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近年來,財政撥款的不足已影響和制約了高校各項事業(yè)的發(fā)展,高校在想方設法地積極拓展籌資渠道的同時,將有限的資金用在刀刃上是關鍵。其中貫穿于高校全部經(jīng)濟活動和事業(yè)發(fā)展全過程的預算管理工作起著尤為重要的作用,怎樣做好預算管理是高校面臨的新任務和新挑戰(zhàn)。因此,加強高校預算的研究和管理工作,使其在財務管理中發(fā)揮應有的作用,進一步提高資金使用的科學性和效益性,對保障高校各項工作的正常運行有著十分重要的意義。

一、加強高校預算管理的必要性

(一)預算管理是高校財務管理的重要組成部分

高校預算是根據(jù)學校各項事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃,是高等學校進行各項財務活動的前提依據(jù),在高校財務管理中占主導地位。它貫穿于高校預算編制、控制和執(zhí)行的全過程,是學校組織收入和控制支出的依據(jù)。在高校實行部門預算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入和生均綜合定額撥款等一系列重大改革的背景下,加強高校預算的管理工作可以充分調(diào)動高校內(nèi)部的各種積極性,提高資金使用效益,實現(xiàn)高校有限資源的合理配置。

(二)加強預算管理有利于高?？刂曝攧诊L險,促進高校穩(wěn)健、協(xié)調(diào)和快速發(fā)展

近年來,隨著科教興國戰(zhàn)略的全面實施和高等教育體制改革的不斷深入,高校迎來了前所未有的發(fā)展機遇。辦學規(guī)模和招生人數(shù)迅速擴大,辦學層次提升,高等教育的投資體制發(fā)生了重大的變化,高校經(jīng)費已由過去單一的依賴財政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橐载斦芸顬橹?其它多種渠道籌資教育經(jīng)費為輔的籌資體制。高校經(jīng)費收支總量急劇增加,但收支平衡程度卻在逐年下降,資金供求矛盾日益突出,因此,提升財務管理層次,加強預算管理對控制財務風險,促進高校穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和快速發(fā)展具有十分重要的意義。

二、高校預算管理中存在的主要問題

(一)高校預算編制缺乏準確性和科學性

高校部門預算的編制是一項復雜的系統(tǒng)工作,服務于學校運行與發(fā)展的總目標,但各種不確定因素影響著高校部門預算編制的準確性和科學性。主要表現(xiàn)在以下兩方面:

1.現(xiàn)行的收入預算編制很難做到準確,編制時容易出現(xiàn)偏差,主要原因有兩個:一是在高校實行生均綜合定額撥款改革中,年底學生人數(shù)是編制第二年生均綜合定額收入的依據(jù)。但是學校在年中時存在畢業(yè)及招生問題,且畢業(yè)生和招生人數(shù)常常不一致,所以,根據(jù)年底在校學生人數(shù)來編制生均綜合定額收入預算必然失準。雖然到年度預算期末時再按在校生實有人數(shù)進行調(diào)整,實行經(jīng)費多退少補,但已影響學校對全年經(jīng)費的統(tǒng)籌安排,造成過后核算的情況。二是除學費住宿費外的非稅收入由于面向市場而具有不可預見性,造成有非稅收入的部門不可控制地出現(xiàn)隱藏、截留、拖欠等行為,從而影響非稅收入的真實性和準確性。

2.支出預算編制不全面,缺乏量化分析及有效分配。高?，F(xiàn)行支出預算將經(jīng)濟內(nèi)容分為若干經(jīng)濟科目,按照財政部門設定的定員定額和日常公用支出限額進行編制。財政雖然對高校的支出預算編制口徑做了一些調(diào)整,但帶有高校特點的一些支出,如教學支出、學生活動、實習等支出仍然難以全面反映。另外,學校對公用支出沒有做到具體細化,依然沿用“基數(shù)+增長”的方法編制,缺乏預算編制方法的創(chuàng)新觀念,容易出現(xiàn)公用支出編制不嚴謹?shù)默F(xiàn)象。在編制項目支出預算時,沒有配合學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,缺乏量化分析和科學論證,容易引起校內(nèi)各單位“討價還價”的“博弈式”關系,甚至出現(xiàn)嚴重虛報部門項目預算的情況,造成分配不公,影響預算支出的效率。

(二)高校預算管理體制不健全,存在剛性不強和執(zhí)行不力現(xiàn)象

目前,高校預算執(zhí)行是一個薄弱環(huán)節(jié),高校普遍存在重預算、輕執(zhí)行的傾向,造成這一現(xiàn)象的主要原因有:1.高校沒有完善的預算管理制度,亦沒有設置專門的預算管理科室及配備相應的預算分析和預算監(jiān)督的管理人員。2.雖有預算管理制度,但對預算管理的重視和認識不足,在執(zhí)行中有章不循,隨意更改,預算的剛性被大大削弱,最終導致預算編制與執(zhí)行各行其道。3.高校預算檢查、監(jiān)控等監(jiān)督機制不健全,導致財務部門監(jiān)管不力,預算監(jiān)督形同虛設,預算檢查只是個形式,結(jié)果造成一些部門負責人盲目使用資金。尤其到年底時,有些部門想盡一切辦法把錢用光,使預算執(zhí)行偏離計劃軌道,嚴重削弱了預算執(zhí)行的嚴肅性和有效性。

(三)高校預算執(zhí)行缺乏健全的績效評價體系

預算績效評價工作是預算管理的重要環(huán)節(jié),強調(diào)的是責任和績效。目前各高校在預算執(zhí)行中缺乏有效的績效評價體系,也沒有相應配套的獎懲措施,高校資金的使用效益缺乏應有的考核、監(jiān)督和評價。在執(zhí)行中沒有將部門經(jīng)費與工作目標捆綁,沒有與工作績效掛鉤。由于節(jié)約沒有獎勵,超支沒有懲罰,造成各部門爭奪資金,加劇了資金短缺的矛盾,影響了資金使用效益,不利于學校事業(yè)的發(fā)展。

(四)高校預算管理意識淡薄,宣傳力度不夠

長期以來,高校的辦學經(jīng)費基本靠財政撥款,學校只是按照上級批準的撥款計劃數(shù)編制預算,簡單地按開支標準管理支出,校內(nèi)各部門只是被動地接受學校下達的預算。隨著市場經(jīng)濟的不斷推進,高校財務體制改革不斷深化,這要求高校必須切實加強預算管理,充分發(fā)揮主觀能動性,拓展收入渠道,努力節(jié)約支出,提高資金的使用效益。但目前許多高校缺乏自主辦學的法人意識,對預算管理的宣傳力度不夠,未能充分調(diào)動各部門預算管理的積極性,更難做到層層落實預算管理責任,導致高校預算管理不能發(fā)揮其應有的作用。

三、解決高校預算管理中出現(xiàn)問題的對策

(一)強化預算管理意識,建立預算管理機構

高校的各級領導要充分認識到預算管理的重要性,建立由職業(yè)道德良好、責任心較強及業(yè)務能力較高的財務、審計等專業(yè)管理人員組成的預算管理機構,充分發(fā)揮專業(yè)人員的集體智慧,加強對預算管理的監(jiān)督,為學校預算管理工作提供保障。高校預算的編制有了專業(yè)人員的集體智慧和努力,預算指標可以更為客觀、合理、準確和科學,以避免預算編制的隨意性。預算的執(zhí)行和調(diào)整有了專業(yè)人員的監(jiān)督,必將更為規(guī)范,可以避免預算執(zhí)行的盲目性。

(二)建立健全的高校預算管理制度

科學、合理的財務制度是順利開展財務工作的必要前提。為適應當前高校發(fā)展的需要,減少實際工作中的盲目性和隨意性,必須制定健全的科學的預算管理制度,明確預算編制的原則、程序、方法,明確預算的收支、執(zhí)行和調(diào)整,使預算管理工作進入程序化、制度化的軌道。高校在編制預算時應嚴格按照規(guī)定的程序進行,通過制度明確學校與各部門在預算執(zhí)行時的權責,使整個學校預算管理工作,如預算收入的取得、預算支出的使用以及預算的追加和調(diào)整等各個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循,保證其規(guī)范性和延續(xù)性。

(三)調(diào)整預算周期,以學年度為會計預算周期

由于學校采用的是學年度制,年中存在畢業(yè)和招生情況,必然造成同一個會計年度里在校生人數(shù)不同而影響生均定額收入預算的準確性,所以,可以根據(jù)學校的實際情況調(diào)整會計預算周期,即將原1月1日到12月31日的會計預算周期調(diào)整至與學校同步的9月1日到8月31日,從而避免因在校學生人數(shù)變化影響生均定額撥款。

(四)科學采集基礎數(shù)據(jù),實行零基預算法編制綜合預算

預算編制是實施預算管理的排頭兵,是預算管理過程中最為關鍵的一環(huán),預算編制的質(zhì)量高低很大程度上決定了預算執(zhí)行的質(zhì)量和資金的使用效益。為科學、合理地編制高質(zhì)量的高校預算,應做好如下幾方面的工作。

1.科學編制基礎信息與數(shù)據(jù)工作。高質(zhì)量的預算編制是建立在大量準確、完整和及時的基礎信息之上的。因此預算編制的前期工作就要收集、整理各種與預算有關的基礎信息與數(shù)據(jù),如教職工人數(shù)、離退休人員數(shù)、各專業(yè)學生人數(shù)、畢業(yè)生人數(shù)、招生計劃數(shù)以及車輛數(shù)等等。為使財務預算建立在準確、可靠的基礎信息與數(shù)據(jù)上,必須對各項基礎信息與數(shù)據(jù)逐一加以核實,以期達到準確無誤,從而把預算編細、編實、編準。

2.預算編制方法:全面實行零基預算法。高校在預算編制的方法上應徹底擯棄“基數(shù)法”,全面實行“零基預算法”。零基預算法是在編制年度預算時,對各項支出均不以上年預算為基數(shù),一切從零開始來編制預算的一種方法。它通過對所有支出項目逐一進行審核和評估,盡量壓縮不必要的開支,以期達到以下基本目標:(1)提高預算分配的科學性,解決各單位多寡不合理的問題。(2)使預算管理細化并逐步規(guī)范。(3)優(yōu)化支出結(jié)構,改變資金支出有增無減的狀況,將資金用于急需項目。

3.編制綜合預算,全面反映收支狀況。高校預算編制應全面反映學校的各項收支狀況,即把一切收支都納入預算,實行統(tǒng)一管理,統(tǒng)籌安排,合理使用。(1)要堅持收入預算完整性原則。收入預算包括財政撥款和學校自籌的各種非稅收入等,財政撥款由財政局根據(jù)學生人數(shù)乘以生均定額核撥,是硬性收入。除學費住宿費外的非稅收入是學校的自籌收入。為確保各項非稅收入能足額上繳,避免各單位出現(xiàn)隱藏、截留、拖欠等行為,可以通過內(nèi)部控制制度和激勵機制,制定合理的創(chuàng)收分成比例來調(diào)動校內(nèi)各職能部門創(chuàng)收的主動性和積極性。這樣既可避免隱藏、截留、拖欠,又能保證收入預算的完整性。(2)堅持支出預算按統(tǒng)籌兼顧、保證重點及勤儉節(jié)約的原則。根據(jù)學校年度工作規(guī)劃并結(jié)合學校財力情況,本著統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約的原則安排各項支出。將基本支出中的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費按定員定額核定;將物業(yè)管理費、交通費和水電費等公用支出進行項目單列,實行封閉管理。對項目支出預算的可行性進行嚴謹、科學的論證,建立項目庫滾動管理和績效考評管理。在預算安排上,先保證基本支出,后安排項目支出,從而減少預算分配方面存在的主觀隨意性。

(五)加強預算執(zhí)行力度、強化預算約束力

預算執(zhí)行的剛性直接關系到高校預算管理的嚴肅性和權威性,為此,必須加強預算執(zhí)行力度,以維護其權威性和嚴肅性。1.預算方案一經(jīng)確定,就必須嚴格執(zhí)行,堅持在預算權限內(nèi)的“一支筆”審批制度,強化“剛性預算”,非特殊情況不得隨意調(diào)整或追加,即使要調(diào)整也必須通過既定程序進行。2.建立超預算預警機制,對超限額的項目需報分管校領導審批,再按嚴格的預算調(diào)整程序來確定。預算管理機構按照預算方案適時跟蹤和監(jiān)督資金投向及預算執(zhí)行情況,隨時把握預算執(zhí)行進程和均衡性。3.實行預算執(zhí)行信息化管理,通過校園信息網(wǎng)迅速反饋預算執(zhí)行情況,及時糾正執(zhí)行偏差,化解預算和財務風險,保障預算管理順利完成。

(六)建立預算績效激勵機制,提高資金使用效益

建立預算管理績效評價體系來確定各個責任主體的工作績效,要在預算編制和執(zhí)行過程中,全面引入績效管理的理念,在優(yōu)化預算資金分配的同時增加績效考核內(nèi)容。將部門所分配經(jīng)費與其工作任務、業(yè)績和經(jīng)濟效果直接掛鉤,實行上下浮動的激勵措施,使預算與部門的工作任務及工作目標捆綁在一起。對預算執(zhí)行情況好、績效顯著的部門給予表揚和獎勵,對違背預算管理規(guī)定或預算執(zhí)行較差的部門給予通報批評。采取必要的懲罰措施,通過考核與獎懲結(jié)合,充分調(diào)動學校內(nèi)部各方面參與預算管理的積極性,逐步建立起管理規(guī)范、約束力強、講求績效,適應高校發(fā)展的預算管理新機制。

預算管理是充分發(fā)揮財務管理職能、提高資金效益的基礎,是高校事業(yè)發(fā)展的財力保障,因此,高校應進一步增強預算管理意識,從而提高責任意識、效益意識和風險意識。在預算管理工作中,必須依法理財、精打細算,用與時俱進和科學發(fā)展觀的理念加強預算管理工作,保證學校穩(wěn)鍵、全面、可持續(xù)的發(fā)展。