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【摘要】政府績效審計是政府審計發(fā)展的歷史必然，是政府受托經(jīng)濟責(zé)任發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。由于績效審計反映了時代的要求，世界上許多國家的政府審計部門都積極開展這一審計形式，績效審計目前已成為許多國家政府審計關(guān)注的焦點和主要工作內(nèi)容。近年來，我國政府審計機關(guān)也開始重視績效審計，國家審計署提出：要積極開展績效審計，逐年加大績效審計分量。但從總體上看，我國仍處于績效審計發(fā)展的起步階段，各方面與其他國家的較成熟的績效審計相比還有較大差距。因此，現(xiàn)階段我國應(yīng)采取積極措施，解決當(dāng)前阻礙績效審計發(fā)展的問題，全面推動績效審計的發(fā)展。本文著力于探討我國政府績效審計中的基層審計機關(guān)績效審計。

【關(guān)鍵詞】政府績效審計審計機關(guān)基層

一、引言

(一)研究的背景和意義

隨著改革開放的進一步發(fā)展，我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制開始逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。黨的十三大提出了“一個中心、兩個基本點”的基本路線。1992年，鄧小平同志視察南方的重要講話極大地推動了我國改革開放的進程。所有這些，給審計工作提出了許多新課題，也為審計事業(yè)的成長提供了廣闊空間。

政府績效審計是政府審計發(fā)展的歷史必然，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，績效審計已成為提高政府相關(guān)部門公共資金使用效益，加強政府機構(gòu)管理工作的有效手段。由于績效審計反映了時代的要求，世界上許多國家的政府審計部門都積極開展這一審計形式，目前已成為許多國家政府審計關(guān)注的焦點和主要工作內(nèi)容。近年來，我國政府審計機關(guān)也開始重視績效審計，國家審計署指出：要積極開展績效審計，逐年加大績效審計分量。2008年審計署涉及績效審計的工作量已占全部審計工作量的4/5，全國占2/5,今后要求加大投入績效理念的分量。由此可以看出，我國政府績效審計在近幾年會得到較快發(fā)展。但從本地區(qū)開展審計監(jiān)督情況看，對政府績效審計理論和實踐研究不足，在績效審計的理念、方法和手段上比較缺失，針對這種狀況，本文將通過回顧政府績效審計的發(fā)展情況，借鑒國內(nèi)外開展政府績效審計的成功經(jīng)驗，重點探討如何建立一套適合本地區(qū)本部門具體可行的績效審計方法。通過分析與研究，提出自己的觀點，希望對我區(qū)的績效審計開展提供一定的幫助。

(二)選題意義

在我國，隨著公共財產(chǎn)體制的不斷深入，政府公共開支也在不斷增加，政府的受托責(zé)任和受托風(fēng)險也隨之增大。然而，我國財力有限，對財政收入缺乏系統(tǒng)有力的監(jiān)督機制，這就十分需要進行績效審計。我認(rèn)為實行政府績效審計有以下幾點好處：

一是行政體制改革的需要。兼于當(dāng)前行政管理機構(gòu)不夠精簡，人事浮腫效率低下的實際問題，績效審計作為管理手段，起到積極的作用。二是能夠改善公共財政支出績效。為彌補市場的失效，實現(xiàn)高績效的行政活動，要求對財政支出的績效進行評價與監(jiān)督，改善財政支出績效。三是加快推進責(zé)任政府建設(shè)。政府是經(jīng)濟責(zé)任受托人，對公共資源進行配置、管理和利用，責(zé)任是否得以履行，需要政府績效審計來判定，政府績效審計是有效的管理手段。

四是推進民主法制建設(shè)。加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約，是民主法制建設(shè)的集中表現(xiàn)，黨的十六大明確提出審計機關(guān)要在加強對權(quán)力制約與監(jiān)督中發(fā)揮職能作用，這是時代賦予績效審計的光榮使命。開展績效審計就是要將其“業(yè)績”與責(zé)任聯(lián)系考慮，使其責(zé)任人格化。

通過以上幾點論述，可以得出績效審計對我國審計工作的作用是非常巨大的，因此，我把論文題目定為《政府績效審計----基層審計機關(guān)績效審計探索與研究》，以此希望對以后績效審計工作有所作用。

二、政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因

(一)政府績效審計的基本概念

政府績效審計又稱為“3E”審計，即是獨立的審計機構(gòu)和審計人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對政府部門及企事業(yè)單位的項目、活動和功能就其實現(xiàn)經(jīng)濟型（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的程度進行獨立的評價，提出改進意見。可見，政府績效審計是針對政府各部門支出計劃的可行性、執(zhí)行的效益型進行監(jiān)督評價，及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進建議，并健康促進政府科學(xué)管理的一種有效手段。

我國開展政府績效審計的意義體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，有利于推進我國政治體制改革。在我國，人民是真正的主人，政府代表人民并按人民的意志行使國家權(quán)力。因此，一切以人民名義取得物質(zhì)資源和人力資源的配置、消耗都必須接受人民的監(jiān)督，以真正保證其真實、合理、有效，進而有利于提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚社會主義民主，加快政治體制改革的步伐。其次，有利于政府機構(gòu)的廉潔、勤政、高效。政府績效審計可以在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，遵循成本效益原則來行兩其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，從而可以再源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，維護社會穩(wěn)定。最后，有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和完善，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用越來越明顯，并主導(dǎo)地位，政府機構(gòu)的主要功能就是彌補市場失靈，促進社會經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。開展政府績效審計可以促進建立政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度，保證市場配置資源機制發(fā)揮作用的完善性、子任性和純潔性，促進我國社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善。

(二)政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因

政府績效審計源于20世紀(jì)70年代末80年代初的西方各國相續(xù)掀起的政府改革浪潮----新公共管理運動。其實質(zhì)是：在公共責(zé)任與顧客至上理念的指導(dǎo)下，政府與公眾得關(guān)系由治理者與被治理者的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供者與消費者的關(guān)系。為了提高服務(wù)的效率與質(zhì)量，在公共管理實踐中引入了企業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場競爭機制、績效管理與評估等靈活有效的管理方式。其核心特征是對政府責(zé)任的高度關(guān)注，又主要體現(xiàn)在以“3E”（經(jīng)濟型Economy）、效率性Efficiency和效果性Effectiveness）為標(biāo)準(zhǔn)的市場化績效評價。這直接催生了政府績效審計的發(fā)展。使得績效審計體現(xiàn)為一種消費者對共給服務(wù)進行直接控制和選擇的市場責(zé)任機制。我認(rèn)為，導(dǎo)致政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因有以下幾點：

1.國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境制約。不同的經(jīng)濟體制和發(fā)展水平還決定了不同的公共財政框架，而這恰恰是政府績效審計所面臨的基本對象。我國的公共資金除了國家財政資金之外，還包括了國有企業(yè)中的國有資產(chǎn)。目前，由于市場發(fā)展的不完善，來源于公共財政資金投資的國有企業(yè)承擔(dān)了培育市場、維護市場穩(wěn)定等應(yīng)由政府履行的職能，因此國有企業(yè)的效益因其承擔(dān)的責(zé)任而被置于次要位置。而以國有企業(yè)為重點對象的績效審計，其審計結(jié)論也自然就得不到普遍重視。

2.績效審計需求不足。其一，傳統(tǒng)財務(wù)審計任務(wù)過于繁重。西方國家開展績效審計的重要前提條件之一就是法律制度相對完善，財政財務(wù)活動中嚴(yán)重的違法違規(guī)問題相對較少，財務(wù)會計活動運作規(guī)范，合規(guī)性已經(jīng)不是審計的主要關(guān)注目標(biāo)。在我國，經(jīng)濟生活中違法亂紀(jì)行為還大量存在，審計機關(guān)必須將大量的人力、物力、財力投入到合法合規(guī)性審計工作中去，而對公共資金效益的關(guān)注度被擠壓，進而導(dǎo)致績效審計的需求得不到提高。其二，開展績效審計原動力比較弱。西方發(fā)達(dá)國家對政府績效審計的社會需求強勁，其立法機構(gòu)及民眾持續(xù)企盼政府績效審計對政府管理產(chǎn)生影響的社會張力，是政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的原動力，并且這種原動力的客觀性較強。反觀我國的政府績效審計，其發(fā)展動力源于審計機關(guān)自身為適應(yīng)我國的社會現(xiàn)狀及世界范圍內(nèi)政府審計發(fā)展的潮流而做出的內(nèi)部調(diào)整，這種內(nèi)部調(diào)整轉(zhuǎn)化為廣泛的社會需求需要相當(dāng)長的一段時間。

3.法律制度建設(shè)滯后。目前我國還沒有形成一套完整法規(guī)體系適用于績效審計，已出臺的法律、法規(guī)中涉及績效審計的內(nèi)容較少。2006年修改后的審計法盡管提到了績效審計的問題，但不夠具體化，只是原則規(guī)定，對審計機關(guān)開展績效審計的法律地位、審計權(quán)限、審計范圍等沒有做出明確的規(guī)定，審計機關(guān)開展政府績效審計缺少明確的法律依據(jù)。1999年以后，財政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細(xì)則》、《企業(yè)效績評價標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績評價操作細(xì)則》等，規(guī)范企業(yè)績效評價行為、增強評價結(jié)果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)范，更沒有績效審計方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的操作性指導(dǎo)文件。

(三)國內(nèi)外政府績效審計發(fā)展現(xiàn)狀

1.國外績效審計發(fā)展現(xiàn)狀

縱觀世界審計，績效審計出現(xiàn)于20世紀(jì)40年代中期，1929年至1933年的幾年間，由于受到世界經(jīng)濟危機的一項，西方工業(yè)國家的經(jīng)濟處于低迷狀態(tài)，政府可以利用的資源越來越少，而其開支及所承擔(dān)的社會和經(jīng)濟義務(wù)卻日益增多。在此背景下，民眾對增加公營部門資金支出效果和明確指出經(jīng)濟責(zé)任的要求越來越迫切。因而從20世紀(jì)40年代中期開始，美國國家審計總署擴大了審計范圍，開始進行效益審計，而此時的“效益審計”就是本文所談的“績效審計”。1948年。美國人阿瑟•肯特第一次提出“績效審計”的概念。自此，績效審計在世界各國開始迅速發(fā)展。

在1948年美國人阿瑟•肯特第一次提出“績效審計”的概念后，到20世紀(jì)70至80年代得到較快發(fā)展。如1972年，美國會計總署《政府的機構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準(zhǔn)則》，這項準(zhǔn)則的實施第一次把績效審計運用于神父審計，其對政府審計的目的作出了規(guī)定。

20世紀(jì)90年代，完成了傳統(tǒng)財務(wù)審計向以績效審計為中心的轉(zhuǎn)變過渡。它如同任何事物一樣，在發(fā)展過程中，存在著不均衡性?？傮w來看，實施績效審計較早的國家和地區(qū)，一般處于領(lǐng)先行列，比如北美的加拿大、美國，西歐的英國和北歐的瑞典等。目前，廣泛開展績效審計的國家不僅包括加拿大、美國、英國、澳大利亞、德國、瑞典、挪威、荷蘭等西方國家，還包括一些亞洲國家如印度、巴基斯坦、新加坡、日本和中國的香港等，其政府審計機關(guān)也開展了績效審計，其中有的國家和地區(qū)政府審計機關(guān)還總結(jié)出一些相對成熟的績效審計方法和規(guī)律。

西方審計學(xué)者認(rèn)為，在政府審計史上，績效審計的實施，是具有劃時代意義的催化劑，能否不失時機地選擇并接受績效審計，是衡量一個國家的政府審計是否具有活力的標(biāo)志之一。這種認(rèn)識與當(dāng)前或今后一個相當(dāng)長時期，世界范圍內(nèi)政府審計的發(fā)展潮流是一致的。

2.我國績效審計發(fā)展現(xiàn)狀

實際上，中國審計理論界在20世紀(jì)80年代初，中國審計制度建立不久，就開始探討經(jīng)濟效益審計（或稱績效審計）問題。1982年的《憲法》和2006年新《中華人民共和國審計法》都以法的形式規(guī)定了國家審計機關(guān)主要對相關(guān)部門的財政收支、財務(wù)支出的真實性、合法性、收益性進行審計。1984年提出“試審”，90年代初基本處于停滯狀態(tài)，20世紀(jì)90年代到入世前，審計學(xué)界對績效審計進行深入研究并對是否要開展績效審計達(dá)成一致?？梢哉f，我國自國家審計機關(guān)成立以來，主要開展的是財政、財務(wù)收支審計。對績效審計一直處于探索階段。入世以后，審計界開始思考：“中國如何開展績效審計，如何與國際接軌，并如何付諸實踐?！苯鼛啄?，在實踐中，政府審計機關(guān)逐漸開始了對行業(yè)審計調(diào)查、離任審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、專項基金審計及公共工程的績效審計的實踐探索，如：2001年退耕還林還草試點工程資金審計、2001年組織的農(nóng)村電網(wǎng)“兩改一同價”審計以及2002年組織的民航“一金一費”審計調(diào)查及重點機場項目審計、2002年深圳市審計局醫(yī)療設(shè)備采購審計、2005年浙江省審計廳組織對省、市、縣98個財政投資建設(shè)項目的投資績效審計，并核減工程造價3.14億元.嚴(yán)格講，這幾項績效審計因為包含有一定的真實性和合法性審計內(nèi)容而與英美等國的那種純粹獨立類型的績效審計存在一定區(qū)別，但卻接近于加拿大的綜合型績效審計，也就是中國審計署所認(rèn)為的財務(wù)審計與績效審計相結(jié)合的具有中國特色的績效審計，這類審計主要是以查處和揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失為主要目的和內(nèi)容的專項資金審計。審計署領(lǐng)導(dǎo)對這類績效審計的態(tài)度和選擇是“提倡搞中國特色的績效審計，不能照抄照搬國外”。

三、基層審計機關(guān)開展績效審計的理論思考

(一)基層審計機關(guān)開展政府績效審計的回顧

績效審計距我們有多遠(yuǎn)？《中國審計信息與方法》編輯部總編邢俊芳研究員在其主編的、于2000年出版的《最新國外績效審計》一書的前言中作過這樣的結(jié)論：“我國要用50年左右的時間來實現(xiàn)由財務(wù)審計為主導(dǎo)向績效審計為中心的轉(zhuǎn)變，到那時，財務(wù)審計仍將繼續(xù)大量存在，但中國將轉(zhuǎn)向以績效審計為中心、財務(wù)審計與績效審計同時并存、共同發(fā)展、績效審計越來越多的階段。”

對于基層審計機關(guān)來說，近幾年來，特別是審計署在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》頒布實施后，各地基層審計機關(guān)在開展績效審計方面進行大膽探索。在財政預(yù)決算執(zhí)行審計，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、投資審計和專項資審計等多個領(lǐng)域；除了對其真實、合規(guī)、合法性進行審查外，已開始著手對其經(jīng)濟性、效率性、效果性進行審計查證與評價，這表明績效審計的觀念在我國基層審計機關(guān)已經(jīng)開始萌芽、成長。當(dāng)前我國基層績效審計有以下三個特征：一是績效審計于真實、合規(guī)合法審計之中、真實、合規(guī)、合法審計尚處在主導(dǎo)統(tǒng)計地位，但績效審計呈逐步上升之勢；二是探索獨立的績效審計尚不多見，各地績效審計發(fā)展極不平衡，除深圳外，絕大部分基層審計機關(guān)尚處在摸索階段。三是績效審計的成果普遍不高，成果運用欠缺應(yīng)有的平臺。

(二)基層審計機關(guān)開展政府績效審計的必要性與可行性

績效審計的目標(biāo)包括經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價。目前，我國各級審計機關(guān)的績效審計還都處在起步探索階段，囿于主客觀因素的制約，績效審計不可能搞全面的分析評估。現(xiàn)階段只能以揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、完善法制、制約權(quán)力、提高效益為目標(biāo)。作為區(qū)級基層審計機關(guān)，要將績效審計融入財政資金審計，提高部門和單位使用財政資金的績效，不能急功近利，而應(yīng)考慮本地實際情況及審計成本等一系列因素，慎重選項。

1.基層審計機關(guān)開展政府績效審計的必要性

首先，基層審計機關(guān)開展績效審計是民主法制發(fā)展的要求。隨著民主與法制的進程加快，人們對政府管理、利用公共資源的效益日益關(guān)注，并逐漸從關(guān)注過程到關(guān)注結(jié)果、從關(guān)注投入到關(guān)注產(chǎn)出，對管理利用公共資源的經(jīng)濟性、效率和效果將日益成為人們關(guān)注的核心。因此基層審計機關(guān)審計不能僅僅在評價財務(wù)控制、停留確定財政財務(wù)收支是否合法、合規(guī)的層面上，而應(yīng)從評價政府運用其資源效益的角度審查其內(nèi)部管理系統(tǒng)和管理制度。通過審計檢查其是否達(dá)到法律要求及法定工作目標(biāo)，評價其工作效果與成效。

其次，績效審計是法定的要求?！秾徲嫹ā反_定了審計工作的三大目標(biāo)，真實、合法、效益。從世界范圍來看，績效是審計的重點，尤其是發(fā)達(dá)國家，真實合規(guī)性問題已經(jīng)解決得比較好，發(fā)現(xiàn)的問題比較少，所以審計機關(guān)重點就是關(guān)注績效問題?；鶎訉徲嫏C關(guān)目前的審計工作目標(biāo)大多局限于真實性和合法性，側(cè)重于評價和確定被審計單位財務(wù)收支或預(yù)算執(zhí)行情況是否真實、是否符合法律規(guī)定，對管理和利用公共資源的經(jīng)濟性、效率和效果方面評價較少。因此，為了更好地履行審計法，更加全面、客觀地評價審計項目，基層審計機關(guān)必須使真實、合法、效益審計三足鼎立，使績效審計勢在必行。

再次，績效審計有利于強化對權(quán)力的監(jiān)督和制約。十六大提出，審計工作要加大對權(quán)力的監(jiān)督和約束。經(jīng)濟責(zé)任審計是基層審計機關(guān)履行這一職能的重要手段，也日益成為基層審計機關(guān)的一項重要工作。然而目前基層審計機關(guān)的經(jīng)濟責(zé)任審計仍局限于財務(wù)收支和資產(chǎn)管理，對績效方面涉及不多，因此確切地說這只能是領(lǐng)導(dǎo)干部的財務(wù)責(zé)任。而作為一個地區(qū)或一個部門的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，利用財政資金或公共資源服務(wù)社會的效果性、經(jīng)濟性和效率性才是其主要的經(jīng)濟責(zé)任。經(jīng)濟責(zé)任審計要深入開展，要真正成為監(jiān)督和制約權(quán)力的工具，必須將經(jīng)濟活動和行政責(zé)任聯(lián)系起來，將領(lǐng)導(dǎo)干部能夠掌控的財政資金、公共資源與其所承擔(dān)的具體業(yè)務(wù)職責(zé)結(jié)合起來審計，這就需要關(guān)注其職責(zé)范圍內(nèi)，由其決策的事業(yè)、項目的效益情況，從重大決策如何做出、花了多少成本、效果如何等方面著手，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，這樣才能真正強化對權(quán)力的監(jiān)督和制約。

最后，績效審計是貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀的要求?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，不僅會帶來經(jīng)濟發(fā)展模式和經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變，也勢必帶來各級政府執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、工作思路和工作重點的根本性轉(zhuǎn)變，各級政府在資源配置、要素流動、資金分配等方面將進一步突出重點，統(tǒng)籌兼顧，提高效益。審計工作要適應(yīng)這一根本轉(zhuǎn)變的需要，更高層次地發(fā)揮審計“服務(wù)經(jīng)濟、服務(wù)大局”的作用，就必須根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，及時更新、調(diào)整審計理念，轉(zhuǎn)變原有的思維定式和思維方法，打破原有的一些不適應(yīng)形勢發(fā)展的習(xí)慣做法，大力推動績效審計，監(jiān)督政府及其行政管理部門“不求有功，但求無過”的“無為行政”，制造表面政績工程的“表象行政”和不惜消耗大量人力、物力、財力資源及生態(tài)環(huán)境進行粗濫開發(fā)的“短期低效行政”，使一方經(jīng)濟不斷朝著科學(xué)、高效、可持續(xù)的方向發(fā)展。

2.基層審計機關(guān)開展政府績效審計的可行性

基層審計機關(guān)開展政府績效審計在我國的開展不僅必要，而且可行。經(jīng)濟的飛速發(fā)展，綜合國力的增強，法制建設(shè)的不斷完善都為基層審計機關(guān)開展政府績效審計的開展提供了有利的保證。

首先，民主化、法制化進程的加速為我國開展績效審計提供了法制基礎(chǔ)。近年來，中國改革開放進程不斷深入，經(jīng)濟的發(fā)展推動了政治體制改革的發(fā)展，社會的民主化、法制化進程進一步加快。《政府信息公開條例》出臺，法制也不斷完善，人民輿論自由度也有一定提高，反腐倡廉力度加大。這樣，基層審計機關(guān)具備了實施政府績效審計的基本政治環(huán)境和法制環(huán)境。

其次，我國的審計工作今年來取得的成就為基層審計機關(guān)開展政府績效審計提供了實踐基礎(chǔ)。尤其是深圳特區(qū)開展績效審計的時間，為基層機身機關(guān)開展政府績效審計提供了有益的探索。另一方面，國家審計機關(guān)的相關(guān)改革，比如審計公告制度等，置政府、財政、審計于公眾視線內(nèi)，真正做到了受人民監(jiān)督。這一系列成果都向我們展示了基層審計機關(guān)開展政府績效審計的有力環(huán)境。

再次，國外相對成熟的政府績效審計理論和充足的實踐經(jīng)驗可給基層審計機關(guān)開展政府績效審計提供借鑒。政府績效審計在發(fā)達(dá)國家發(fā)展幾十年，理論和實踐方面均取得了豐碩的成果，使西方各國的先進經(jīng)驗為我國基層審計機關(guān)開展政府績效審計提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗和理論支持。

最后，審計人員的不斷擴充，高素質(zhì)的人才不斷充盈，都為基層審計機關(guān)開展政府績效審計提供了堅實的人才后備資源。

(三)基層審計機關(guān)開展政府績效審計面臨的主要問題

當(dāng)前我國基層審計機關(guān)的審計方式正逐漸與國內(nèi)成功地區(qū)績效審計（如深圳）與國際接軌，以往單一的財務(wù)審計局面已開始改變，逐漸向財務(wù)審計與績效審計并存的方向過渡。但是，基層審計機關(guān)開展政府績效審計仍面臨著許多問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.對政府績效審計認(rèn)識不到位

當(dāng)前，我國績效審計的理論探討尚存在一定的過程，還沒有形成其具備中國特色、適合中國實踐的理論成果，加之對績效審計的宣傳力度不夠，人們對績效審計的認(rèn)識不夠，部分權(quán)力機關(guān)、公共管理部門及其負(fù)責(zé)人自覺接受監(jiān)督的意識還不強，認(rèn)為經(jīng)濟效益只是對于物質(zhì)資料的生產(chǎn)領(lǐng)域而言，而對于非生產(chǎn)領(lǐng)域的政府部門和非盈利組織機構(gòu)沒有必要進行績效審計；還有的人認(rèn)為績效審計在我國還處于探索和初級階段，而且需要審計人員具有較高的專業(yè)素質(zhì)和技能，作為基層審計機關(guān)還沒有經(jīng)驗可循，等績效審計成熟了再開展也不遲。

2.政府績效審計模式的局限性

我國審計機關(guān)隸屬于國家行政部門，典型的行政型審計模式在一定程度上制約了績效審計向深層次發(fā)展。從受托責(zé)任關(guān)系來看，績效審計的委托者、審計者及被審計者擁有同一隸屬關(guān)系和共同的利益，審計獨立性受到一定程度的影響。首先，一些地方政府怕揭露問題過多難承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)審計機關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，還由于審計部門受本級政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費由地方政府供給，干部的使用、調(diào)動、任免權(quán)在地方，所以審計部門很難保持超越的獨立性，無法真正行使各級政府財政的績效審計和監(jiān)督。再者，由于我國經(jīng)濟體制正處于轉(zhuǎn)軌階段，社會主義市場經(jīng)濟體制的各項規(guī)章制度還有待完善，經(jīng)濟領(lǐng)域的違法違規(guī)行為屢見不鮮，會計信息的弄虛作假、欺詐偷漏行為還比較普遍，真實性、合法性問題在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，仍然是審計機關(guān)要重點關(guān)注的內(nèi)容；同時，審計人員限于自身責(zé)任，對績效審計的重要性認(rèn)識不足，在實際工作中大都滿足于對會計資料的真實性，對經(jīng)濟活動合規(guī)、合法性的審查與判斷，僅僅著眼于微觀、立足于宏觀的不多，審計的成果更多地局限于糾錯防弊，缺乏對經(jīng)濟活動效益性的分析與評價。

3.人員素質(zhì)不能適應(yīng)效益審計要求

開展績效審計涉及方方面面，必須運用多學(xué)科知識，采用多樣化的審計方法，采取多種審計手段。而當(dāng)前基層審計人員相對老化，知識層次相對較低，知識陳舊，且相對集中于財務(wù)會計及審計之中，欠缺懂管理、懂社會科學(xué)、熟悉法律、工程的復(fù)合型人才，審計視野相對狹窄，難以滿足績效審計綜合性強，層次高的需要。現(xiàn)有審計人才結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)的矛盾也是開展績效審計的有一大制約因素。

4.審計工作難度大、專業(yè)整合性強

績效審計難度較大，專業(yè)性、綜合性比較強，審計方法與技術(shù)更加復(fù)雜，審計人員只具備財經(jīng)、審計方面的知識已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。還需要審計人員具有較強的評價政府工作績效的意識，要求審計人員能夠深刻地理解政府的工作，并能對審計工作做出深刻而中肯的評價判斷。在基層審計機關(guān)，審計人員的配置知識結(jié)構(gòu)單一、技能素養(yǎng)差距大，精通法律、心理學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)等方面知識的非財經(jīng)類專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏。再加上評價績效的標(biāo)準(zhǔn)難確定，也沒有統(tǒng)一的方法和技術(shù)，會給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成困難，也使審計的風(fēng)險加大，給審計證據(jù)提出了更高的要求。

四、開展基層審計機關(guān)政府績效審計的對策與方法

(一)完善基層審計機關(guān)政府績效審計的幾項工作措施

1.堅持審計項目的慎重

基層審計機關(guān)在選擇效益審計項目時應(yīng)從自身實際出發(fā),堅持有所為有所不為,穩(wěn)扎穩(wěn)打，循序漸進。首先，要考慮項目是否重要。要選擇群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會影響大、財政投入大的項目，這樣才能得到政府和社會的支持，審計結(jié)果才能得到重視，審計才能發(fā)揮作用。其次，要考慮是否可行。要選擇審計人員能夠勝任的項目，選擇審計機關(guān)力所能及而且能夠獲得被審計單位接受、支持配合的項目。在計劃安排上不面面俱到，不必強求對某一項目作全面評價，可選擇一些需要且可行的領(lǐng)域和項目開展，先摸索總結(jié)經(jīng)驗，再逐步推開。

2.對效益審計進行客觀合理評價

一是正確認(rèn)識效益審計評價。效益審計的評價是一個復(fù)雜的工程。實現(xiàn)評價的科學(xué)性，依賴于諸多因素和條件。每一個項目都有預(yù)期的目標(biāo)，目標(biāo)不同評價內(nèi)容也不同，評價的具體形式和標(biāo)準(zhǔn)就會隨之不同。但項目的目標(biāo)都是非常明確的，評價就是根據(jù)收集的證據(jù)，針對目標(biāo)問題確認(rèn)差異得出結(jié)論而已，因此評價本身也是明確的。比如計劃是否完成，預(yù)期的目標(biāo)和效果是否達(dá)到，資源使用是否高效率等等都是效益審計中常見的目標(biāo)，評價時只需針對具體目標(biāo)，切忌直接回答"效果（效益）好還是差"或者"效率是高還是低"等概括性的問題。舉一簡單的例子，在一個職業(yè)培訓(xùn)項目的效果性審計中，可以用經(jīng)過此職業(yè)培訓(xùn)項目人員的就業(yè)百分比來衡量。

二是確定審計評價標(biāo)準(zhǔn)。制定合理的、切合實際的審計評價標(biāo)準(zhǔn)，是開展效益審計核心。但效益審計剛剛起步，尚未建立科學(xué)、規(guī)范的效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)，因此審計人員只能在實踐中摸著石頭過河，運用創(chuàng)造性的思維方法，積極探索。目前可從法律或法規(guī)的規(guī)定、項目的可行性研究報告、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、部門制訂的事業(yè)發(fā)展的工作目標(biāo)、政策和程序、部門以前年度的效益（上年或歷史最好水平）、同行業(yè)的效益、專家意見、私營部門的效益等獲得審計評價標(biāo)準(zhǔn)，而這些都應(yīng)緊緊圍繞審計項目的目標(biāo)進行，審計評價中應(yīng)注意排除非被審計對象責(zé)任和審計對象不可控的因素。從評價形式上講，我們可借助一些量化指標(biāo)來分析和情況說明。有些情況下，用描述性的表達(dá)方式反而更好。如在一個項目計劃完成情況的審計中可以這樣評價："某某項目剛剛起步，完成時間將被大大推遲"。

3.堅持正確可行的效益審計方法

一是堅持效益審計與真實合法性審計有機結(jié)合。真實、合法、效益是一個事物的三個方面，真實合法是基礎(chǔ)，效益是核心。效益審計離不開真實性、合法性審計，尤其在我國目前虛假信息資料大量存在的情況下，必須把效益審計同真實合法性審計有機結(jié)合起來。以財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，通過財政財務(wù)收支的真實合法審計，保證效益審計在真實信息資料基礎(chǔ)上分析評價。

二是積極運用現(xiàn)代科技手段。注重運用先進的審計模式、方法，包括風(fēng)險評估及重要性確定、內(nèi)控制度測試評價、抽樣審計、分析性復(fù)核等。注重運用計算機和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不斷提高獲取、處理和傳遞信息的能力。改變以詳細(xì)檢查財務(wù)資料為主的賬目導(dǎo)向?qū)徲?，積極穩(wěn)妥地采取風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷确椒ǎ粩嗵岣邔徲嫻ぷ餍省?/p>

三是抓好審前調(diào)查。效益審計的要求高，專業(yè)性強，要將財務(wù)情況與業(yè)務(wù)活動聯(lián)系起來進行審計，審計人員對被審計項目業(yè)務(wù)活動的基本情況如果不了解，單根據(jù)帳冊進行審計，是不會有多大成果的。因此效益審計的審前調(diào)查要用較多的時間，掌握被審計項目的有關(guān)法規(guī)規(guī)定、業(yè)務(wù)管理的程序、流程，相關(guān)職能部門的職責(zé)，其內(nèi)部的考核制度和目標(biāo)，內(nèi)部審計的有關(guān)文件資料；對項目涉及的專業(yè)知識應(yīng)有足夠的認(rèn)識，必要時可請專家一起參與調(diào)查，并從專家的角度提出審計應(yīng)達(dá)到的總體目標(biāo)以作參考。另外，還要與被審計單位溝通，特別要注重溝通技巧，爭取最大限度地得到被審計單位的理解和支持。

四是重視審前培訓(xùn)。審計人員對真實、合法性審計較為熟悉，已形成了基本的工作思路和方法，但對效益審計的目標(biāo)和方法還在摸索階段，對有關(guān)的專業(yè)知識也缺乏了解。因此，審前應(yīng)對審計人員進行專項培訓(xùn)，使每個成員都對項目能有足夠的認(rèn)識，不僅要使他們知道自己應(yīng)該做什么、怎樣做，更重要的是理解做的結(jié)果對審計總體目標(biāo)有什么影響。磨刀不誤砍柴功，只有讓每個審計組成員了解項目，充分發(fā)揮他們的主觀能動性，才能使審計工作更具效率更富成果。

五是轉(zhuǎn)變審計思路，靈活運用各種取證方法，保證證據(jù)的充分性和可靠性。以往的審計主要從資金入手進行詳細(xì)審計，從帳冊憑證中取得審計證據(jù)。效益審計則需根據(jù)項目的審計目標(biāo)選擇不同的切入點，沿著項目的整個業(yè)務(wù)流程開展審計工作，要學(xué)會科學(xué)運用抽樣審計技術(shù)方法，審計證據(jù)的采集要大量采用詢問、觀察、分析和調(diào)查表等審計方法，有些則需要結(jié)合審計經(jīng)驗判斷來進行審查，取證時特別要注重事物的實質(zhì)而非表象。因此審計人員必須努力選擇切題的方法和技術(shù)的同時，提高樣本的代表性和增大調(diào)查的樣本量，遵守謹(jǐn)慎性原則、積極利用專家意見，提高證據(jù)的專業(yè)水平，自始自終都要對證據(jù)的充分性和可靠性給予特別的關(guān)注，以增強對總體推斷的準(zhǔn)確性。

(二)開展政府績效審計的方法研究

加拿大前審計長埃尼斯M•戴依•FCA受世界銀行的委托，進行了近一年的調(diào)查，寫出《亞洲發(fā)展中國家和工業(yè)化國家的績效審計——謀求發(fā)展的機會》的調(diào)查報告，提出了很有價值的參考意見。要點如下：

必須具有開展績效審計的真正需求，并且了解可能帶來的效益；

必須有政治和政府的支持；

最高審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任期要長；

吸取其他最高審計機關(guān)績效審計的經(jīng)驗和教訓(xùn)；

開展績效審計的目的以及發(fā)展態(tài)勢十分明確；

已有審計法規(guī)和一定的發(fā)展能力;

良好的政治和經(jīng)濟環(huán)境；

政府委任了有水平的最高審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人；

必要的人力和財務(wù)資源；

對審計人員的激勵和培訓(xùn)；

有財務(wù)審計基礎(chǔ)。

那么，開展政府績效審計的方法具體有哪些呢？又該如何實施呢？

1.信息收集技術(shù)：信息收集就是審計取證?？冃徲嬔赜昧艘徊糠謧鹘y(tǒng)財務(wù)審計的方法，比如審閱法、核對法、函詢法、觀察法、盤點法、抽樣法等，但也有自身獨特的方法。

①實地觀察。對整個被審計單位的工作布局情況加以觀察，了解經(jīng)營管理的全過程，看其工作功能的發(fā)揮，并獲得對組織的整體印象；對存貨、設(shè)備狀況進行實地觀察，注意發(fā)現(xiàn)是否有多余積壓、廢棄等浪費現(xiàn)象；對于項目、工作現(xiàn)場進行實地觀察，可以了解項目的運作過程。

②面談。向有關(guān)人員分別提問并獲得回答，采用口頭詢問同時做文字記錄的方式。被詢問者可以是被審計單位的高級主管、一般管理人員、當(dāng)事人，也可以是有關(guān)外部人員包括某方面的專家等。

③座談會。也可以把它理解為一種多元式的面談。在召開座談會之前，可以事先將有關(guān)調(diào)查表提交給被審計單位，以便他們有時間適當(dāng)做些準(zhǔn)備，并選擇相關(guān)的人員參與座談。

④調(diào)查問卷。當(dāng)涉及的人員或單位很多、以致無法進行必要詢問時，可以采用調(diào)查問卷的方式。關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是設(shè)計一整套科學(xué)合理的表格，要求所有內(nèi)容采用問答方式，這些問題應(yīng)該非常明確，切忌模棱兩可或帶有某種誘導(dǎo)性。對于受益面比較廣的資金支出，特別是具體到某一類公眾個體的資金，比較適合這種方法，比如扶貧資金、救災(zāi)資金、“兩免一補”資金等。

⑤審閱法。審查閱讀與被審計單位或項目有關(guān)的文件資料包括以前年度的審計報告，從中找出有用的信息。

2.信息分析評價技術(shù)

①比較分析法。比較就是將實際情況與一定的參照物或基準(zhǔn)進行對比，基準(zhǔn)可以是計劃、預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計、歷史、同行業(yè)等。

②因素分析法。對事實進行分析找出成困。比如某單位的辦公費用明顯超支，那么，是因為人員增加還是工作量增加？是因為浪費還是預(yù)算不合理？

③統(tǒng)計抽樣。統(tǒng)計抽樣方法適用于總體比較龐大的審計事項，同樣也需要計算機應(yīng)用軟件的輔助。統(tǒng)計抽樣的方法有如系統(tǒng)抽樣、分類抽樣、隨機抽樣等。隨機抽樣有時會被誤以為隨意抽樣，其實后者并不是統(tǒng)計抽樣方法。在傳統(tǒng)財務(wù)審計實務(wù)中比較經(jīng)常使用的就是隨意抽樣，要么是主觀選取數(shù)額較大的，要么是任意選取。而隨機抽樣是有嚴(yán)格規(guī)律的，可以使用隨機數(shù)表，但最好是借助于計算機產(chǎn)生隨機數(shù)。

④量本利分析法。這是一項決策技術(shù)，原理是根據(jù)產(chǎn)量、成本與利潤三者之間的關(guān)系，通過分析比較以選擇最佳投資方案。這種方法適合于以贏利為目的企業(yè)，對其實際投資決策進行分析評價。

⑤凈現(xiàn)值法。這也是一項決策技術(shù)，與前者不同的是它融人了貨幣時間價值的概念。其基本原理是將不同時期的收益與支出全部轉(zhuǎn)換為同一個時點上的貨幣價值，兩者進行比較得出結(jié)論。

五、案例分析

(一)深圳政府績效審計案例分析

深圳市政府績效審計，名稱采用的是最高審計機關(guān)國際組織1986年第12屆國際會議上提出的“績效審計”（PerformanceAuditing），是目前國際統(tǒng)一的稱謂，體現(xiàn)了與國際接軌的特點。然而，績效審計的稱謂不盡相同，在世界各國，甚至我國國內(nèi)并未做到完全統(tǒng)一?！靶б鎸徲嫛本褪俏覈硪黄毡槭褂玫目冃徲嫷拿Q。

深圳市政府績效審計，是根據(jù)2001年公布實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》進行的?！稐l例》規(guī)定審計機關(guān)對政府各部門進行績效審計，每年向本級政府提出績效審計報告，并受政府委托，向人大常委會報告績效審計工作情況。

2002年深圳市審計局首次開展了政府績效審計，并在深圳市三屆人大常委會第二十二次會議上，提交了2002年度績效審計工作報告。深圳市審計局選擇市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備的采購及使用和管理作為第一個績效審計項目并非偶然。深圳市審計人員是考慮了項目的重要性和實用性，初次進行績效審計的自身能力，及有相關(guān)單位的接受和支持，最終從涉及交通、環(huán)保、城管、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)的五個備選項目中選定了醫(yī)療設(shè)備。

項目確定之后，審計人員盡量收集該項審計的背景資料，包括所涉及部門和單位的有關(guān)運作機制、制度規(guī)定和管理狀況等，還從財政局取得了有關(guān)投資、撥款的全部資料。與主管部門商討，建立了該項績效審計的考核指標(biāo)，并編制了取證表格，在此基礎(chǔ)上，編制審計計劃，制定了審計方案。這項審計并沒有集中許多人力，而是重在確定審計組骨干人員。2002年8月至11月，4名審計人員組成審計組，對深圳市人民醫(yī)院等12家市屬醫(yī)院及衛(wèi)生局的有關(guān)事項進行了深入調(diào)查。審計組先選點進行制度測試，試用考核指標(biāo)。根據(jù)實際發(fā)現(xiàn)的問題，適當(dāng)修正審計目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整審計方案，進一步明確審計內(nèi)容和工作步驟。在審計過程中，注意按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范審計工作，設(shè)計審計取證表格，對所有被審計單位實施審計取證，獲取并核實數(shù)據(jù)。對審計中確定的重點設(shè)備和部門，加強現(xiàn)場觀測和實地調(diào)查，同時注意與被審計單位的溝通，以各種方式征詢他們的意見。現(xiàn)場工作完成后，對審計取得的數(shù)據(jù)和資料進行匯總、綜合和分析，從中找出影響財政資金使用績效的問題和制度執(zhí)行上的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)與被審計單位和有關(guān)專家交換意見，初步形成審計結(jié)果。

市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購及使用和管理情況的審計結(jié)果，分基本評價、主要問題、審計建議和被審計單位反饋意見四部分整理成文，再匯總其他績效審計項目完成情況，一并上報市政府。經(jīng)市政府同意，形成《深圳市2002年度績效審計工作報告》，提交市人大常委會。報告首先由人大計劃預(yù)算委員會進行審議，并向人大常委會提出初審報告。委員會對審計局的績效審計工作給予充分肯定，認(rèn)為審計的程序比較合理，內(nèi)容比較全面，結(jié)論具有指導(dǎo)意義，工作富有成效。人大常委會結(jié)合初審報告，對績效審計揭示的問題進行了審議，并將審議結(jié)果函告政府及有關(guān)部門加以整改。績效審計結(jié)果引起了人大常委會的熱烈討論，績效審計報告和人大常委會的審議結(jié)果被媒體廣泛報道。

以上我們可以得知：深圳市審計局作為我國行政型審計體制下的一個地方審計機關(guān)，談審計體制問題顯然是不太合適的，但深圳作為我國最早也是發(fā)展最快的經(jīng)濟特區(qū)，擁有獨立立法權(quán)，深圳市審計體制具有其獨特特點。深圳市審計局實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，其中審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。其特色在于，深圳市人大常委會下設(shè)計劃預(yù)算委員會。計劃預(yù)算委員會擔(dān)當(dāng)著同香港立法會政府賬目委員會同樣的職責(zé)，審議績效審計報告，并就此向人大常委會提出報告。在績效審計方面，計劃預(yù)算委員會與審計機關(guān)有共同的目標(biāo)，通過審議和提出建議，提高了審計機關(guān)的作用。

深圳市政府績效審計大致可以分為立項、實施和報告三個階段。其中立項階段重視建立考核指標(biāo)，編制審計計劃；實施階段，注重深入調(diào)查，與被審計單位溝通，大量采用座談、詢問、觀察等審計方法；編制審計報告階段，注重與被審計單位和有關(guān)專家交換意見，審計結(jié)果分基本評價、主要問題、審計建議和被審計單位反饋意見四部分，上報市政府，經(jīng)市政府同意，形成“績效審計工作報告”，提交市人大常委會。

(二)我區(qū)開展政府績效審計的案例分析

對我區(qū)（深圳）海上田園項目為例

背景：1998年8月，深圳市五套班子到寶安區(qū)考察時提出建設(shè)深圳市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)的意見，1998年12月2日深圳市委常委會通過該項目的建設(shè)規(guī)劃。1998年12月24日，深圳市成立指揮部負(fù)責(zé)該項目開發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)工作。景區(qū)于1999年1月1日正式開工建設(shè)，計劃于1999年10月1日開園，實際于2001年9月28日開園。截至2003年6月30日，旅游區(qū)實際投入資金9．38億元，其中政府直接投入6．67億元。旅游區(qū)建設(shè)總投資為11．03億元，實際支付工程款8．79億元。

評價：旅游區(qū)在促進深圳西部第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善寶安區(qū)投資環(huán)境、增強人們的生態(tài)環(huán)保意識等方面起到一定作用，帶動了周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但旅游區(qū)營業(yè)近3年來，累計凈虧損3515萬元，預(yù)定8年左右收回投資的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

存在問題：

問題一：開工前未進行可行性研究

項目前期準(zhǔn)備工作違反基本建設(shè)程序，從提出建設(shè)意向到計劃開園營業(yè)僅有13個月多的時間。通常情況下，類似旅游項目的建設(shè)，一般應(yīng)有2－3年的論證和籌備時間。由于建設(shè)時間緊、任務(wù)急，開工前未進行可行性研究，也未作初步設(shè)計和編制項目總概算，項目至今沒有一個完整的經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的項目總概算，只有一個2000年1月補作的可行性研究報告。這些做法與國家相關(guān)規(guī)定中的基本建設(shè)程序不符。

問題二：用地未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)

旅游區(qū)用地未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，違反了《土地管理法》相關(guān)規(guī)定。旅游區(qū)占地1．61平方公里（約2415畝），其中征地929283平方米，相關(guān)手續(xù)正在辦理之中，其他用地為臨時租用，違反國家關(guān)于“建設(shè)征用土地1000畝以上，其他用地2000畝以上，由國務(wù)院批準(zhǔn)”的規(guī)定。

問題三：部分工程項目自主發(fā)包

該項目在工程實施過程中部分施工項目未按有關(guān)規(guī)定進行公開招標(biāo)。自行組織招標(biāo)項目62個，自主發(fā)包項目49個，造價55088．27萬元，占工程總投資的68．50％。該項目整個工程分為326個項目，指揮部將工程發(fā)包價在300萬元以下的311個分項工程自行組織招標(biāo)或自主發(fā)包。

經(jīng)粗略統(tǒng)計，未公開招標(biāo)工程投資超過2億元，占累計完成工程投資的25％。同時該項目的設(shè)計、監(jiān)理單位也未進行公開招標(biāo)，全部為指定承包單位，違反了廣東省相關(guān)規(guī)定。

問題四：部分項目無施工合同

該項目建設(shè)過程中手續(xù)不夠完整、不夠規(guī)范，施工合同很多都是事后補簽，部分項目甚至無施工合同，部分項目至今未辦理規(guī)劃許可證和施工許可證，目前已經(jīng)辦理的施工許可證基本是在項目開工后才補辦的。公司共建成1棟辦公樓和3棟宿舍樓，但僅有辦公樓和1棟宿舍樓報建，其余2棟宿舍樓沒有辦理報建手續(xù)，而且公司辦公樓和1棟宿舍樓均以臨時建筑報建，報建有效期已滿，至今沒有辦理延期手續(xù)。

問題五：工程結(jié)算不及時

大部分工程結(jié)算不及時，項目未驗收即交付使用。該項目共執(zhí)行合同409項，已結(jié)算項目計19項，結(jié)算造價不到工程總投資的2％，尚有工程欠款2．03億元。現(xiàn)已經(jīng)辦理驗收手續(xù)的只有59項，僅占全部合同的14．43％。

問題六：債臺高筑經(jīng)營困難

每年5500萬元左右的折舊費對后期經(jīng)營造成巨大困難，公司2001年至2003年6月共虧損3515萬元，改變局面難度大。據(jù)分析，年營業(yè)收入要達(dá)到15428萬元，成本費用控制在7363萬元，旅游區(qū)才能保本運作。這等于每天需售門票5333張，年客流量達(dá)到192萬人次，年客房收入要達(dá)到2468．48萬元，即入住要達(dá)到62．5％，而且房價不能低于目前價格水平的7．1折，每年餐飲收入需達(dá)2622．76萬元。

同時，工程欠款高達(dá)2．30億元，銀行貸款2．47億元，繼續(xù)貸款困難重重，而且由于大部分工程尚未結(jié)算，產(chǎn)權(quán)不明晰，貸款、資本運作均受到制約，還面臨同行業(yè)的競爭。

審計建議：

1.參股。吸引有實力的企業(yè)集團入股旅游區(qū)。走品牌化、集團化、專業(yè)化道路。

2.合作。景區(qū)提供部分資源，合作方提供資金共建旅游項目。

3.建房。旅游區(qū)提供土地，合作方提供資金，合作開發(fā)房地產(chǎn)，走華僑城“旅游＋房地產(chǎn)”模式。

4.轉(zhuǎn)讓。采取招標(biāo)或掛牌出讓，面向社會公開轉(zhuǎn)讓。

5.轉(zhuǎn)公益。將旅游區(qū)非經(jīng)營資產(chǎn)劃歸公益性公園（事業(yè)單位）管理酒店等經(jīng)營性資產(chǎn)出售或由企業(yè)經(jīng)營。

六、本文小結(jié)

綜上我們可以看出，政府職能的轉(zhuǎn)變、政府公共工程的大量實施、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的開展，使基層審計機關(guān)審計的重點逐漸轉(zhuǎn)向了財政性資金審計、公共工程項目審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計。以上一些傳統(tǒng)上的基層審計機關(guān)的重點的逐步“淡出”和新的工作重點的突現(xiàn)，使縣級審計機關(guān)的審計“重心”開始從真實性和合法性審計為主向效益性審計（績效審計）轉(zhuǎn)移，績效審計越來越受到重視。可以預(yù)見，在不久的將來，績效審計必定會成為基層審計機關(guān)的一項重要工作。

開題報告

一、研究背景和選題意義

(一)研究背景

隨著改革開放的進一步發(fā)展，我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制開始逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。黨的十三大提出了“一個中心、兩個基本點”的基本路線。1992年，鄧小平同志視察南方的重要講話極大地推動了我國改革開放的進程。所有這些，給審計工作提出了許多新課題，也為審計事業(yè)的成長提供了廣闊空間。

政府績效審計是政府審計發(fā)展的歷史必然，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，績效審計已成為提高政府相關(guān)部門公共資金使用效益，加強政府機構(gòu)管理工作的有效手段。由于績效審計反映了時代的要求，世界上許多國家的政府審計部門都積極開展這一審計形式，目前已成為許多國家政府審計關(guān)注的焦點和主要工作內(nèi)容。近年來，我國政府審計機關(guān)也開始重視績效審計，國家審計署指出：要積極開展績效審計，逐年加大績效審計分量。2008年審計署涉及績效審計的工作量已占全部審計工作量的4/5，全國占2/5,今后要求加大投入績效理念的分量。由此可以看出，我國政府績效審計在近幾年會得到較快發(fā)展。但從本地區(qū)開展審計監(jiān)督情況看，對政府績效審計理論和實踐研究不足，在績效審計的理念、方法和手段上比較缺失，針對這種狀況，本文將通過回顧政府績效審計的發(fā)展情況，借鑒國內(nèi)外開展政府績效審計的成功經(jīng)驗，重點探討如何建立一套適合本地區(qū)本部門具體可行的績效審計方法。通過分析與研究，提出自己的觀點，希望對我區(qū)的績效審計開展提供一定的幫助。

(二)本文研究的理論與實踐意義

本文研究的理論與實踐意義主要有四個方面：

一是行政體制改革的需要。兼于當(dāng)前行政管理機構(gòu)不夠精簡，人事浮腫效率低下的實際問題，績效審計作為管理手段，起到積極的作用。

二是能夠改善公共財政支出績效。為彌補市場的失效，實現(xiàn)高績效的行政活動，要求對財政支出的績效進行評價與監(jiān)督，改善財政支出績效。

三是加快推進責(zé)任政府建設(shè)。政府是經(jīng)濟責(zé)任受托人，對公共資源進行配置、管理和利用，責(zé)任是否得以履行，需要政府績效審計來判定，政府績效審計是有效的管理手段。

四是推進民主法制建設(shè)。加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約，是民主法制建設(shè)的集中表現(xiàn)，黨的十六大明確提出審計機關(guān)要在加強對權(quán)力制約與監(jiān)督中發(fā)揮職能作用，這是時代賦予績效審計的光榮使命。開展績效審計就是要將其“業(yè)績”與責(zé)任聯(lián)系考慮，使其責(zé)任人格化。

二、國內(nèi)外研究動態(tài)及評述

績效審計在西方國家產(chǎn)生較早，但真正興起是在第二次世界大戰(zhàn)后。20世紀(jì)40年代后，隨著國家公共開支的大幅度增長，經(jīng)濟資源與需要矛盾的日益尖銳，人們對提高公營部門支出的效益和明確支出經(jīng)濟責(zé)任的要求越來越高。政府審計的范圍發(fā)生了很大變化，政府審計開始進入以績效審計為中心，績效審計與財務(wù)審計并存的現(xiàn)代審計發(fā)展階段。70年代后，政府績效審計在美國、英國、加拿大、瑞典等國家得到了廣泛的推廣和應(yīng)用，同時紛紛通過有關(guān)強制性立法將其納入法定審計，并取得了一定的成效，在明確政府經(jīng)濟責(zé)任，反對官僚主義，制止貪污浪費，提高政府運作效率等方面發(fā)揮了重要作用。例最早有關(guān)績效審計的論著，當(dāng)屬美國管理咨詢師威廉倫納德于1962年撰寫的《管理審計》(WilliamPLeonard,1962)。隨后，也有一些述及該方面的文章和專著。1985年，英國績效審計理論權(quán)威約翰.3，格林教授編著了《績效審計》(ValueForMoneyAuditinginThePublicSector)一書。20世紀(jì)90年代以后，績效審計己成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國家政府審計的主要內(nèi)容。西方國家在開展政府績效審計研究方面非常注重實用性，善于總結(jié)在實務(wù)工作中產(chǎn)生良好效果的一些審計方法和做法，經(jīng)過一定時間的積累，再形成較系統(tǒng)的績效審計準(zhǔn)則或工作指南等規(guī)范性文件，以指導(dǎo)此后績效審計實踐的開展，并在實踐中繼續(xù)修訂和完善這些規(guī)范績效審計工作的文件。

三、文獻綜述

當(dāng)前，已有的文獻基本上分為三類：一是國外績效審計的現(xiàn)狀及啟示；二是國內(nèi)政府績效審計的產(chǎn)生、發(fā)展與現(xiàn)狀；三是對政府績效審計方法的研究。

1.績效審計在西方國家產(chǎn)生較早，但真正興起是在第二次世界大戰(zhàn)后。20世紀(jì)40年代后，隨著國家公共開支的大幅度增長，經(jīng)濟資源與需要矛盾的日益尖銳，人們對提高公營部門支出的效益和明確支出經(jīng)濟責(zé)任的要求越來越高。政府審計的范圍發(fā)生了很大變化，政府審計開始進入以績效審計為中心，績效審計與財務(wù)審計并存的現(xiàn)代審計發(fā)展階段。70年代后，政府績效審計在美國、英國、加拿大、瑞典等國家得到了廣泛的推廣和應(yīng)用，同時紛紛通過有關(guān)強制性立法將其納入法定審計，并取得了一定的成效，在明確政府經(jīng)濟責(zé)任，反對官僚主義，制止貪污浪費，提高政府運作效率等方面發(fā)揮了重要作用。

2.我國審計機關(guān)主要開展的是財政財務(wù)真實性、合法性審計，績效審計開展得比較少，效果也不明顯。但隨著責(zé)任政府職能的強化，民主和法治建設(shè)進程的推進，績效審計逐漸被人們所接受，并提上了議事日程。文獻都在探討政府績效審計的基本含義基礎(chǔ)上,對我國實施政府績效審計必要性和重要性等方面進行了分析,分析了目前我國開展政府績效審計在體制、法制建設(shè)、方法研究等所存在的問題,提出了要逐步融人績效審計理念、建立適合我國國情的審計模式的方法和對策等。

3.我國政府績效審計的實務(wù)案例非常少，只有部分文獻中對績效審計的重點、難點以及評價的內(nèi)容進行了分析，提出了一些質(zhì)量控制、風(fēng)險控制的觀點。個別文獻中對深圳績效審計的案例進行了講解和剖析，提出了一些意見。尤其是從基層審計機關(guān)來看，幾乎很少有對這方面審計的研究。理論研究比較多，案例分析比較少，因此，真正在研究成果的轉(zhuǎn)化運用上都比較缺乏。

四、研究思路與方法

(一)研究思路：本文對績效審計的理論研究主要借鑒于先進國家的理論研究成果和實踐經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前我國政府績效審計已有的事例，主要側(cè)重于基層審計機關(guān)的審計情況，同時結(jié)合本地區(qū)在開展績效審計方面的主要情況及存在的主要問題，提出適合于我們基層審計機關(guān)審計環(huán)境下的績效審計基本理論，并在此基礎(chǔ)上，嘗試解決基層審計機關(guān)當(dāng)前開展績效審計亟待解決的理念、方法、途徑:即績效審計方法問題、績效審計風(fēng)險的控制問題和績效審計標(biāo)準(zhǔn)的建立及選用問題。

(二)研究的方法

1.文獻分析法

通過查閱國內(nèi)外政府績效審計的相關(guān)文獻，總結(jié)歸納出現(xiàn)有研究的重點、研究的成果、研究的方法、研究的不足之處，并理清研究的大致思路。

2.理論分析法

通過研讀審計學(xué)、管理學(xué)、審計理論研究等相關(guān)理論，尋找并整合審計方法的理論依據(jù)，以及解決相關(guān)問題的依據(jù)，為全文的研究尋找理論支撐。

3.系統(tǒng)分析法

通過系統(tǒng)總結(jié)近地區(qū)及本地區(qū)審計工作的主要做法、實踐經(jīng)驗和解決問題的方法，歸納出開展績效審計的方法途徑。

4.案例分析法

通過對現(xiàn)有政府績效審計的典型做法進行案例分析，并給予評價，從中得到新的啟示。

五、寫作提綱

第一章引言

第一節(jié)研究背景和意義

第二節(jié)選題意義

第二章政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因

第一節(jié)政府績效審計的基本概念

第二節(jié)政府績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的根本原因

第三節(jié)國內(nèi)外政府績效審計發(fā)展現(xiàn)狀

第三章基層審計機關(guān)開展績效審計的理論思考

第一節(jié)基層審計機關(guān)開展政府績效審計的回顧

第二節(jié)基本審計機關(guān)開展政府績效審計的必要性與可行性

第三節(jié)基層審計機關(guān)開展政府績效審計面臨的主要問題

第四章開展基層審計機關(guān)政府績效審計的對策與方法

第一節(jié)完善基層審計機關(guān)政府績效審計的幾項工作措施

第二節(jié)開展政府績效審計的方法研究

第五章案例分析

第一節(jié)深圳政府績效審計案例分析

第二節(jié)我區(qū)開展政府績效審計的案例分析

第六章本文小結(jié)

六、研究的重點、難點和創(chuàng)新點

(一)研究的重點

政府績效審計在基層審計機關(guān)的實踐與發(fā)展。通過本文對績效審計方法的探索與研究，對今后開展這方面的審計工作提出一些理論依據(jù)，重點在審計方法的研究。

(二)研究的難點

研究的重點也就是本文研究的難點，由于我國政府績效審計開展得比較少，實務(wù)案例甚少，而且本地區(qū)在開展這方面的審計沒有經(jīng)驗，對審計的方法研究往往會只停留在現(xiàn)有文獻的論述及分析上，缺少實踐基礎(chǔ)。因此，在本文的寫作過程中，除了要在理論文獻的基礎(chǔ)上，要加強實踐性與理論性相結(jié)合。

(三)研究的創(chuàng)新點

從現(xiàn)有的研究看，指導(dǎo)基層審計機關(guān)開展績效審計工作大多理論性比較多，因此，本文的創(chuàng)新點應(yīng)該是從當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展的綜合評述基礎(chǔ)上，對基層審計機關(guān)如何開展績效審計提出一些實踐性的意見，提升理論研究的實用性、針對性和可操作性。

七、寫作進度安排

本文的研究計劃分為5個階段：

第1階段（5月）為文獻閱讀階段，主要是查找相關(guān)研究文獻并認(rèn)真閱讀，為本文的研究打下理論基礎(chǔ)；

第2階段（6月——7月）為資料搜集階段，搜集相關(guān)政府績效審計方面的資料，尤其是近邊地區(qū)審計部門開展績效審計的情況，并進行歸類、總結(jié)；

第3階段（8月）為起草初稿階段，分章節(jié)起草本文的初稿

第4階段（9月）為文稿修改階段，將初稿提交導(dǎo)師進行審閱并提出修改意見，同時及時補充新的情況和想法，進行相應(yīng)的修改，對論文進行進一步的潤色；

第5階段為論文成稿階段，論文全部完成并準(zhǔn)備答辯。

七、實驗（調(diào)查）計劃

第一步收集相關(guān)文獻關(guān)于政府績效審計的實例案例，進行理論分析，整理初步研究方法思路。（5-6月）

第二步根據(jù)針對性、實用性原則，就鄰近審計機關(guān)開展績效審計的經(jīng)驗與方法進行調(diào)查研究，取2-3個區(qū)縣審計局為例。（7月）

第三步按照本機關(guān)開展政府績效審計的實際情況，分析當(dāng)前存在的主要問題，研究開展政府績效審計的方法與思路，并以實際開展的項目為樣本，組織實施。（7-9月）

第四步根據(jù)開展審計的實際效果，對績效審計方法進行評價，再次發(fā)現(xiàn)問題、研究分析存在的不足，提出解決問題的措施。（10月）

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