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我國政府正處于從“權力本位”向“責任本位”的過渡階段，中央提出構建社會主義和諧社會，逐步實現(xiàn)基本公共服務的均等化，這意味著政府的價值取向正在發(fā)生重大轉變：轉變政府傳統(tǒng)管理理念，實現(xiàn)以管理型為主的政府向以服務型為主政府的轉變，強化政府的服務與責任意識，建設服務型政府。

一、深化政府行政管理體制改革，促進和諧社會建設

(一)明確政府職能，建設有限政府

由于我國政府正處于轉型階段，政府作為提供公共產(chǎn)品和公共服務的主體，長期以來的傳統(tǒng)慣性思維，使全能的政府不堪重負。政府承擔了許多不應承擔的職能，難以滿足全社會的需求，政府交易成本也較高，造成資源的浪費，帶來的是服務質量和效率的低下。政府要從這種狀態(tài)中解脫出來，明確政府職能，建立政府退出機制，把政府不該承擔的職能轉移出去，集中精力做好該做的事，使政府職能歸位，轉變政府傳統(tǒng)行政理念。從“小政府，大社會”的新理念出發(fā)，建設權力有限政府、節(jié)約型政府，適當收縮權能，利用社會公共組織資源，促進社會的合理分工，擴大公共服務的領域，提高服務質量和效率，降低交易成本，以滿足全社會公眾服務需求。

目前我國社會中介服務組織初具規(guī)模，全國現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會、商會5.3萬多個，其中全國性行業(yè)協(xié)會600多個，是一支不容忽視的社會公共服務組織。但是，近幾年，我國行業(yè)協(xié)會等社會公共組織的發(fā)展受制于政府，發(fā)展速度漸緩，規(guī)模小，結構不合理。與職責不清有關，行業(yè)協(xié)會承擔了許多不該承擔的政府職能，有許多歷史遺留問題沒有得到很好的解決，如人員構成復雜，結構也不合理，有的是政府機構改革直接由部委轉為行業(yè)協(xié)會，其中有些仍保留了原行政管理體制，政府部門官員擔任或兼職擔任領導職務的現(xiàn)象較為普遍，不清不楚的“二政府”身份，制約其規(guī)范性發(fā)展；同時，不僅管理方式落后，而且操作很不規(guī)范，有的利用行政權力，形成新的行業(yè)壟斷、資源壟斷，難以真正發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律組織的作用。

目前我國政府的轉型為行業(yè)協(xié)會、商會等中介組織的發(fā)展提供了空間，加快推進行業(yè)協(xié)會、商會改革與發(fā)展，這是繼事業(yè)單位改革之后，政府對公共服務領域又一次重要改革舉措，理順政府與行業(yè)協(xié)會、商會的關系，明確行業(yè)協(xié)會中介服務組織的地位，堅持“政會分開”、“政事分開”，擺脫行業(yè)協(xié)會、商會半官半民的尷尬狀態(tài)，真正發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會不可替代的中介服務組織的作用。要加快行業(yè)協(xié)會、商會立法步伐，健全規(guī)章制度，做到依法建立，民主管理，行為規(guī)范，自律發(fā)展。堅持市場化發(fā)展的原則，盡快建立評估機制和優(yōu)勝劣汰的退出機制，調整、優(yōu)化這些中介服務組織的結構與布局，促進中介服務組織的規(guī)模化、規(guī)范化發(fā)展，擴大公共服務的領域，增加社會公共服務有效供給。政府部門要切實履行好經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面的職責，要將那些不應該或不適宜由政府承擔的職能轉移出去，行業(yè)協(xié)會將是承接政府轉移職能做好行業(yè)服務的一支重要力量。從國外經(jīng)驗看，行業(yè)協(xié)會是民間組織，非盈利性組織，沒有任何的行政職能。行業(yè)協(xié)會靠向企業(yè)提供服務來生存，政府不把行政職能交予協(xié)會，并有嚴格的市場準入、規(guī)制和退出機制。就我國而言，除政府公共部門外，還要依靠社會其他公共服務組織，建立政府購買公共服務組織的服務機制，把不宜由政府承擔的事務由社會公共服務組織承擔，擴大公共服務的領域，建立公眾對公共服務的選擇機制和監(jiān)督機制，完善社會公共服務體系建設，形成政府公共部門與社會公共組織協(xié)調發(fā)展局面，以滿足社會日益增長的對公共服務的需求。

(二)轉變政府社會管理方式，創(chuàng)新政府考核機制

我國政府政績考核內容發(fā)生重大變化，更加關注民生、民意，更貼近百姓的生活，主觀指標與客觀指標結合，動態(tài)指標與靜態(tài)指標結合，除中央提出約束性指標外，各級政府根據(jù)地方實際，制定接近“地方特色”的考核指標，考核體系更趨于科學、全面。綠色GDP考核指標盡管還處在階段性探索之中，但它已激勵各地政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，更好地處理環(huán)境、生態(tài)和資源的關系，關注經(jīng)濟社會發(fā)展與增進社會福利平衡發(fā)展。目前，用以衡量社會和諧與否的一個重要指標，“幸福指數(shù)”已經(jīng)擺上了許多地方政府的議事日程，并進行了有益的嘗試。

北京推出了和諧社會指數(shù)，主要反映黨和政府在構建和諧社會過程中的主導作用，反映“社會沖突協(xié)調機制”的積極作用和效果。其指標體系分為3個大類20個指標，由主觀指標和客觀指標組成，主觀指標以調查問卷方法取得數(shù)據(jù)，在此基礎上，利用綜合評價方法構建和諧社會指數(shù)。深圳“和諧深圳評價體系”，該體系由客觀指標與主觀指標評價組成，其中，指標體系包括社會發(fā)展、社會公平、社會保障、社會關愛、社會安全和生態(tài)文明6大類35項指標，還專門設計反映市民對社會和諧程度個人滿意度調查表(《社會和諧量表》和《個人幸福量表》)，用以檢驗宏觀調控指標與老百姓心理感受的吻合度，通過定期測量，適當調整指標。安徽省政府首次將民生指標納入政府考核體系中，并與17個市的政府簽訂責任書，從2007年起，安徽集中財力69億元，全面啟動涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等方面的12項“民生工程”，著力解決群眾“生活難、上學難、看病難”等問題，擬用5年左右的時間，基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

由此可以看出，地方政府把政府政績考核重點已轉向社會成果，強化了受托責任，管理者不能再躲在反映已提供的服務數(shù)字背后，而是必須具體說明他們所提供的項目或服務是否使目標群體(公眾)利益得到改善。以基本公共服務均衡化為目標，各地政府不同程度加大了公共產(chǎn)品投入的力度，通過建立內部考核、外部監(jiān)督機制，提高了各級政府提供公共服務的執(zhí)行力度。權責一致是強化地方政府責任的基本原則，在加大地方政府特別是省級政府權力的同時，也強化了他的責任，今后出現(xiàn)的問題，將直接追究有關地方負責人的領導責任。

(三)依法行政，推進政府法治化建設

我國政府依法行政法律體系建設經(jīng)過近二十年的發(fā)展日趨完善，迄今為止，我國先后出臺了四部行政法規(guī)：自1989年首次頒布實施《行政訴訟法》之后，陸續(xù)頒布了《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強制法》，一方面規(guī)定了政府行政權力與責任，規(guī)范了行政主體法律身份，使得依法行政有法可循，違法必究；另一方面規(guī)定了公民的權利與義務，使得“民告官”的行政程序落實到法律層面上，并相應規(guī)范了公民行為，以法律的形式深入人心，通過法律人們可以預知自己的行為將會產(chǎn)生什么樣的結果，以做出相應的反應和選擇。

行政實體法對行政主體身份、行政權力，行政范圍都作出了明確規(guī)定，對限制行政權力的濫用起到了積極作用。但是隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，政府職能的轉變，僅實體法遠不能適應現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，而且隨著社會公共事務的逐漸增加，行政權力呈擴張的趨勢，限制行政權力無限擴張，成為不得不面對的問題?！缎姓绦蚍ā穼浹a實體法的不足，《行政程序法》調整政府與公民、法人和其他組織的法律關系，即權力與權利的關系，從完全不平等到相互平等，一方面保護公民的權利免受行政侵權之苦，另一方面免遭行政不作為之怠，體現(xiàn)了法律面前人人平等，確保行政權力的公正、高效行使。至2010年我國將規(guī)范政府所有行政程序，從單行的行政法規(guī)過渡到行政程序法，我國行政法律體系框架基本形成。我國將從突出政府行政以“管”為主向以強調政府依法行政方向轉變，推進政府的法治化建設。

二、我國政府公共供給的能力與公共效益的比較分析

(一)公共產(chǎn)品總供給與公眾福利非均衡化

我國政府“公共財政”的理念得到進一步深化：以基本公共服務均等化為建設社會主義和諧社會基本理念，縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進社會公平、公正，我國公民無論居住在何地，都有平等享受基本公共服務的權利。2007年，我國政府加快了調整財政支出比例、結構的節(jié)奏，向貧困地區(qū)貧困人口傾斜，把更多財政資金投向農村。截至2007年6月底，全國農村低保制度已覆蓋31省區(qū)市，2068萬人受益。2007年上半年，地方各級財政在農村低保和特困戶求助上的投入已達到35.6億元；在加大農村教育事業(yè)的投入方面，繼2006年首先在西部地區(qū)全面推行農村義務教育經(jīng)費保障機制改革后，2007年在中部和東部全面推開；2008年將逐步提高公用經(jīng)費保障水平；到2010年保障水平將大幅提高；2006年至2010年5年間中央與地方各級財政將累計新增農村義務教育經(jīng)費約2182億元，經(jīng)濟落后地區(qū)公共產(chǎn)品供給短缺矛盾將得到進一步緩解。

由于政府社會管理手段的落后，公共服務供給方式和結構不盡合理，折射了許多社會問題：公共產(chǎn)品短缺低效、基礎性公共服務的不均衡，使得有些貧困地區(qū)被邊緣化；公共服務不到位，政府失靈造成公共服務的提供量不是偏多就是偏少；公共服務的高成本、高價格導致浪費，公共服務質量沒有保證，加劇了財富向少數(shù)人聚集，權利向少數(shù)人傾斜，出現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會福利不平衡的問題。而部門利益之間的博弈、地方政府與中央政府之間的博弈，是社會矛盾激化的主要原因。因此，要加快公共制度建設，在增加公共產(chǎn)品總量的基礎上，調整公共服務的結構和布局，優(yōu)化公共資源合理配置，促進公共財政公開透明，規(guī)范公共服務供給的委托機制。

(二)公共服務價格與公眾利益的最大化

近年來，公共產(chǎn)品和公共服務價格呈上漲過快的趨勢，特別是關系國計民生的水、電、煤、油等公共產(chǎn)品的定價機制存在著一定缺陷，價格體制一直沒有理順。2007年以來，僅電力行業(yè)就三次要求政府部門上調電價，整個電力行業(yè)利潤增加了近七成，壟斷行業(yè)搭順風車，煤電形成聯(lián)動漲價，市場風險全部轉嫁給消費者，老百姓只能被動接受，政府對壟斷行業(yè)監(jiān)管不到位，使政府的定價處于被動的地位。自1998年出臺《價格法》實行價格聽證會以來，每輪價格聽證會多流于形式，由企業(yè)為導向的價格聽證會，沒有形成政府、企業(yè)、公眾三方利益的制衡機制，而成為企業(yè)單方漲價會，漲價成為企業(yè)新的利潤增長點，壟斷行業(yè)的高薪酬、高福利備受公眾置疑。2006年11月13日國家發(fā)改委曾下發(fā)了強化成本監(jiān)審的通知，明確要求抓緊制定各壟斷行業(yè)定價成本監(jiān)審辦法，明確定價成本構成審核標準，通知還要求對壟斷行業(yè)重要商品價格和收費要建立定期成本監(jiān)審制度和定價成本公布辦法，加強成本約束。

但是，壟斷性定價缺乏價格形成機制，僅有一個賣者，沒有競爭，企業(yè)自身沒有降低成本和提高服務質量的積極性。而公用事業(yè)價格直接關系到群眾的切身利益。企業(yè)與政府間形成博弈，真實成本難以辨識，政府的調控措施很難到位，企業(yè)定價的自主權較大，在缺乏競爭和成本約束的情況下，企業(yè)成為推動成本上升引發(fā)價格上漲幅度過快的主要因素，其結果是公共產(chǎn)品和服務價格隨著成本的增高形成惡性循環(huán)，即提高成本—企業(yè)虧損—提高價格，企業(yè)受益，政府買單，使公眾對政府的預期和公信度降低。

因此，要加強對壟斷行業(yè)監(jiān)管力度，以企業(yè)成本價作為政府價格監(jiān)管的基礎，引入競爭主體，形成價格機制，建立公眾選擇機制，促進壟斷行業(yè)降低成本、提高服務質量；加大保本微利公用事業(yè)發(fā)展主要由政府投資；盈利性、競爭性行業(yè)政府退出，促進投資主體多元化；政府實行對投資主體嚴格審核制度，對可再生資源和不可再生資源的定價區(qū)別對待，采取不同的定價方式，可再生資源價格可隨行入市，對不可再生資源定價政府要加強監(jiān)管，如城市供水作為公共產(chǎn)品是不可再生資源，不能完全“隨行入市”，而應受政府嚴格監(jiān)管，供水價格的確定按照保本微利、成本倒算測定的原則。電價實行差別定價，以企業(yè)不斷增加供給量和提高服務質量來降低企業(yè)成本，賺取企業(yè)合理利潤。應及時公布壟斷性行業(yè)和公用事業(yè)的成本價格，讓壟斷性行業(yè)和公用事業(yè)的成本走向透明，并且將這種透明制度化。

(三)公共權力與政府責任

公共權力的政治性與社會性統(tǒng)一，決定了公共權力運作以追求公共效益為目標，促進全社會基本公共服務均衡化，促進社會和諧、公平、公正。公共效益體現(xiàn)的是公眾的利益，政府應納稅人需求付費購買服務而產(chǎn)生權利與義務關系，政府承擔為納稅人提供公共服務的責任，形成服務提供者與被服務者的關系。受納稅人之托，政府在為納稅人工作，對投入成本所產(chǎn)生的效益，政府有進行核算、公開的義務，公眾有平等享受由此帶來優(yōu)質服務的權利。政府應盡快由突出“管”的傳統(tǒng)理念向為納稅人“服務”理念轉變，改進服務供給方式，以納稅人需求為導向，合理配置公共資源。

公共資源合理配置要求政府公共部門因服務內容而設置，避免機構重疊、重復勞動，要加強合理化分工，協(xié)調、高效運轉。要打破封閉式運作，防止公共資源行政性壟斷，政府委托項目的公開招標、中標要制度化，促進公共資源配置的規(guī)范運作，一方面，防范因政府公務人員道德風險產(chǎn)生公共權力濫用，另一方面，通過競標激勵中標者努力提高服務質量和服務效率，保持公共服務供給銜接性、連續(xù)性，降低政府行政成本，提高公共資源配置的效率。公共政策的制定，以維護、促進社會的公平、公正為價值取向，以公眾利益為導向，提倡“顧客至上”的服務理念。中央政府與地方政府責任合理劃分，落實中央政府對地方政府監(jiān)督責任，提高地方政府對中央政府政策執(zhí)行力度，中央政府與地方政府簽訂購買服務合同，加強地方政府的責任感和執(zhí)行力度，法律或合同明確設定服務供給者的作用、權利和義務，規(guī)定公正的審核程序和獲取信息的權利，服務供給者提供定期公開報告，中央部門進行積極監(jiān)控，加大監(jiān)督和懲罰的力度。

三、以實現(xiàn)基本公共服務的均等化為目標，建設服務型政府

(一)轉變公共服務供給方式，建設節(jié)約型政府

有效率的政府也是廉潔的政府。行政資源、公共資源是有限的，政府權力也有限。建設節(jié)約型政府，調整優(yōu)化公共服務的結構和布局，政府提供公共服務以高效率、低成本、高技術為原則，要求改進政府公共服務的供給方式，即使國家不對公共服務大包大攬，但也要確保公共服務滿足公眾的利益，促進公共服務的高效益。對于公共服務生產(chǎn)，加大運用市場機制，中央政府承擔監(jiān)控公共資源利用和有效性責任，維護公共服務供給的公平性、連續(xù)性。建立政府購買公共服務機制，不宜由政府直接提供的公共服務，政府可以委托方式購買社會公共組織的服務，以滿足日益增長的公眾需求，以公眾的認可度，使非盈利性機構弱化盈利動機，這就要求政府加強與非政府公共組織之間的合作與溝通，增加社會公共服務的有效供給，降低政府提供公共服務的成本，逐步實現(xiàn)公共服務的市場化和社會化。

從國際經(jīng)驗來看，政府提供公共服務主要有三種方式：直接提供、付費購買和監(jiān)管。一般而言，政府監(jiān)管對市場的干預最少，是投入成本最低的一種選擇，中央政府的職能、目標，可以通過監(jiān)管機構實施。自1998年以來，政府對壟斷行業(yè)引入了監(jiān)管機制，并陸續(xù)設立專門的監(jiān)管機構，取得一定成效，但對有些壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管失靈問題也相當突出，問題來自企業(yè)和監(jiān)管機構兩方面原因，政策制定者和相關的監(jiān)管機構面臨信息不公開，由于信息不對稱，監(jiān)管者有被被監(jiān)管者俘獲的危險。要分離服務供給和監(jiān)管活動，服務供給者和監(jiān)管行為要明確界定，分離政府監(jiān)管職能和其他各項職能(政策制定、財務等)，如保監(jiān)會車險方案的制訂，監(jiān)管程序要透明和有可預知性，監(jiān)管成本要公開，收費要透明，監(jiān)管機構必須設定其給公眾信息的最低質量標準，任何當事人都可以置疑監(jiān)管機構給出的信息并要求其技術性糾正，“關鍵”數(shù)據(jù)如用于支持監(jiān)管的數(shù)據(jù)必須經(jīng)有資格的第三方驗證，等等。同時要及時對監(jiān)管效果進行評估，從監(jiān)管費用、效益和風險方面評價實施的效果，降低監(jiān)管成本和風險，提高監(jiān)管水平。

(二)進一步完善公共財政轉移支付制度，增強政府履行公共服務的能力

財政的核心功能應該是促使社會公眾福利的增長，有效實現(xiàn)社會的公平，強調的是“公共性”。我國財政與公共財政之間仍然存在著一定距離，我國財政資金很大部分都通過財政撥款等方式，變成了經(jīng)濟建設資金，正因如此，我國財政實際上是建設財政，公共財政的色彩并不鮮明。

國家財政作為社會財富的二次分配的手段，是確保社會公平的重要途徑，也是政府全面履行職能和宏觀調控的物質保障。要進一步深化我國財政體制改革，調整支出結構、減少財政赤字，最大限度惠利于民。要還公共財政的本色，建立健全財政轉移支付制度，規(guī)范政府行為，完善公共財政體制，加強財政預算的年度審核，特別是政府部門之間的行政撥款，財政追加要建立規(guī)范制度，避免突擊花錢，造成財政資源的浪費。近年我國財政收入在過去兩年增幅20%以上基礎上，2007年上半年更出現(xiàn)了超過30%的增長，社會財富的快速增長，為政府更好履行公共服務職能提供了堅實的物質基礎。中央財政要加大貧困地區(qū)的轉移支付力度，擴大公共服務覆蓋面，向基層政府傾斜，增強基層政府公共服務的實力，但要規(guī)范基層政府資金動作情況，形成監(jiān)督機制，落實政府的義務。合理劃分中央與地方政府職責范圍，地方政府主要提供本地區(qū)域性公共產(chǎn)品和公共服務，中央政府提供全國性公共產(chǎn)品和公共服務，確定公共服務的范周，建設有效、有限的政府，發(fā)揮中央與地方政府兩個積極性。公共財政政策的制定要以公眾利益為前提，以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生為重點，逐步建立惠及全民的基本公共服務體系。

(三)增強公共信息的透明度，建立政府自律、監(jiān)督的長效機制

公共信息的不暢通，對于納稅人是不公平的。對于公共資源如何使用，政府有告知的義務。要實行政府文件公開，除特殊情形外，實行行政會議公開制度，完善政府決策項目的預告制度和重大事項的社會公示制度；完善由社會公眾廣泛參與基礎上的價格聽證會制度，健全公共服務價格公示制度，包括價格成本、定價程序的公開、透明，采取多種形式和途徑廣泛聽取公眾意見和建議，不僅結果公開，而且過程也要公開、透明；對政府的監(jiān)管，公眾可以隨時隨地提出任何置疑，政府直接面對來自社會的監(jiān)督，改進監(jiān)管方式，提高監(jiān)管者服務質量。

要關注社會公眾利益，解決關系公眾切身利益的問題，關注老百姓反映的突出問題，努力化解矛盾。這些問題集中體現(xiàn)在以下方面：一是住房建設，市場準入制度，土地使用管理制度；二是資本市場，規(guī)范投資渠道，規(guī)范信息披露制度；三是社會保障制度，以及相關信息的公布。

國家信息、審計部門要努力提高信息質量，為政府決策提供準確的信息；信息、審計部門要加強與公眾的相互交流與溝通，建立、完善信息披露機制，改進信息流動的情況，改變政府部門之間尤其公共部門之間信息共享程度較低、博弈程度嚴重的狀況，提高信息共享程度，降低行政成本，提高政府決策的可信度和準確度，建立透明、可問責的機制。