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摘要:近年來(lái)頻繁出現(xiàn)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育管理人員虐童事件反映了幼兒保護(hù)存在的法治問(wèn)題。當(dāng)前沒(méi)有一部法律來(lái)明確規(guī)范學(xué)前教育過(guò)程中各種社會(huì)主體的法律權(quán)利及義務(wù)，是學(xué)前教育幼兒權(quán)利得不到有效保護(hù)的重要因素。依法治理我國(guó)的學(xué)前教育，保障學(xué)前教育機(jī)構(gòu)幼兒的權(quán)利已經(jīng)迫在眉睫。因此，有關(guān)學(xué)前教育的安全立法尤為重要。

關(guān)鍵詞:立法;學(xué)前教育;安全制度;立法調(diào)整范圍

近年來(lái)在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)頻繁出現(xiàn)人為傷害幼兒的事故，這些社會(huì)事件引起了人們對(duì)幼兒安全問(wèn)題的法治思考。特別是如何依法預(yù)防和處理這些安全事故還沒(méi)有一部專門的法律法規(guī)，因此，為了做到有法可依，有關(guān)學(xué)前教育安全立法已經(jīng)刻不容緩。

1目前我國(guó)學(xué)前教育過(guò)程中存在的幼兒人身傷害事故法治問(wèn)題

據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《2017-2022年中國(guó)學(xué)前教育行業(yè)市場(chǎng)前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，我國(guó)共有學(xué)前教育機(jī)構(gòu)23.98萬(wàn)所，其中公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)8.56萬(wàn)所，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)15.42萬(wàn)所。[1]這些數(shù)據(jù)說(shuō)明學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，急需法律法規(guī)來(lái)為幼兒的學(xué)習(xí)與生活安全保駕護(hù)航。1.1有關(guān)學(xué)前教育安全的法律法規(guī)缺失問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前沒(méi)有專門規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的專門法律，涉及幼兒安全的法律也不存在。除了20世紀(jì)80年代原衛(wèi)生部頒發(fā)的《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》一部有關(guān)衛(wèi)生安全的行政法規(guī)外，其他問(wèn)題只能參照適用。因此，在沒(méi)有法律可依的情況下，行政監(jiān)管顯然難以做到合法有效。發(fā)展學(xué)前教育，用法治思維和法治方式來(lái)規(guī)范和管理學(xué)前教育已經(jīng)刻不容緩?，F(xiàn)有的政府規(guī)章涉及的內(nèi)容很難產(chǎn)生法律實(shí)效性。因?yàn)橐勒瘴覈?guó)立法，部門規(guī)章無(wú)權(quán)制定法律關(guān)系主體之間的法律權(quán)利與義務(wù)規(guī)定。[2]1.2國(guó)家、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)與幼兒及其監(jiān)護(hù)人等主體間的法律關(guān)系問(wèn)題。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)對(duì)幼兒造成的權(quán)利侵害如何承擔(dān)責(zé)任，這一法律問(wèn)題的屬性當(dāng)前存在廣泛爭(zhēng)議。從我國(guó)《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等的法律規(guī)定來(lái)看，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是具有獨(dú)立法人資格的學(xué)校。因此，如果學(xué)前教育機(jī)構(gòu)對(duì)幼兒的權(quán)利實(shí)施了侵害，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在依法成立并實(shí)施教育教學(xué)的過(guò)程中還須接受國(guó)家的行政監(jiān)管，教育工作人員應(yīng)當(dāng)具備教師資格，教育機(jī)構(gòu)具有保障幼兒人身安全的責(zé)任和義務(wù)。因此學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在與幼兒的法律關(guān)系問(wèn)題上還具有一種特殊的行政法權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這是一種雙重的法律關(guān)系，即通過(guò)對(duì)學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定內(nèi)容來(lái)分析認(rèn)為學(xué)校與在校學(xué)生之間的法律關(guān)系是一種雙重關(guān)系，即部分民事法律關(guān)系與部分行政法律關(guān)系。[3]

2制定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)安全法的必要性與可行性

制定學(xué)前教育安全法是完善我國(guó)教育社會(huì)治理體系的需要。我國(guó)的義務(wù)教育、中等教育及高等教育已有較為完善的法律制度，但唯獨(dú)沒(méi)有關(guān)于學(xué)前教育的法律法規(guī)，出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題只能參照現(xiàn)有法律法規(guī)，行政法規(guī)規(guī)章上僅有《幼兒園管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程》等規(guī)定，這使得我國(guó)的學(xué)前教育法律體系成為整個(gè)教育法體系上的短板，使得整個(gè)教育法體系缺乏統(tǒng)一性和連貫性。面對(duì)近年來(lái)發(fā)生在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中侵害幼兒權(quán)利的頻發(fā)事件，必須從制度上來(lái)消除或減少這樣的事故發(fā)生。尤其是從法律制度上來(lái)針對(duì)當(dāng)前在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中發(fā)生的幼兒人身傷害事故相應(yīng)情形來(lái)具體規(guī)定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)及其教育工作人員應(yīng)當(dāng)具有的法律權(quán)利和承擔(dān)的法律義務(wù)，才能真正達(dá)到保護(hù)幼兒學(xué)生的人身權(quán)利的目的，實(shí)現(xiàn)依法治校的社會(huì)治理結(jié)果。當(dāng)前有關(guān)學(xué)前教育的立法問(wèn)題多年來(lái)已成為國(guó)家立法提案的熱點(diǎn)。自2000年在全國(guó)人民代表大會(huì)上有代表提出學(xué)前教育立法提案以來(lái)，有關(guān)人大立法機(jī)構(gòu)與教育部門的合作研究就一直在進(jìn)行，而且教育部在2011年還啟動(dòng)了學(xué)前教育立法工作。時(shí)至今日，學(xué)前教育立法已呼之欲出。

3學(xué)前教育機(jī)構(gòu)安全法的調(diào)整范圍

學(xué)前教育安全法的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)包括對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的投資舉辦人、運(yùn)行管理者、實(shí)施教育教學(xué)及日常生活看護(hù)人員、幼兒及其監(jiān)護(hù)人等在法律上的權(quán)利和義務(wù)。在立法上明確這些法律主體的權(quán)利義務(wù)是為學(xué)前教育安全法的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整范圍。同時(shí)，對(duì)幼兒在學(xué)校接受教育和生活照顧過(guò)程中涉及安全事故的預(yù)防和處理程序是安全法最為重要的調(diào)整內(nèi)容。立法調(diào)整范圍的確定有利于所要處理的法律問(wèn)題和所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系能夠?qū)嶋H進(jìn)行操作，防止在適用法律過(guò)程中出現(xiàn)無(wú)限擴(kuò)大或無(wú)法確定范圍而導(dǎo)致糾紛得不到有效解決。另外，由于我國(guó)教育體制受傳統(tǒng)思想影響大，幼兒學(xué)生的權(quán)利主體地位在實(shí)際教育教學(xué)過(guò)程中沒(méi)有得到教師的應(yīng)有尊重。因此，該法的調(diào)整范圍還需強(qiáng)調(diào)依法治校的原則，明確從事學(xué)前教育的幼師教師及管理人員的特定資格要求，安全管理及生活照顧的特定權(quán)利和義務(wù)，以及幼兒及監(jiān)護(hù)人的特定權(quán)利和義務(wù)。除此之外，立法調(diào)整范圍還應(yīng)當(dāng)與未成年人保護(hù)法、侵權(quán)法、教育法、教師法等法律中明確政府、學(xué)校投資人、學(xué)校與教師等社會(huì)主體法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系調(diào)整范圍相銜接。[4]

4學(xué)前教育機(jī)構(gòu)安全法的基本框架和主要內(nèi)容

學(xué)前教育安全立法的基本框架應(yīng)當(dāng)圍繞學(xué)校與在校幼兒學(xué)生法律關(guān)系中各自的權(quán)利與義務(wù)來(lái)展開(kāi)，將那些在實(shí)踐中被證明為行之有效的，特別是將近十余年來(lái)全國(guó)各地方立法實(shí)踐中取得的有效制度設(shè)計(jì)以基本法的形式確立下來(lái)，從而發(fā)揮有效的法治保障作用。4.1安全預(yù)防制度。安全立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為先，也是有效保障幼兒權(quán)利的最好辦法。目前，國(guó)家在安全生產(chǎn)領(lǐng)域有一套事故預(yù)防機(jī)制，但是具體應(yīng)用到學(xué)校教育教學(xué)領(lǐng)域卻少見(jiàn)，或者是參照適用。例如《安全生產(chǎn)法》第二十五條第三款規(guī)定就涉及了學(xué)校安全問(wèn)題。學(xué)前教育安全預(yù)防制度應(yīng)當(dāng)包括且不限于以下范圍：一是規(guī)范各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)安全問(wèn)題上的預(yù)防職責(zé)；二是規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦者、學(xué)校、學(xué)校教職員工的安全預(yù)防職責(zé)；三是規(guī)范幼兒學(xué)生父母或其監(jiān)護(hù)人的預(yù)防義務(wù)；四是規(guī)范為學(xué)校和在校學(xué)生提供相應(yīng)社會(huì)服務(wù)或者學(xué)習(xí)、生活等設(shè)施設(shè)備的社會(huì)組織和個(gè)人的義務(wù)。4.2事故處理制度。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教學(xué)及管理安全問(wèn)題應(yīng)急機(jī)制要明確到學(xué)校，要與在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)發(fā)生的具體情境相結(jié)合，從而形成有效的應(yīng)急預(yù)案。而設(shè)計(jì)和健全學(xué)前教育學(xué)校安全應(yīng)急管理制度的核心在于有效地運(yùn)用法律措施來(lái)整合學(xué)校及有關(guān)法律主體的各種應(yīng)急力量，實(shí)現(xiàn)學(xué)校在應(yīng)急管理方面的效率最大化，從而形成一個(gè)多元主體協(xié)作的學(xué)校安全應(yīng)急機(jī)制。有效而具有可操作性的學(xué)校安全應(yīng)急制度應(yīng)當(dāng)以學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為中心，相關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)容設(shè)計(jì)要以整合各種社會(huì)資源為調(diào)整方向。另外，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)安全事故處理程序包含了處理機(jī)構(gòu)組織的法定設(shè)置、處理過(guò)程的法定性及處理過(guò)程信息的公開(kāi)性等內(nèi)容。具體包括兩個(gè)方面的處理程序：一是學(xué)前教育學(xué)校對(duì)幼兒學(xué)生安全事故導(dǎo)致的傷害事故的應(yīng)急處理程序，二是事故責(zé)任認(rèn)定和賠償糾紛的處理程序。這一制度設(shè)計(jì)中，針對(duì)可能基于幼兒傷害事故而引發(fā)群體性事件的可能性，還需要規(guī)范事故處理信息公開(kāi)規(guī)則。4.3安全責(zé)任分配制度。在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)安全事故預(yù)防與處理過(guò)程中，單從法律責(zé)任承擔(dān)的層面來(lái)說(shuō)，各法律關(guān)系主體責(zé)任的承擔(dān)認(rèn)定涉及民事責(zé)任與公法責(zé)任兩方面。民事責(zé)任主要涉及損害賠償，而公法責(zé)任則主要涉及對(duì)安全事故承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。對(duì)于承擔(dān)民事責(zé)任需要解決兩個(gè)問(wèn)題:一是責(zé)任的分配，二是民事賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。另外，對(duì)于處理事故時(shí)涉及適用的過(guò)錯(cuò)原則，學(xué)前教育學(xué)校只對(duì)在校學(xué)生傷害事故承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，且需根據(jù)相關(guān)當(dāng)事人的行為與損害后果之間的因果關(guān)系來(lái)確定。這補(bǔ)充了學(xué)校、教職工、家長(zhǎng)、學(xué)生、第三人因過(guò)錯(cuò)沒(méi)有盡到相應(yīng)的義務(wù)，導(dǎo)致學(xué)生傷害事故發(fā)生的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其過(guò)錯(cuò)相應(yīng)的民事責(zé)任。[5]4.4安全事故損害賠償制度?；诋?dāng)前調(diào)整學(xué)前教育機(jī)構(gòu)與幼兒學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人之間關(guān)系的法律主要表現(xiàn)為民法、行政法等具有交叉規(guī)范的性質(zhì)的法律，加上我國(guó)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)具有公立和私立混合的現(xiàn)狀，因此學(xué)校在對(duì)幼兒學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人的關(guān)系處理上也有不同的實(shí)際操作方法，且這些不同性質(zhì)的學(xué)校與幼兒學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人在安全事故問(wèn)題上通過(guò)訴訟手段來(lái)解決在實(shí)踐中也不多見(jiàn)。因此，安全事故損害賠償制度在這一領(lǐng)域進(jìn)行特別規(guī)定有利于明確有效地界定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)學(xué)校與在校幼兒學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人之間的相應(yīng)法律關(guān)系，使得法律實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)對(duì)各種主體的法律責(zé)任認(rèn)定在實(shí)踐中操作起來(lái)更容易。

參考文獻(xiàn)

[1]https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/171024-dc2f0e31.html.

[2]參見(jiàn)教育部《學(xué)生傷害事故處理辦法》第二十八條.

[3]胡勁松,等.《校園傷害事故中相關(guān)法律問(wèn)題的國(guó)際比較研究》成果公報(bào).

[4]林鴻潮.論學(xué)校安全立法及其制度框架[J].教育研究,2011(8).

[5]參見(jiàn)司法解釋《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》.

作者:李嫚嫚 單位:貴陽(yáng)幼兒師范高等?？茖W(xué)校