導(dǎo)語(yǔ)：高等教育管理改革途徑一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、教育分權(quán)

近幾十年來(lái)，發(fā)展中國(guó)家的公共權(quán)力出現(xiàn)從中央政府向地方政府、從政府向市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。①高等教育管理職能也在從集權(quán)走向分權(quán)，我國(guó)高等教育管理體制改革要求的“轉(zhuǎn)變政府職能”、“簡(jiǎn)政放權(quán)”充分體現(xiàn)了這一趨勢(shì)：體制內(nèi)中央權(quán)力向地方轉(zhuǎn)移、體制內(nèi)權(quán)力向體制外轉(zhuǎn)移在并行推進(jìn)中，主要表現(xiàn)為向地方放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)、向市場(chǎng)分權(quán)、向大學(xué)分權(quán)。教育分權(quán)涉及諸多核心棘手問(wèn)題，大多需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)：其一，正確處理并配置好中央和地方高等教育的管理職能，其中包括國(guó)務(wù)院部門(mén)辦學(xué)的權(quán)限；政府間高等教育管理職能既要做到“無(wú)縫對(duì)接”，又要避免“交叉不清”，需要出臺(tái)更加明確具體的相關(guān)規(guī)定來(lái)解決政府職責(zé)不清的問(wèn)題。其二，正確處理好高等教育領(lǐng)域以及高校內(nèi)部黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政權(quán)之間的關(guān)系，更加清晰地界定兩者的具體職責(zé)權(quán)限與決策事項(xiàng)范圍，進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。其三，正確處理好政府與高等學(xué)校、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府應(yīng)將屬于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)范疇的權(quán)利還給大學(xué)，將應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)解決的問(wèn)題交由市場(chǎng)解決。其四，政府要切實(shí)肩負(fù)起教育規(guī)劃、教育預(yù)測(cè)、制度設(shè)計(jì)和宏觀監(jiān)控等職責(zé)。研究解決這些問(wèn)題，關(guān)鍵要樹(shù)立分權(quán)理念、設(shè)計(jì)分權(quán)制度、創(chuàng)新分權(quán)技術(shù)（機(jī)制）手段，并貫穿高等教育管理體制改革全過(guò)程。

二、政府監(jiān)管

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的方式及工具，即機(jī)制的設(shè)計(jì)有多種形式，包括直接提供、付費(fèi)和監(jiān)管等。監(jiān)管是現(xiàn)代政府重要的治理方式之一，其功能是在完全自由競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的秩序混亂損失與完全政府控制帶來(lái)的侵占損失之間作出權(quán)衡，作為新的手段，其與傳統(tǒng)手段的本質(zhì)區(qū)別在于：監(jiān)督者與被監(jiān)督者須保持距離；其核心特征在于：它是基于規(guī)則的管理方式，即依法實(shí)施的行政活動(dòng)。傳統(tǒng)行政管理是科層制管理體制，下級(jí)必須服從上級(jí)的命令和控制，爭(zhēng)議糾紛只能通過(guò)內(nèi)部渠道解決；監(jiān)管則是在監(jiān)管者獨(dú)立于被監(jiān)管者前提下的依法監(jiān)管，其爭(zhēng)議糾紛可以通過(guò)行政的或行政以外的司法、仲裁等法律途徑解決。②目前，我國(guó)對(duì)高等教育的監(jiān)管制度仍延續(xù)傳統(tǒng)的計(jì)劃管理體制。對(duì)政府直接舉辦的公辦學(xué)校，主要采取的是傳統(tǒng)的管理方式，尚未建立政府法律監(jiān)管的制度框架，也無(wú)獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)；相關(guān)職能橫向分散于各部門(mén)，教育監(jiān)管規(guī)則體系也與監(jiān)管要求相距甚遠(yuǎn)。特別是教育監(jiān)管主體既是實(shí)際承擔(dān)主要監(jiān)管職能的教育行政部門(mén)，又是公辦學(xué)校的舉辦者。在現(xiàn)行體制下，教育行政部門(mén)與被監(jiān)管的對(duì)象無(wú)法保持一定的距離，更無(wú)法保證沒(méi)有利益的牽連。③我國(guó)高等教育管理體制改革正在從傳統(tǒng)的行政管理向政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中的相關(guān)規(guī)定已充分反映這一變化。④進(jìn)一步深化改革，運(yùn)用監(jiān)管理論對(duì)現(xiàn)行高等教育管理體制進(jìn)行重構(gòu)已勢(shì)在必行，而盡快建立基于規(guī)則的、獨(dú)立于服務(wù)提供者的監(jiān)管機(jī)制則至關(guān)重要。在高等教育監(jiān)管體系中，高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)由法律授權(quán)，高等教育監(jiān)管規(guī)則應(yīng)由法律規(guī)定，監(jiān)管的執(zhí)行必須遵照法律規(guī)則與程序，監(jiān)管的結(jié)果必須可以依法追究責(zé)任。

三、大學(xué)治理

在多元主體為特征的公共治理中，有限政府是其最突出的特征，政府作用范圍大為縮小，相應(yīng)地讓渡于其他治理主體，為此政府的角色需要重新建構(gòu)。公共治理理論運(yùn)用到高等教育領(lǐng)域，政府以新型的管理模式管理大學(xué)，政府與大學(xué)之間建立合作伙伴關(guān)系，政府以合作者的身份共同參與治理大學(xué)。⑤這就需要從大學(xué)治理的角度重新審視和界定政府與大學(xué)的關(guān)系，完善大學(xué)治理模式，明確地規(guī)制政府在大學(xué)治理中享有的職權(quán)和必須承擔(dān)的責(zé)任。大學(xué)治理是指政府、市場(chǎng)、社會(huì)、大學(xué)等利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的過(guò)程。大學(xué)治理依其獨(dú)立法人的邊界分為內(nèi)部治理與外部治理，在外部治理中政府作為大學(xué)治理平等主體之一參與大學(xué)治理。實(shí)踐表明，政府在大學(xué)治理中具體職責(zé)定位尤為關(guān)鍵。從大學(xué)治理多元主體分工看，政府在大學(xué)治理中主要履行制定政策、撥款調(diào)控和評(píng)估監(jiān)管職能；政府要通過(guò)制定和出臺(tái)適當(dāng)?shù)恼撸瑓f(xié)調(diào)多元主體之間的利益關(guān)系。政府參與大學(xué)治理首先是制定政策戰(zhàn)略規(guī)劃與監(jiān)管，如制定教育的根本方針和根本目標(biāo)、組織和強(qiáng)化國(guó)家教育監(jiān)管、確定教育經(jīng)費(fèi)的投入、支出及監(jiān)管等。政府要不斷改革與完善對(duì)大學(xué)的撥款模式，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政投入的公平與效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)發(fā)展的有效調(diào)控。其次是改變政府主導(dǎo)型評(píng)估，積極扶持和發(fā)展社會(huì)中介評(píng)估，形成政府評(píng)估和社會(huì)評(píng)估協(xié)同推進(jìn)的新格局。

四、社會(huì)參與

社會(huì)力量作為大學(xué)治理平等主體之一,在參與大學(xué)外部治理中同樣發(fā)揮重要作用。社會(huì)參與大學(xué)治理是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是高等教育社會(huì)化的體現(xiàn)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)力量通過(guò)各種咨詢(xún)委員會(huì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、董事會(huì)等介入大學(xué)治理，發(fā)揮咨詢(xún)和監(jiān)督的作用，并成為高等教育管理（治理）體制的重要組成部分。我國(guó)傳統(tǒng)管理體制下的學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)、教育基金會(huì)、大學(xué)校友會(huì)、研究中心、信息中心、評(píng)估中心等高等教育中介組織，在開(kāi)展科學(xué)研究，受委托開(kāi)展各種評(píng)估，提供政策咨詢(xún)方面已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但目前，有影響的高等教育中介組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、項(xiàng)目來(lái)源、經(jīng)費(fèi)保障等方面都存在著明顯的對(duì)政府的依賴(lài)性，在教育行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，實(shí)際是代替政府行使某些職能，具有官方或者半官方性質(zhì)，缺少真正意義上中介機(jī)構(gòu)的特色功能；而沒(méi)有政府背景的中介機(jī)構(gòu)往往很難發(fā)展起來(lái)和發(fā)揮作用，這嚴(yán)重影響教育中介組織的權(quán)威性、公正性和社會(huì)聲望。⑥因此，扶持與培育社會(huì)組織是強(qiáng)化社會(huì)參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是事業(yè)單位改革的突破口。教育中介機(jī)構(gòu)和組織一般通過(guò)研究、咨詢(xún)、信息、撥款、評(píng)估、考試、督導(dǎo)等功能的發(fā)揮，溝通高校與政府、高校與社會(huì)之間的關(guān)系，不僅發(fā)揮重要的緩沖和潤(rùn)滑作用，而且成為社會(huì)管理創(chuàng)新不可或缺的參與者和重要的咨詢(xún)力量。我國(guó)高等教育管理面臨的新挑戰(zhàn)、高等教育大眾化、大學(xué)承載的社會(huì)責(zé)任和高等教育投資管理體制，對(duì)社會(huì)性因素介入大學(xué)治理提出了新要求。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》適應(yīng)了這些要求。⑦為深化完善我國(guó)教育中介組織改革，首先應(yīng)摒棄行政區(qū)域、行政級(jí)別對(duì)應(yīng)設(shè)置教育中介組織的單一思路，建立跨區(qū)域、跨部門(mén)、性質(zhì)多樣的綜合或?qū)I(yè)教育中介組織；其次，消弭中介機(jī)構(gòu)的“官辦”或“半官辦”等級(jí)色彩，確保中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性，增強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的社會(huì)參與度和社會(huì)代表性；最后，制定相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范中介組織的運(yùn)作，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作為社會(huì)力量在大學(xué)治理中的作用。

五、教育法治

在建設(shè)法治中國(guó)的進(jìn)程中，高等教育事業(yè)作為重要的公共事務(wù)，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，推進(jìn)高等教育法治化勢(shì)在必行。近三十年來(lái)我國(guó)高等教育法治化的進(jìn)程不斷推進(jìn)逐步深入，從1981年學(xué)位條例的頒布到1998年高等教育法的制定，都是我國(guó)高等教育走向法治化的重要標(biāo)志。這兩部法律與《中華人民共和國(guó)教育法》等法律以及相關(guān)法規(guī)、部門(mén)規(guī)章一起構(gòu)成現(xiàn)行高等教育的法律規(guī)范，我國(guó)高等教育領(lǐng)域的重大問(wèn)題和涉及教育領(lǐng)域的重要方面有了法律依據(jù)和保障。⑧進(jìn)入新時(shí)期，我國(guó)高等教育法治化面臨著新挑戰(zhàn)。要在改革理念、制度設(shè)計(jì)和技術(shù)（機(jī)制）選擇各層面推進(jìn)相關(guān)改革，必須樹(shù)立法治思維、運(yùn)用法治手段，逐一落實(shí)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)定治理目標(biāo)，為改革提供法律保障。在行政立法包括制定法律法規(guī)規(guī)章方面要系統(tǒng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，確保下一階段改革有法可依、有章可循、有序推進(jìn)。其一，進(jìn)一步制定和完善高等教育法律法規(guī)，以法律法規(guī)與規(guī)章明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)、大學(xué)各主體在高等教育治理中的具體權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)（責(zé)任）；用法治手段確立教育分權(quán)、規(guī)范政府監(jiān)管、完善大學(xué)治理、確保社會(huì)參與；依法明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)和大學(xué)之間的關(guān)系，重新定位各方在大學(xué)治理中的角色。其二，進(jìn)一步制定和完善高等教育法律法規(guī)，探索規(guī)范高等教育管理體制改革要求的各類(lèi)運(yùn)行機(jī)制，包括教育行政決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制。借鑒并引入行政法治規(guī)則，結(jié)合傳統(tǒng)民事法律規(guī)范，完善高等學(xué)校內(nèi)部的用人機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以及社會(huì)力量參與高等教育治理的合作機(jī)制等。其三，進(jìn)一步制定和完善高等教育法律法規(guī)，建立健全適應(yīng)傳統(tǒng)高等教育管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代高等教育治理要求的制度體系，即教育監(jiān)管規(guī)則、大學(xué)治理規(guī)則、社會(huì)參與規(guī)則，以及以大學(xué)章程為核心的大學(xué)內(nèi)部治理規(guī)則等為主要內(nèi)容的制度體系。

作者：朱維究劉永林工作單位：中國(guó)政法大學(xué)