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［摘要］本文結合中西部銜接的后發(fā)展地區(qū)H市鄉(xiāng)規(guī)民約建設與發(fā)展實際，對相關調查問卷進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，探討建立包括生態(tài)發(fā)展、公共管理、民主權力和疫情防控四個維度的分析框架，并嘗試提出如何通過建設促進治理的對策和路徑，促進內容與作用間的生產機制形成，改善其作用效果。

［關鍵詞］鄉(xiāng)規(guī)民約；建設；鄉(xiāng)村治理；發(fā)展路徑

1研究背景

鄉(xiāng)規(guī)民約在農村治理中具有重要作用，是鄉(xiāng)村自治的一種主要方式。十八屆四中全會《決定》明確指出，要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”，四中全會《決定》則進一步提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”?？梢?，中共中央十分重視鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理尤其是農村治理中的作用，研究鄉(xiāng)規(guī)民約的建設、調整和創(chuàng)新，對新時代農村社會治理具有重要意義。所謂鄉(xiāng)規(guī)民約，通常的理解是指農村地區(qū)約定俗成的傳統(tǒng)習慣，或是由村民共同制定并遵守的用于本地的規(guī)約，是一種規(guī)約村民的行為準則。鄒喻等主編的法學大辭典對鄉(xiāng)規(guī)民約的解釋是：“鄉(xiāng)規(guī)民約是中國由鄉(xiāng)村群眾集體制訂，進行自我約束、自我管理，并自覺自愿履行的民間公約?！编l(xiāng)規(guī)民約形式多樣，內容廣泛且具體，與鄉(xiāng)村民眾的生產、生活息息相關，在協(xié)調鄉(xiāng)村社會關系、約束村民社會行為、保障基層群眾利益、弘揚社會文明新風尚等方面發(fā)揮著積極作用。有關研究認為，中國農村社會的非正式制度主要有兩個來源，一個是長期存在、代代相傳的如道德倫理、風俗習慣等，一個是短期形成、效應直接的如民間規(guī)約、鄉(xiāng)村慣例等。鄉(xiāng)規(guī)民約作為農村社會的非正式制度，是鄉(xiāng)村治理的常見手段和重要載體，是村民認同和行動邏輯的治理基礎。鄉(xiāng)規(guī)民約作為農村自治的重要表現(xiàn)形式，是不同于國家法律的社會規(guī)范，在鄉(xiāng)村治理中有其獨立發(fā)揮作用的空間。各種各樣的民間法、軟法、社團規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約等發(fā)揮著法律無法替代的作用。總的來看，發(fā)展到今天，鄉(xiāng)規(guī)民約建設已成為自治、法治、德治三治中自治明確的建設內容，尤其是在后發(fā)展地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約賴以生存和發(fā)生作用的社會基礎猶在，鄉(xiāng)規(guī)民約作用及效果仍然明顯，研究和建設鄉(xiāng)規(guī)民約，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的社會治理功能和作用，仍有其特殊意義。

2研究思路

2.1研究目標

為了解后發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約建設現(xiàn)狀，課題組對湖南省西部地區(qū)H市農村的鄉(xiāng)規(guī)民約建設現(xiàn)狀包括其建立、內容、執(zhí)行、作用等方面進行調查研究，通過問卷掌握鄉(xiāng)規(guī)民約現(xiàn)狀的第一手資料，分析其作用機制，并就如何優(yōu)化和完善鄉(xiāng)規(guī)民約提出建議，發(fā)揮治理作用，為推進自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)建設提供參考。

2.2調查區(qū)域和調查對象

調查區(qū)域為湖南省西部地區(qū)H市農村，該市經濟上屬于省內較典型的后發(fā)展地區(qū)，區(qū)位上屬于全國性綜合交通樞紐城市，是武陵山經濟協(xié)作區(qū)中心城市和節(jié)點城市，2018年納入國家承接產業(yè)轉移示范區(qū)，在后發(fā)展地區(qū)中具有代表性。H市現(xiàn)有13個縣市區(qū)，2000多個建制村。我們抽取了100個村進行調查，抽樣比在3.5%左右，采訪對象確定為村組織負責人，因其是鄉(xiāng)村治理責任人，對鄉(xiāng)規(guī)民約的主動建立和執(zhí)行、作用效果感受也最為明顯、真實和全面。

2.3研究設計與框架

2.3.1調查內容和指標設計課題組通過查閱相關文獻，并經過對部分村組織負責人實地訪談后，用內容分析法歸納，初步確定以鄉(xiāng)規(guī)民約的作用效果為主要調查內容，擬定由4個一級指標和10個二級指標構成的指標體系（參考調整了學者高其才、陳寒非的研究分類），見表1，旨在解決可用于驗證與對應本文后面的路徑分析框架問題。四個一級指標代表鄉(xiāng)規(guī)民約作用效果的四個維度，大致歸為生態(tài)發(fā)展、公共管理、民主權力、疫情防控。2.3.2調查問卷設計根據(jù)確定的調查內容，問卷包括三部分，第一部分是各村鄉(xiāng)規(guī)民約的基本情況（問卷第1-7題）；第二部分是各村鄉(xiāng)規(guī)民約的主要內容（第8題10個選項）；第三部分是對鄉(xiāng)規(guī)民約的作用效果進行量表測評（第9題10個選項），采用五分制李克特量表，從“很不符合”到“完全符合”每個選項分為五個等級，得分為1～5。2.3.3數(shù)據(jù)收集方法通過抽樣確定調查對象后，2020年6月至9月間向村組織負責人（村支書）現(xiàn)場發(fā)放調查問卷后收回。第一次發(fā)放問卷103份，收回有效問卷93份，后進行了第二次補充調查，收回有效問卷7份，兩次共收回有效問卷100份，調查的整體可信度較高。調查中課題組同時還重點訪談了全國鄉(xiāng)村治理示范村、省級美麗休閑鄉(xiāng)村或省級村規(guī)民約建設示范村共7個。2.3.4數(shù)據(jù)處理和分析調查結果利用社會科學統(tǒng)計分析軟件SPSS統(tǒng)計分析。本研究重點對設計的鄉(xiāng)規(guī)民約效果量表統(tǒng)計，先進行初次修正，考慮嘗試用探索因子分析測試，按特征值大于1抽取，對低值負荷（<0.5）題項刪除，如果發(fā)現(xiàn)因子抽取不夠理想，經初次修正后第二次可用固定抽取3—4個因子再分析，嘗試選取合適的探索因子歸類，然后結合鄉(xiāng)規(guī)民約內容結果，分析提出有關對策建議。本次暫不進行驗證因子分析，主要是考慮到本次調查鄉(xiāng)規(guī)民約研究的并不是評價體系構建，只需探索因子，分析找出適當?shù)闹饕S度方面，用于簡明歸類，方便進行鄉(xiāng)規(guī)民約內容建設的討論分析，所以暫不需要進一步驗證因子分析或討論結構模型和擬合度問題，那是另一個研究問題。

3調查統(tǒng)計情況

3.1基本情況

3.1.1被調查者基本情況采訪對象年齡在26歲至66歲之間，平均年齡41歲，男性占絕對優(yōu)勢，達90%；民族構成上少數(shù)民族（55%）多于漢族（45%），少數(shù)民族中又以侗族（25%）和苗族（22%）為主；文化程度上，占比最大的是大專，為47%，其次為中?；蚋咧?，占31%。調查對象所在村絕大多數(shù)已脫貧，僅有5個村人均收入在4000元以下，按該省脫貧新標準尚未脫貧。3.1.2鄉(xiāng)規(guī)民約建立情況在所調查的村中，有98%的村都立有鄉(xiāng)規(guī)民約，占絕大多數(shù)，其中經過村民討論修訂的占89%，利用其他村的規(guī)約模板的占9%，一方面說明H市農村鄉(xiāng)規(guī)民約建立的普遍性，另一方面說明在鄉(xiāng)規(guī)民約的建立中，村民參與程度高。3.1.3鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行主體情況就調查情況看，鄉(xiāng)規(guī)民約的主要執(zhí)行者正是村支“兩委”及其下屬的專門組織和人員，共占到約56%，也是新時代鄉(xiāng)村治理多元主體中處于關鍵位置的網絡節(jié)點，體現(xiàn)了本次調查對象選擇的代表性意義；傳統(tǒng)社會中鄉(xiāng)規(guī)民約主要執(zhí)行者鄉(xiāng)賢和宗族長輩則分別只占到25%和19%，表明新農村變遷帶來的時代變化。

3.2鄉(xiāng)規(guī)民約的主要內容

從調查數(shù)據(jù)看，鄉(xiāng)規(guī)民約的內容在所設計的10個方面（10個二級指標）均有涉及（表2），其中涉及到鄉(xiāng)風文明和傳統(tǒng)文化的最多，其次是公共事務、生態(tài)環(huán)境、糾紛調處和治安維持，而產業(yè)增收和醫(yī)衛(wèi)健康兩項涉及最少。

3.3鄉(xiāng)規(guī)民約治理作用效果

調查問卷進行了鄉(xiāng)規(guī)民約治理作用效果的量表分析，最后的統(tǒng)計結果通過信度效度檢驗：（1）初次修正：按特征值大于1抽取，選取最大方差法旋轉，在題項因子負荷最小系數(shù)絕對值小于0.5時不提?。航Y果顯示，總體信度92.7%，克隆巴赫a系數(shù)為0.927，大于0.9，說明問卷題項的內部一致性高:因成分矩陣結果中提取因子成分一個，題項治安維護低于0.5，統(tǒng)計結果中已忽略顯示，故修正并刪除該項。（2）用固定抽取4個因子再分析統(tǒng)計，提取法為主成分分析法，最大方差法旋轉，得出結果：①本次因子KMO值為0.92，巴特利特球形檢驗的近似卡方為708.968，顯著性為0.000，P＜0.05，符合因素分析的相關要求。②經過探索性因子分析，第一個維度得到4個題項，因子負荷為0.684～0.891，第二個維度得到3個題項，因子負荷0.684～0.750，第三個維度得到1個題項，因子負荷為0.877，第四個維度得到1個題項，因子負荷為0.92，如下表3：③本次因子成分解釋總方差的貢獻率為86.678%，達到指標要求：根據(jù)探索因子分析結果，鄉(xiāng)規(guī)民約作用的成分矩陣：第一個維度包括4個題項，分別是文化弘揚、文明建設、環(huán)境保護、產業(yè)發(fā)展，可稱為生態(tài)發(fā)展方面，第二個維度包括三個題項，分別是資產保護、公共事務、調處糾紛，可稱為公共管理方面，第三個維度包括一個題項，稱之為疫情防控方面，第四個維度包括一個題項，稱之為民主權力方面。旋轉后所有因子負荷0.68至0.92之間，解釋總方差貢獻率為86.678%達標。此結果雖然基本符合前面的研究設計，但有個別題項仍需要刪除和修正，公共管理維度中刪減一個二級指標（維護治安的作用結果最低，因未達0.5值刪除）。本文后文的對策和路向分析即可從以上4個維度展開討論。

3.4鄉(xiāng)規(guī)民約問卷調查的有關結果歸納

一是在內容上，鄉(xiāng)風文明、文化傳統(tǒng)方面統(tǒng)計結果排名普遍在前，最高達94.9%，而產業(yè)增收方面內容上統(tǒng)計結果排后58.6%。二是在效果上，保護生態(tài)環(huán)境、弘揚傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)風文明建設三方面作用最明顯，其因子載荷水平高。三是內容與作用上表現(xiàn)一致的主要是鄉(xiāng)風文明、生態(tài)環(huán)保等方面：保護環(huán)境、弘揚文化、文明建設三項內容選擇最多，其作用也最明顯，反映治理效果好。四是內容與作用上也存在不一致的矛盾，主要是產業(yè)增收雖然內容上規(guī)定較少，但是在治理作用上產業(yè)發(fā)展卻感受明顯。本文分析認為，原因在于某些鄉(xiāng)規(guī)民約內容與作用之間缺乏有效的生產機制。產業(yè)增收方面的效果在近年來政府與社會扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興過程中同步發(fā)生，顯然受益于政策扶持多，但人們潛意識仍將其歸結為更熟悉的鄉(xiāng)規(guī)民約治理作用。五是疫情防控方面的作用是新調查問題，其作用的認可來源于鄉(xiāng)規(guī)民約健康衛(wèi)生方面的有關內容，這方面的效果與內容一致。本文分析認為，鄉(xiāng)村的農民對自身健康的認識和理解水平得以加強，鄉(xiāng)規(guī)民約的健康衛(wèi)生規(guī)定得以遵守，這方面鄉(xiāng)規(guī)民約內容和效果之間形成了有效的生產機制。結合H市調研實際看，鄉(xiāng)規(guī)民約在促進鄉(xiāng)村治理，特別在肺炎疫情防控戰(zhàn)役中，以“四級干部集村部集社區(qū)”為核心推行防疫重心下沉農村和社區(qū)實現(xiàn)有效治理，鄉(xiāng)規(guī)民約在疫情防控特殊時期推進農村實現(xiàn)穩(wěn)定、教育引導貧困群眾自覺做好自身防控、迅速組織群眾自我恢復農業(yè)生產等方面都起到重要作用。

4討論：后發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約建設發(fā)展路徑

從調研訪談的綜合情況來看，自2010年《村民委員會組織法》正式規(guī)定村民自治制度，H市農村多數(shù)村公布或新修訂了鄉(xiāng)（村）規(guī)民約，對鄉(xiāng)村自治起到了一定的作用，調查結果顯示，鄉(xiāng)規(guī)民約的作用得到了充分的認同和肯定，有些鄉(xiāng)規(guī)民約的內容與作用效果形成了良好的生產機制，有部分內容與作用效果間卻還沒有形成一定的生產機制。由于H市地處武陵山片區(qū)，受經濟、文化、民俗等因素影響，區(qū)域內農村民主議定鄉(xiāng)規(guī)民約的情況并不均衡，鄉(xiāng)規(guī)民約在一些村的治理中尚未起步或流于形式，表現(xiàn)為鄉(xiāng)規(guī)民約在推進鄉(xiāng)村治理中存在著范疇不廣、效果不明、作用不強、特色不彰等問題，推動鄉(xiāng)村治理作用尚不顯著。鑒于此，本文從鄉(xiāng)規(guī)民約統(tǒng)計結果所確立的生態(tài)發(fā)展、公共管理、民主權力和疫情防控四個維度出發(fā)，進一步討論加強相關內容建設以有效提升鄉(xiāng)規(guī)民約的治理效果。

4.1強化生態(tài)發(fā)展的生態(tài)功能定位，突破治理內卷

本次調查顯示，H市鄉(xiāng)規(guī)民約在生態(tài)環(huán)保與鄉(xiāng)風文明方面的內容與作用效果有一致性，這符合生態(tài)發(fā)展的方向，不同時期、不同環(huán)境下，鄉(xiāng)規(guī)民約作用的生產機制有所不同。因此，后發(fā)展地區(qū)可結合本地農業(yè)生產區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的建設實踐，適當有效地突出生態(tài)功能區(qū)地位，強化鄉(xiāng)規(guī)民約中生態(tài)發(fā)展的功能定位，以此為契機，培育共同信任的鄉(xiāng)村規(guī)約價值觀取向，規(guī)范和調節(jié)鄉(xiāng)村利益共同體。鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用得以發(fā)揮的重要前提是做好頂層功能設計，五中全會明確，按照高質量發(fā)展要求，逐步形成城市化地區(qū)、農業(yè)生產區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。鄉(xiāng)規(guī)民約功能性設計理應堅持上述目標導向，強調農村生態(tài)功能，深化農村改革，激活鄉(xiāng)村振興內生動力；只有改進創(chuàng)新，才能改變舊的路徑依賴，突破越來越低效重復的鄉(xiāng)村管理內卷，進入以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為功能目標的新的農村發(fā)展模式和常態(tài)。

4.2提升公共管理的多元主體參與，完善協(xié)同治理

有關調查結果顯示鄉(xiāng)規(guī)民約治理效果與產業(yè)發(fā)展內容存在不一致的矛盾，我們認為應當從協(xié)同治理的角度來解決，即促進規(guī)約價值觀共同體建設和鄉(xiāng)村利益共同體規(guī)范的統(tǒng)一，其內涵就是在鄉(xiāng)規(guī)民約的建設優(yōu)化過程中，要綜合協(xié)同村民個體、鄉(xiāng)民社會、村支“兩委”基層組織、“三社合一”集體經濟組織及社會企業(yè)等多元主體之間的利益和價值取向。在規(guī)約價值觀共同體的構建中，既要堅持民族傳統(tǒng)性，也要保持開放互動性，既要建立創(chuàng)新平臺，也要完善制度措施?？梢姡?guī)約價值觀共同體是民族意識形態(tài)領域的理念賦予而不是剝奪，本質上有利于社會公平和可持續(xù)發(fā)展。對鄉(xiāng)村治理而言，這是一個協(xié)調統(tǒng)一、不斷發(fā)展的過程。鄉(xiāng)規(guī)民約作為構成不同鄉(xiāng)村價值觀共同體和組織的規(guī)范力量，將治理共同體的價值與利益等核心要素引入基層治理領域，意義在于通過對經驗事實的理論概括，在此基礎上形成對治理基本問題的一般性認識和操作執(zhí)行建議。

4.3重視民主權力和疫情防控的執(zhí)行機制，提升路徑依賴

鄉(xiāng)規(guī)民約建設既是鄉(xiāng)村治理能力建設和治理體系的一部分，也是政府主體的政策調整對象和多元共治內容。調查結果在鄉(xiāng)規(guī)民約的民主權力和疫情防控方面的作用效果提示要進一步解決執(zhí)行力的問題，執(zhí)行力在以下方面需得到重視：①對鄉(xiāng)規(guī)民約建設完善作發(fā)生性的歷史分析，實事求是結合當?shù)匾?guī)約歷史沿革形態(tài)；②鄉(xiāng)規(guī)民約建設完善中注重地區(qū)差異的敏感性；③注重觀念史和意識形態(tài)等心智結構對鄉(xiāng)規(guī)民約演化和政策活動的影響；④政府按照鄉(xiāng)村治理供給側改革及需求側管理的要求完善鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行內容，注重支持服務，使鄉(xiāng)村治理走向善治。

4.4改善社區(qū)教育，強化輿論引導，形成長效機制

鄉(xiāng)規(guī)民約的建立和執(zhí)行具有非強制性，因此必須加強教育宣傳，強化輿論引導，以期形成長效機制。在農村鄉(xiāng)規(guī)民約的教育宣傳和輿論引導中，農村社區(qū)教育作為主陣地，鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳教育應該成為農村社區(qū)教育的一項功能。但目前H市農村社區(qū)教育的發(fā)展并不平衡也不充分。調查中發(fā)現(xiàn)，部分村的社區(qū)教育氛圍較濃，社區(qū)教育活動開展得較好，鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳效果也較明顯，如一些村通過繪制平安文化、法治文化、治家格言、家風家訓等宣傳標牌和文化墻營造村民遵守鄉(xiāng)規(guī)民約的氛圍，強化鄉(xiāng)民法治、德治、自治“三治合一”理念，提高廣大村民的自覺、自為意識。如果基層農村的社區(qū)教育流于形式甚至完全沒有開展，失去對鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳和倡導，鄉(xiāng)規(guī)民約的治理作用自然無法顯現(xiàn)。因此，發(fā)揮農村社區(qū)教育宣傳作用，是促進鄉(xiāng)規(guī)民約內容與作用之間生產機制形成的重要途徑。

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作者：周明 單位：懷化廣播電視大學