導(dǎo)語：略論城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地增值一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農(nóng)地增值收益分配的約束性條件分析

現(xiàn)階段農(nóng)地增值收益分配主要有以下三個約束條件：（一）地方政府對土地收入的過度性依賴所形成的財政之約束地方要發(fā)展，政府要開支，政府的穩(wěn)定收入和城市基本建設(shè)投資是促進(jìn)地方發(fā)展、加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要保證和主導(dǎo)性力量。理論上說，地方政府的穩(wěn)定收入應(yīng)以當(dāng)?shù)囟愒礊橹饕揽?，但現(xiàn)實情況是，我國基層政府處在激烈的地方競逐發(fā)展的環(huán)境下，以致于一些沒有穩(wěn)定財政來源的地區(qū)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)需要通過舉債、中央財政轉(zhuǎn)移支付等方式來維持。隨著20世紀(jì)90年代以來房地產(chǎn)價格的節(jié)節(jié)攀升，土地出讓金等土地收入已成為地方財政的重要來源，很多地方政府把地方財政的來源系于土地，以未來土地收入作為舉債的憑據(jù)。無論是東部還是西部地區(qū)，地方一般預(yù)算的財政收入只能應(yīng)付政府各種日常運行成本以及社保民生支出等，而那些推動地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的資金只有依賴土地收入。這就給農(nóng)地增值的分配構(gòu)成了重要的約束條件。沒有土地收入支持的地方就開展不了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)和工作，“賣地真是被逼出來的”。[16]地方政府在對土地收入過分依賴的情況下必然會影響到農(nóng)地增值的實踐模式選擇。（二）農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中定位模糊的功能之約束農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，肇始于20世紀(jì)50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動，經(jīng)過了從初級社到高級社的合作化時期，三級所有、隊為基礎(chǔ)的時期，以家庭土地承包經(jīng)營為主要形式的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營機(jī)制的經(jīng)濟(jì)合作社時期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，它堅持社會主義的公有制，以土地為中心的主要生產(chǎn)資料為組織內(nèi)的農(nóng)民集體所有，并通過憲法和法律直接予以確認(rèn)。同時，它與農(nóng)村基層社會的自治組織具有重合性。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設(shè)的村民小組，但在當(dāng)前的農(nóng)村基層組織中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)合作社）與村民小組或村民委員會是同一機(jī)構(gòu)，即兩塊牌子一套人馬。而在某些地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實亡，有的缺乏規(guī)范化管理，有的地方管理人員素質(zhì)低下等，諸多因素導(dǎo)致在土地征用過程中出現(xiàn)本來應(yīng)有集體經(jīng)濟(jì)組織所有的補(bǔ)償費由集體掌管反而不安全的情況，以致很多地方實行村賬鄉(xiāng)管、鎮(zhèn)管。土地補(bǔ)償費屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體機(jī)構(gòu)及組織不存在的歸被征地村、組農(nóng)民集體所有，不能與村民委員會的資產(chǎn)混為一談，將屬于被征地農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)變成了村里少數(shù)人的資產(chǎn)。[17]在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展地區(qū)，土地增值更明顯，而由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在實際操作過程中的定位特殊性、模糊性，以及與村委會的重疊性導(dǎo)致了農(nóng)地增值的公平分配受到諸多制約。（三）失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中城鎮(zhèn)化資本不足之約束可以說，農(nóng)民是當(dāng)今轉(zhuǎn)型社會中受到?jīng)_擊最大的群體，要保障農(nóng)民在中央提出的“三化”同步，即城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展進(jìn)程中尋求自己安身立命的場所，必須要強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)益的保障。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，農(nóng)民外出務(wù)工，從事二三產(chǎn)業(yè)，在異地打拼的同時既加速了流入地的城鎮(zhèn)化步伐，又推進(jìn)了流出地的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體力量。改革開放以來正是農(nóng)民的頑強(qiáng)流動才使得我國固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸消解，形成了以流動農(nóng)民工為主要媒介的城鄉(xiāng)復(fù)合型二元結(jié)構(gòu)。但這種流動是不徹底的，外出務(wù)工農(nóng)民大多數(shù)很難完全融入所在城市，要使這種復(fù)合型二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扁平化，使農(nóng)民順利平穩(wěn)地轉(zhuǎn)成市民還有很長的一段路要走。也就是說，除了少數(shù)在市場經(jīng)濟(jì)中具有較強(qiáng)謀生能力的農(nóng)民家庭能夠自我實現(xiàn)城鎮(zhèn)化外，大部分農(nóng)民家庭不可能在短時期內(nèi)放棄農(nóng)地增值收益而自我城鎮(zhèn)化。顯然，無論是異地城鎮(zhèn)化、還是就地城鎮(zhèn)化，農(nóng)地增值收益在農(nóng)民家庭的合理公正分配是現(xiàn)在和今后一個時期，農(nóng)民城鎮(zhèn)化和增加農(nóng)民城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一個重要依托。因此，長遠(yuǎn)看要從法律層面保障農(nóng)民的農(nóng)地增值收益，必須明晰農(nóng)村集體土地的權(quán)益歸屬，要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)等確證頒證工作，真正使農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織，以破除失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中城鎮(zhèn)化資本不足之約束。

農(nóng)地增值收益分配的優(yōu)化選擇和制度創(chuàng)新

基于上述分析，這里從四方面提出農(nóng)地增值收益分配的優(yōu)化選擇和制度創(chuàng)新的對策建議：（一）以農(nóng)村集體土地確權(quán)為契機(jī)，構(gòu)建農(nóng)村集體土地市場體系的法制基礎(chǔ)圍繞農(nóng)地增值收益分配，存在很多利益相關(guān)方，要使各方多元化的目標(biāo)能夠彼此兼容共生、共同發(fā)展，必須構(gòu)建一套以農(nóng)村集體土地確權(quán)為基礎(chǔ)，比較完善的農(nóng)村集體土地市場體系。第一，有計劃、有步驟地推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確證工作。我國農(nóng)村地域廣大，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也不完全一致，因此需要加大宣傳力度，增加共識，降低農(nóng)村集體土地確權(quán)的交易費用。農(nóng)村集體土地的確權(quán)、登記、頒證工作是事關(guān)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的基礎(chǔ)性工作，任務(wù)細(xì)碎、繁瑣，涉及面廣，要具體到每一個地塊的位置、邊界、面積甚至其歷史淵源，因此必須發(fā)動村莊有威望、有公益心的人士共同參與。第二，把握確權(quán)的層次。第一步，農(nóng)村土地確權(quán)到村集體一級，實際上就是進(jìn)一步規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，確定農(nóng)民集體土地的邊界，明確村集體成員對集體土地這一財產(chǎn)的共同使用、處置權(quán)；第二步，正如目前作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套實驗區(qū)的成都所做的那樣，在村確權(quán)的基礎(chǔ)上，細(xì)化為農(nóng)民個人承包農(nóng)地的農(nóng)地承包證、承包山地的山地承包證和農(nóng)民的宅基地證。（二）以城鎮(zhèn)化加速期為契機(jī)，把農(nóng)地增值納入法治、民主的軌道，形成多方共贏的農(nóng)地增值機(jī)制一個完善的、多方共贏的農(nóng)地增值模式離不開一個完善的法治、民主環(huán)境。圍繞農(nóng)地增值，有關(guān)各方具有不同的立場和出發(fā)點。從中央政府看，農(nóng)地增值模式的優(yōu)化要體現(xiàn)全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的需要；地方政府的立場則是依靠土地增值收益以彌補(bǔ)地方發(fā)展不足的資金部分；開發(fā)商在某種程度上是和地方政府捆綁在一起的。而我國的農(nóng)民，他們是我國房地產(chǎn)市場中最大的利益相關(guān)方，農(nóng)地增值是他們尋求安身立命、生存發(fā)展的基石，是他們邁向城鎮(zhèn)生活的重要資本來源，但是由于農(nóng)民作為單個無組織力量的相對弱小，其利益訴求在土地增值收益分配過程中被其他集團(tuán)利益參與者削弱了。顯然，中央政府在這一復(fù)雜體系中需要發(fā)揮關(guān)鍵作用，出臺穩(wěn)定的法律、政策產(chǎn)品，形成協(xié)調(diào)多元利益的法制體系，并允許各地根據(jù)不同的情況所做出微調(diào)。此外，這一體系中地方政府的重新定位也至關(guān)重要，由于農(nóng)地增值收益已經(jīng)深深地嵌入地方政府的土地財政當(dāng)中，因此政府在農(nóng)地增值市場上必須重新恢復(fù)公共服務(wù)型政府的守夜人和仲裁人的角色，培育有利于農(nóng)民土地權(quán)利得到保證的各種農(nóng)地增值收益分配模式創(chuàng)新和發(fā)展的土壤，讓開發(fā)商和農(nóng)村集體組織等多元主體在法治化的框架下去解決利益沖突。（三）以土地占補(bǔ)平衡、土地增減掛鉤進(jìn)一步完善為契機(jī)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，適時推出“同地、同價、同權(quán)”目前我國建設(shè)用地市場實際上是一個城鄉(xiāng)分割的二元市場，城市國有土地可以通過“招拍掛”方式實行市場配置，但鄉(xiāng)村的集體建設(shè)用地只能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，農(nóng)村的土地要進(jìn)入城市市場體系，必須通過土地征收手續(xù)，即國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)的土地征收環(huán)節(jié)。從保護(hù)農(nóng)地的角度看，實行最嚴(yán)格的“耕地保護(hù)措施”，嚴(yán)格控制農(nóng)地的變性是完全可以理解的。但從基層實踐來看，由于我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程邁入了快車道，地方發(fā)展對建設(shè)用地的需求巨大，地方對土地財政依賴大，以致形成征地范圍過寬，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，對農(nóng)民權(quán)益的保障不到位，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和力度也參差不齊等現(xiàn)象，特別是強(qiáng)拆帶來的社會矛盾時有發(fā)生，影響了社會的穩(wěn)定。為有效避免此類情況的發(fā)生，國有土地管理部門和地方政府、社區(qū)集體從土地需求的實際出發(fā)，實施了“土地占補(bǔ)平衡、土地增減掛鉤”等舉措，其實質(zhì)就是在一定程度上擴(kuò)展了農(nóng)村集體土地的流通范圍，給農(nóng)村建設(shè)用地入市開辟了新空間。成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的地票交易、聯(lián)建、合作建房等都是一種新的探索。圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，近期目標(biāo)是，只要符合各類綜合或?qū)ｍ椧?guī)劃，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)該享有與國有建設(shè)用地同等的權(quán)益，通過土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、租賃、入股等多元化方式積極參與生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)，確保其可持續(xù)的生存和發(fā)展能力；中期目標(biāo)是，建立以規(guī)劃和用途管制為核心的土地市場準(zhǔn)入制度。無論何種性質(zhì)的土地，都可以公開、有償、公平進(jìn)入建設(shè)用地市場,實現(xiàn)集體土地和國有土地在土地市場上的“同地、同價、同權(quán)”，讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，分享工業(yè)化城鎮(zhèn)化的收益，充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體作用，把土地增值的收益部分真正留給農(nóng)民。（四）形成適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步發(fā)展要求、有利于農(nóng)地增值收益公平分配的新體制、新機(jī)制農(nóng)地增值模式的優(yōu)化、創(chuàng)新是在實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的大背景下，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力、推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革的強(qiáng)大動力和必要手段，也是直面城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的新階段，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵著力點和抓手。當(dāng)前，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展要求進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、堅決調(diào)整不適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，形成適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步發(fā)展要求的新體制、新機(jī)制，為此，應(yīng)在以下幾個方面進(jìn)一步厘清思路、提高認(rèn)識。第一，以各地農(nóng)地增值的創(chuàng)新實踐作為政策、制度演進(jìn)的基石，實行基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計的緊密結(jié)合；第二，以農(nóng)地增值模式的創(chuàng)新作為農(nóng)民“進(jìn)城入市”的突破口，實行城鎮(zhèn)化與市場化的緊密結(jié)合；第三，農(nóng)地增值模式的創(chuàng)新是一個從微觀到中、宏觀，從部分到整體，市場體系不斷完善的增量過程，凸顯了公平與效率的緊密結(jié)合。

本文作者：奚建武工作單位：華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院