導(dǎo)語(yǔ)：英美城市規(guī)劃管理制度對(duì)比一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1制度背景

在美國(guó)，作為政府城市治理責(zé)任的重要內(nèi)容，規(guī)劃管理的行政行為和權(quán)限首先受到議會(huì)和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約。在地方自治的制度框架下，以州為單位的地方政府擁有獨(dú)立的立法、行政和司法的權(quán)利，在城市規(guī)劃管理中各地方的法律制度和管理方式、標(biāo)準(zhǔn)也根據(jù)地方各自的條件而決定，聯(lián)邦政府對(duì)城市規(guī)劃管理的指導(dǎo)和干預(yù)十分有限和間接。在地方財(cái)政制度方面，美國(guó)實(shí)行中央和地方對(duì)等的分稅制，地方稅以固定資產(chǎn)稅為主要稅源，由于城市規(guī)劃管理極大的影響著固定資產(chǎn)價(jià)值，因此成為城市政府保證財(cái)政收入的重要工具之一（Norman，John，1995：211-214）。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，土地利用的形態(tài)不僅對(duì)城市的發(fā)展及其所需的公共服務(wù)的成本費(fèi)用起著決定性的影響，而且通過(guò)其對(duì)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的影響和固定資產(chǎn)稅的漲落左右著地方財(cái)政收入的多少。因此，在制定總體規(guī)劃以及審查開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，一個(gè)新開發(fā)項(xiàng)目可能帶來(lái)的稅收是否能夠與該項(xiàng)目相關(guān)的道路交通、公園、警察、消防等公共服務(wù)的管理運(yùn)營(yíng)成本相平衡，往往成為地方政府考量的一個(gè)重要指標(biāo)。另一方面，由于對(duì)個(gè)體自由的崇尚和對(duì)強(qiáng)權(quán)政治的抵制，美國(guó)社會(huì)和公眾輿論對(duì)政府干預(yù)社會(huì)事務(wù)的接受度較低，因此，對(duì)于城市規(guī)劃管理對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的干預(yù)和約束程度的合理性的爭(zhēng)議較多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境對(duì)規(guī)劃行政活動(dòng)的制約作用較為明顯。1920年代開始，作為美國(guó)城市規(guī)劃核心內(nèi)容的區(qū)劃制（Zoning）之所以能在美國(guó)各地得以廣泛推廣，除了當(dāng)時(shí)住房制度改革、城市美化運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，使得城市規(guī)劃作為一項(xiàng)地方政府的公共職能開始被社會(huì)廣泛接受等因素外，區(qū)劃制在維持和提高住宅與土地等私有財(cái)產(chǎn)價(jià)值方面的作用是最重要的原因，這使得區(qū)劃制實(shí)際上成為私有財(cái)產(chǎn)、尤其是中產(chǎn)階級(jí)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的重要政策工具。英國(guó)作為地方自治的起源國(guó)家，地方自治的傳統(tǒng)根植于其多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和人文環(huán)境之中。雖然地方政府在對(duì)地方事務(wù)的治理中擁有較多的裁量權(quán)，有權(quán)根據(jù)地方的特點(diǎn)和條件進(jìn)行獨(dú)立的決策和管理，但同時(shí)往往也會(huì)受到中央政府的強(qiáng)力干預(yù)。自從傳統(tǒng)的以固定資產(chǎn)為征收標(biāo)準(zhǔn)的地方稅，改革為以家庭人數(shù)和住宅資產(chǎn)價(jià)值為綜合標(biāo)準(zhǔn)的地方稅之后，地方政府的權(quán)限受到了進(jìn)一步的限制，世界上歷史最悠久的地方自治制度發(fā)生著深刻的變化（Thornley，1991：95-98）。與崇尚個(gè)人自由的美國(guó)不同，作為英國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)之一，社會(huì)對(duì)于政府干預(yù)市場(chǎng)行為和社會(huì)事務(wù)的接受度較高，這一因素對(duì)戰(zhàn)后英國(guó)福利型資本主義國(guó)家政策的形成和城市規(guī)劃管理制度的建立具有極為重要的意義，尤其體現(xiàn)在政府通過(guò)城市規(guī)劃管理制度的建立而對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的高度控制，以及在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期政府通過(guò)規(guī)劃管理制度的調(diào)整而對(duì)城市開發(fā)的大規(guī)模的直接干預(yù)（Gordon，1996，78-79）。在較為成熟的地方自治的基礎(chǔ)之上，1970年代以來(lái)廣泛開展的公眾參與對(duì)政府管理模式和制度變革產(chǎn)生了極為重要的影響，城市規(guī)劃管理制度的基礎(chǔ)條件發(fā)生著深刻的變化。

2規(guī)劃管理法律體系

規(guī)劃管理法律體系的特征主要體現(xiàn)在框架結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、功能作用和主要內(nèi)容三個(gè)方面。美國(guó)地方分權(quán)的體制下沒有城市規(guī)劃的國(guó)家法律，城市規(guī)劃的法律體系主要由州以下的地方自治體層面的法律構(gòu)成，包括州的標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法和地方的立法。州的標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法中僅對(duì)規(guī)劃行政提出最低限度的要求，且不具有法律約束效力，規(guī)劃的內(nèi)容、形式乃至是否制定城市規(guī)劃等問題均由地方立法自行決定，因此，地方立法在規(guī)劃的法律體系中具有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。同時(shí)，規(guī)劃訴訟案件的司法判例對(duì)規(guī)劃管理的執(zhí)行以及立法也起著十分重要的影響作用，往往成為對(duì)規(guī)劃管理中原則性和合法性問題的最終判斷，而在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都將影響著地方規(guī)劃行政和管理實(shí)踐的基本方向，司法能動(dòng)主義和法院的主動(dòng)行為成為行政監(jiān)督和為權(quán)利人提供事實(shí)上的司法保護(hù)的重要因素。在這樣的體制下，司法機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力對(duì)地方政府在城市規(guī)劃管理方面的任意性和自由裁量權(quán)起著極大的制約作用（Daniel，1996：201-203）。由于美國(guó)城市規(guī)劃的實(shí)施主要依靠區(qū)劃制，而沒有獨(dú)立的開發(fā)許可制度，所以其規(guī)劃法律的功能和內(nèi)容就更集中于規(guī)劃本身，而不具備解決規(guī)劃實(shí)施問題的作用，這與英國(guó)有著明顯的差異。從框架特點(diǎn)和內(nèi)容來(lái)看，以實(shí)用性為主、缺乏專業(yè)法律的系統(tǒng)性和連貫性、重視程序性規(guī)定、缺少規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)范性規(guī)定、各地方的規(guī)劃法律各具特色是美國(guó)規(guī)劃管理法律體系的主要特點(diǎn)，而這些特點(diǎn)正是反映了美國(guó)高度地方自治的背景下作為地方事務(wù)的城市規(guī)劃管理的基本模式。與美國(guó)完全不同，英國(guó)以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為法律體系的核心，以大量的法律性文件、行政指導(dǎo)性文件和地方法規(guī)為基礎(chǔ)，城市開發(fā)、住宅等相關(guān)法律為補(bǔ)充和銜接，形成了較為完善的專業(yè)性法律體系。從法律體系的框架結(jié)構(gòu)特點(diǎn)來(lái)看，從國(guó)家法律、大量的專業(yè)部門法規(guī)、詳細(xì)具體的行政政策文件到地方法規(guī)以及相關(guān)領(lǐng)域法律，構(gòu)成法律體系的四個(gè)層次，具有明顯的系統(tǒng)性和完整性（Moore，1990:77-80）。從法律法規(guī)的功能、作用來(lái)看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為專業(yè)領(lǐng)域的國(guó)家法律，其綱領(lǐng)性和權(quán)威性十分突出，而專業(yè)部門法規(guī)和法律文件則是對(duì)法律中具體的條款內(nèi)容和執(zhí)行細(xì)則進(jìn)行規(guī)定、解釋，政策性文件則是對(duì)具體的政策制定和實(shí)施的指導(dǎo)性說(shuō)明和解釋，地方法規(guī)是根據(jù)地方的實(shí)際情況和條件進(jìn)一步對(duì)規(guī)劃管理的執(zhí)行和規(guī)則作出進(jìn)一步的具體規(guī)定，相關(guān)領(lǐng)域的法律則從各自不同的側(cè)面對(duì)規(guī)劃編制和管理所涉及的各種權(quán)利、義務(wù)和規(guī)則作出相關(guān)的規(guī)定，從而形成對(duì)規(guī)劃管理法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，因此，各類法律法規(guī)各自的功能十分明確，又相互銜接、互為補(bǔ)充。從法律法規(guī)的內(nèi)容來(lái)看，有關(guān)規(guī)劃管理中各部門的職責(zé)和權(quán)限、規(guī)劃編制的程序性規(guī)定，以及規(guī)劃內(nèi)容、控制標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行手段等技術(shù)性規(guī)定十分詳細(xì)、具體、明確，而且不僅包括了規(guī)劃體系內(nèi)容的規(guī)定，也包括了規(guī)劃實(shí)施的開發(fā)許可制度和規(guī)劃實(shí)施手段等的規(guī)定。

3規(guī)劃管理行政體系

城市規(guī)劃行政體系的特征主要可以通過(guò)對(duì)政府間關(guān)系、部門職責(zé)劃分、決策程序與公眾參與、檢查、救濟(jì)與協(xié)議機(jī)制等方面的分析進(jìn)行把握。美國(guó)規(guī)劃行政體系的特點(diǎn)，首先是在地方自治的前提下，城市政府在規(guī)劃決策和執(zhí)行方面擁有較大的自主權(quán)，中央政府、州政府對(duì)于城市規(guī)劃事務(wù)的干預(yù)和指導(dǎo)極為有限，主要通過(guò)資金扶持或金融稅收等方式進(jìn)行間接、靈活的引導(dǎo)。第二是在地方層面，立法部門、行政部門、司法部門三權(quán)分立，職責(zé)明確，形成了相互監(jiān)督制約的關(guān)系。從職責(zé)分工來(lái)看，地方議會(huì)具有制定法律法規(guī)以及開發(fā)控制的原則性決定等立法權(quán)，規(guī)劃委員會(huì)①及規(guī)劃局等規(guī)劃行政部門通過(guò)規(guī)劃審查對(duì)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行控制和引導(dǎo)，各級(jí)地方法院依據(jù)司法程序主要對(duì)規(guī)劃管理中公私雙方行為的合法性②進(jìn)行審查。從主體間關(guān)系來(lái)看，規(guī)劃委員會(huì)的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制和最終決策權(quán)最大程度的避免了政治對(duì)規(guī)劃決策的影響，但獲得議會(huì)半數(shù)以上支持的條件下也可推翻規(guī)劃委員會(huì)的決定，而且規(guī)劃委員會(huì)的最終決策仍受到地方議會(huì)預(yù)算決策的制約（Norman，John，1995：79-81）。另一方面，通過(guò)法律內(nèi)容和規(guī)劃指標(biāo)的規(guī)范化，減少概念性標(biāo)準(zhǔn)和原則的設(shè)定，使得規(guī)劃管理過(guò)程中行政部門的裁量權(quán)受到明確的約束。第三，通過(guò)法律的參與權(quán)利保障和制度化的決策參與程序設(shè)計(jì)，以規(guī)劃公示、聽證會(huì)、市民投票表決等多樣化的公眾參與形式，使得城市規(guī)劃行政部門擁有的有限裁量權(quán)受到嚴(yán)密監(jiān)督。在對(duì)規(guī)劃決定和相關(guān)行政行為有異議的情況下，主要是通過(guò)以行政委員會(huì)和議會(huì)為平臺(tái)的行政救濟(jì)制度來(lái)對(duì)異議和申訴進(jìn)行調(diào)解和裁決。在英國(guó)，一方面城市政府在規(guī)劃行政方面擁有較大的自主權(quán)，但中央主管部門也通過(guò)制定法律法規(guī)、政策、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等形式對(duì)城市規(guī)劃行政進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)、直接指導(dǎo)和嚴(yán)密監(jiān)督。在城市層面，議會(huì)在規(guī)劃決策和實(shí)施管理中都發(fā)揮著極為重要的作用，規(guī)劃管理的主要決策都由議會(huì)作出，行政部門以為議會(huì)服務(wù)的形式開展行政活動(dòng)。但規(guī)劃行政部門在實(shí)施管理過(guò)程中擁有較大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)地方特點(diǎn)和實(shí)際條件決定規(guī)劃控制的具體標(biāo)準(zhǔn)和形式，這一點(diǎn)與美國(guó)差別較大。同時(shí)，通過(guò)行政體系內(nèi)部較完善的監(jiān)察監(jiān)督制度，規(guī)劃行政部門也受到自上而下的嚴(yán)密監(jiān)督，這也是其另一大特點(diǎn)，以監(jiān)察廳和巡視員制度為中心的監(jiān)督制度和以主管大臣審查為中心的行政救濟(jì)制度在規(guī)劃行政的實(shí)施中發(fā)揮著極大的作用；而司法審查卻因?yàn)槠渲匾曀綑?quán)的立場(chǎng)，在規(guī)劃行政中的作用受到了一定的限制（PrestwichandTaylor，1990：162-165）。在規(guī)劃決策程序設(shè)計(jì)中，方案協(xié)商、規(guī)劃公示、公開審查作為公眾參與的三大重要環(huán)節(jié)，不僅使公眾能夠充分的參與到規(guī)劃編制的各個(gè)階段，同時(shí)也發(fā)揮了在規(guī)劃決策之前最大限度解決爭(zhēng)議的協(xié)議協(xié)商機(jī)制的作用。

4規(guī)劃技術(shù)體系

城市規(guī)劃技術(shù)體系的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在框架結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、規(guī)劃的法律效力、規(guī)劃靈活性和規(guī)劃的功能定位等方面。美國(guó)自1920年代后期，聯(lián)邦政府分別制定了標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃授權(quán)法和標(biāo)準(zhǔn)區(qū)劃授權(quán)法，總體規(guī)劃和區(qū)劃作為城市規(guī)劃體系的重要內(nèi)容得到了正式的承認(rèn)。總體規(guī)劃的功能主要有協(xié)調(diào)各種公共項(xiàng)目，作為各種規(guī)劃管理手段的依據(jù)，明確未來(lái)土地利用的藍(lán)圖，對(duì)于各種土地開發(fā)活動(dòng)和土地市場(chǎng)行為進(jìn)行引導(dǎo)?？傮w規(guī)劃的內(nèi)容往往包括土地利用、交通設(shè)施、各種公共設(shè)施及公共開放空間的規(guī)劃方案以及人力資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史城市保護(hù)等，主要以概念性的政策說(shuō)明為主。區(qū)劃的功能主要是作為實(shí)施總體規(guī)劃有效的、但非唯一的手段，內(nèi)容主要包括土地使用類型、開發(fā)強(qiáng)度和周邊影響限制等三個(gè)方面。因法律體系的影響，美國(guó)的規(guī)劃體系具有層次結(jié)構(gòu)單一、但功能內(nèi)容明確的特點(diǎn)。從規(guī)劃制度的層次結(jié)構(gòu)來(lái)看，不僅缺乏區(qū)域性的宏觀規(guī)劃，而且總體規(guī)劃的制定在很多城市也未普及，已完成的總體規(guī)劃對(duì)城市開發(fā)的引導(dǎo)作用仍十分有限，真正發(fā)揮規(guī)劃控制、引導(dǎo)作用的主要是區(qū)劃制（Zoning），因此區(qū)劃制在開發(fā)控制中的實(shí)用性功能十分明確。由于美國(guó)區(qū)劃的內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)完全由地方議會(huì)決定，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r制定相應(yīng)的控制種類、控制標(biāo)準(zhǔn)、用途控制和體量控制的對(duì)應(yīng)關(guān)系等。區(qū)劃的內(nèi)容、尤其是指標(biāo)體系和控制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定十分詳細(xì)，通過(guò)體系化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃指標(biāo)系統(tǒng)，來(lái)完成對(duì)開發(fā)活動(dòng)的控制和引導(dǎo)，保證政策目標(biāo)的有效實(shí)施，是美國(guó)區(qū)劃制的主要特點(diǎn)（Cullingworth，BarryJ.，1993：28-30）。這一特點(diǎn)也同時(shí)反映出美國(guó)城市規(guī)劃管理制度設(shè)計(jì)的一大原則，即通過(guò)規(guī)范、系統(tǒng)的管理工具的運(yùn)用，限制行政人員的自由裁量權(quán)，以避免行政執(zhí)行中的隨意性，防止權(quán)力的濫用。英國(guó)規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)層次主要包括了宏觀的結(jié)構(gòu)性規(guī)劃（structuralplan）和地區(qū)性規(guī)劃（localplan）這兩個(gè)層次，分別與郡—地區(qū)的規(guī)劃行政體制相對(duì)應(yīng)。從功能劃分來(lái)看，結(jié)構(gòu)性規(guī)劃的作用在于明確相對(duì)宏觀的區(qū)域范圍內(nèi)城市開發(fā)和土地利用的基本政策和開發(fā)控制的方針，為地區(qū)性規(guī)劃提供依據(jù)和框架，而地區(qū)性規(guī)劃則更多地著眼于為本地區(qū)內(nèi)的開發(fā)提供土地利用規(guī)劃等政策性指導(dǎo)。規(guī)劃指標(biāo)主要包括位置，用途與密度三大基本要素，以及地區(qū)所需公共設(shè)施的種類及水平指標(biāo)、建筑形態(tài)設(shè)計(jì)、特殊地區(qū)的高度控制指標(biāo)等，但這些規(guī)劃指標(biāo)并不是強(qiáng)制性指標(biāo)，而是作為規(guī)劃審查中規(guī)劃人員與開發(fā)商交涉時(shí)的起點(diǎn)，在制定時(shí)已經(jīng)留有余地，也允許在實(shí)際執(zhí)行中有所變動(dòng)。此外，規(guī)劃人員與開發(fā)商協(xié)商時(shí)，為爭(zhēng)取更多的社會(huì)公益也會(huì)提出的一些非統(tǒng)一性的機(jī)動(dòng)性規(guī)劃要求作為附加條件，如公共開放空間、交通類設(shè)施、福利性設(shè)施等（Thornley，1991：156-158）。與美國(guó)的區(qū)劃相比，從內(nèi)容、形式來(lái)看，英國(guó)城市規(guī)劃的政策性特點(diǎn)十分突出，而并不強(qiáng)調(diào)規(guī)劃指標(biāo)的應(yīng)用性和可操作性，在規(guī)劃指標(biāo)的體系化和標(biāo)準(zhǔn)化方面并沒有規(guī)范系統(tǒng)的要求，但這一特點(diǎn)正是以具有較高自由裁量權(quán)的規(guī)劃行政體制為核心而運(yùn)行的?？梢哉f(shuō)，以規(guī)劃行政的自由裁量權(quán)為基礎(chǔ)，來(lái)推進(jìn)城市政策和城市規(guī)劃的靈活、有效的實(shí)施，正是英國(guó)城市規(guī)劃管理制度的核心特征之一。

5規(guī)劃管理實(shí)施機(jī)制

城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的核心是以各類城市規(guī)劃為主要依據(jù)對(duì)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃審查的開發(fā)許可制度，其中主要包含了對(duì)于行政部門自由裁量權(quán)和開發(fā)利益公共還原等問題的探討。美國(guó)城市規(guī)劃的實(shí)施主要通過(guò)以區(qū)劃制為依據(jù)的開發(fā)許可制，以達(dá)到對(duì)各類開發(fā)活動(dòng)的控制和引導(dǎo)。由于區(qū)劃中控制指標(biāo)的規(guī)范性、系統(tǒng)性和規(guī)劃內(nèi)容的明確性，開發(fā)審查實(shí)質(zhì)上更類似于執(zhí)行與審核，反映出制約行政部門裁量權(quán)、以免權(quán)力濫用、保護(hù)個(gè)人權(quán)利的基本制度導(dǎo)向。但是1970年代之后，隨著限制城市無(wú)序發(fā)展的呼聲日益高漲和城市成長(zhǎng)管理政策的興起，出于解決規(guī)劃實(shí)施的資金問題以及市中心與郊區(qū)之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾等現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)收取開發(fā)費(fèi)和捆綁式開發(fā)等多樣化手段，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?nèi)或項(xiàng)目間、區(qū)域間的開發(fā)利益轉(zhuǎn)移，使得開發(fā)主體在享受由政府基礎(chǔ)設(shè)施投入而帶來(lái)的土地開發(fā)利益的同時(shí)對(duì)社會(huì)有所回報(bào)，開發(fā)利益的公共還原成為規(guī)劃實(shí)施中重要的政策目標(biāo)之一。在這一背景下，地方規(guī)劃行政部門在開發(fā)審查中通過(guò)靈活運(yùn)用開發(fā)協(xié)定（developmentagreement）、特例許可（variance）、任意審查（discretionaryreview）等方式③，對(duì)控制標(biāo)準(zhǔn)和控制內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，提高了規(guī)劃實(shí)施的靈活性和針對(duì)性，也使得規(guī)劃行政部門的自由裁量權(quán)得到了實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大（Robert&Danforth，1994：170-173）。英國(guó)開發(fā)許可制的核心特征是以規(guī)劃行政的自由裁量權(quán)為基礎(chǔ)，來(lái)推進(jìn)城市規(guī)劃靈活有效的實(shí)施，與美國(guó)明顯不同。在規(guī)劃行政人員較高的專業(yè)素質(zhì)和社會(huì)責(zé)任感、嚴(yán)格的行政監(jiān)督和行政救濟(jì)制度、完善的法律法規(guī)體系基礎(chǔ)之上，規(guī)劃行政部門自由裁量權(quán)的發(fā)揮，使規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施更適應(yīng)于地方的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)條件，避免管理的僵硬和教條，也有效避免了權(quán)力的不當(dāng)使用和官僚體系對(duì)政策實(shí)施的過(guò)度控制。作為開發(fā)控制的另一個(gè)目標(biāo)，開發(fā)利益公共還原的理念很早就已經(jīng)出現(xiàn)在英國(guó)的規(guī)劃政策和法律中，從早期1950年代建立在開發(fā)權(quán)國(guó)有化理念之上的土地征收制度，以及其后逐步建立的相關(guān)稅收制度，這一理念的實(shí)踐操作手段有過(guò)較多的變化。近年來(lái)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則越來(lái)越傾向于通過(guò)規(guī)劃增益制度（PlanningGain）④，在開發(fā)審查中增加機(jī)動(dòng)性規(guī)劃要求等附加條件，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃外部效益的社會(huì)化和公共還原（Atkinson&Moon，1994：56-57）。英美的實(shí)踐結(jié)果表明，在城市發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜多元化的背景下，為提高政策實(shí)施和管理的靈活性和有效性，適當(dāng)擴(kuò)大自由裁量權(quán)已成為普遍的趨勢(shì)。作為規(guī)劃實(shí)施的主要目標(biāo)之一，開發(fā)利益的公共還原也需要通過(guò)規(guī)劃行政部門對(duì)裁量權(quán)的運(yùn)用才更易于在項(xiàng)目中得以靈活實(shí)現(xiàn)。但是，隨著規(guī)劃管理中自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，對(duì)于其合理合法性的爭(zhēng)議和對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的社會(huì)公眾質(zhì)疑也在增加。某些規(guī)劃行政行為跨出了現(xiàn)有權(quán)力約束框架之外，規(guī)避了法律和公開行政程序等的制約和監(jiān)督，從而使得行政行為的公平性、公開性受到嚴(yán)重質(zhì)疑；過(guò)度管制還可能造成開發(fā)成本過(guò)高，進(jìn)而影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展。因此，在適當(dāng)放寬行政自由裁量權(quán)的同時(shí)，如何進(jìn)一步合理規(guī)范這類行政行為也成為制度建設(shè)的新課題。

6經(jīng)驗(yàn)與啟示

美英兩國(guó)城市規(guī)劃管理模式的主要特點(diǎn)，可以概括為以下幾點(diǎn)。美國(guó)的特點(diǎn)主要是在地方自治的基礎(chǔ)上地方主導(dǎo)型的規(guī)劃管理，通過(guò)三權(quán)分立的監(jiān)督體制、實(shí)用規(guī)范的法律體系和可操作性較強(qiáng)的規(guī)劃，對(duì)地方規(guī)劃行政的自由裁量權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格制約，規(guī)劃管理的實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)劃實(shí)施主要建立在以區(qū)劃為依據(jù)的開發(fā)許可基礎(chǔ)上，以司法為主的行政監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制較為完善。英國(guó)的特點(diǎn)主要是在地方自治基礎(chǔ)上的平衡型的規(guī)劃管理，中央政府在基本制度建設(shè)和政策導(dǎo)向方面對(duì)于地方政府具有較強(qiáng)的直接影響力，但也在具體的規(guī)劃行政方面為地方政府留出了極大的自由裁量的空間；規(guī)劃管理的政策性較強(qiáng)，在以規(guī)劃實(shí)施為目的的開發(fā)許可中，行政體系內(nèi)行政監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制較為完善。與英國(guó)相比，美國(guó)規(guī)劃管理制度模式的主要缺陷在于地方分權(quán)和地方自由主義造成區(qū)域性問題難以解決，而且由于以區(qū)劃制為主要實(shí)施手段的城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)上成為地方自治體確保財(cái)源的主要手段之一，難以發(fā)揮對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的宏觀引導(dǎo)作用。但英國(guó)模式的缺陷則在于過(guò)于嚴(yán)格的規(guī)劃控制不僅會(huì)帶來(lái)較高的管制成本，也可能不利于持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且這種制度模式對(duì)地方自治能力和社會(huì)環(huán)境的依賴性較強(qiáng)，適用性較為有限。從美英兩國(guó)規(guī)劃管理制度模式的形成來(lái)看，規(guī)劃管理技術(shù)、體制、法律等制度手段的形成和技術(shù)工具的選擇直接反映了一個(gè)國(guó)家基本的社會(huì)治理形態(tài)，很大程度上取決于其所在的社會(huì)環(huán)境和人文背景的制約和影響；作為政府公共管理的重要組成部分，規(guī)劃管理的目標(biāo)、理念和制度工具的形成都是這一基本的前提基礎(chǔ)之上的。另一方面，城市規(guī)劃管理制度模式的形成、建立和發(fā)展，往往是發(fā)生在各個(gè)國(guó)家特定的社會(huì)人文環(huán)境中的一種社會(huì)選擇的過(guò)程，這同樣也意味著一個(gè)國(guó)家基本的社會(huì)治理形態(tài)的形成，必須建立在充分有效的利益博弈的基礎(chǔ)之上；唯有如此，社會(huì)治理才能擁有最廣泛和充分的社會(huì)共識(shí)和利益協(xié)同的支撐。美英兩國(guó)各具代表性的規(guī)劃管理制度模式形成與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建立并完善適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)劃管理制度，具有重要的借鑒意義。

（1）法律體系：從1980年代我國(guó)頒布實(shí)施《城市規(guī)劃法》以來(lái)，城市規(guī)劃管理領(lǐng)域的法律法規(guī)的制定和實(shí)施經(jīng)歷了快速發(fā)展的時(shí)期，目前已經(jīng)初步建立了以國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和地方規(guī)章的五層結(jié)構(gòu)為主的、較為完善的法律法規(guī)體系。我國(guó)的規(guī)劃法律體系與英國(guó)較為相似，但從其功能作用和內(nèi)容來(lái)看，還有較多的欠缺；尤其在程序性規(guī)定、行政主體職責(zé)權(quán)利關(guān)系的界定、規(guī)劃指標(biāo)的規(guī)范性內(nèi)容等方面還有待充實(shí)，土地法、建筑法等相關(guān)法律也仍需要進(jìn)一步完善。當(dāng)然，城市規(guī)劃管理法律制度的建立還必須建立在完善的國(guó)家基本法律制度的基礎(chǔ)之上，如物權(quán)法對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益關(guān)系的界定、行政法等對(duì)行政權(quán)和行政行為的規(guī)范等，都將對(duì)城市規(guī)劃管理法律制度的建設(shè)產(chǎn)生重大影響，尤其是在規(guī)劃管理中程序性規(guī)定和相關(guān)行政主體權(quán)責(zé)關(guān)系的界定等方面的法律制度的完善，在很大程度上仍有賴于相關(guān)行政制度和法制建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)。

（2）行政體系：由于我國(guó)的地方行政制度和美、英兩國(guó)都有較大的區(qū)別，財(cái)政、立法、政策實(shí)施等方面的中央與地方政府間的關(guān)系，與地方自治的美英兩國(guó)有所不同。在城市規(guī)劃管理領(lǐng)域，地方政府在財(cái)政、地方立法等方面實(shí)質(zhì)上擁有較大程度的自主權(quán)，在政策實(shí)施中具有較大的裁量權(quán)，但另一方面，從部門間關(guān)系來(lái)看，立法、行政、司法的獨(dú)立運(yùn)行、相互監(jiān)督、相互制約的治理結(jié)構(gòu)還未得到有效的建立，特別是行政行為的監(jiān)督和制約機(jī)制，無(wú)論是從行政體系內(nèi)部或行政體系外部來(lái)看，都仍有待健全和完善。首先是作為立法機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)制度和司法機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃行政的監(jiān)督、制約機(jī)制急需加強(qiáng)，規(guī)劃的決策機(jī)制和決策程序的完善、補(bǔ)充和調(diào)整需要在健全法制的基礎(chǔ)之上逐步實(shí)施和開展；其次，迫切需要在規(guī)劃行政體系內(nèi)部推進(jìn)行政監(jiān)督機(jī)制和行政救濟(jì)制度的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力和行政行為的監(jiān)督和規(guī)范；在這方面，英國(guó)的相關(guān)制度具有一定的參考借鑒意義。第三，在目前的行政主導(dǎo)型制度環(huán)境中，規(guī)劃決策程序的民主化建設(shè)需要在逐步推進(jìn)廣泛的公眾參與的同時(shí)，盡快建立相應(yīng)的協(xié)議協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)政府與企業(yè)、社會(huì)公眾的互動(dòng)和交流，以提高城市規(guī)劃管理的民主性和有效性。

（3）技術(shù)體系：我國(guó)的城市規(guī)劃技術(shù)體系以總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃作為結(jié)構(gòu)性劃分，各類規(guī)劃的功能作用明確，內(nèi)容要求和形式較為系統(tǒng)，規(guī)劃間相互銜接保持了較強(qiáng)的一致性。目前規(guī)劃體系存在的主要問題一方面在于如何加強(qiáng)總體規(guī)劃的政策性和宏觀引導(dǎo)性，使得總體規(guī)劃能夠更好地適應(yīng)于城市發(fā)展環(huán)境快速變化的要求，另一方面在于如何提高詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容和控制指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)范性和體系化，使得詳細(xì)規(guī)劃能夠適應(yīng)規(guī)劃管理的實(shí)際需要，更好的發(fā)揮開發(fā)控制的作用，真正成為開發(fā)審查的有力依據(jù)。在總體規(guī)劃的調(diào)整方面，可以借鑒英國(guó)的結(jié)構(gòu)性規(guī)劃改革的經(jīng)驗(yàn)，在總體規(guī)劃的內(nèi)容中增加經(jīng)濟(jì)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公平的相關(guān)政策性要求，提高總體規(guī)劃的綜合性政策導(dǎo)向作用。在詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整方面，則需要根據(jù)我國(guó)城市發(fā)展和規(guī)劃行政的現(xiàn)實(shí)條件，適當(dāng)借鑒美國(guó)的區(qū)劃制和英國(guó)的機(jī)動(dòng)性規(guī)劃要求，在提高規(guī)劃控制指標(biāo)的系統(tǒng)性、規(guī)范性和體系化的同時(shí)，通過(guò)機(jī)動(dòng)性規(guī)劃要求建立具有一定靈活性的、能夠適應(yīng)實(shí)際需要、又具有較高可操作性的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)。

（4）實(shí)施機(jī)制：我國(guó)的規(guī)劃管理實(shí)施保障機(jī)制以“一書兩證”為核心，通過(guò)對(duì)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的各個(gè)階段進(jìn)行具有針對(duì)性的審查，以保證城市規(guī)劃的政策性引導(dǎo)作用和開發(fā)控制作用的有效發(fā)揮。由于規(guī)劃管理中規(guī)劃指標(biāo)的不規(guī)范、規(guī)劃政策導(dǎo)向的不明確等一系列因素，使得規(guī)劃管理中的不確定性和不透明性有所增加，規(guī)劃的權(quán)威性受到影響，而開發(fā)審查中自由裁量權(quán)的問題也會(huì)使得規(guī)劃管理的效率和合理性、科學(xué)性受到一定影響?？梢钥闯?，規(guī)劃實(shí)施體系中存在的問題本質(zhì)仍然是規(guī)劃法律體系、規(guī)劃行政和規(guī)劃體系不完善所造成的，規(guī)劃實(shí)施問題的解決也有賴于規(guī)劃法律的不斷完善、規(guī)劃行政監(jiān)督機(jī)制的建立健全、規(guī)劃指標(biāo)規(guī)范性和系統(tǒng)性的提高，才能得以根本解決。另一方面，雖然隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的逐步建立和城市開發(fā)機(jī)制市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)，使得開發(fā)利益公共還原問題日益成為一項(xiàng)政府與社會(huì)共同關(guān)注的政策性問題。雖然在軌道交通等大型公共項(xiàng)目中，以各種形式向周邊地區(qū)企事業(yè)單位收取開發(fā)費(fèi)用、以解決項(xiàng)目資金問題的手段已經(jīng)在實(shí)踐中不斷被運(yùn)用，但由于征費(fèi)行為合法性（雖然是合理的）、征費(fèi)方式、途徑和費(fèi)用使用等的不規(guī)范性，往往會(huì)導(dǎo)致其最終結(jié)果與目標(biāo)的偏離，因此，在城市改造和城市公共項(xiàng)目快速推進(jìn)的時(shí)期，尤其迫切需要借鑒美國(guó)和英國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在各級(jí)規(guī)劃管理法律法規(guī)中明確開發(fā)利益公共還原的基本理念，并配合規(guī)劃體系的改革，建立制度化的開發(fā)利益公共還原的規(guī)劃管理手段。

作者：王郁工作單位：上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院