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一、我國煤礦安全生產法治化存在的現(xiàn)實困境

在我國目前的煤礦生產中，安全事故頻發(fā)，凸顯出很多深層次的問題，其中，法律監(jiān)管不到位、法律追究不力的現(xiàn)象較為突出，實現(xiàn)煤礦安全生產法治化存在諸多現(xiàn)實困境。（一）煤礦安全生產立法不健全。我國的煤礦安全生產立法起步較晚，經過多年的發(fā)展，已經形成了以《憲法》為根基，以《安全生產法》和《礦山安全法》為主干，以《國刑法》《勞動法》等為補充，包含《煤礦安全生產基本條件規(guī)定》《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》等行政規(guī)章在內的法律體系。但是，從實踐來看，還存在一些問題：1.現(xiàn)行立法存在自相矛盾之處?！兜V山安全法》是目前直接規(guī)范煤礦安全生產的最高位階的法律，但其是在“立法宜粗不宜細、原則化、概括化”的指導思想下進行的，不僅內容較簡單，而且可操作性不強。因此，實踐中只能遵循《礦山安全法實施條例》（以下稱《實施條例》）或者地方性實施辦法。由于上位法的空泛化，導致了下位法在解釋上位法時會出現(xiàn)“創(chuàng)造法律”或者上下位法的矛盾之處。如對于煤礦安全生產中“礦山”的界定，在《礦山安全法》中沒有規(guī)定，某些地方性立法的規(guī)定和《實施條例》的規(guī)定就存在一定差異。2.部分領域存在立法空缺。雖然我國目前已經初步建立起了煤礦安全生產的法律體系，但仍存在許多法律空白。如，缺乏完善的煤炭生產企業(yè)市場準入制度，適應安全生產的產權制度等。此外，煤礦企業(yè)決策人員的責任制度、礦工教育培訓制度的缺失也為煤炭安全生產埋下了隱患。針對煤礦安全生產的現(xiàn)狀，陜西省榆林市政府近年來先后頒布了《榆林市關于預防煤礦大面積冒頂和火災傷亡事故的意見》《關于加強煤礦安全生產的意見》《榆林市安全生產一票否決制辦法》等規(guī)范性文件，以規(guī)范榆林地區(qū)煤礦的安全生產。但是，這些具有指導性質的規(guī)范性文件法律約束力明顯不足，對于實現(xiàn)煤礦安全生產的法治化難以起到實質性作用。（二）煤礦安全生產法律監(jiān)管不到位。建立嚴格的煤礦安全生產監(jiān)管制度，是煤炭企業(yè)安全生產的重要保障之一。我國目前對于煤炭企業(yè)的生產監(jiān)管，很多方面亟待規(guī)范。我國目前對煤礦企業(yè)安全生產的監(jiān)管機構主要是煤礦安全生產監(jiān)察機構，由國家局、省局以及下設的監(jiān)察分局三級組成，并在各重點大型礦區(qū)建立了煤礦安全監(jiān)察辦事處，專門負責對煤礦企業(yè)的安全生產監(jiān)管。從實踐來看，我國的煤炭安全生產法律監(jiān)管還存在以下問題：1.煤礦安全生產監(jiān)管權不明確。根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案的通知》規(guī)定，由勞動等部門負責的煤礦安全監(jiān)察職能，均由煤礦安全監(jiān)察局承擔。但是《礦山安全法》明確規(guī)定：“國務院勞動行政主管部門對全國礦山安全工作實施統(tǒng)一監(jiān)督?？h級以上地方各級人民政府勞動行政主管部門對本行政區(qū)域內的礦山安全工作實施統(tǒng)一監(jiān)督?！薄兜V山安全法》效力層級為法律，而《國務院辦公廳關于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案的通知》屬于政策性文件，以政策性文件形式將《礦山安全法》中賦予勞動主管部門的監(jiān)管權賦予了煤礦安全生產監(jiān)察局，不僅客觀上造成了煤礦安全生產監(jiān)管權不明確，而且使得煤礦安全生產企業(yè)遭遇兩難選擇，更引發(fā)了社會公眾和法學專家對該種監(jiān)管權合法性的質疑。2.多頭監(jiān)管和真空監(jiān)管并存。由于我國目前煤礦安全生產監(jiān)管體制不順暢，導致煤礦企業(yè)的多元化管理。以陜西省榆林市為例，對于煤礦安全生產監(jiān)管，除了煤炭主管部門、煤炭安全生產監(jiān)察部門的監(jiān)管之外，另由發(fā)改委負責人事管理，國土資源部門負責土地管理，環(huán)境資源部門負責環(huán)境管理。由于對安全生產監(jiān)管、人事監(jiān)管以及環(huán)境監(jiān)管分由不同的部門進行，再加之不同部門之間缺乏有效溝通，容易導致各管理機構之間權責不清，出現(xiàn)多頭監(jiān)管或相互推諉的情況。（三）煤礦企業(yè)準入制度不合理。根據(jù)《煤炭法》的規(guī)定，開辦煤礦企業(yè)，必須依法向煤炭管理部門提出申請，依照本法規(guī)定的條件和國務院規(guī)定的分級管理的權限審查批準。審查批準煤礦企業(yè)，須由地質礦產主管部門對其開采范圍和資源綜合利用方案進行復核并簽署意見。經批準開辦的煤礦企業(yè)，憑批準文件由地質礦產主管部門頒發(fā)采礦許可證?！睹禾糠ā返诙l規(guī)定，煤礦投入生產前，煤礦企業(yè)應當依照本法規(guī)定向煤炭管理部門申請領取煤炭生產許可證，由煤炭管理部門對其實際生產條件和安全條件進行審查，符合本法規(guī)定條件的，發(fā)給煤炭生產許可證。我國法律雖然規(guī)定，礦產資源歸國家所有，但是在落實過程中，卻通過分級管理的模式將煤礦資源變成了由各級政府所有。根據(jù)《煤礦企業(yè)安全生產許可證實施辦法》規(guī)定，未設立煤礦安全監(jiān)察機構的省、自治區(qū)，由省、自治區(qū)人民政府指定的部門負責本行政區(qū)域內煤礦企業(yè)安全生產許可證的頒發(fā)和管理。也就是說，由各地政府通過控制許可證的方式來控制煤炭企業(yè)的市場進入，由此導致權力尋租，出現(xiàn)“官煤勾結”?！睹禾糠ā返谑藯l雖規(guī)定了開辦煤礦企業(yè)所應具備的條件，但多是些原則性的條件，如“有計劃開采的礦區(qū)范圍、開采范圍和資源綜合利用方案”，法律只規(guī)定要有方案，至于方案的可行性與合理性則在所不談。還規(guī)定了要有合理的煤礦礦井生產規(guī)模和與其相適應的資金、技術和設備人員，而“合理”本身就是一個價值判斷。作為這樣具有很強原則性并且具有很大彈性的法律規(guī)定，使得煤礦主管部門在審查的時候有較大的自由裁量權。陜西省榆林市屬于較落后地區(qū)，區(qū)域內的一些煤礦都還達不到生產條件和安全條件的要求，但是開發(fā)煤礦這種稀缺性資源又可賺取利益，一些煤礦企業(yè)主們甚至會通過重金尋租于個別政府管理人員。這種勾結的結果就是政府管理部門的人員一次性收取大量現(xiàn)金或者采取“入干股”的形式與煤礦企業(yè)形成利益共同體，進而通過各種手段，給不符合條件的煤礦企業(yè)頒發(fā)“采礦證”和“安全生產許可證”，如此一來，監(jiān)管部門形同虛設。陜西省榆林市地處貧困西部，煤炭產業(yè)的發(fā)展在榆林經濟增長中占有很大比重，政府也一直將煤炭產業(yè)的快速發(fā)展作為政績的體現(xiàn)。政府為了促進經濟的發(fā)展，實現(xiàn)更大的政績，通常會在源頭即許可證的頒發(fā)上放松監(jiān)管，因而出現(xiàn)煤炭企業(yè)遍地開花的局面。礦點過多、過濫，政府監(jiān)管難度隨之增大。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)規(guī)模小，達不到技術條件及安全生產條件，不僅為安全事故的發(fā)生埋下了隱患，其不合理的開采行為更是對榆林地區(qū)煤炭資源的一種破壞與掠奪。此外，這也會影響煤礦整體的開發(fā)與布局。（四）煤礦安全生產教育落實不到位。煤礦安全生產不僅關系到礦工的生命安全，也關系到煤礦企業(yè)的健康發(fā)展。因此安全生產教育至關重要。但是在實踐中，無論是企業(yè)還是礦工對于安全生產的教育以及安全意識的樹立，都沒有足夠的重視。榆林市的煤礦生產更是如此，由于小煤礦居多，大都是粗放式開采，能省則省，即便不滿足安全生產的條件，也是抱著僥幸心理。因此，從礦主到管理人員的安全意識都較為缺乏，對于礦工的安全生產教育更是無從談起。從礦工的層面講，由于從事煤礦開采勞動大多是干苦力活的農民，他們大都沒有其他技能，為了謀生只能去煤礦打工，作為社會弱勢群體，自身的安全意識不強，再加上煤礦安全設施不齊全，安全教育等培訓落實不到位，這也是導致煤礦安全事故多發(fā)的一項重要原因。

二、依法治國背景下煤礦安全生產法治化的實施路徑

（一）加快完善煤礦安全生產相關立法。美國從20世紀80年代的礦難多發(fā)、高死亡率到如今高產量、低死亡率的發(fā)展過程，很好地詮釋了健全法規(guī)、加強法治建設對控制煤礦事故的重要作用。針對我國目前現(xiàn)狀，要實現(xiàn)煤礦安全生產的法治化，首先要實現(xiàn)的就是有法可依，即要完善煤礦安全生產相關立法，建議盡快修訂《礦山安全法》，增強法律的可操作性，根據(jù)實際完善相應的內容，至少應該包括安全生產的基本法律原則，包括關于采礦裝備、儀器的檢查、相關標準、煤礦企業(yè)的審批、準入以及強制性的安全規(guī)程和煤礦事故的調查和處理等。此外，還應盡量避免法律適用沖突，確保法律的權威性和統(tǒng)一性。（二）完善煤礦企業(yè)準入制度。榆林市煤礦安全事故頻發(fā)，與小煤礦企業(yè)的準入制度是密不可分的。完善煤礦企業(yè)的準入制度，可以從以下兩方面入手：1.將地方政府許可準入的權力收歸中央。煤礦等礦山資源應屬國家所有，對于企業(yè)開采煤礦的市場準入，應由國家進行許可。建議修改《煤炭法》，將以前歸于地方政府的權力收歸中央統(tǒng)一管理，提高煤礦企業(yè)的市場準入門檻。這樣一來，地方政府就沒有了審批權，再加之配套的獨立與地方政府的垂直監(jiān)管體系，就可以減少“官煤勾結”的情況，提高監(jiān)管效率。另外，還可以將不具備安全生產條件、規(guī)模較小、粗放式經營的煤礦淘汰，在源頭上將粗放式開采、不具備開采資格的地方企業(yè)排除在外。對于之前已經存在的小煤礦企業(yè)，鼓勵大的煤礦企業(yè)發(fā)展成為集團模式進行收購或兼并，并進行適當合理補償，讓小煤礦逐漸退出歷史舞臺。通過利用較為先進的開采設備，對煤礦進行保護性開采，既能達到開采煤礦資源的目的，又能實現(xiàn)對煤礦資源的戰(zhàn)略性保護，有利于長期發(fā)展。2.建立煤礦企業(yè)風險抵押金制度。建議將繳納風險抵押金作為煤礦企業(yè)市場準入的一項基本條件。煤礦事故在發(fā)生后，對于礦工生命的搶救是最重要的，但在現(xiàn)實中卻經常煤礦主缺乏醫(yī)治資金或者事后逃跑而導致受害礦工得不到及時救治的情形。陜西省榆林市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦占到90%以上，很多小煤礦的開采，一開始資金就沒有到位，一旦出現(xiàn)事故，必然會出現(xiàn)資金緊缺，無論是不能及時救治還是礦主直接跑路放棄救治，最終傷害的都是礦工的利益，礦工無奈之下，只有求助于政府。因此，應該將繳納風險抵押金作為煤礦企業(yè)準入的前置條件，這些風險抵押金專項用于發(fā)生礦難后對礦工的及時救助，以將損害降到最低。（三）加強煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法。我國的煤礦安全生產監(jiān)察機構雖然也是以中央、地方三級的煤礦安全監(jiān)察機構監(jiān)管為主，但也存在監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴的情況。因此，要建立嚴密的安全生產監(jiān)察機制：1.增強煤礦安全生產監(jiān)督機構的獨立性。關于監(jiān)管機構獨立性的問題，可以合理借鑒美國的成功做法。①首先，監(jiān)督機構要保持和當?shù)卣莫毩⑿?，應該采用垂直的監(jiān)察管理體制，不受當?shù)卣念I導和干預。其次，監(jiān)督機構要獨立于煤礦企業(yè)，因為要對其實行監(jiān)管，必須要保證與煤礦企業(yè)不能形成利益同盟，具體就是要定期輪換對調監(jiān)察員。最后，要按照《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》《陜西省人民政府關于重大安全事故行政責任追究辦法》及《陜西省人民政府關于實行安全生產行政問責的意見》的規(guī)定，嚴格執(zhí)行煤礦安全事故問責制度。2.全方位加大行政執(zhí)法力度。首先，要強制執(zhí)行采礦業(yè)安全與健康作業(yè)標準，對于不符合安全生產條件的煤礦嚴格按照法律規(guī)定關停。其次，要實行安全檢查經?；?，對于榆林地區(qū)，由于絕大多數(shù)都是私人小煤礦，加強安全檢查顯得尤為重要。建議每個地下煤礦每年都必須接受四次以上的安全檢查，露天煤礦則至少接受兩次以上檢查。而且，實行檢查“突襲制”，這種檢查必須是主管部門臨時突襲檢查的，具體的檢查人員和時間，都不得提前告知各煤礦企業(yè)，對于提前透漏信息的人，要嚴格處罰。最后，要實行檢查人員與礦山設備供應者的連帶責任制度。在發(fā)生煤礦事故后，如果調查因為檢查人員的疏漏或者過失沒有及時排查出問題或者由于礦山設備供應者提供了不安全的生產設備而引發(fā)煤礦事故，則檢查人員與設備供應者應與煤礦企業(yè)負責人承擔連帶責任，除非檢查人員能夠證明已經到了足夠的注意義務或者設備提供者能夠證明此設備在出廠時沒有任何質量問題。（四）加強安全生產法制意識教育。要實現(xiàn)煤礦安全生產法治化，不能忽視安全生產法制法宣傳。上至煤礦領導人，下至礦工都要學法、守法、用法，自覺樹立煤礦安全生產法治意識。此外，還要加強安全生產技術培訓，學習安全知識，嚴格按照技術規(guī)范落實好煤礦開采的每一個環(huán)節(jié)，絕不進行違規(guī)操作，要狠抓職工崗位操作標準和安全質量標準化標準落實到位。

三、結語

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，要實現(xiàn)我國煤礦安全生產法治化，一定要從我國煤礦生產實際和法律監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，重點抓好煤炭領域的科學立法和從嚴執(zhí)法，采取切實有效的舉措促進我國煤礦安全生產治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

作者:李婉秋 單位:榆林學院政法學院