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論文摘要

公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，是我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下住房制度轉(zhuǎn)換過程中新出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。目前，活躍于房地產(chǎn)市場(chǎng)的公房差價(jià)交換行為主、公房動(dòng)遷時(shí)貨幣安置等做法，均涉及到“公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓”這一敏感問題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是不允許的，一旦發(fā)生矛盾，訴諸法院，這種行為往往被認(rèn)定為違法。但不管怎樣，這一行為已經(jīng)從開始的私自地下交易日益走向公開化，事實(shí)上已得到了某些地方政府的默許和認(rèn)可?，F(xiàn)實(shí)的需要走在了理論和法規(guī)之前，迫使我們對(duì)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的法律問題進(jìn)行深入研究。本文通過對(duì)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀考察，分析了公房使用權(quán)的法律性質(zhì)，對(duì)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓行為的合法化及如何進(jìn)行規(guī)范作了初步的探討。

關(guān)鍵詞公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓法律性質(zhì)合法化規(guī)范化

目錄

論文摘要……………………………………………………………………………1

一、公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀…………………………………………………2

(一)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的表現(xiàn)形式……………………………………………2

(二)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓中存在的法律問題……………………………………3

二、房使用權(quán)的法律屬性…………………………………………………………4

(一)現(xiàn)階段我國(guó)公房使用權(quán)的特殊性……………………………………………4

(二)公房使用權(quán)的法律性質(zhì)………………………………………………………5

(三)房改實(shí)踐事實(shí)上已承認(rèn)了承租人對(duì)公房的大部分收益權(quán)…………………6

三、公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)意義……………………………………………7

(一)公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是住房從實(shí)物福利分配向貨幣化、

商品化、市場(chǎng)化分配轉(zhuǎn)變過程中不可避免的產(chǎn)物………………………………7

(二)公房使用權(quán)償轉(zhuǎn)讓的合法化具有積極的現(xiàn)實(shí)意義…………………………7

四、規(guī)范公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的法律對(duì)策思考…………………………………8

(一)對(duì)上海市、武漢市等現(xiàn)有地方性政策的借鑒………………………………8

(二)在前頭法規(guī)中確認(rèn)公房使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，

使公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓行為合法化，并加以規(guī)范……………………………9

參考文獻(xiàn)…………………………………………………………………………11

公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，是我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下住房制度轉(zhuǎn)換過程中新出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。目前，活躍于房地產(chǎn)市場(chǎng)的公房差價(jià)交換行為主、公房動(dòng)遷時(shí)貨幣安置等做法，均涉及到“公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓”這一敏感問題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是不允許的，一旦發(fā)生矛盾，訴諸法院，這種行為往往被認(rèn)定為違法。但不管怎樣，這一行為已經(jīng)從開始的私自地下交易日益走向公開化，事實(shí)上已得到了某些地方政府的默許和認(rèn)可?，F(xiàn)實(shí)的需要走在了理論和法規(guī)之前，迫使我們對(duì)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的法律問題進(jìn)行深入研究。本文通過對(duì)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀考察，分析了公房使用權(quán)的法律性質(zhì)，對(duì)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓行為的合法化及如何進(jìn)行規(guī)范作了初步的探討

一、公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀

（一）公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的表現(xiàn)形式

1、公房的差價(jià)交換

公房的差價(jià)交換是指居民將自己租住的公有住房，補(bǔ)貼差價(jià)后購(gòu)商品住房或私人住宅，或與其他居民租住的公房交換使用，或有償轉(zhuǎn)讓給他人使用的行為。最初的公房交換，是從有利生產(chǎn)、方便生活原則出發(fā)的一種純粹的房屋交換行為。九十年代初，“差價(jià)換房”這個(gè)詞才開始出現(xiàn)。隨著九十年代房改和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，人們逐步懂得房屋的地段、層次、面積、結(jié)構(gòu)、朝向、年限等都含有一定的價(jià)值，于是人們開始按等價(jià)交換的原則，用計(jì)算差價(jià)的辦法開展公房交換。到后來(lái)發(fā)展，演變?yōu)閱渭兊摹胺孔庾C買賣”，即公房使用權(quán)人直接將公房的房租證（即使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給他人，從中獲利。

2、公房動(dòng)遷的貨幣化安置

公房動(dòng)遷的貨幣化安置，是指把被拆遷人（公房使用權(quán)人）應(yīng)安置的居住面

積，根據(jù)安置地房屋建筑面積的單價(jià)折算成貨幣款，由拆遷人支付給補(bǔ)拆遷人，被拆遷人自行購(gòu)置居住房屋的行為，也叫對(duì)公房使用權(quán)的“買斷”。通過這種方式，公有住房的使用權(quán)一下子就全部變成了現(xiàn)金歸公房使用權(quán)人所有。

以上公房交易的兩種形式都有一個(gè)共同性質(zhì)，即對(duì)公房使用權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。

（二）公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓中存在的法律問題

進(jìn)入九十年代后，公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，漸漸地從自發(fā)的地下交易走向公開化，成為房地產(chǎn)交易中爭(zhēng)議很大的一個(gè)熱點(diǎn)問題，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，一些地方政府有關(guān)部門于近年紛紛出臺(tái)有關(guān)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的操作規(guī)范。如武漢市于1997年6月頒布了《武漢市直管公有住房權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理試行規(guī)定》，天津市于1997年推出了《關(guān)于加強(qiáng)公產(chǎn)住租賃過戶、調(diào)換、置換管理的若干意見》，并對(duì)公房試行貨幣化運(yùn)遷；上海市房地局自1997年底至1998年上半年，出臺(tái)了一系列的有關(guān)規(guī)定，如《關(guān)于可售公有住房上市的出售的試行辦法》、《上海市不可售公房差價(jià)交換試行辦法》、《上海市危棚簡(jiǎn)屋改造地塊居住房屋拆補(bǔ)償?shù)貕K居住房屋拆遷補(bǔ)償安置試行辦法》；另外福州、溫州等沿海城市也開始了公房使用的上市交易。上述種種情況表明，公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓行為已得到了不少地方政府的認(rèn)可和鼓勵(lì)。

然而，有關(guān)法規(guī)遲遲未出臺(tái)。根據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)，公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是違法的。

1、從一般的法律原理上來(lái)看，公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓侵害了公房所有人——國(guó)家的權(quán)利

因?yàn)閺睦碚撋蟻?lái)講，既然是房屋租賃關(guān)系，那么，公房的承租人就只有房屋的使用權(quán)，不應(yīng)享有處分、收益的權(quán)利。不管理是公房的差價(jià)交換，還是房租證的買賣，或是公房的“買斷”，都是將屬于國(guó)家的收益轉(zhuǎn)移給了房屋使用人。也正因?yàn)槿绱?，公房使用?quán)的交易一直被視為“禁區(qū)”。

2、公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓缺少法律依據(jù)

1994年建設(shè)部《城市公有房屋管理規(guī)定》第26條規(guī)定，承租人將承租的房屋擅自轉(zhuǎn)租的、擅自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)借他人或擅自調(diào)換使用的、擅自買賣公有房屋使用

權(quán)的，出租人有權(quán)終止租憑合同，收回房屋，并可索賠損失?！渡虾Ｊ谐擎?zhèn)公有房屋管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定“未經(jīng)出租人同意擅自交換房屋使用或通過交換房屋使用非法牟利的，其交換無(wú)效，交換人應(yīng)各自搬回原處”。“擅自轉(zhuǎn)租或變相轉(zhuǎn)租公有住房的，沒收非法所得，并處以非法所得三倍罰款”。類似的規(guī)定在此不再贅述?？傊畯默F(xiàn)行法規(guī)來(lái)看，歸結(jié)到一點(diǎn)，未經(jīng)允許，公有住房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是違法的。雖然最近一、二年，不少地方政府的房地部門出臺(tái)了有關(guān)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和行政性文件，但其效力畢竟不及國(guó)家行法規(guī)及地方性法規(guī)。我院近年處理了數(shù)起這樣的案件，未經(jīng)允許的公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓行為均被認(rèn)定為違法，得不到法律的保護(hù)。

3、公房使用的有償轉(zhuǎn)讓缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，有的甚至處于失范狀態(tài)

公房使用權(quán)的交易自發(fā)產(chǎn)生，屢禁不止，一直是名不正言不順。對(duì)其利弊得失，亦褒貶不一，可以說國(guó)家一直是持觀望態(tài)度。從全國(guó)范圍來(lái)看這一交易領(lǐng)域處于混亂狀態(tài)，如收費(fèi)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從幾百、幾千至上方元不等；房屋評(píng)估隨意性大，甚至出現(xiàn)一套住宅相差10萬(wàn)余元的令人啼笑皆非的個(gè)案；參與有效期價(jià)換房業(yè)務(wù)的單位魚龍混雜，大多不具有經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)交換的資質(zhì)等等，諸如此類的問題，使換房者的利益受到了損害。

二、公房使用權(quán)的法律屬性

對(duì)于當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)上涌動(dòng)的公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓這股激流，是堵還疏，能否將其合法化，房地產(chǎn)界、司法界都有不同的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，對(duì)于公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓能否合法化這一重大問題，必須首先從理論上尋找它的立足之本。公房使用權(quán)的法律性質(zhì)就是一問題的理論基礎(chǔ)。其中的關(guān)鍵點(diǎn)就是公房使用權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)，如果物權(quán)就能夠流轉(zhuǎn)，如是債權(quán)，則不能。

（一）現(xiàn)階段我國(guó)公房使用權(quán)的特殊性

眾所周知，“公房使用權(quán)”是我國(guó)傳統(tǒng)福利性住房分配制度的體現(xiàn)。凡享有這類“公房使用權(quán)”的承租人。必須是在國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有、集體企、事業(yè)單位工作。其工作到一定的年限，組織上就會(huì)根據(jù)其工齡的長(zhǎng)短、職務(wù)的高低、工作業(yè)績(jī)的大小，加上家庭人口等諸多因素，確定分配給他的家庭一定面積的房屋，并由此建立起職工與國(guó)家或單位之間的房屋租憑關(guān)系。這種公房的使用權(quán)實(shí)際上隱

含了價(jià)值，是職工多年工資中住房消費(fèi)的補(bǔ)償，也是勞動(dòng)力價(jià)值，是職工多年工資中住房消費(fèi)。這種公房的使用權(quán)實(shí)際上隱含了價(jià)值，是職工多年工資中住房消費(fèi)的補(bǔ)償，也是勞動(dòng)力價(jià)值的組成部分。按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，勞動(dòng)力價(jià)值是由生產(chǎn)和再生產(chǎn)勞動(dòng)力所必要的生活資料的價(jià)值決定。而住房既是必要的生產(chǎn)資料，又是享受資料和發(fā)展資料。因此，體現(xiàn)勞動(dòng)力價(jià)值的職工工資應(yīng)包含其住房消費(fèi)在內(nèi)。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，住房消費(fèi)部分約占職工工資收入在1/3至1/4。而在我國(guó)原有住房分配體制下，則把住房作為工資外的福利進(jìn)行分配，即把原屬于職工工資中的住房消費(fèi)部分，當(dāng)作利潤(rùn)納入國(guó)家財(cái)政，再由國(guó)家統(tǒng)一撥款建房，無(wú)償?shù)胤峙浣o職工居住使用，只是象征性地收取低租金。這樣，就將國(guó)民收入的初次分配，扭曲成國(guó)民收入再分配，職工的住房消費(fèi)工資轉(zhuǎn)化為公有住房的國(guó)家產(chǎn)權(quán)，職工只是獲得了住房的使用權(quán)?？梢姽渴褂脵?quán)的價(jià)值本質(zhì)是，職工工資中住房消費(fèi)部分的積累，是勞動(dòng)力價(jià)值中原先被扣除部分的補(bǔ)償，是職工必要?jiǎng)趧?dòng)創(chuàng)造的價(jià)值。因此，不能把出賣公房使用權(quán)看做是國(guó)家資產(chǎn)的流失，也不應(yīng)看成是職工從國(guó)家那里到了一大筆意外之財(cái)，應(yīng)看做是職工應(yīng)得的利益。

從商品交換的條件來(lái)看，只要具備價(jià)值，具有需求市場(chǎng)，價(jià)值能夠被確定并得到雙方認(rèn)可，且具有交換的市場(chǎng)流通條件，就可以進(jìn)行交換，并在交換中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)生活中，大量自發(fā)的使用權(quán)房屋差價(jià)交換，及公房的貨幣化運(yùn)遷，正是公房使用權(quán)價(jià)值的體現(xiàn)。

（二）公房使用權(quán)的法律性質(zhì)

由于我國(guó)現(xiàn)段公房使用權(quán)的特殊經(jīng)濟(jì)特征，使得它不同于通過一般的房屋租賃取得的房屋使用權(quán)。筆者認(rèn)為，它是物權(quán)化了的租賃權(quán)，具有用益物權(quán)的特征。

1、公房使用權(quán)是物權(quán)化了的租賃權(quán)

公房的承租人不僅具有使用公房的權(quán)利，而且具有占有、收益的權(quán)利。

首先，公房的使用權(quán)是長(zhǎng)期的，甚至可以繼承，承租人可以長(zhǎng)久居住下去，實(shí)際上已擁有了占有權(quán)和使用權(quán)。其次，公房租金非當(dāng)事人約定，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)房租。國(guó)家在租金上的收益微乎其微，而且每年還要補(bǔ)貼房屋的維修費(fèi)。因此，國(guó)家對(duì)公房實(shí)際下喪失了任何收益權(quán)，公房對(duì)國(guó)家而言不是財(cái)富而是“包袱”。在福利制住房體制下，房子建得越多，“包袱”越重。相反，承租人完全擁有了

收益權(quán)，它的收益就來(lái)自公房租金與住房市場(chǎng)租金之間的差價(jià)。由此可見，在公房租賃關(guān)系中，國(guó)家對(duì)房屋的所有權(quán)虛化了，承租人獲得永久性的占有權(quán)和使用權(quán)、低租金收益權(quán)。也就是說這項(xiàng)權(quán)利在相當(dāng)程度上物權(quán)化了。

2、現(xiàn)階段的公房使用權(quán)可歸結(jié)為用益物權(quán)

我國(guó)物權(quán)法尚未出臺(tái)，按我國(guó)民法學(xué)原理，用益物權(quán)是從所有權(quán)派生出來(lái)的他物權(quán)，是指對(duì)他人所有的財(cái)務(wù)使用和收益的權(quán)利。其基本法律特征是：①用益物權(quán)是以所有權(quán)的能為內(nèi)容的，而對(duì)所有權(quán)的行使有所限制的權(quán)利。②用益物權(quán)是非所有人基于法律、合同或其它合法途徑而取得的權(quán)利，是對(duì)他人的財(cái)物享有的直接支配權(quán)。③用益物權(quán)是從所有權(quán)的權(quán)能分離出來(lái)的相對(duì)獨(dú)立的他物權(quán)，是可以對(duì)抗所有權(quán)的對(duì)世權(quán)。④權(quán)人暫時(shí)或長(zhǎng)期失去部分或全部職能。我國(guó)現(xiàn)階段公房使用權(quán)基本符合以上特征。

雖然物權(quán)實(shí)行法定主義，我國(guó)民法沒有規(guī)定公房使用權(quán)為物權(quán)（用益物權(quán)），但是各國(guó)物權(quán)上規(guī)定的物權(quán)也是隨著社需要而逐漸消亡；另一方面為適應(yīng)社會(huì)的需要產(chǎn)生了新的物權(quán)。如1986年我國(guó)制定民法通則時(shí)，為適應(yīng)改革開放以來(lái)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)，確立了全民所有制企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)（農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）及國(guó)有自然資源使用權(quán)等重要的用益物權(quán)制度。進(jìn)入90年代以后，立法繼續(xù)堅(jiān)持以用益物權(quán)制度調(diào)節(jié)公有生產(chǎn)資料的實(shí)際利用關(guān)系，又于《城填國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1900年）與《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年）中確立了土地使用權(quán)。既然土地使用權(quán)等都可以基于現(xiàn)實(shí)的需要確立為用益物權(quán)，那么同樣的道理，為什么不可以將公房使用權(quán)歸入用益物權(quán)范疇呢？

（三）房改實(shí)踐事實(shí)上已承認(rèn)了承租人對(duì)公房的大部分收益權(quán)

按照房改方案，允許職工以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同商品房?jī)r(jià)格的成本價(jià)購(gòu)買公有住房的產(chǎn)權(quán)，規(guī)定每個(gè)職工家庭只能享受一次，房?jī)r(jià)中將工齡作為折減系數(shù)。其實(shí)質(zhì)就是對(duì)購(gòu)房職工過去工資含量中住房貨幣分配不足的一種補(bǔ)償，是對(duì)公房承租人收益權(quán)的確認(rèn)。

如果我們對(duì)公房使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)還有什么疑惑，我們?cè)倏纯赐蛹彝コ蓡T在承租人死亡后對(duì)公房使用權(quán)的繼承、離婚析產(chǎn)時(shí)時(shí)公房使用權(quán)的分割等法律事實(shí)，我們就會(huì)明白，公房使用權(quán)的價(jià)值、分房使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，早已得到普遍>的接受和認(rèn)可。

三、公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)意義

從目前來(lái)看，確認(rèn)公房使用權(quán)的物權(quán)屬性，將公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓合法化，并在法律上加以規(guī)范，具有積極的意義。

（一）公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是住房從實(shí)物福利分配向貨幣化、商品化、市場(chǎng)化分配轉(zhuǎn)變過程中不可避免的產(chǎn)物。

任何權(quán)利或權(quán)，只要能預(yù)期給經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)凈收益，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，它便具有一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格。只要公房租金與市場(chǎng)租金之間還存在差距，公房使用權(quán)的容易便會(huì)存在下去只有當(dāng)公房租金與市場(chǎng)租金水平一致時(shí)，公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓才會(huì)自動(dòng)消失，因?yàn)榇藭r(shí)公房使用權(quán)已沒有了“含金量”，試想有誰(shuí)愿意在支付租金之外再支付一筆使用權(quán)價(jià)格來(lái)承租公房呢？因此，公房使用權(quán)有有償轉(zhuǎn)讓問題的最終解決只有依賴于加快房改步伐，提高公房租金。但我們也要看到，這不是一蹴而就的，還需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期內(nèi)，公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是存在的，相禁止也禁止不了，而且也具有合理性。那么，與其回避，束手無(wú)策，任這種混亂狀態(tài)持續(xù)下去，還不如正視現(xiàn)實(shí)，調(diào)整政策，加以規(guī)范，建立一個(gè)公開、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)交易制度。

（二）公房使用權(quán)償轉(zhuǎn)讓的合法化具有積極的現(xiàn)實(shí)意義

1、有利于搞活房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)空置商品房的消化。近幾年，我國(guó)商品房空置積壓數(shù)量呈直線上升趨勢(shì)。1997年已超過7000萬(wàn)平方米。商品房空置問題得不到解決，就會(huì)大大影響房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在目前商品房供應(yīng)量不會(huì)明顯減少的情況下，搞活房地產(chǎn)市場(chǎng)的著眼點(diǎn)應(yīng)放在刺激需求上。如放開公房使用權(quán)的交換，鼓勵(lì)差價(jià)換房，就能大大刺激三級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)作規(guī)模，三級(jí)市場(chǎng)搞活了，舊房流通加快，必然會(huì)帶動(dòng)或加快二級(jí)市場(chǎng)上空置房屋的消化，實(shí)現(xiàn)二、三級(jí)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)。

2、有利于深化住房制度改革，實(shí)現(xiàn)住房分配的貨幣化、商品化。在目前的住房改革中，住房分配貨幣化、商品化的方向已經(jīng)確定，但由于各種原因卻難以到位，國(guó)家和企業(yè)也拿不出一大筆資金將職工的住房消費(fèi)完全納入工資。因此，放開公有住房使用權(quán)的交換，讓一般職工能有一筆起始“資本”，再貼補(bǔ)少量資

金另加上金融的支持，就能較容易地與商品房市場(chǎng)接軌。

3、有利于解決居民的住房困難，逐步改善居民的住房。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人均面積不足4平方米的住房困難戶達(dá)300多萬(wàn)戶。他們是經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差、購(gòu)房能力相對(duì)較弱而改善居住條件愿望最為迫切的一批居民。以上海例，這此居民很多住在不成套使用權(quán)公房?jī)?nèi)。根統(tǒng)計(jì)上海有由于不成套等原因不可出售的使用權(quán)公房近4000萬(wàn)平方米，再加上可售未售的使用權(quán)公房3600萬(wàn)平方米，如都能進(jìn)行使用權(quán)交易的話，其規(guī)模、容量之大，足以使上海的房地產(chǎn)市場(chǎng)成為百姓市場(chǎng)。這一方面能使一部分居民通過差價(jià)調(diào)房，逐步改善居住條件，另一方面也能讓缺房戶買到低價(jià)舊公房，這對(duì)于調(diào)劑住房余缺、提高舊公房的使用效率，改善居住條件，具有積極作用。

四、規(guī)范公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的法律對(duì)策思考

既然公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是合理的，又具有積極的現(xiàn)實(shí)意義，那么，面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)上公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的這股激流，理所當(dāng)然我們的選擇是“疏”——將其合法化并加以規(guī)范。

（一）對(duì)上海市、武漢市等現(xiàn)有地方性政策的借鑒

按照上海市《關(guān)于可售公房上市出售的試行辦》及《不可售公房差價(jià)交換辦法》的規(guī)定，上海市公房使用權(quán)的差價(jià)交換只限于不可售公房，可售公房想上市交易的，必須先購(gòu)后賣，買房與交換兩步并一步走。筆者認(rèn)為，從理論上講，這兩個(gè)試行辦法是相互矛盾的，難道一個(gè)是物權(quán)另一個(gè)竟是債權(quán)？作出這樣不具有連貫性，甚至是相悖的政策確實(shí)有點(diǎn)令人費(fèi)解?；蛟S是因?yàn)檎咧贫ㄕ邔?duì)公房使用要權(quán)的法律性質(zhì)存有疑惑，不能肯定公房的使用權(quán)是物權(quán)還債權(quán)，或許是在權(quán)衡了利弊之后，作出的有限制性的小心翼翼的選擇。歸結(jié)一點(diǎn)，由海市對(duì)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)及是否合法，仍沒有一個(gè)完整的、清晰的說法。其他的一些試點(diǎn)城市如武漢市、天津市，在放開公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓上則邁開了較大的步伐，對(duì)公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓沒有可售與不可售之分，凡公有住房都可以進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓（武漢市自管公房還未納入交易范圍）。武漢市于1996上開始試點(diǎn)，至1997年6月正式推行《武漢市直管公有住房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理試行規(guī)定》。這一規(guī)定試行前，筆者看到過一些資料，自1996年元月至1997年5月，武漢市辦

理直管公有住房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓手續(xù)2302戶①。因此，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓有五益處：?jiǎn)?dòng)了商品房銷售，緩解了運(yùn)遷過渡難，減少了同套戶，減少了擁擠戶、無(wú)房戶、減少了空閑房、多余房。做到了住房滿意，開發(fā)商滿意，房管部門滿意，拆遷戶、同套戶、擁擠戶、無(wú)房戶滿意”。他們這些成功的經(jīng)驗(yàn)值得國(guó)家有關(guān)部門在制定政策時(shí)借鑒。

（二）確認(rèn)公房使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，使公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓行為合法化，并加以規(guī)范.

建議國(guó)家盡快修改《城市公有房屋管理規(guī)定》或是制定有關(guān)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的行政法規(guī)。除確認(rèn)公房使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)外，法規(guī)的主要內(nèi)容應(yīng)包括：

1、公房的范圍。不管是可售還是不可售公房。亦或是直管還是自管公房，都納入使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的范圍。當(dāng)然，這里公房的范圍應(yīng)嚴(yán)格限制在舊的分房體制下已出租給職工的舊公房。因?yàn)楣渴褂玫挠袃斵D(zhuǎn)讓，畢竟只是住房分配由福利向貨幣化、商品化轉(zhuǎn)變過程中的一個(gè)過渡性產(chǎn)物。當(dāng)務(wù)之急是停止福利性分房，防止新房再流入舊體制而形成惡性循環(huán)。

2、有償轉(zhuǎn)讓的形式。（1）公房使用權(quán)的出售（其中應(yīng)包括公房的貨幣化運(yùn)遷，視為把公房使用出售給房地產(chǎn)開發(fā)商）；（2）公房的差價(jià)置換。包括公房使用權(quán)之間的差價(jià)交換、以公房的使用權(quán)換購(gòu)新建的商品房或私人住宅；（3）公房的轉(zhuǎn)租。公房的轉(zhuǎn)租與轉(zhuǎn)讓在本質(zhì)上是一致的，區(qū)別只在手；轉(zhuǎn)租是將公房的使用價(jià)值分期出讓，而轉(zhuǎn)讓則一次性出讓。所以既然允許公房使用權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，那允許承租人轉(zhuǎn)租公房使用權(quán)也應(yīng)不存在問題。據(jù)悉，建設(shè)部最近正在制定有關(guān)加強(qiáng)出租公房管理的規(guī)定，將適當(dāng)開放公房轉(zhuǎn)租市場(chǎng)，這是一件促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的好事。筆者認(rèn)為，公增強(qiáng)立法的科學(xué)性起見，本質(zhì)上一致的公房使用權(quán)的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓行為宣放在一個(gè)法規(guī)內(nèi)，統(tǒng)一加以規(guī)范。

3、對(duì)公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓過程中價(jià)格行為的規(guī)范。明確規(guī)定公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓過程中涉及到的收費(fèi)種類，如評(píng)估費(fèi)、咨詢費(fèi)、費(fèi)、交易管理費(fèi)、變更登記費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等、并嚴(yán)格制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4、建立職工公房使用權(quán)交易信息庫(kù)。明確公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓每戶人家只能享受一次，以避免長(zhǎng)期以來(lái)成的住房分配中的不公平貨幣化、合法化。

5、確保公有房屋所有人的收益。我們說公房的使用價(jià)值包含了職工的剩余勞動(dòng)的成果，但我們也要看到體現(xiàn)在住房中的物化勞動(dòng)與勞動(dòng)者的工齡等因素相關(guān)，并不一定都是其個(gè)人乘余勞動(dòng)的積累，而往往是社會(huì)財(cái)富統(tǒng)籌分配的結(jié)果，也就是說，通過政府的管理作用，一部分人較早享受到了社會(huì)的某種福利，一部分人沒有。如果福利分房能夠一直延續(xù)下去，就僅僅是一個(gè)先后的問題，但現(xiàn)在不是。所以對(duì)于公房使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓所得收益，一律由原公房承租人獲取具有不合理性。因此，公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的一次性出讓費(fèi)或轉(zhuǎn)租費(fèi)應(yīng)由公房所有人與承租人接一定的比例分成。這個(gè)比例應(yīng)定多少，筆者認(rèn)為，很難劃一個(gè)統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人所作的貢獻(xiàn)不同，其應(yīng)享受的份額就一不樣。大至來(lái)說。大致來(lái)說，工齡越長(zhǎng)，享受的份額應(yīng)當(dāng)越高，就如同公房的出售，職工工齡越長(zhǎng)，他享受的優(yōu)惠越多。

最后，還有一個(gè)對(duì)拆遷法規(guī)的修改問題。按照1991年國(guó)務(wù)院通過的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)房屋使用權(quán)人不能補(bǔ)償，只能進(jìn)行現(xiàn)房安置。既然我們認(rèn)為公房使用權(quán)具有價(jià)值，可以進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，而且從上、武漢、天當(dāng)?shù)瘸鞘械脑圏c(diǎn)情況來(lái)看，貨幣安置對(duì)于降低動(dòng)遷成本、減小動(dòng)遷難度，提高動(dòng)遷速度具有積極的作用，那么，我們建議有關(guān)部門盡快修改這一條例，使公房拆遷的貨幣化安置合法化。

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