導(dǎo)語(yǔ)：民族地區(qū)財(cái)政體制改革趨勢(shì)透析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、民族地區(qū)財(cái)政體制改革的歷程

(一)民族地區(qū)財(cái)政收入管理改革

自改革開(kāi)放以來(lái),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展,中國(guó)財(cái)政收入管理歷經(jīng)三個(gè)階段的改革:(1)1978—1993年,構(gòu)建以稅收為主的財(cái)政收入階段。通過(guò)兩步“利改稅”改革,民族地區(qū)建立起以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體,其他稅種相配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的復(fù)合稅制。民族地區(qū)初步形成了財(cái)政規(guī)范、收入穩(wěn)定的格局,實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的擴(kuò)大及結(jié)構(gòu)的合理化。(2)1994—2002年,構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政收入體系階段。1994年分稅制改革,在稅制改革的基礎(chǔ)上,中央和民族地區(qū)間逐步建立起稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平的財(cái)政收入管理體制。(3)2003年至今,完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政收入體系階段。①此階段,對(duì)民族地區(qū)財(cái)政收入進(jìn)行全面改革,涉及民族地區(qū)出口退稅、企業(yè)稅收、資源稅率等多項(xiàng)改革,這些改革促進(jìn)了財(cái)政收入總量的增長(zhǎng),財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,財(cái)政收入分配的規(guī)范。

(二)民族地區(qū)財(cái)政支出管理改革

1994年分稅制改革后,民族地區(qū)推行了:(1)部門(mén)預(yù)算改革。實(shí)行較規(guī)范的部門(mén)預(yù)算,詳細(xì)規(guī)定預(yù)算編制程序,提高預(yù)算編制透明度,增強(qiáng)預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。(2)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。如廣西、新疆、西藏、寧夏成立了“工資統(tǒng)一發(fā)放中心”,解決財(cái)政資金層層撥付、環(huán)節(jié)過(guò)多的問(wèn)題,提高了財(cái)政資金使用的透明度和效率,杜絕了資金使用過(guò)程中存在的截留、擠占、挪用問(wèn)題。(3)政府采購(gòu)制度改革。設(shè)立“政府采購(gòu)資金專(zhuān)戶(hù)”,采購(gòu)資金由國(guó)庫(kù)部門(mén)向供應(yīng)商直接撥付,規(guī)范了政府采購(gòu)流程,提高了采購(gòu)質(zhì)量和效率,建立了政府采購(gòu)監(jiān)管制度。(4)“收支兩條線(xiàn)”改革。實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支脫鉤、收繳分離,避免“坐收”、“坐支”現(xiàn)象,使財(cái)政收支透明化、制度化和規(guī)范化。(5)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。堅(jiān)持財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一,在預(yù)算管理權(quán)、資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立核算為主體,實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式,理順和規(guī)范了縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系。

(三)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革

改革開(kāi)放30多年來(lái),中央和地方政府間建立起一套財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法。(1)過(guò)渡期民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度(1995—2001年)。1994年分稅制改革后,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付引入了規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制,并從1995年起實(shí)行過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,將8個(gè)民族省區(qū)和民族省區(qū)之外的民族自治州納入政策性轉(zhuǎn)移支付的范圍。2000年,一般性轉(zhuǎn)移支付額61.65億元,加上民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付額23.8億元,資金總量達(dá)到85.45億元,占全部中央給地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額4665億元的1.83%。從地區(qū)看,全國(guó)22個(gè)享受過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)中,民族地區(qū)8省區(qū)共分配資金38.84億元,占總額85.45億元的45.45%。①這種轉(zhuǎn)移支付只是每年從中央財(cái)政收入的增量中拿出一部分,占全部轉(zhuǎn)移支付的比重小(1.83%),而且轉(zhuǎn)移支付資金在民族地區(qū)間分配不均。(2)轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度(2002年至今)。中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制補(bǔ)助,實(shí)行“自上而下”和“自下而上”雙向流動(dòng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算補(bǔ)助和專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助方式,按照規(guī)范和公正原則,根據(jù)客觀(guān)因素計(jì)算確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和支出,將其作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。(3)民族地區(qū)各省區(qū)對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。1995年以來(lái),民族地區(qū)各省區(qū)結(jié)合本地實(shí)際情況,設(shè)計(jì)制定了各具特色的省區(qū)對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法。2002年,國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》,要求各地方政府結(jié)合所得稅收入分享,改革、調(diào)整和完善省區(qū)以下財(cái)政管理體制。2005年初,新疆對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度正式建立,包括轉(zhuǎn)移支付辦法的基本原則、轉(zhuǎn)移支付測(cè)算內(nèi)容、轉(zhuǎn)移支付資金的管理與監(jiān)督等。②

二、民族地區(qū)財(cái)政體制的特殊性

民族地區(qū)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分,屬于地方財(cái)政和區(qū)域財(cái)政的范疇,是一個(gè)比較特殊的領(lǐng)域,具有自身的規(guī)律和特點(diǎn)。從依據(jù)上看,民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滯后性是民族地區(qū)財(cái)政體制特殊性的現(xiàn)實(shí)依據(jù);民族區(qū)域自治是民族地區(qū)財(cái)政體制特殊性的政治依據(jù)。從內(nèi)容上看,民族地區(qū)財(cái)政體制特殊性主要體現(xiàn)在財(cái)政政策和稅收政策。

(一)民族地區(qū)財(cái)政的現(xiàn)實(shí)特殊性

民族地區(qū)財(cái)政的現(xiàn)實(shí)特殊性,主要由以下幾個(gè)方面決定:(1)民族地區(qū)大多是不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū),集邊疆、山區(qū)、貧困、落后為一體。經(jīng)濟(jì)文化落后、交通運(yùn)輸不發(fā)達(dá)、市場(chǎng)發(fā)育不完善、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)支撐力不足,加劇了財(cái)政的惡化。(2)民族地區(qū)財(cái)政歷史負(fù)債多、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期處于“補(bǔ)課、趕趟、過(guò)坎”的狀況,財(cái)政自給能力弱、可支配財(cái)力少。(3)由民族地區(qū)的特殊地理位置、民族構(gòu)成特征和經(jīng)濟(jì)特征等因素決定,民族地區(qū)除了承擔(dān)其論文他地區(qū)必須承擔(dān)的財(cái)政支出外,還有維持民族地區(qū)社會(huì)治安,維護(hù)邊境安全等方面的支出,導(dǎo)致財(cái)力不足。(4)農(nóng)業(yè)在民族地區(qū)始終占據(jù)重要地位,但由于其生產(chǎn)力水平不高、科技含量低、生產(chǎn)效益差,無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)鏈和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局,擺脫財(cái)政困難的難度大。(5)民族地區(qū)分布廣泛,生產(chǎn)力發(fā)展水平和居住地自然條件不同,民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式存在差異,使得民族地區(qū)間發(fā)展不平衡。(6)民族地區(qū)各具特色的傳統(tǒng)文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)和和價(jià)值觀(guān),要求政策的制定和執(zhí)行必須適應(yīng)民族地區(qū)的實(shí)際情況和具體需求,不能實(shí)行“一刀切”的政策舉措。

(二)民族地區(qū)財(cái)政的政治特殊性

財(cái)政自治是民族區(qū)域自治不可或缺的重要組成部分,是民族地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。沒(méi)有財(cái)政自治,民族區(qū)域自治就不能得到保障。民族地區(qū)財(cái)政自治是指在國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政體制下,自治機(jī)關(guān)根據(jù)《憲法》原則和《民族區(qū)域自治法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的精神,依照自治條例的規(guī)定和當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定財(cái)政自治條例,組織財(cái)政收入,統(tǒng)籌分配財(cái)政資金,自主管理本地區(qū)財(cái)政事務(wù)的活動(dòng)。民族地區(qū)財(cái)政自治的基本內(nèi)容包括:(1)財(cái)政自治立法。依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn),制定財(cái)政自治條例,制定執(zhí)行有關(guān)財(cái)稅法律法規(guī)的變通或補(bǔ)充規(guī)定。(2)自主組織和使用財(cái)政收入。凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入,都由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主安排使用。在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的過(guò)程中,民族自治地方自行安排使用收入的超收和支出的節(jié)余資金。(3)依法安排財(cái)政支出。按照國(guó)家規(guī)定,采取特殊政策和靈活措施,安排民族地區(qū)的預(yù)算支出;對(duì)民族地區(qū)的各項(xiàng)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、定員、定額,根據(jù)國(guó)家規(guī)定的原則,結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況,制定補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法。(4)稅收管理自治。針對(duì)民族地區(qū)的實(shí)際需要,從稅收上加以照顧和鼓勵(lì),實(shí)行減稅或免稅。(5)享受財(cái)政援助。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,普遍面臨財(cái)政困難,在一段時(shí)期內(nèi)無(wú)法依靠自身努力解決其財(cái)政困境,有賴(lài)于中央及上級(jí)機(jī)關(guān)的財(cái)政援助。

(三)民族地區(qū)財(cái)政政策的特殊性

隨著中國(guó)財(cái)政管理體制的演進(jìn),中央在財(cái)政方面給予民族地區(qū)諸多優(yōu)惠和特殊照顧,以支持其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展(見(jiàn)表1)。這些財(cái)政優(yōu)惠政策可分為三個(gè)階段:第一階段是1950—1980年,為實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)財(cái)政“收支平衡,略有結(jié)余”,國(guó)家實(shí)行了三項(xiàng)財(cái)政優(yōu)惠政策,即財(cái)政補(bǔ)助、設(shè)立民族機(jī)動(dòng)金和預(yù)備費(fèi)并在預(yù)算中占比高于一般地區(qū)。第二階段是1981—1993年,國(guó)家對(duì)民族地區(qū)實(shí)行遞增補(bǔ)助的財(cái)政體制(其他地方不遞增),補(bǔ)助額每年比上年增長(zhǎng)10%。第三階段是1994年至今,實(shí)施“分稅制”的財(cái)稅體制,國(guó)家對(duì)民族地區(qū)除給予一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外,還有民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付和其他財(cái)政補(bǔ)助方式。(四)民族地區(qū)稅收政策的特殊性

改革開(kāi)放后,國(guó)家對(duì)民族地區(qū)實(shí)行以?xún)?yōu)惠為主要特征的稅收政策(見(jiàn)表2)。如民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅長(zhǎng)期采取“依率計(jì)征、依法減免、增產(chǎn)不增稅”的輕稅政策,牧業(yè)區(qū)采取了輕于農(nóng)業(yè)區(qū)和城市的稅收政策。①內(nèi)蒙古自治區(qū)在1978—1994年本著“區(qū)別對(duì)待、合理負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定負(fù)擔(dān)、增產(chǎn)不增稅”原則,實(shí)行了一系列輕稅政策;1994—1999年,按照“合理負(fù)擔(dān)、公平稅負(fù)、因地制宜、激勵(lì)效率、普遍受益”原則,發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)稅收的調(diào)節(jié)作用,照顧了牧區(qū)貧困、農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)脆弱的實(shí)際情況;1999年,在6個(gè)盟市的8個(gè)旗縣開(kāi)始農(nóng)村牧區(qū)稅費(fèi)改革試點(diǎn);2000年,提出“三取消、三調(diào)整、一改革”工作思路,在9個(gè)盟市的11個(gè)旗縣進(jìn)行了農(nóng)村牧區(qū)稅費(fèi)改革試點(diǎn)。②新疆維吾爾自治區(qū)于2003年在全區(qū)推進(jìn)第一步農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn),確定全區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行4%的農(nóng)業(yè)稅稅率,附加為正稅的20%;2004年,進(jìn)行第二步改革試點(diǎn),全面取消除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,農(nóng)業(yè)稅稅率再降1%;2005年全面免征農(nóng)業(yè)稅、取消涉農(nóng)涉牧三稅,比全國(guó)提前了1年。③

三、民族地區(qū)財(cái)政體制改革存在的主要問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái),民族地區(qū)財(cái)政體制改革雖取得了顯著成就,但“一刀切”的分稅制改革,淡化了民族地區(qū)特殊的地理、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等客觀(guān)現(xiàn)實(shí),將民族地區(qū)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“優(yōu)勝劣汰”的規(guī)則,同一般地區(qū)進(jìn)行“公平競(jìng)爭(zhēng)”,看似公平,卻恰恰是對(duì)民族地區(qū)的不公平。分稅制改革后,民族地區(qū)出現(xiàn)稅收負(fù)擔(dān)加重、稅源與稅收收入背離、財(cái)政收支差額擴(kuò)大等問(wèn)題。①

(一)中央與民族地區(qū)稅種劃分不合理

“一刀切”的分稅制改革使經(jīng)濟(jì)落后的民族地區(qū),在稅種、稅率、共享稅分成等方面都未享受應(yīng)有的優(yōu)惠和照顧。有學(xué)者研究表明,1993年(分稅制改革前),民族地區(qū)工商稅收負(fù)擔(dān)率為10.7%,高于東部地區(qū)1個(gè)百分點(diǎn)。分稅制實(shí)施后,兩者差距擴(kuò)大為1.8個(gè)百分點(diǎn)。①民族地區(qū)稅種劃分不合理體現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)主體稅種劃歸中央,分散小稅種留給地方。把具有特殊性的民族地區(qū)財(cái)政納入大一統(tǒng)的分稅制中,存在隨意性和盲目性。(2)消費(fèi)稅劃歸中央。對(duì)消費(fèi)稅收入絕對(duì)數(shù)和占本地區(qū)相對(duì)數(shù)較大的云南省和貴州省,以及對(duì)消費(fèi)稅增長(zhǎng)速度較快的青海省來(lái)說(shuō),沒(méi)有從消費(fèi)稅稅收中得到應(yīng)有利益。(3)資源稅劃分為中央與地方共享稅,且地方分享比例較低。據(jù)測(cè)算,西部民族地區(qū)的水能蘊(yùn)藏量占全國(guó)的82.3%,煤炭資源地質(zhì)儲(chǔ)量占全國(guó)總量的21.9%,石油儲(chǔ)量占全國(guó)總量的38.6%,天然氣儲(chǔ)量占全國(guó)總量的21.9%。②自西部大開(kāi)發(fā)以來(lái),資源不斷被開(kāi)采,資源稅總收入不斷增長(zhǎng),但其占地方財(cái)政收入的比重并不高,使民族地區(qū)形成資源富集而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的“怪圈”。

(二)民族地區(qū)稅收返還基數(shù)確定不科學(xué)

民族地區(qū)在與中央、發(fā)達(dá)地區(qū)的博弈中處于不利地位,博弈結(jié)果往往是照顧發(fā)達(dá)地區(qū)的既得利益和實(shí)現(xiàn)中央在財(cái)政收入中占大頭的既定目標(biāo)。中央以1993年財(cái)政收入的實(shí)際入庫(kù)數(shù)來(lái)確定各地區(qū)財(cái)政收入的基數(shù),1994年以后稅收返還額在1993年的基礎(chǔ)上逐年遞增,遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的1∶0.3系數(shù)確定。采取以保護(hù)既得利益為特征的“基數(shù)法”,而不是以公平為特征的“因素法”設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付,把本該可以作為彌補(bǔ)分稅制缺陷的轉(zhuǎn)移支付異化為順利推進(jìn)分稅制改革的先決條件,錯(cuò)失了彌補(bǔ)分稅制改革忽視民族地區(qū)財(cái)政體制特殊性的良機(jī)。中央實(shí)行的所得稅基礎(chǔ)返還改革,同樣沒(méi)有考慮民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況,更多的還是“返還”到財(cái)政實(shí)力較雄厚的一般地區(qū)。以2004年為例,該年的稅收返還中,東部占57%,中部占23%,西部占20%,③兩稅返還與稅收收入的增長(zhǎng)掛鉤,不利于區(qū)域差距的縮小,偏離了均等化目標(biāo)。

(三)分稅制對(duì)“民族地區(qū)”因素考慮不夠

中央為了建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、規(guī)范的財(cái)稅管理體制,采取了“一刀切”的做法,各種照顧和優(yōu)惠政策基本被收回,民族地區(qū)原先享有的財(cái)政優(yōu)惠政策逐漸弱化和退出,民族地區(qū)財(cái)政政策的特殊性喪失殆盡。特別是20世紀(jì)80年代以來(lái),由于國(guó)家奉行有利于東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,實(shí)行有利于東部地區(qū)發(fā)展的貿(mào)易分工模式、財(cái)政分配模式和資源開(kāi)發(fā)方式,導(dǎo)致民族地區(qū)面臨財(cái)稅制度供給嚴(yán)重不足、資金大量外流、貿(mào)易分工不合理等不利局面,拉大了民族地區(qū)與一般地區(qū)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差距。分稅制雖有效地集中了財(cái)力,增強(qiáng)了中央財(cái)政宏觀(guān)調(diào)控能力,但沒(méi)有充分考慮民族地區(qū)財(cái)政的特殊性,對(duì)財(cái)力困難的民族地區(qū)沒(méi)有給予足夠的照顧,轉(zhuǎn)移支付量過(guò)小,無(wú)法抵消市場(chǎng)調(diào)節(jié)造成的投資不平衡,客觀(guān)上成為縮小區(qū)域差距的體制障礙。如在確定包干基數(shù)時(shí)搞“一刀切”,未能合理調(diào)整民族地區(qū)的基數(shù)。在地方固定收入項(xiàng)目的劃分上,在共享稅分成比例及稅收增長(zhǎng)返還系數(shù)確定上,沒(méi)有體現(xiàn)民族地區(qū)的差異性。④民族貿(mào)易企業(yè)的“三照顧”政策、民族地區(qū)較高的外匯留成比例,以及定額財(cái)政補(bǔ)助每年遞增10%等優(yōu)惠措施,也隨著財(cái)政體制改革及相關(guān)法律、法規(guī)和政策的調(diào)整而被取消。按照分稅制,民族自治地方的稅源大頭納入了中央財(cái)政,致使民族自治地方財(cái)政收入減少;國(guó)家增加了以資源依賴(lài)性生產(chǎn)為主的企業(yè)和以農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品為原料的企業(yè)的稅負(fù),進(jìn)一步加大了民族地區(qū)的財(cái)力困難。

(四)民族地區(qū)稅收自治權(quán)受限

自治權(quán)包含兩層意思:第一,自治權(quán)是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,通過(guò)憲法和法律賦予自治地方自治機(jī)關(guān)的自主權(quán)。第二,自治權(quán)是自治地方自治機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策的補(bǔ)充權(quán)或變通執(zhí)行權(quán)。①1994年分稅制改革后,幾乎所有的地方稅稅種的立法、條例及實(shí)施細(xì)則,都由中央制定和頒發(fā)。稅收體制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有余,而分級(jí)管理不足,沒(méi)有賦予民族地區(qū)地方政府必要且適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限。《憲法》第117條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是按照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入,都應(yīng)該由民族自治地方自治機(jī)關(guān)自主地安排使用”;《民族區(qū)域自治法》第32條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是按照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入,都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主安排使用。民族自治地方在全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政體制下,通過(guò)國(guó)家實(shí)行的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,享受上級(jí)財(cái)政的照顧”。但從民族地區(qū)財(cái)政實(shí)踐看,雖然在法律上明確規(guī)定了民族自治地方擁有財(cái)政自治權(quán),但由于民族地區(qū)自身特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性,導(dǎo)致相關(guān)法規(guī)明文規(guī)定與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行出現(xiàn)抵牾:民族地區(qū)財(cái)政自治權(quán)受到種種限制;民族地區(qū)稅收自治權(quán)缺少明確的邊界和內(nèi)容,易受外界的干預(yù)和牽制;民族地區(qū)自治意識(shí)不強(qiáng)、自治權(quán)行使不充分,造成自治權(quán)“流失”。②

(五)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度安排。③但當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷,與縮小地區(qū)間財(cái)政差距、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)相背離,難以熨平民族地區(qū)與一般地區(qū)間的財(cái)力差距,并對(duì)區(qū)域間財(cái)政能力起著逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。④

(1)體現(xiàn)公平性、照顧特殊性的作用未充分發(fā)揮。自實(shí)施分稅制改革以來(lái),無(wú)論是在地方固定收入項(xiàng)目的劃分上,還是共享稅分成比例及稅收增長(zhǎng)返還系數(shù)的確定上,都沒(méi)有體現(xiàn)民族地區(qū)的差異性,這與《民族區(qū)域自治法》第33條規(guī)定的“民族自治地方的財(cái)政收入與財(cái)政支出項(xiàng)目,由國(guó)務(wù)院按照優(yōu)待民族自治地方的原則規(guī)定”不一致。⑤(2)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。第一,稅收返還所占比例較大,而稅收返還的返還數(shù)額和增長(zhǎng)率均以來(lái)源地的稅收收入為依據(jù),對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差、增量少的民族地區(qū)不利,加大了民族地區(qū)與一般地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付事實(shí)上的不平等;⑥第二,一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏小,失去平衡地區(qū)間財(cái)力不均的作用;第三,專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較大,隨意性較強(qiáng),中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃與民族地區(qū)實(shí)際需要脫節(jié),影響使用效益;一些民族地區(qū)用中央和省區(qū)安排的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)頂?shù)直炯?jí)應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi),將原已安排的公共服務(wù)資金撤出,使民族地區(qū)公共服務(wù)水平和質(zhì)量不能形成應(yīng)有的實(shí)質(zhì)性提升或較大提升。①(3)橫向轉(zhuǎn)移支付模式缺失。現(xiàn)行民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度包括兩個(gè)層面,即中央對(duì)民族地區(qū)各省區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)各省區(qū)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。但現(xiàn)有民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度中,只有縱向轉(zhuǎn)移支付模式,橫向轉(zhuǎn)移支付模式基本缺失。②(4)專(zhuān)項(xiàng)資金配套政策不合理。由于民族地區(qū)受自身財(cái)力不足所限,提供配套資金困難,引發(fā)財(cái)政安排困難、專(zhuān)項(xiàng)資金不到位等問(wèn)題,造成弄虛作假和項(xiàng)目落空等不良后果。③(5)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律保障,資金分配和使用辦法尚待規(guī)范。目前,中國(guó)只有1995年財(cái)政部制定的《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》,轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后,人為因素影響大,隨意性強(qiáng),缺乏規(guī)范性;轉(zhuǎn)移支付資金分配缺乏科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),分配過(guò)程不透明,存在“人情款”和“撒胡椒面”現(xiàn)象;立項(xiàng)審批不規(guī)范,項(xiàng)目的確定和范圍選擇不合理,導(dǎo)致一些民族地區(qū)以虛假數(shù)字上報(bào)。④

(六)民族地區(qū)財(cái)政收支不平衡

中國(guó)財(cái)政體制改革打破了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下以中央財(cái)政為單一主體、地方財(cái)政處于附屬地位的格局,擴(kuò)大了地方的財(cái)權(quán)、財(cái)力,賦予了地方主體利益地位,分級(jí)財(cái)政局面基本形成,但分稅制改革“忽視差別、同等待遇”,加劇了民族地區(qū)財(cái)政收支不平衡。(1)事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不合理、權(quán)責(zé)不匹配,催生“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下卸”等弊端。⑤從財(cái)權(quán)和財(cái)力來(lái)看,基層政府沒(méi)有稅收立法權(quán),沒(méi)有舉債權(quán),也沒(méi)有獨(dú)立的主體稅種,收入主要依靠共享稅,使其掌控的收入有限。(2)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在規(guī)模小、目標(biāo)模糊、支付方式不靈活和轉(zhuǎn)移支付不到位等弊端,難以平衡區(qū)域間財(cái)力水平。(3)稅收(包括稅權(quán))分配、支出責(zé)任劃分不平衡。(4)財(cái)政收支嚴(yán)重失衡。

一方面,民族地區(qū)財(cái)政收入和支出都有所增長(zhǎng)。民族地區(qū)財(cái)政收入1998年為5,304,670萬(wàn)元,到2008年為26,835,164萬(wàn)元,是1998年的5.06倍;民族地區(qū)財(cái)政支出1998年為11,217,477萬(wàn)元,到2008年為74,039,383萬(wàn)元,是1998年的6.60倍。另一方面,民族地區(qū)財(cái)政收支差額不斷拉大。2008年民族地區(qū)財(cái)政收支差額是1998年的7.98倍。⑥

四、優(yōu)化民族地區(qū)財(cái)政體制改革

面對(duì)民族地區(qū)在稅種劃分、稅收返還、財(cái)政自治權(quán)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政收支平衡等方面的問(wèn)題,中央應(yīng)根據(jù)民族地區(qū)的特點(diǎn),調(diào)整和完善民族地區(qū)的財(cái)政政策,實(shí)行有別于一般地區(qū)的財(cái)政體制。

(一)客觀(guān)合理地劃分稅種

客觀(guān)合理地劃分稅種,是中國(guó)稅收體系建設(shè)的重要內(nèi)容。中國(guó)現(xiàn)行的中央稅、地方稅、共享稅,其劃分標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué),稅種間存在重疊。從中央稅看,僅消費(fèi)稅和關(guān)稅屬獨(dú)立的中央稅稅種,稅種單一、功能缺位,其主導(dǎo)地位難以保證;從地方稅看,稅種數(shù)量不少,但缺乏穩(wěn)定、有效的主體稅種,地方稅建設(shè)的方向和目標(biāo)不明確。①由于中國(guó)稅源區(qū)域分布極不平衡,在確定稅種及共享比例時(shí),應(yīng)針對(duì)各地區(qū)差異、稅收余缺狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等現(xiàn)實(shí)情況靈活調(diào)整,促進(jìn)稅種明晰、主輔相承、結(jié)構(gòu)完整。

民族地區(qū)大多擁有較豐富的礦產(chǎn)資源、水利資源、植物藥材資源,然而卻出現(xiàn)“富饒的貧困”的怪圈。如何實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)換?出路在于客觀(guān)、合理地確定資源的價(jià)值地位,實(shí)現(xiàn)資源商品化,對(duì)資源實(shí)行有償開(kāi)采和使用,全面征稅。(1)由從量征稅轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r(jià)征稅,實(shí)現(xiàn)稅收與資源市場(chǎng)價(jià)格直接掛鉤。(2)提高資源稅補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)提高地方分成比例,特別是民族地區(qū)的分成比例。(3)改變資源稅計(jì)量依據(jù),由企業(yè)產(chǎn)量征收轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)可采儲(chǔ)量征收,促使企業(yè)提高資源回采率。(4)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,根據(jù)開(kāi)發(fā)者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、破壞者賠償?shù)脑瓌t,從國(guó)家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個(gè)層面,通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持等措施,給予民族地區(qū)合理補(bǔ)償。所有的礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)不論其所屬地在哪,在哪登記注冊(cè),應(yīng)就地繳納所得稅,實(shí)行“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、納稅”原則。(5)在資源有償使用收入中,劃出一部分設(shè)立為專(zhuān)項(xiàng)用于資源補(bǔ)償?shù)幕?。既可保證補(bǔ)償基金的完整,又充分發(fā)揮財(cái)政性資金使用效益,使財(cái)政有充足的財(cái)力履行職能。

(二)保障民族地區(qū)的財(cái)政自治權(quán)

自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心,只有有效行使財(cái)政自治權(quán),才能有力促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治的優(yōu)越性。(1)尊重民族地區(qū)財(cái)政自治權(quán),還權(quán)于自治機(jī)關(guān)。中央要充分考慮民族自治地方的財(cái)政實(shí)際情況,高度重視民族自治地方的財(cái)政特殊性,變通執(zhí)行或停止執(zhí)行其決議、決定、命令和指示,“不搞‘一刀切’,不向下侵權(quán)”。②(2)強(qiáng)化民族地區(qū)財(cái)政自治意識(shí),充分行使財(cái)政自治權(quán)。改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的“政策依賴(lài)”思想,即等、靠、要思想。③(3)保證民族地區(qū)財(cái)政自治立法權(quán)和管理權(quán)?！稇椃ā返?16條和《民族區(qū)域自治法》第19條都規(guī)定了自治機(jī)關(guān)制定自治條例和單行條例的立法自治權(quán),即“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例”。民族地區(qū)應(yīng)主動(dòng)爭(zhēng)取、維護(hù)應(yīng)有權(quán)力,防止財(cái)政自治權(quán)“流失”。

(三)完善民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級(jí)政府之間存在的財(cái)力差距為基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。④

1.實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)加快制訂“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法”,并在立法中明確法律責(zé)任,使該法具有權(quán)威性、震懾性和強(qiáng)制性。⑤政府應(yīng)依法明確專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序,編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算,建立完善的預(yù)算程序,設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付工作制定科學(xué)的測(cè)算方法審查并研究轉(zhuǎn)移支付規(guī)模對(duì)轉(zhuǎn)移支付流程實(shí)施監(jiān)督

2.優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。在保證轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源的前提下,逐步消除返還基數(shù)中的不合理因素;提高民族地區(qū)增值稅的留存比例;縮小專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的覆蓋范圍;提高民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù);細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)收支和應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法。此外,按照民族地區(qū)總?cè)丝?、?cái)政困難程度,以及事務(wù)等因素測(cè)算轉(zhuǎn)移支付力度,逐步調(diào)整、規(guī)范民族地區(qū)財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度,加大對(duì)民族地區(qū)特殊性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。①依法建立“一般轉(zhuǎn)移支付為主,專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔,適時(shí)采用特殊轉(zhuǎn)移支付”的復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

3.建立縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付模式相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建立民族地區(qū)與東部較發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付,變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”,調(diào)動(dòng)地方積極性,縮小區(qū)域財(cái)力差距,謀求整體共贏(yíng)與和諧發(fā)展。②通過(guò)各種優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)東部較發(fā)達(dá)地區(qū)向民族地區(qū)投資,實(shí)行適度免征或減征所得稅、優(yōu)惠差別稅率,落實(shí)對(duì)民族地區(qū)的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”,縮小民族地區(qū)與東部較發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

4.規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套政策。在配套比例的確定上,中央應(yīng)充分考慮民族地區(qū)的財(cái)政承受能力,區(qū)別對(duì)待:對(duì)財(cái)政狀況較好的地區(qū),可以提高配套比例;對(duì)財(cái)政困難的民族地區(qū),可以降低或取消地方配套比例。

5.健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決策與監(jiān)督機(jī)制。中央應(yīng)厘清民族地區(qū)各級(jí)事權(quán),界定各自責(zé)任,建立專(zhuān)門(mén)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu),以立法形式規(guī)定其職權(quán)和職責(zé),保障轉(zhuǎn)移支付的公正、合理。

(四)重視并加大對(duì)民族地區(qū)的投資和補(bǔ)助力度

黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確指出,要加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度,投入更多的資金和物力;要在投資、財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)、對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放等方面實(shí)行更多切實(shí)可行的優(yōu)惠政策。然而,分稅制對(duì)“民族地區(qū)”因素考慮欠足,在增強(qiáng)民族地區(qū)財(cái)力、均衡區(qū)域間公共服務(wù)水平方面導(dǎo)致內(nèi)生性缺陷:越是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),得到的補(bǔ)助額度越大,不利于縮小民族地區(qū)財(cái)力、公共服務(wù)水平與一般地區(qū)的差距。

因此,應(yīng)針對(duì)民族地區(qū)自然地理環(huán)境因素、人口結(jié)構(gòu)因素、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等實(shí)際情況,制定有助于促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展的財(cái)政政策。對(duì)人均財(cái)政支出達(dá)不到全國(guó)平均水平的民族地區(qū),應(yīng)加大對(duì)其投資和補(bǔ)助力度,使之達(dá)到全國(guó)平均水平,以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。此外,中央政府要積極落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,營(yíng)造具有吸引力的投資環(huán)境,鼓勵(lì)資本向民族地區(qū)延伸,形成東中西優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

綜上,民族地區(qū)財(cái)政體制改革任重道遠(yuǎn),必須循序漸進(jìn),有步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)。由于民族地區(qū)集邊疆、山區(qū)、貧困、落后為一體,其地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)文化、交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與一般地區(qū)存在差異,在民族地區(qū)財(cái)政體制改革實(shí)踐中必須根據(jù)民族地區(qū)的實(shí)際,具體問(wèn)題具體分析、特殊地區(qū)特殊對(duì)待,有針對(duì)性地實(shí)行與一般地區(qū)有別的財(cái)政體制,使其擺脫財(cái)政困境,縮小與其他地區(qū)的財(cái)力差距,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。