(zhí)行者對政策的認(rèn)同、對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對工作的負(fù)責(zé)、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在?！盵12]公共政策執(zhí)行主體的認(rèn)同水平關(guān)系影響政策的效果，很大程度上取決于政策執(zhí)行人對此問題的認(rèn)識(shí)程度。如果只是為了完成上級布置的工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)，那可以說這樣的政策只能是短期性的，所制訂的辦法只是為了完成短期內(nèi)工作的需要?？陀^地說，計(jì)生專干在人口日常管理中做了大量艱苦的工作，涌現(xiàn)出許多感人的事跡。但我們還得看到，光憑工作熱情是搞不好工作的，那仍然處于被動(dòng)之中，只有在提高了自身素質(zhì)的基礎(chǔ)上，把樸素的情感轉(zhuǎn)化成對工作正確認(rèn)識(shí)才可能發(fā)揮出工作的能動(dòng)性與創(chuàng)造性?！瓣P(guān)愛女孩行動(dòng)”面對的是老百姓的個(gè)人利益，如何使公共政策為百姓所認(rèn)同、接受，每一個(gè)政府工作人員的工作方法與水平有巨大的活動(dòng)空間。但由于我國現(xiàn)行的干部考核制度及干部提拔制度等諸多因素的影響，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”中“上有政策，下有對策”，執(zhí)行起來馬馬虎虎，做表面文章的行為在一定程度上存在；還有的地方以查處“兩非”特別困難為由，對打擊“兩非”行為不力；還有的工作人員對中央強(qiáng)調(diào)的“七不準(zhǔn)”很不理解，仍然習(xí)慣用強(qiáng)制性行政命令與手段，等等。

“關(guān)愛女孩行動(dòng)”中公眾參與的有限影響了政策效果?！瓣P(guān)愛女孩行動(dòng)”的過程，對群眾而言，是新婚育觀念取代舊婚育觀念的過程，采取群眾能夠接受的方式進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的宣傳、激起公眾參與的熱情是必不可少的內(nèi)容?，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村人口學(xué)校的作用發(fā)揮的并不理想，對育齡對象的宣傳、培訓(xùn)難以集中，即使是花大力氣請了來育齡對象，也是匆匆而來，匆匆而去,只是為了應(yīng)付上面的檢查而已。所以在“關(guān)愛女孩行動(dòng)”中也存在一些群眾的不理解或片面理解的行為，這了在一定程度上影響到政策執(zhí)行的效果。

三、幾點(diǎn)建議

“關(guān)愛女孩行動(dòng)”的目標(biāo)主要是在努力實(shí)現(xiàn)“2010年實(shí)現(xiàn)出生嬰兒性別比趨于正常、初步形成新的婚育觀念和生育文化”，這一目標(biāo)離現(xiàn)在只有短短的四年時(shí)間，要達(dá)到這一基本目標(biāo)，最少以下幾點(diǎn)是當(dāng)前十分迫切的任務(wù)。

首先，在全社會(huì)進(jìn)行“男女平等”基本國策的宣傳與教育。特別是加強(qiáng)各級決策者們對“男女平等”基本國策學(xué)習(xí)與理解，使社會(huì)性別意識(shí)主流化。從思想觀念上解決“關(guān)愛女孩行動(dòng)”的價(jià)值取向問題。同時(shí)，還應(yīng)加大尋求在新形勢下構(gòu)建新的婚育觀念和生育文化的新形式，解決人們觀念更新問題。關(guān)愛“女孩行動(dòng)公共政策”的價(jià)值取向的定位不準(zhǔn)確，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”只能停留在工作層面上，而不能實(shí)現(xiàn)其真正目標(biāo)。當(dāng)然，思想觀念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程，需要持之以恒的努力，但這努力一刻也不能放松。各地在“關(guān)愛女孩行動(dòng)”的政策類型上有著很大的差異性，究其原因，不僅僅有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)問題，更重要的是決策者們對“關(guān)愛女孩行動(dòng)”認(rèn)識(shí)問題所致。

其次，完善“關(guān)愛女孩行動(dòng)”的協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮相關(guān)部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢與職能優(yōu)勢，增大其協(xié)調(diào)能力與權(quán)威性。在《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中指出：“人口與計(jì)劃生育工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)，涉及廣大群眾切身利益的社會(huì)系統(tǒng)工程，各級黨委和政府要協(xié)調(diào)有關(guān)部門，動(dòng)員全社會(huì)力量實(shí)行綜合治理”?！吨腥A人民共和國人口與計(jì)劃生育法》也規(guī)定了相關(guān)部門在人口與計(jì)劃生育工作中的法定職責(zé)，規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體協(xié)助做好人口與計(jì)劃生育工作的法律責(zé)任?！瓣P(guān)愛女孩行動(dòng)”涉及到眾多政府部門和組織系統(tǒng)，目前尚沒有哪一個(gè)部門能夠獨(dú)立承擔(dān)起計(jì)劃生育工作全責(zé)，也沒有一個(gè)部門能夠全部包下“關(guān)愛女孩行動(dòng)”所有政策的執(zhí)行。因此，發(fā)揮人口與計(jì)生部門在人口工作中的業(yè)務(wù)與職能優(yōu)勢，黨委、政府協(xié)調(diào)好教育、文化、財(cái)政、勞動(dòng)人事、衛(wèi)生、公安、民政等有關(guān)部門是非常重要的，要有定期協(xié)調(diào)機(jī)制和穩(wěn)定的工作機(jī)制，走出領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位不少、實(shí)際工作卻難以落實(shí)的局面。

第三，確保各級政府對“關(guān)愛女孩行動(dòng)”利益導(dǎo)向機(jī)制是長期延續(xù)不斷的?！瓣P(guān)愛女孩行動(dòng)”是政府倡導(dǎo)的、配之與具體政策利益導(dǎo)向的重大行動(dòng)。因此，政府投入的質(zhì)與量，是直接關(guān)系這一活動(dòng)目的能否達(dá)到的關(guān)鍵。在當(dāng)下我國社會(huì)保障體系還沒有履蓋社會(huì)全體成員，尤其是廣大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還非常薄弱，人們的生育偏好依然停留時(shí)間在“男強(qiáng)女弱”、“養(yǎng)兒防老”、“不孝有三無后為大”等傳統(tǒng)觀念之中，現(xiàn)實(shí)生活中各種信息又從不同的角度反映著社會(huì)上男女不平等的諸多現(xiàn)象，糾正人們在性別上的偏好，“關(guān)愛女孩行動(dòng)”方面的政策是否配套、是否能落到實(shí)處是至關(guān)重要的。鑒于過去我們一些政策調(diào)整中向群眾解釋不夠，引發(fā)群眾對政府誤解的教訓(xùn)，更是要做好解釋宣傳工作，確保政府的權(quán)威性，從而消除群眾對政策的疑慮。政府在“關(guān)愛女孩行動(dòng)”方面的手段、保證條件供給是否充分是與能否達(dá)到目的起著主導(dǎo)作用。從現(xiàn)有的物質(zhì)發(fā)展水平來看，在我國沒有政府資源性的保護(hù)政策，難以達(dá)到在短時(shí)期內(nèi)通過自然規(guī)律協(xié)調(diào)出生性別比目的。從公共管理的角度說，人口問題直接與公共利益相連，在政府實(shí)施“十一五”規(guī)劃中，強(qiáng)大對公共事務(wù)投入的基本精神指導(dǎo)下，確?！瓣P(guān)愛女孩行動(dòng)”的財(cái)政投入也是應(yīng)有之義。因此，在各級政府加大公共財(cái)政支出的前提下，增加對人口與計(jì)生事業(yè)相關(guān)事業(yè)的投入，特別是農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保障、義務(wù)教育等方面的投入是切實(shí)體現(xiàn)以人為本、服務(wù)型政府的具體要求。

第四，建立“關(guān)愛女孩行動(dòng)”監(jiān)督反饋與目標(biāo)管理考核機(jī)制。在江西一些縣區(qū)，不定期地組織人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、人口與計(jì)生等相關(guān)部門對農(nóng)村獨(dú)生子女、已扎二女戶女孩子及其父母獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)弄虛作假、徇私舞弊、欺上瞞下的單位與個(gè)人，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，對責(zé)任人和當(dāng)事人嚴(yán)肅處理。這些做法都非常好的。但現(xiàn)有的計(jì)生考核指標(biāo)體制分為“黨政線”與“計(jì)生線”，還有計(jì)生工作的“一票否決”制度，在實(shí)際工作中還存在走形式、沒有起到多大的實(shí)際作用。如何使現(xiàn)有的目標(biāo)管理考核機(jī)制與“關(guān)愛女孩行動(dòng)”統(tǒng)一起來，還需要加入性別統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)，還需要嚴(yán)格按現(xiàn)有的制度執(zhí)行，檢查評估過程中的“你好、我好、大家好”的現(xiàn)象不應(yīng)該再繼續(xù)下去了。在“關(guān)愛女孩行動(dòng)”中實(shí)事求是，把人民群眾利益相關(guān)的事情落到實(shí)處，還需要監(jiān)督與考核機(jī)制完善與真正發(fā)揮作用。