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一、外匯管理一體化主體監(jiān)管的內(nèi)涵

一是監(jiān)管職能的統(tǒng)一性。外匯管理一體化主體監(jiān)管作為現(xiàn)行監(jiān)管模式，其特點是強調(diào)監(jiān)管職能統(tǒng)一，從法律體系和監(jiān)管組織上不分經(jīng)常與資本，而按照交易主體進行規(guī)范監(jiān)管，以解決監(jiān)管職能分散性與市場主體業(yè)務復雜性的矛盾。二是監(jiān)管內(nèi)容的全面性。一體化主體監(jiān)管需要將外匯局各業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)與外部信息進行有效整合，通過對同一交易主體內(nèi)外部監(jiān)測信息的比對和驗證，使收集到的交易主體的監(jiān)管信息更為翔實、全面，從而克服監(jiān)管信息分割與主體行為內(nèi)在聯(lián)系的矛盾。三是科學評價、預警指標體系。主體監(jiān)管的核心是以涉匯主體的部分外部信息和外匯局內(nèi)部系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎，通過運用各項非現(xiàn)場預警監(jiān)測指標實現(xiàn)對涉匯主體的評價和預警。在外匯管理一體化主體監(jiān)管模式下，信息實現(xiàn)最為全面的整合，構(gòu)建了以交易主體為基礎的全面統(tǒng)一的評價、預警指標體系，是實現(xiàn)一體化主體監(jiān)管的必要手段。

二、外匯管理一體化主體監(jiān)管的必然性

（一）外匯管理一體化主體監(jiān)管是經(jīng)濟制度適應經(jīng)濟發(fā)展變遷的必然選擇。

我國外匯管理監(jiān)管體制與監(jiān)管方式沿革大致可概括為雛形行為監(jiān)管、初期行為監(jiān)管、完善行為監(jiān)管和分項主體監(jiān)管四個階段。

（二）外匯管理一體化主體監(jiān)管符合當前維護國家經(jīng)濟金融安全的需要。

世界經(jīng)濟金融發(fā)展到今天，貨物、服務、投資、債務，自有資金與融資資金，通過復雜的金融運作，彼此的邊界逐漸模糊。功能監(jiān)管下的主體監(jiān)管，貨物、服務、資本通過分割單個業(yè)務系統(tǒng)，其數(shù)據(jù)信息在沒有與其他系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行核對與匹配的情況下，不足以反映市場主體的整體狀況，數(shù)據(jù)運用與分析局限于各自的監(jiān)管職能之下，雖會發(fā)現(xiàn)某些具體操作風險，但對大量的不斷積聚的系統(tǒng)風險可能不易覺察。相比之下，外匯管理一體化主體監(jiān)管強調(diào)監(jiān)管職能的統(tǒng)一和監(jiān)管內(nèi)容的全面，要求基于整合后的外匯系統(tǒng)強大數(shù)據(jù)庫的基礎上，能夠全面掌握市場主體的全口徑數(shù)據(jù)與信息，具有高效的數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預警功能，及時發(fā)現(xiàn)市場主體異常外匯收支行為，實現(xiàn)在風險可控的情況下，最大程度地便利經(jīng)濟主體的對外貿(mào)易投資行為，有效維護國家經(jīng)濟金融的安全。

（三）外匯管理一體化主體監(jiān)管能有效提高監(jiān)管效率，降低成本。

首先，從博弈論(分離均衡)角度分析，分類監(jiān)管能提升監(jiān)管效率。信息不對稱是造成監(jiān)管低效的主要因素。分離均衡以不同的信號顯示將不同群體區(qū)分開，可以阻止信息不對稱產(chǎn)生的低效。分類監(jiān)管把企業(yè)分為A、B、C三類:A類即風險性指標較低的企業(yè)，B類即風險性指標高但可以合理解釋的企業(yè)，C類即風險性指標高的企業(yè)。由于三類企業(yè)辦理外匯業(yè)務時受到不同程度的限制，大部分B類企業(yè)會主動通過申訴將其與C類企業(yè)區(qū)分開來，而C類企業(yè)則不會通過提交虛假材料要求提升為B類企業(yè)。因此，只要合理設置分類監(jiān)管的風險性指標，就可以均衡分離三類企業(yè)，進而縮小監(jiān)管范圍并提升監(jiān)管效率。。其次，相較于現(xiàn)行監(jiān)管模式，外匯管理一體化主體監(jiān)管可避免對經(jīng)常、資本監(jiān)管及對交易主體的重復核查，降低企業(yè)成本，并建立在交易主體業(yè)務總體監(jiān)測分析基礎的科學分類，提高監(jiān)管效率。

三、實施外匯主體監(jiān)管面臨的問題與困難

（一）監(jiān)管職能的分散性與市場主體業(yè)務的復雜性矛盾日益突出。

現(xiàn)行外匯監(jiān)管模式是不完全的主體監(jiān)管。首先，市場主體的經(jīng)常、資本項下外匯業(yè)務監(jiān)管職能分割，信息不完整導致主體監(jiān)管有效性降低。當前市場主體外匯業(yè)務越來越趨向復雜化，需要業(yè)務數(shù)據(jù)的全面立體呈現(xiàn)和綜合分析，監(jiān)管職能分割必然導致其各自為政和信息不對稱，一體化主體監(jiān)管的目標難以實現(xiàn)。同時，監(jiān)管職能分割導致監(jiān)管成本重復投入。主體監(jiān)管不同于行為監(jiān)管，無論經(jīng)常還是資本項下外匯管理方法、流程與要求基本一致，監(jiān)管職能分割下的主體監(jiān)管必然導致重復勞動。且重復監(jiān)管增加監(jiān)管對象成本，影響便利化政策實施效果。其次，市場主體的本外幣監(jiān)管職能分割影響主體監(jiān)管效率。隨著人民幣國際化，跨境人民幣業(yè)務量增長迅速，國際貿(mào)易及資本運作中跨境本外幣轉(zhuǎn)換頻繁，利用境外結(jié)匯、人民幣對外保函等一系列基于匯差、境內(nèi)外本外幣利差的套利行為頻發(fā)，跨境外匯與人民幣分屬不同部門監(jiān)管，影響主體監(jiān)管效率。

（二）實施一體化主體監(jiān)管的技術(shù)保障水平有待提高。

一是數(shù)據(jù)信息分散，監(jiān)管對象信息通過不同渠道和系統(tǒng)采集，行為信息按性質(zhì)不同分散在貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、個人、資本項目等信息系統(tǒng)，各業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法關(guān)聯(lián)。二是基礎數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)的貿(mào)易信貸報告對企業(yè)依賴度較高，現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)企業(yè)錯漏報情況較多，資本項目信息系統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失、錯誤較多。三是各業(yè)務系統(tǒng)的指標設置的有效性和科學性有待提高，資本項目信息系統(tǒng)功能側(cè)重于業(yè)務辦理，系統(tǒng)中異常信息規(guī)則側(cè)重于收支超限等業(yè)務合規(guī)性預警，對主體監(jiān)管評價整體外匯收支的目標意義不大，宏觀上缺乏監(jiān)測預警指標；貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)的總量核查指標雖實現(xiàn)了微觀、中觀和宏觀三個層面的監(jiān)測預警，從微觀上看，指標針對性不足，對重點監(jiān)測企業(yè)庫的核查結(jié)果90%以上都是正常，從宏觀上看，設定指標也相對簡單，科學合理的指標體系尚未建立。

（三）缺乏對銀行金融機構(gòu)的主體監(jiān)管。

金融機構(gòu)在外匯監(jiān)管方面的特殊地位，與其商業(yè)逐利性之間存在必然矛盾，其是否能夠切實履行監(jiān)管職責，直接關(guān)系外匯管理政策的實施效果。從制度設計看，由于沒有以金融機構(gòu)為主體的外匯管理法規(guī)，對金融機構(gòu)的監(jiān)管要求分散于各項規(guī)范性文件中；從技術(shù)支持看，沒有專門針對銀行外匯業(yè)務風險的控制監(jiān)測系統(tǒng)，銀行數(shù)據(jù)的采集都是為機構(gòu)和個人主體監(jiān)管服務；從實踐看，外匯局在對銀行監(jiān)管方面還較多依賴于各類現(xiàn)場核查和現(xiàn)場檢查,在檢查對象、項目的確定方面難以做到精準定位，現(xiàn)場檢查過程中的數(shù)據(jù)剝離和分析耗費了大量時間和精力，有時還會出現(xiàn)檢查效果與初衷相悖的情況。

四、外匯管理一體化主體監(jiān)管實踐

通過主體監(jiān)管模式實現(xiàn)跨境關(guān)聯(lián)交易行為的有效監(jiān)管。由于境內(nèi)外關(guān)聯(lián)公司關(guān)聯(lián)交易能夠提供表面合規(guī)的合同與憑證來證實貿(mào)易背景，使外匯指定銀行和外匯管理部門難以對貿(mào)易真實性進行有效評估和認定，監(jiān)管職能各自為政的監(jiān)管模式同樣難以對復雜的企業(yè)跨境關(guān)聯(lián)交易實施有效監(jiān)管。近年來，國家外匯管理局漳州市中心支局打破經(jīng)常、資本業(yè)務邊界，試點主體崗位管理模式，綜合柜員崗負責涉匯主體辦理所有經(jīng)常、資本項下等事前審批業(yè)務；非現(xiàn)場監(jiān)測分析崗負責對貨物、服務、資本項目等進行日常分析，提供異常線索；現(xiàn)場核查崗根據(jù)非現(xiàn)場核查人員提供的異常涉匯主體開展現(xiàn)場核查；事后監(jiān)督崗負責對綜合柜員崗、非現(xiàn)場監(jiān)測崗、現(xiàn)場核查崗等進行事后監(jiān)督檢查。各崗位間形成了按流程、信息共享、共同監(jiān)管的管理模式。試點支局通過主體流程監(jiān)管發(fā)現(xiàn)轄區(qū)企業(yè)可能利用“進口”退匯渠道開展跨境資本運作。實踐案例：從貨物項下信息看，企業(yè)頻繁退匯：如2011年5月～2012年6月間，某糧油資源股份有限公司（下稱“A公司”）和某實業(yè)有限公司（下稱“B公司”）以進口預付貨款名義支付給境外某糧油（香港）貿(mào)易有限公司（下稱“C公司”）累計8筆款項，金額合計折4650萬美元（其中A公司2筆，900萬美元，B公司6筆，3750萬美元）。2011年8月～2012年10月，A、B公司以取消合同為名收到C公司匯入的預付貨款退回19筆，金額累計3805.5萬美元，其中A公司8筆，900萬美元，B公司11筆，2905.5萬美元，預付貨款退回率高達82%，成交率為0。從資本項下信息看，境內(nèi)外3家公司關(guān)系錯綜復雜，系家族企業(yè)性質(zhì)的關(guān)聯(lián)關(guān)系：A公司和B公司為境內(nèi)設立的以進口轉(zhuǎn)基因大豆加工豆油與豆粕的外商投資企業(yè)，A公司是境內(nèi)個人在境外設立的特殊目的返程投資企業(yè)，同時還是B公司的中方投資人，兩家公司的法定代表人為父女關(guān)系。C公司是A公司經(jīng)批準在香港投資設立的全資子公司，經(jīng)營范圍為進口大豆、菜籽等糧食原料、從事貨物和技術(shù)進出口貿(mào)易。3家企業(yè)循環(huán)控股，實際是由具有多重國家身份證明的境內(nèi)個人控制，最終的實際控制人和運作人均為同一人。結(jié)合經(jīng)常、資本項下信息，非現(xiàn)場監(jiān)測將線索移交現(xiàn)場核查結(jié)果顯示：C公司在境外開展與A、B公司進口大豆相關(guān)的期貨交易，通過期貨交易鎖定大豆價格，規(guī)避國際大豆價格波動風險。因境外C公司從事大豆期貨買賣，所需資金極有可能通過貿(mào)易渠道進出，而所得收益也可能通過境外公司利潤、個人及一般貿(mào)易差額退匯等渠道匯回或留存境外。

五、打破經(jīng)常與資本邊界，構(gòu)建一體化主體監(jiān)管體系的思路

（一）構(gòu)建一體化主體監(jiān)管法規(guī)體系。

一要出臺《機構(gòu)外匯管理辦法》，修訂《個人外匯管理辦法》。目前《中華人民共和國外匯管理條例》（下稱“條例”）是外匯管理的基本法規(guī)，法律地位最高；《個人外匯管理辦法》由中國人民銀行令，法規(guī)地位僅次于《條例》；《貨物貿(mào)易外匯管理指引》《外債登記管理辦法》《外國投資者境內(nèi)直接投資外匯管理規(guī)定》等法規(guī)由國家外匯管理局制定和，法規(guī)地位次于《個人外匯管理辦法》。因此要從法規(guī)體系上構(gòu)建主體監(jiān)管框架，首先必須出臺與《個人外匯管理辦法》平行的《機構(gòu)外匯管理辦法》，該管理辦法是實行機構(gòu)外匯管理一體化主體監(jiān)管的基礎。其次要修訂《個人外匯管理辦法》，細化相應的貿(mào)易與資本管理內(nèi)容，使其更適應形勢發(fā)展變化的需要；并在上述管理辦法》的基礎上，出臺《個人貿(mào)易管理外匯管理指引》等規(guī)范個人項下具體業(yè)務操作。二要強化對銀行的監(jiān)管，建立銀行主體分類監(jiān)管機制。對銀行的監(jiān)管應包括銀行代客業(yè)務、銀行履行監(jiān)管職責情況和銀行自身業(yè)務。對銀行代客業(yè)務監(jiān)管要在傳統(tǒng)結(jié)售匯的基礎上，強化對直接或間接產(chǎn)生跨境資金流動的監(jiān)管，將雖不產(chǎn)生跨境資金流動但與跨境業(yè)務相關(guān)的金融衍生品的監(jiān)管，整合分散于經(jīng)常與資本法規(guī)中的銀行管理條款。要結(jié)合實際，先對銀行外匯理財及衍生產(chǎn)品、銀行貿(mào)易融資產(chǎn)品、銀行自身外匯資產(chǎn)負債業(yè)務等分項目出臺的規(guī)定進行規(guī)范，逐步積累監(jiān)管經(jīng)驗，待時機成熟后，進一步整合形成《銀行外匯業(yè)務管理辦法》。要結(jié)合銀行外匯業(yè)務考評辦法，建立完善的激勵約束機制,通過各類量化指標對銀行進行分類，并施以不同的監(jiān)管措施。監(jiān)管要側(cè)重引導各銀行依法、守信、合規(guī)辦理涉匯業(yè)務,對惡意違法違規(guī)行為可采取警告、處罰、暫停業(yè)務、取消市場準入或依法追究法律責任等手段。

（二）構(gòu)建一體化主體監(jiān)管組織體系。

一要按監(jiān)管流程設置監(jiān)管組織體系，實現(xiàn)主體業(yè)務的集中管理。打破原有的業(yè)務管理界限，構(gòu)建從法規(guī)到技術(shù)、從組織機構(gòu)到監(jiān)管對象統(tǒng)一、全面的主體監(jiān)管。監(jiān)管組織體系應按流程分為業(yè)務辦理部門、非現(xiàn)場監(jiān)測部門、現(xiàn)場查處部門。業(yè)務辦理屬于前臺業(yè)務，非現(xiàn)場與現(xiàn)場屬于中后臺管理。前臺業(yè)務要注重服務，簡化業(yè)務辦理及材料審核程序；中后臺要強化預警、查處與分類管理。在簡化前臺程序與材料的同時，應明確具體禁止界限，加大處罰力度，提高違法成本。由于3個部門是按主體業(yè)務流程進行監(jiān)管的，其聯(lián)系較以往經(jīng)常、資本分設的監(jiān)管模式應更為緊密，除了原有的線索、案件移交等單向聯(lián)系外，還要通過業(yè)務集體審議、核查結(jié)果反饋等機制，強化流程的統(tǒng)一。二要建立外部信息共享和協(xié)同監(jiān)管機制。加強外匯局與人民銀行的信息交流，掌握跨境人民幣、結(jié)匯人民幣去向、機構(gòu)信貸等信息，實現(xiàn)本外幣一體化資金流監(jiān)測；要加強橫向涉外管理部門間的聯(lián)系溝通,增進與商務、工商、稅務、海關(guān)、司法等部門的聯(lián)系合作，建立數(shù)據(jù)交換或定期信息核對機制，全面了解掌握涉匯主體相關(guān)信息,提升對主體跨境資金貿(mào)易真實性與合理性的判斷力。通過部門聯(lián)動、信息共享、共同制約、監(jiān)管到位的協(xié)同監(jiān)管機制,營造安全、穩(wěn)定的外匯資金流動環(huán)境。

（三）建立以主體為基礎的全口徑數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測系統(tǒng)，科學設置監(jiān)測預警指標體系。

一要整合系統(tǒng)資源，區(qū)分業(yè)務辦理與后臺監(jiān)測。保留現(xiàn)有業(yè)務系統(tǒng)的業(yè)務辦理功能及必要的合規(guī)性指標，如資本金賬戶、外債流入超限等指標，建立以主體為基礎的包括貨物、服務、直接投資、外債、境外投資以及主體跨境資金、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、結(jié)匯資金去向等在內(nèi)的全口徑資金監(jiān)測平臺，進一步提高監(jiān)管效率。二要建立科學的監(jiān)測預警指標體系。要借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,結(jié)合國內(nèi)實際情況,提高指標的適用性，構(gòu)建可量化、易監(jiān)測、相關(guān)性原則設置多種類型的預警指標,如單筆大額指標、高頻累計指標、貨物流與資金流匹配指標、動態(tài)和結(jié)構(gòu)指標等；預警指標的設立要具有靈活性，給予不同區(qū)域外匯局充分的自主設定權(quán),避免一刀切。三要不斷增強外部信息資源的收集與整理。對通過日常監(jiān)管、信息共享及協(xié)作機制等獲取的外部信息，要采用合理方式實現(xiàn)系統(tǒng)的收集與整理，使監(jiān)測數(shù)據(jù)信息隨著監(jiān)管的推進與深入，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的動態(tài)良性循環(huán)。

（四）堅持“抓大放小”的監(jiān)管原則，實施對重點主體的全面監(jiān)測。

大企業(yè)具有信息資源、市場導向方面的優(yōu)勢，其對市場變化可以做出較快反應。要選擇外匯收支比重大的行業(yè)、龍頭企業(yè)或業(yè)務品種復雜、關(guān)聯(lián)關(guān)系復雜、集團運作等特點的大企業(yè)，通過建立重點主體名單，利用現(xiàn)有資源進行全面監(jiān)測，密切關(guān)注其趨勢變動情況，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性風險并迅速采取措施。

作者：伊志峰單位：中國人民銀行漳州市中心支行