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一、我國經(jīng)濟(jì)適用房政策失效分析的意義

公共政策是政府機(jī)構(gòu)活動(dòng)的產(chǎn)物、政府體制的函數(shù)，論文是政府進(jìn)行公共事務(wù)管理的主要手段和方式。作為一種對全社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性分配的方式，任何社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮、政治發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，都離不開一定的合理的公共政策的指導(dǎo)和調(diào)控。能否制定出切合實(shí)際的政策以及能不能有效地推進(jìn)和貫徹這些政策，是衡量一個(gè)國家政府能力大小強(qiáng)弱的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)。不過，政策運(yùn)行并不總是成功的。相反，幾乎在政策過程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)都有可能導(dǎo)致政策失效。一旦政策失效，將使作為政府管理活動(dòng)產(chǎn)出的公共政策未能釋放其應(yīng)有能量，無法解決相關(guān)政策問題，實(shí)現(xiàn)其保持社會(huì)穩(wěn)定、控制社會(huì)秩序、滿足社會(huì)需要、增進(jìn)社會(huì)福利、引導(dǎo)社會(huì)變遷、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的政策目標(biāo)，政策過程中投入的大量人力、物力、財(cái)力等資源都將成為沉淀成本，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來巨大的浪費(fèi)。更嚴(yán)重的是，政策失效還往往給社會(huì)造成嚴(yán)重破壞，對政府的政績產(chǎn)生不良影響，進(jìn)而導(dǎo)致政府權(quán)威的流失，危及政府的合法性和政權(quán)的鞏固，極端者將導(dǎo)致政府的垮臺。

自我國實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房政策以來，雖然它在擴(kuò)大居民住房消費(fèi)、完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、平抑住房價(jià)格、改善城鎮(zhèn)居民住房條件發(fā)揮了積極作用，但其凸現(xiàn)的種種弊端越來越為人們詬病。這些弊端使經(jīng)濟(jì)適用房的社會(huì)保障性沒有充分發(fā)揮并引起了不公平現(xiàn)象的發(fā)生，以致不少人提議取消經(jīng)濟(jì)適用房政策。2007年8PJ國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，該文件第一次將廉租住房明確為住房保障方式的首選，經(jīng)濟(jì)適用房則退居第二位。黨的十七大報(bào)告還第一次提及廉租住房，標(biāo)志著“廉租住房成為住房保障方式的首選，經(jīng)濟(jì)適用房退居第二位”這一政策的轉(zhuǎn)向在十七大報(bào)告中得到了權(quán)威的確認(rèn)。對我國經(jīng)濟(jì)適用房政策失敗進(jìn)行分析，在理論上可以為未來的經(jīng)濟(jì)適用房政策高效運(yùn)行提供方法論指導(dǎo)，為廉租住房政策執(zhí)行提供借鑒，在實(shí)踐上不僅有助于解決中等收入家庭的住房問題，還有助于實(shí)現(xiàn)十七大提出的健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難的目標(biāo)，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、非國經(jīng)濟(jì)適用房政策失效的表壩

1．決策火效經(jīng)濟(jì)適用住房是指政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。廉租住房是指政府向城鎮(zhèn)最低收入居民家庭提供的基本住房，屬于完全的政府保障性質(zhì)。根據(jù)國家有關(guān)部委《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，廉租住房的供應(yīng)對象是住房困難的最低收入家庭，即收入與住房“雙困”家庭，具體說就是在民政部門領(lǐng)取“低保”群體中的住房困難戶。這造成了在實(shí)際生活中，還存在一個(gè)既買不起經(jīng)濟(jì)適用住房，又不能成廉租住房對象的群體，也就是“夾心層”，⋯致使經(jīng)濟(jì)適用房政策雖然有效但沒有達(dá)到預(yù)期要求。

2．政策表面化脫象比比皆是目前，經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)需求量。畢業(yè)論文從2001年開始，我國的經(jīng)濟(jì)適用住房供給持續(xù)減少，從投資建設(shè)的面積來看，每年經(jīng)濟(jì)適用住房新開工面積占住宅新開工面積的比重呈現(xiàn)下降趨勢。2000年經(jīng)濟(jì)適用住房新開工面積占當(dāng)年住宅新開工面積比重達(dá)到最高值，為21．77％。從2001年開始，這一比重開始出現(xiàn)下降。到了2005年，該比重僅為6．37％。再從投資額的規(guī)模來看，國家統(tǒng)計(jì)局頒布的“國房景氣指數(shù)”表明：2006年1月到11月，全國完成房地產(chǎn)開發(fā)投資16416億元，完成商品住宅投資11550億元，其中經(jīng)濟(jì)適用住房投資526億元。即2006年1月到11月，經(jīng)濟(jì)適用住房投資規(guī)模占住宅投資比重為4．55％，如果以月平均值換算，2006年的經(jīng)濟(jì)適用住房投

資規(guī)模占住宅投資比重也不過是4．97％。對絕大部分中低收入家庭來說，經(jīng)濟(jì)適用房只是“水中月，鏡中花”。

3．政策擴(kuò)大話化現(xiàn)象明顯一些地方政府在執(zhí)行政策過程中使經(jīng)濟(jì)適用房政策的調(diào)控對象、范圍超越了既定的要求。按《經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格管理辦法》規(guī)定“經(jīng)濟(jì)適用住房要嚴(yán)格控制在中小套型，中套住房面積控制在80平方米左右，小套住房面積控制在60平方米左右。市、縣人民政府可根據(jù)本地區(qū)居民的收入和居住水平等因素，合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房的戶型面積和各種戶型的比例，并嚴(yán)格進(jìn)行管理?！钡聦?shí)上一些經(jīng)濟(jì)適用房的面積大、價(jià)格高，經(jīng)濟(jì)適用房的“不經(jīng)濟(jì)”弱化了經(jīng)濟(jì)適用房的社會(huì)保障作用。此外，許多高收入者，甚至投資或投機(jī)購房者購買了經(jīng)濟(jì)適用住房，造成了事實(shí)上的不公平。

4．政策替換現(xiàn)象嚴(yán)重一些地方政府在實(shí)施政策過程中表面上與原政策一致，事實(shí)上背離原政策精神的內(nèi)容。例如，有的城市沒有把經(jīng)濟(jì)適用房政策作為針對中低收入家庭的特有政策，而是作為一般的優(yōu)惠政策(如教師和退伍軍人)、獎(jiǎng)勵(lì)政策(如高級知識分子)或鼓勵(lì)政策(如鼓勵(lì)建房或購房)加以實(shí)施。有的城市把經(jīng)濟(jì)適用房建在交通不便的偏遠(yuǎn)地方，使經(jīng)濟(jì)適用房并不“經(jīng)濟(jì)“。還有的經(jīng)濟(jì)適用房質(zhì)量低劣，不僅無法對中低收入家庭起到保障作用，還可能危及其安全。

5．經(jīng)濟(jì)適用房政策監(jiān)控缺位有的城市甚至沒有具體的對購房者資格審查的程序，實(shí)際上是放開供應(yīng)。一些開發(fā)商在建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房過程中通過種種手段謀取了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的暴利，極大削弱了經(jīng)濟(jì)適用房的社會(huì)保障作用。

三、雛國經(jīng)濟(jì)適用房政策失效的原因

1．政策問題的特性政策的有效與否，首先是和所要解決的政策問題的類型和性質(zhì)密切相關(guān)的。另外，政策問題所涉及的目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)的多少，也影響著政策的執(zhí)行效果。經(jīng)濟(jì)適用房政策不僅是一項(xiàng)創(chuàng)造性較強(qiáng)的改革政策，而且是一項(xiàng)全面性而非局部性的政策，政策目標(biāo)宏大，它在執(zhí)行中要調(diào)整的利益關(guān)系幅度大，所涉及的機(jī)構(gòu)和人員眾多。以上原因加上決策者的有限理性和決策者掌握信息的有限性導(dǎo)致了政策目標(biāo)不合理和決策失效。

2．政策本身的因素一是政策的具體明確性。在公共管理領(lǐng)域，許多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)。一項(xiàng)政策要能夠順利執(zhí)行，從操作上和技術(shù)上來說，它必須具體明確。經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對象是在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中處于弱勢地位的中低收入家庭，但中低收入只是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，具體由各地政府制定標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致政策擴(kuò)大化現(xiàn)象的發(fā)生。二是政策資源的充足性。無論政策制定得多么具體明確，如果負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)和人員缺乏必要的、充足的用于政策執(zhí)行的資源，那么，執(zhí)行的結(jié)果也不能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。一般來說，政策資源主要有經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源。財(cái)政問題一直是我國政策執(zhí)行中遇到的一項(xiàng)常見問題，經(jīng)濟(jì)適用房政策也不例外。經(jīng)濟(jì)適用房最大的優(yōu)惠在于免收土地出讓金和減免行政性事業(yè)收費(fèi)。按照法律規(guī)定，這兩項(xiàng)收入歸地方政府所有。在中央政府沒有為經(jīng)濟(jì)適用房提供補(bǔ)貼的情況下，地方政府不愿意把土地用于建造經(jīng)濟(jì)適用房便在所難免，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房政策表面化現(xiàn)象出現(xiàn)。信息資源是政策執(zhí)行活動(dòng)的必要條件。政策方案要保證政策執(zhí)行者有暢通的信息渠道和足夠的信息來源，否則，執(zhí)行者就無法制定出切實(shí)可行的行動(dòng)計(jì)劃，也無法對政策執(zhí)行過程實(shí)施必要的控制。目前我國沒有建立個(gè)人信用制度和個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制，居民的隱形收入無法統(tǒng)計(jì)，信息不對稱的存在導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房的保障對象的審批機(jī)制不健全，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房政策監(jiān)控缺位現(xiàn)象的發(fā)生。權(quán)威是政策執(zhí)行的根本保證，是政策有效執(zhí)行的又一項(xiàng)特殊而重要的資源。沒有權(quán)威就不可能形成人們這種共同的、相互協(xié)作的活動(dòng)，在各行其是的境況下是無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)適用房政策擴(kuò)大化現(xiàn)象明顯和替換現(xiàn)象嚴(yán)重，在一定程度上是由于政策權(quán)威性不夠所致。

．政策以外的因素一是政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度。公共選擇理論認(rèn)為，地方政府也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，政府官員不是簡單的政策解釋者和執(zhí)行者，而是在個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下去解釋政策和執(zhí)行計(jì)劃。通常，經(jīng)濟(jì)適用房數(shù)量與市場房價(jià)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，房價(jià)的下降會(huì)讓地價(jià)下降，從而會(huì)導(dǎo)致政府的收入減少；另一方面會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)的增長、引起GDP下降，這會(huì)使地方官員的政績考核處于相當(dāng)不利的局面，以至于部分官員在貫徹實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房政策時(shí)缺乏積極性，使政策表面化的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。土地出讓金被稱作地方“第二財(cái)政”，免收土地出讓金和減免行政性事業(yè)收費(fèi)的數(shù)額對于地方政府而言仍然不是一個(gè)小數(shù)目，如果嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策，把經(jīng)濟(jì)適用房建在地價(jià)較貴的市區(qū)，必將使其自身經(jīng)濟(jì)利益受損，所以把經(jīng)濟(jì)適用房建在偏遠(yuǎn)地方的政策替換情況屢見不鮮。另外，由于地方政府官員和開發(fā)商也是“經(jīng)濟(jì)人”，一些建筑商不僅為了獲得經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目而進(jìn)行尋租活動(dòng)，誘發(fā)了更多腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，還為了追求利益最大化任意擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房面積和銷售對象范圍，致使很多中低收入家庭買不起經(jīng)濟(jì)適用房，而一些買了經(jīng)濟(jì)適用房的卻不屬于中低收入家庭。二是缺乏配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制。那些執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用房住房政策不力的地方政府官員并沒有因此受責(zé)，堅(jiān)決執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策的地方政府也沒有得到中央政府給予的獎(jiǎng)勵(lì)。

四、改善我國經(jīng)濟(jì)適用房政策效果的途徑

1.提高政府經(jīng)濟(jì)適用房政策決策者的素質(zhì)決策是政策過程的第一階段，也是可能發(fā)生政策失效的第一環(huán)節(jié)。決策者的知識水平、道德素質(zhì)、決策理念和決策能力直接影響決策的質(zhì)量，關(guān)系著政策運(yùn)行的成功與否。為了盡量減少因決策失誤而造成的巨額損失，必須建立科學(xué)的選人用人制度，優(yōu)化決策主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)，包括知識機(jī)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)和職責(zé)崗位結(jié)構(gòu)等，加強(qiáng)對相關(guān)決策部門經(jīng)濟(jì)適用房政策決策人員的職業(yè)道德教育和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高各級決策層的整體素質(zhì)，不斷提高其決策能力和決策水平。

2改變經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)貼方式和嚴(yán)格的控制經(jīng)濟(jì)適用房面積，解決城鎮(zhèn)居民“夾心層”問題在實(shí)際生活中，存在一個(gè)既買不起經(jīng)濟(jì)適用住房，又不能成廉租住房對象的群體，即“夾心層。我國目前推行的經(jīng)濟(jì)適用住房制度，實(shí)質(zhì)上是一種“補(bǔ)磚頭的方式。如果我們實(shí)行“補(bǔ)人頭”的方式，就能夠提高“夾心層”的購買力，從而有助于解決“夾心層”問題。另外，政府要根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民收人水平以及土地供應(yīng)狀況，制定科學(xué)、合理、符合實(shí)際的經(jīng)濟(jì)適用房面積和造價(jià)控制指標(biāo)，對開發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的過程進(jìn)行全程監(jiān)控，以免出現(xiàn)因經(jīng)濟(jì)適用房面積過大會(huì)造成房屋總價(jià)過高而導(dǎo)致“夾心層”的出現(xiàn)和開發(fā)商謀取暴利現(xiàn)象的發(fā)生。

3運(yùn)用中央財(cái)政對地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)適用房政策，實(shí)際上是國家請客而地方政府買單，因?yàn)樽鳛榻?jīng)濟(jì)適用房的土地是無償劃撥的，醫(yī)學(xué)論文相關(guān)費(fèi)用是由地方政府承擔(dān)的，所以地方政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的積極性不是太高。中央政府應(yīng)該運(yùn)用中央財(cái)政對地方政府進(jìn)行有效的補(bǔ)貼，達(dá)到資源的優(yōu)化配置，從而讓地方政府有能力和熱情去貫徹實(shí)施經(jīng)濟(jì)適用房政策以消除政策表面化現(xiàn)象。

4．在對各級政府和官員的績效考核中，要把經(jīng)濟(jì)使用房政策執(zhí)行情況納入其中對沒有切實(shí)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策的地方政府官員進(jìn)行處罰，對堅(jiān)決執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策者要予以獎(jiǎng)勵(lì)。這樣不僅可以利用地方政府和官員的“自利”來達(dá)到“利他”的目的，而且也有助于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房政策的權(quán)威性和消除政策替換現(xiàn)象。

5.完善經(jīng)濟(jì)適用房保障對象的進(jìn)入機(jī)制由于我國各地居民收入差異性很大，目前國家還沒有一套科學(xué)的劃分居民收入的可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。但是，每個(gè)城市都可以制定相應(yīng)的定量指標(biāo)，并結(jié)合相關(guān)因素，制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的居民收入劃分標(biāo)準(zhǔn)并公布于眾，這樣就可以在廣大群眾的監(jiān)督下把居民收入線逐步劃分準(zhǔn)確。另外，地方政府要對購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭進(jìn)行有效的審核。地方政府必須專設(shè)部門，連同買房人所在的單位或街道，一起充當(dāng)審核者的角色，政府部門應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)適用房買受資格的審核中起主導(dǎo)作用?！渡虾Ｊ谐擎?zhèn)廉租住房實(shí)施意見》中規(guī)定，“經(jīng)審核符合條件的，區(qū)縣廉租辦將申請家庭的基本情況在申請人戶籍所在地進(jìn)行公告。15日內(nèi)無人提出異議的，應(yīng)當(dāng)給予登記”。在戶籍所在地公告可以對住房面積的審核起到監(jiān)督作用，而收入的審核可能同時(shí)需要在單位進(jìn)行公告。

6.注重政策宣傳和說服教育這是中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設(shè)實(shí)踐中得出的一條具有中國特色的政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗(yàn)。由于地方政府、官員和開發(fā)商都是“經(jīng)濟(jì)人”，經(jīng)濟(jì)適用房政策方案并不能自發(fā)地被接受，更不會(huì)自動(dòng)地被執(zhí)行。我們要通過各個(gè)方面多種形式的強(qiáng)化政策宣傳，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，創(chuàng)造一個(gè)極為有利的政策執(zhí)行氛圍和環(huán)境。政策總是表現(xiàn)為對一部分人的利益進(jìn)行分配和調(diào)整，表現(xiàn)為對一部分人的行為的指導(dǎo)、制約和改變。經(jīng)濟(jì)適用房政策是代表人民群眾的根本利益的，但它在一定程度上與地方政府、官員和開發(fā)商的利益有沖突。為了保證政策的順利實(shí)施，就要解決他們的思想問題，做深入細(xì)致的說服教育工作。

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