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一、制度變遷與區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新

同任何事物的發(fā)展過程一樣，制度本身也有一個產生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過程。制度變遷指的就是制度的替代、轉換以及交易的過程，它的實質是一種效率更高的制度對另一種制度的替代［1］162。戴維斯和諾斯是制度變遷概念和原因的最早研究者之一，他們認為，一項新的制度安排之所以會出現，是因為人們對它的預期收益超過預期成本，“只有當這一條件得到滿足時，我們才可望發(fā)現在一個社會內改變現有制度和產權結構的企圖?！保?］274也就是說，當人們對現存制度不滿，并且現行制度安排和制度結構的凈效益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構時，人們就會意欲和力圖創(chuàng)新原有的制度安排和制度結構，促使制度變遷?？梢?，制度創(chuàng)新是制度變遷的起始階段，而制度均衡并向更高的層次發(fā)展則是制度創(chuàng)新的結果。沒有制度創(chuàng)新的出現，制度變遷就不可能有實質性的演進。制度變遷通常始于某些具體的制度安排的變革，而制度安排一般是在制度環(huán)境的框架中進行的。從制度的層次來看，制度變遷中制度環(huán)境與制度安排的矛盾可能表現為兩種情況：一是制度環(huán)境的變遷滯后于制度環(huán)境的安排，二是制度安排滯后于制度環(huán)境［1］175。伴隨著中國-東盟自由貿易區(qū)、大湄公河次區(qū)域合作、泛北部灣經濟合作區(qū)、泛珠三角區(qū)域合作等國際國內區(qū)域合作的不斷深化，政府現行的“行政區(qū)行政”模式已經明顯滯后于全球區(qū)域經濟一體化發(fā)展的大環(huán)境。因此，我國的區(qū)域經濟合作與發(fā)展要與國際環(huán)境接軌，就必須要打破傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”的治理模式，進行“區(qū)域公共管理”的制度創(chuàng)新［3］。這一制度的打破和重塑過程實質上是一場極其復雜的制度變遷過程［4］。既然是新舊制度的轉換，在變遷的過程中必然會出現對潛在利益構成影響的因素，成為制度創(chuàng)新的瓶頸。

二、我國區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的障礙

（一）區(qū)域合作缺乏法律保障

諾斯在探討制度創(chuàng)新的時滯性問題時認為，制度變遷的時滯可以分為四個方面：認知和組織、發(fā)明、菜單選擇以及啟動時間。在眾多影響制度創(chuàng)新的因素中，諾斯認為最重要的因素是現存的法律和制度安排的狀態(tài)?！氨M管有許多因素會影響間隔時間的長度，但重要的相關因素是現存法律和制度安排的狀態(tài)?！保?］303因為制度創(chuàng)新是建立在既有的法律以及規(guī)則的基礎上的，如果現存的法律或規(guī)則與創(chuàng)新的內容不相容，將直接影響制度創(chuàng)新的時間。目前我國憲法涉及有區(qū)域城市合作的具體規(guī)定和條例幾乎是空白。在產權不明晰、責任不明確、法制規(guī)定不足的狀態(tài)中，城市政府之間的合作“人治”大于“法治”，合作的過程和方式隨意性大，各地仍然以GDP作為本地區(qū)經濟發(fā)展的衡量指標。因此，制度創(chuàng)新也難以在合法化的空間得到進一步實施。

（二）傳統(tǒng)行政區(qū)意識根深蒂固

制度變遷的方向除了受到現存法律制度安排的制約外，還要受到既存的文化、傳統(tǒng)、信仰體系等因素的制約。諾斯非常重視意識形態(tài)對制度安排的作用。他指出，意識形態(tài)是減少提供其他制度安排的服務費用的最重要的制度安排?！耙庾R形態(tài)是一種節(jié)省的方法，個人用它來與外界協(xié)調。并靠它提供一種世界觀，使決策的過程簡化?！保?］成功的意識形態(tài)可以減少集體行為中的“搭便車”現象，降低制度轉換的成本。由于特殊的歷史與體制背景，當前我國各級行政區(qū)的經濟功能仍然十分突出。各級地方政府干涉經濟的愿望還很強烈，大家為了維護自身的最大利益，制定出各種不同的地方保護政策，使得政府間的競爭大于合作。這種行為意識猶如一堵無形的墻，對區(qū)域經濟橫向聯系產生剛性約束，跨區(qū)域流動嚴重受阻，區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新難以實現。

（三）路徑依賴與既得利益集團的阻撓

制度創(chuàng)新是利益調整的過程，這個過程之所以艱難且復雜，在很大程度上是由于既得利益集團存在路徑依賴。路徑依賴原理告訴我們，“歷史是至關重要的”，“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇?！保?］171區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新中的“路徑依賴”主要是指在原有既得利益的驅動下，地方政府對原有的行政區(qū)行政模式仍有很強的依賴關系，從而不愿主動去變革原有的制度安排。對他們來說，維護現有制度可以減少不確定性。因此，在制度變遷過程中，維護現有制度的一方與要求變革的一方之間的利益摩擦及其矛盾是必然存在的，這種沖突必然形成雙方對新方案的討價還價。在缺乏利益補償機制的情況下，一些城市政府擔心在合作過程中的利益受損。因此，各城市政府會不顧及區(qū)域合作的整體性與全局性而追求本地區(qū)利益的最大化，從而影響了地方政府合作的進程，延遲了制度創(chuàng)新的時間。

（四）區(qū)域管理主體單一，社會力量參與不足

誘致性制度變遷指的是一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)變遷。強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷［2］374。誘致性制度變遷是一個自下而上的過程，其變遷的主體主要來自于基層的行為人、社會團體或是企業(yè)，而強制性制度變遷的主體主要是中央政府以及地方政府。當前，我國區(qū)域公共管理主體單一，區(qū)域事物合作主要是由中央政府和地方政府來主導，企業(yè)、個人、團體及非政府組織參與不足，由政府牽頭的協(xié)調組織機構也難以發(fā)揮實質性作用。誠然，政府作為行政區(qū)公共利益的代表，其權威的主導地位是不容置疑的。但是，制度變遷的推進僅僅依靠強制性制度變遷主體的力量的是遠遠不夠的。誘致性制度變遷的主體數量巨大，如果缺乏他們的參與，政府將無法有效地通過團結和利用社會力量的合作來提供區(qū)域公共服務，為獲取變遷收益所進行的一系列制度安排也只能停留在政策層面。

（五）區(qū)域人力資本的缺乏

舒爾茨認為，人力資本投資與人的經濟價值的不斷提高有著密切的聯系?！傲⒎ê头墒菫榱诉m應由人的經濟價值提高所致的制度壓力與限制而做出的滯后調整?！保?］260也就是說，人的經濟價值提高，保障人的這種社會經濟價值的制度體系就會自發(fā)地或者是人為地逐步完善。隨著區(qū)域經濟一體化的不斷發(fā)展，區(qū)域對各種人才的需求大增，也對人才的素質提出了新的更高的要求。但是在區(qū)域公共管理的實踐中，政府往往過多地關注區(qū)域硬性指標的增長，而忽略了對區(qū)域人才的引進和開發(fā)。人才在區(qū)域發(fā)展中起著戰(zhàn)略性、基礎性和決定性的作用，是一個區(qū)域發(fā)展的精神靈魂體。區(qū)域人才缺乏，區(qū)域人才流動不暢，區(qū)域人才整合機制不完善等因素，大大降低了整個區(qū)域創(chuàng)新的活力，區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新也會因人的創(chuàng)造力不足而滯止不前。

三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的對策

（一）推進法制建設

法制化是當代中國社會改革不可或缺的重要因素，只有通過法律的形式來具體規(guī)范各地方政府的職責和權限，才有利于制度創(chuàng)新朝著理性化的方向發(fā)展。法律、法規(guī)是地方政府進行合作的有效保障。從國外的區(qū)域公共管理的經驗來看，大部分國家都通過制定區(qū)域合作的法律法規(guī)來保障區(qū)域政策的權威性以及合作的連貫性。如英國區(qū)域政策的開端就來自于1934年的《特別地區(qū)法》。筆者認為，從中央到地方應盡快出臺區(qū)域公共管理方面合作的法律法規(guī)，用法律的手段來規(guī)范地方政府合作的行為，為制度創(chuàng)新創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和良好的制度保障。

（二）樹立區(qū)域間政府合作意識

當前，我國各級地方政府仍受到傳統(tǒng)行政體制的影響，往往出于政治利益的考慮而忽視區(qū)域公共管理事務的治理與合作。而制度創(chuàng)新的發(fā)展基于人們逐步接受現存制度發(fā)生轉變的過程，因此，要突破制度創(chuàng)新的障礙，降低制度變遷的成本，就必須進一步解放思想，摒棄傳統(tǒng)行政區(qū)固有的地方保護主義、小集團和官本位等狹隘的思想，確立“和諧、合作、互利共贏”的觀念，以公共管理的嶄新理念來統(tǒng)籌區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。

（三）突破路徑依賴，建立區(qū)域共贏協(xié)調機制

制度創(chuàng)新最大的障礙來自于路徑依賴，而路徑依賴的根本在于既得利益集團不愿放權讓利。因此，建立各利益主體認同的區(qū)域共贏協(xié)調機制尤為必要。區(qū)域共贏協(xié)調機制的建立和完善，能促使區(qū)域合作中局部利益服從整體利益，緩解個體理性與集體理性之間的矛盾。區(qū)域共贏協(xié)調機制包括兩個方面：一是利益分享機制，即各級地方政府在一個統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的基礎上，朝著規(guī)劃所制定的共同方案和目標，通過各種方式和手段來實現地方間的利益轉移及合理分配。二是利益補償機制，即當地方的短期利益與整個區(qū)域的利益發(fā)展不協(xié)調時，區(qū)域政府合作機構在制度共識的框架基礎上，通過經濟的、政治的或法律的手段提供利益補償，提高各級地方政府參與區(qū)域公共管理的主動性與積極性。

（四）培育和發(fā)展社會力量，構建網絡式互動治理模式

在全球經濟一體化與社會轉型的雙重沖擊下，我國區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的過程有賴于政府、營利組織、非營利組織和民間組織等多種社會資本力量的共同參與。因此，要打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的路徑依賴，促進區(qū)域公共事務的治理，有必要在中央政府、地方政府以及公民社會之間構建多維的、多層次的制度化組織機構。一方面，要加強中央以及地方政府所設立的區(qū)域協(xié)調組織機構的權威性，使區(qū)域問題能夠通過一個集中的、強有力的機構得到有效的溝通與協(xié)調。另一方面，要培育有利于區(qū)域政府建設的社會資本，進而建立起現代服務型地方政府與公民社會符合的網絡式互動治理模式。

（五）加快區(qū)域人才一體化建設

區(qū)域人才開發(fā)的一體化是推動區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的核心動力之一。要實現區(qū)域人才一體化，政府必須樹立人才觀念，明確人才在區(qū)域公共管理中的作用，明確區(qū)域人才開發(fā)一體化的戰(zhàn)略目標，并深入研究制定人才一體化的相關政策法規(guī)，進一步營造良好的適合各類人才發(fā)展的環(huán)境。唯有這樣，才能激發(fā)人才的活力和創(chuàng)造力，從而為區(qū)域制度創(chuàng)新的實現提供強有力的智力支持。