導(dǎo)語：財(cái)政資金績效管理主體定位思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：我國開展財(cái)政資金績效管理的主體多元化，存在著多主體各自為政的情況，造成行政資源的浪費(fèi)。本文主要厘清各主體的監(jiān)管職責(zé)，根據(jù)各主體績效管理需求和各自優(yōu)劣勢，結(jié)合財(cái)政績效管理的各環(huán)節(jié)特點(diǎn)，探索人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門、主管部門和第三方機(jī)構(gòu)分環(huán)節(jié)分工協(xié)作的管理模式。

關(guān)鍵詞：績效管理；主體定位；管理模式

一、我國全面實(shí)施績效管理的背景

報(bào)告中提出：加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理，這標(biāo)志績效管理已被提升至前所未有的高度。2018年《政府工作報(bào)告》明確要求，全面實(shí)施績效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，明確加強(qiáng)對(duì)支出績效和政策目標(biāo)落實(shí)情況的監(jiān)督，推動(dòng)建立健全預(yù)算績效管理機(jī)制。在此背景下，我國拉開了全面實(shí)施績效管理的帷幕，從中央到地方，各級(jí)部門都在積極籌劃，全面落實(shí)績效管理藍(lán)圖。

二、我國財(cái)政資金績效管理的內(nèi)涵

廣義上，全面實(shí)施績效管理應(yīng)該是指政府績效管理。報(bào)告中全面實(shí)施績效管理的前提是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。全面實(shí)施績效管理就是要緊緊圍繞提升財(cái)政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。同時(shí)，財(cái)政資金績效管理是為政府績效管理服務(wù)的，是政府績效管理的有機(jī)組成部分，是政府績效管理的核心內(nèi)容。因此，筆者認(rèn)為從目前我國國情出發(fā)，本次全面實(shí)施績效管主要還是針對(duì)財(cái)政資金績效管理。受財(cái)政管理水平和法律制度等條件的制約，目前的財(cái)政資金績效管理尚處于預(yù)算績效管理階段。預(yù)算績效管理是將績效管理理念、績效管理方法融入預(yù)算管理過程，使其與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，分為績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)和績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

三、我國財(cái)政資金績效管理主體分析

1.管理現(xiàn)狀及問題。目前，我國開展財(cái)政資金績效管理的主體越來越多元化。以廣東為例，省人大近年自主開展專項(xiàng)資金的事后績效評(píng)價(jià)；財(cái)政部門是目前財(cái)政資金績效管理的主導(dǎo)部門，開展績效管理的范圍較廣，實(shí)現(xiàn)事前績效目標(biāo)管理、事中績效監(jiān)控和事后績效評(píng)價(jià)的全過程績效管理；審計(jì)部門開展的績效審計(jì)則與事后績效評(píng)價(jià)相近；主管部門根據(jù)自身工作需要，主要對(duì)下屬單位資金使用績效實(shí)行事后評(píng)價(jià)；第三方機(jī)構(gòu)以受托形式協(xié)助開展財(cái)政資金績效管理為主。財(cái)政資金績效管理主體各自為政的情況造成了行政資源的浪費(fèi)，究其原因，這與財(cái)政資金績效管理的頂層設(shè)計(jì)模糊、缺乏強(qiáng)有力的部門統(tǒng)一部署、各管理主體監(jiān)管職責(zé)重疊等因素有關(guān)。2.管理主體的多維度分析。為比較不同主體實(shí)施財(cái)政支出績效管理的優(yōu)劣勢，筆者根據(jù)績效管理各主體的權(quán)責(zé)，從績效管理對(duì)象、管理內(nèi)容、管理主體的組織能力、公信力、專業(yè)性等多個(gè)維度進(jìn)行分析比較。（1）人大及其常委會(huì)是我國重要的權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法和預(yù)算法等法律賦予其審查、監(jiān)督政府財(cái)政支出的權(quán)力，是審查批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的主體。因此，人大及其常委會(huì)能管理的對(duì)象和內(nèi)容較廣，調(diào)動(dòng)資源和組織協(xié)調(diào)能力優(yōu)勢明顯，尤其是人大擁有問責(zé)權(quán)，其公信力和應(yīng)用力度是其他管理主體無法比擬的。但是，由于人大及其常委會(huì)對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督管理往往是通過財(cái)政部門或第三方機(jī)構(gòu)間接實(shí)施，很少實(shí)施直接監(jiān)管，其對(duì)財(cái)政支出的熟悉程度和績效管理專業(yè)性相對(duì)較弱，預(yù)算績效信息的獲取往往需要依賴財(cái)政部門。（2）財(cái)政部門本身就是財(cái)政支出的直接監(jiān)管部門，肩負(fù)著財(cái)政支出分配、監(jiān)督的重要職責(zé)。近年來，財(cái)政部推行的全過程預(yù)算績效管理，各地財(cái)政部門因自身管理需要和上級(jí)引導(dǎo)等因素，都在積極推進(jìn)財(cái)政支出績效管理，成為目前績效管理最重要的實(shí)施主體。財(cái)政部門具有獲得績效信息的便利性，其績效管理組織能力強(qiáng)。但是財(cái)政部門實(shí)施的績效管理屬于內(nèi)部管理，實(shí)際指向組織內(nèi)部關(guān)系。財(cái)政部門本身負(fù)有資金監(jiān)督責(zé)任，應(yīng)該是被評(píng)價(jià)的對(duì)象之一，其作為績效管理主體就出現(xiàn)了角色沖突，也難以避免公信力不足和結(jié)果應(yīng)用效果有限等問題。（3）審計(jì)部門近年也在實(shí)施財(cái)政支出績效審計(jì)，雖然財(cái)政支出績效審計(jì)與績效管理在內(nèi)容、方法、程序等方面有著明顯的差異，但在事后管理環(huán)節(jié)，績效審計(jì)與績效評(píng)價(jià)還是有相似之處，都是對(duì)政府及其隸屬部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行審計(jì)或評(píng)價(jià)。由審計(jì)部門實(shí)施績效審計(jì)，其績效審計(jì)的效果和公信力都明顯強(qiáng)于財(cái)政部門和主管部門。但是，績效審計(jì)只關(guān)注事后環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)管理和績效監(jiān)控都不在其范圍。（4）資金主管部門由于績效問責(zé)的壓力、自身資金分配和管理的需要等原因，都在不同程度上開展財(cái)政支出績效管理。資金主管部門實(shí)施的財(cái)政支出績效管理屬于內(nèi)部管理，是一種自上而下的管理手段，因此其管理對(duì)象一般只是下屬用款單位，公信力較弱，結(jié)果應(yīng)用一般用于完善內(nèi)部預(yù)算管理，應(yīng)用效果有限。（5）第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績效管理，在公信力和專業(yè)性方面相對(duì)于政府部門有著一定的優(yōu)勢。第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績效管理存在諸多困難，例如：被評(píng)單位不配合，獲取績效信息的難度很大，法律地位不明確等。受制于此，目前獨(dú)立開展績效管理的第三方機(jī)構(gòu)鳳毛麟角，受托開展是目前第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理的主流形式。受托開展的績效管理，管理的范圍和內(nèi)容就只能按委托方規(guī)定執(zhí)行，結(jié)果則只能反饋給委托方，應(yīng)用效果受限。

四、關(guān)于財(cái)政資金績效管理主體的建議

目前，我國財(cái)政支出績效管理尚處于改革階段，相關(guān)法制建設(shè)也未完善，在誰來管理、管理什么、如何管理、結(jié)果怎么應(yīng)用等關(guān)鍵問題上還存在爭議。因此，筆者認(rèn)為在誰來管理的問題上不能一概而論，建議根據(jù)各主體績效管理需求和各自優(yōu)劣勢，再結(jié)合績效管理的各環(huán)節(jié)特點(diǎn)，探索出人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門、主管部門和第三方機(jī)構(gòu)分環(huán)節(jié)分工協(xié)作的管理模式。1.預(yù)算績效目標(biāo)由財(cái)政部門組織審核，人大批準(zhǔn)?？冃繕?biāo)管理包括績效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)三項(xiàng)內(nèi)容。預(yù)算單位編制預(yù)算并設(shè)定績效目標(biāo)。財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核和批復(fù)績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)審核重點(diǎn)包括相關(guān)性、可行性、科學(xué)性，以及所需資金的合理性。因此，績效目標(biāo)審核不是孤立的，是與預(yù)算編制審核相輔相成、相互促進(jìn)的。財(cái)政部門在審核預(yù)算的同時(shí)審核績效目標(biāo)是合理高效的選擇。建議預(yù)算績效目標(biāo)隨同預(yù)算一起報(bào)人大批準(zhǔn)后，再由財(cái)政部門批復(fù)。一是因?yàn)轭A(yù)算績效目標(biāo)是財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)與財(cái)政預(yù)算具有一樣的法律地位；二是績效目標(biāo)信息有助于人大審批財(cái)政預(yù)算；三是人大批準(zhǔn)預(yù)算績效目標(biāo)是人大參與財(cái)政支出績效管理的一種有效方式，為人大參與事后預(yù)算監(jiān)督提供基礎(chǔ)。2.預(yù)算績效監(jiān)控由主管部門全面實(shí)施，財(cái)政部門抽查，向政府和人大匯報(bào)。預(yù)算績效監(jiān)控是日常預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，其持續(xù)性最長，貫穿資金使用的全過程。雖然理論上人大、財(cái)政部門和主管部門都可以是績效監(jiān)控的主體，但是鑒于人大和財(cái)政部門難以有充足的人力物力對(duì)眾多單位的預(yù)算績效進(jìn)行監(jiān)控，建議由主管部門實(shí)施全面預(yù)算績效監(jiān)控較容易實(shí)施，監(jiān)控結(jié)果向財(cái)政部門報(bào)備。財(cái)政部門根據(jù)主管部門的監(jiān)控結(jié)果和自身工作需要，對(duì)個(gè)別重點(diǎn)項(xiàng)目或異常項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，重點(diǎn)監(jiān)控結(jié)果向政府和人大匯報(bào)。這樣既可彌補(bǔ)人大和財(cái)政部門人手不足的問題，又能通過抽查強(qiáng)化結(jié)果的可靠性。3.績效評(píng)價(jià)由審計(jì)部門組織，結(jié)果向政府和人大匯報(bào)。由于財(cái)政部門和主管部門開展績效評(píng)價(jià)的公信力相對(duì)于人大和審計(jì)部門弱，而審計(jì)部門可在審計(jì)過程中同時(shí)實(shí)施績效評(píng)價(jià)或績效審計(jì)，效率性比人大高。建議績效評(píng)價(jià)由審計(jì)部門組織實(shí)施，評(píng)價(jià)結(jié)果向政府和人大匯報(bào)，由人大及相關(guān)部門根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施績效問責(zé)。4.第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施全過程績效管理。財(cái)政支出績效管理是一項(xiàng)技術(shù)性和專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，建議以政府購買服務(wù)的形式，各實(shí)施主體根據(jù)需要委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展績效管理，以彌補(bǔ)自身專業(yè)性或公信力方面的不足。以廣東實(shí)踐為例，第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展績效目標(biāo)評(píng)審和績效評(píng)價(jià)已有十多年經(jīng)驗(yàn)，其參與全過程績效管理也不是新鮮事物。因此，第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施全過程績效管理是可行的、合理的、符合現(xiàn)實(shí)的管理需求。

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作者:翁健怡 單位:佛山市財(cái)政局