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一、我國水利水電行業(yè)竣工環(huán)保驗(yàn)收工作現(xiàn)狀

1管理程序和技術(shù)規(guī)范已建立

目前，我國水利水電行業(yè)已建立了較為健全的環(huán)境保護(hù)全過程管理程序和環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范體系。主要包括《環(huán)境保護(hù)部建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)督檢查和竣工環(huán)保驗(yàn)收管理規(guī)程（試行）》、《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范水利水電》（HJ464—2009）等。同時(shí)，逐步完善了“三通一平”工程、蓄水階段、工程竣工等分階段環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理制度，從法規(guī)和規(guī)范層面對(duì)加強(qiáng)行業(yè)全過程環(huán)境管理明確了進(jìn)一步提升水平的要求，全面促進(jìn)了行業(yè)環(huán)評(píng)管理的可持續(xù)發(fā)展。

2竣工環(huán)保驗(yàn)收工作開展順利

2003年12月—2013年2月，環(huán)境保護(hù)部共辦理水利水電行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收112項(xiàng)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部還將水利水電建設(shè)項(xiàng)目蓄水階段環(huán)境保護(hù)工程專項(xiàng)驗(yàn)收工作委托由項(xiàng)目所在地的地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門予以督辦，對(duì)受委托督辦的或由其直接督辦的建設(shè)項(xiàng)目依法履行了竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理程序，確保對(duì)建設(shè)過程重要階段的環(huán)境保護(hù)工作予以有效管控，對(duì)鞏固完善我國現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)管理體系作出了重要貢獻(xiàn)。

3竣工環(huán)保驗(yàn)收的工作重點(diǎn)

根據(jù)水利水電工程組成及其環(huán)境影響的特點(diǎn)，工程竣工環(huán)保驗(yàn)收重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容包括：環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”及其他環(huán)保規(guī)章制度執(zhí)行情況；實(shí)際工程建設(shè)內(nèi)容與方案設(shè)計(jì)變更情況，以及由此造成的環(huán)境影響變化狀況；環(huán)境敏感保護(hù)目標(biāo)受影響情況；環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)測及主要生態(tài)影響保護(hù)措施落實(shí)情況及效果；工程施工期和試運(yùn)行期實(shí)際存在、公眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題；工程環(huán)境保護(hù)投資落實(shí)情況；因環(huán)境保護(hù)要求持續(xù)提高而應(yīng)采取的后續(xù)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)劃及相關(guān)基礎(chǔ)研究籌劃等。

二、驗(yàn)收工作存在的問題

規(guī)劃環(huán)評(píng)介入滯后，項(xiàng)目環(huán)評(píng)作用受限從本質(zhì)而言，我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是一項(xiàng)“預(yù)防為主、防患于未然”的制度，在單個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，環(huán)評(píng)的“先期介入”顯得尤為重要。規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作盡管取得了較大的進(jìn)展，但仍然存在不進(jìn)行流域規(guī)劃環(huán)評(píng)，或?yàn)榱松享?xiàng)目而補(bǔ)做規(guī)劃環(huán)評(píng)的現(xiàn)象。甚至局部地區(qū)環(huán)評(píng)執(zhí)行率低，“未批先建”、“先上車后買票”的違法現(xiàn)象屢禁不止。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)及項(xiàng)目環(huán)評(píng)早期介入滯后，存在缺乏長期觀測資料和有效控制手段等實(shí)際情況，環(huán)評(píng)制度發(fā)揮的作用有限，流域規(guī)劃與單個(gè)項(xiàng)目層次前期規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)措施不能滿足所在流域整體的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)良性發(fā)展要求，還不能為水利水電建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收提供科學(xué)、合理的參考依據(jù)。環(huán)保監(jiān)管程序缺位，環(huán)保措施缺乏后續(xù)管控按照現(xiàn)行審批流程，需在項(xiàng)目可行性研究階段完成環(huán)評(píng)文件報(bào)批。而工程后期的招投標(biāo)、施工階段發(fā)生的工程變更等重要問題，無法在可研階段的環(huán)評(píng)文件中體現(xiàn)。由于環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度執(zhí)行不夠完善，尤其對(duì)“同時(shí)設(shè)計(jì)”階段缺乏有效的監(jiān)管，使環(huán)評(píng)制度執(zhí)行力度大打折扣。同時(shí)，工程變更導(dǎo)致的新的環(huán)境影響及問題不能得到及時(shí)、有效處理，相關(guān)整改與補(bǔ)救措施難以實(shí)施，為后期工程竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收增加了難度。在對(duì)云南、貴州、四川等地區(qū)實(shí)際開展的水電項(xiàng)目環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，環(huán)評(píng)階段明確提出的，為維系流域水生生態(tài)系統(tǒng)完整性和野生保護(hù)水生生物保護(hù)的最重要手段之一的魚類增殖放流等特殊環(huán)保措施，在初步設(shè)計(jì)審查階段由于種種原因被砍掉或壓縮預(yù)算，為確保最小下泄流量而設(shè)置的生態(tài)流量泄放孔因設(shè)計(jì)變更被取消等重大變化，在項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收階段已很難再彌補(bǔ)。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督、管理及跟蹤機(jī)制，環(huán)評(píng)階段提出的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施在實(shí)施工程建設(shè)過程中不能有效落實(shí)；有的措施即使落實(shí)，因缺少相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)，其效果也難以客觀評(píng)價(jià)。為改善這種局面，環(huán)境保護(hù)行政主管部門正在努力開展環(huán)境監(jiān)理工作，但各地開展環(huán)境監(jiān)理的形式也五花八門、效果參差不齊，同時(shí)缺乏法律層面的支持，其工作內(nèi)容、程序、方法及組織模式等工作機(jī)制體系尚未最終形成并完善。規(guī)劃實(shí)施的生態(tài)影響、減緩措施、落實(shí)效果與環(huán)評(píng)階段要求的初衷有一定的差距。驗(yàn)收調(diào)查工作難以真實(shí)反映工程建設(shè)和運(yùn)營產(chǎn)生的長期性影響目前，水利水電工程竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收一般包含檢查項(xiàng)目設(shè)計(jì)所采取的環(huán)境保護(hù)措施是否實(shí)際建設(shè)和調(diào)查項(xiàng)目已顯現(xiàn)的環(huán)境影響兩部分內(nèi)容，實(shí)際過程中更側(cè)重前者。從已開展的水利水電工程竣工驗(yàn)收調(diào)查來看，聲環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境影響的調(diào)查內(nèi)容主要集中于施工期施工廢水、廢氣、噪聲防治措施和試運(yùn)營期的水環(huán)境保護(hù)措施的運(yùn)行效果，多為環(huán)評(píng)及批復(fù)中各污染防治設(shè)施的定量復(fù)核調(diào)查；生態(tài)影響調(diào)查內(nèi)容主要側(cè)重于施工期間場地生態(tài)恢復(fù)措施和水土保持措施的落實(shí)情況，多停留在收集資料的定性分析與驗(yàn)收時(shí)期的短期調(diào)查成果分析層面，而對(duì)于河流水生生態(tài)等長期性、累積性的影響，限于調(diào)查時(shí)間、調(diào)查方式和手段，能夠真正有效開展的項(xiàng)目有限。由于水利水電工程自身工程特性，在環(huán)境影響方面顯著的特征，不僅項(xiàng)目對(duì)外部社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境影響巨大，同時(shí)外部環(huán)境對(duì)工程也有較大影響。水質(zhì)保護(hù)、水溫、水文情勢變化、最小下泄流量、淹沒影響、移民拆遷、下游水資源利用等是水利水電工程建設(shè)中最常見、也是最重要的環(huán)境問題。而上述環(huán)境影響是一個(gè)長期、漸變、累積的過程，其影響效應(yīng)也是一個(gè)逐漸顯現(xiàn)的過程，尤其是流域控制性工程對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)、累積、疊加影響，在其驗(yàn)收階段并未全部顯現(xiàn)。通常水利水電工程驗(yàn)收一般在工程試運(yùn)行一年左右，實(shí)際在工程運(yùn)營初期，其產(chǎn)生環(huán)境影響，特別是生態(tài)影響還難以充分顯現(xiàn)。因此，僅通過工程驗(yàn)收階段的監(jiān)測和調(diào)查，難以反映工程對(duì)生態(tài)及環(huán)境的長期累積影響和變化趨勢。工作完成時(shí)效性差，工作成果質(zhì)量不高由于建設(shè)單位自身的原因，經(jīng)常出現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)要求不符合的情形，如貴州清水江流域某水電項(xiàng)目，未按環(huán)評(píng)批復(fù)要求采取“分層取水”措施，導(dǎo)致對(duì)下游水生生態(tài)影響程度無法明確，由于主要環(huán)保措施不落實(shí)，導(dǎo)致出現(xiàn)“久試不驗(yàn)”的狀況。另外，由于個(gè)別竣工環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查單位存在的問題，如工作作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)，調(diào)查結(jié)論不夠客觀，現(xiàn)場調(diào)查工作不全面，調(diào)點(diǎn)不明確，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書及其預(yù)審意見和批復(fù)意見的落實(shí)情況調(diào)查不夠或不認(rèn)真，環(huán)境監(jiān)測及結(jié)果分析存在問題，公眾意見調(diào)查針對(duì)性不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致調(diào)查工作完成時(shí)效差，成果質(zhì)量不高。

三、完善水利水電行業(yè)竣工環(huán)保驗(yàn)收對(duì)策建議

行政管理方面第一，進(jìn)一步推動(dòng)戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，積極發(fā)揮環(huán)評(píng)早期介入的基礎(chǔ)作用。結(jié)合《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》，積極推進(jìn)流域綜合規(guī)劃及水利水電開發(fā)規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，發(fā)揮環(huán)評(píng)制度的早期介入作用。強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)，盡快提出并完善流域開發(fā)規(guī)劃，尤其是水利水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。選擇合適的流域開展對(duì)流域規(guī)劃與單個(gè)項(xiàng)目實(shí)施后的環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)、回顧性評(píng)價(jià)及后評(píng)價(jià)。第二，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)全過程監(jiān)督管理，建立健全環(huán)境監(jiān)理機(jī)制。強(qiáng)化水利水電行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)?！叭瑫r(shí)”責(zé)任制度，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時(shí)了解工程變更情況，督促建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和施工過程中嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施和投資。建立水利水電行業(yè)環(huán)境保護(hù)工程設(shè)計(jì)備案制度，將環(huán)境監(jiān)理報(bào)告作為批準(zhǔn)試運(yùn)行和環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的重要依據(jù)。對(duì)于環(huán)境影響較大的水利水電建設(shè)項(xiàng)目，在運(yùn)行3～5年后要求必須組織開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。第三，針對(duì)水電項(xiàng)目特點(diǎn)，積極推進(jìn)分階段、分區(qū)環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作機(jī)制。應(yīng)根據(jù)工程所在地域特征和環(huán)境影響特點(diǎn)，分階段、分區(qū)開展驗(yàn)收工作。針對(duì)水利水電行業(yè)分階段環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注“三通一平”階段的環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收、蓄水階段環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收。針對(duì)移民安置環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作，則可探索采取分區(qū)驗(yàn)收思路，移民安置區(qū)暫不具備驗(yàn)收條件時(shí)，可先期進(jìn)行主體工程的竣工環(huán)保驗(yàn)收，具備驗(yàn)收條件時(shí)再適時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收。關(guān)注移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)要求，對(duì)存在的環(huán)境問題進(jìn)行梳理，并提出具體解決對(duì)策與建議，同時(shí)開展移民安置工程環(huán)境影響后評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。驗(yàn)收調(diào)查方面第一，進(jìn)一步加強(qiáng)驗(yàn)收調(diào)查工作的時(shí)效性。應(yīng)督促責(zé)任主體嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，明確環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查工作時(shí)效性的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化全過程監(jiān)管。加大針對(duì)環(huán)境違法行為的查處力度，對(duì)逾期未按要求完成限期整改的建設(shè)項(xiàng)目依法予以查處。盡快組織行業(yè)管理單位調(diào)查、梳理近期水利水電行業(yè)具備竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收條件項(xiàng)目的有關(guān)情況，有針對(duì)性地治理“久試不驗(yàn)”狀況。第二，進(jìn)一步加快完善技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化調(diào)查質(zhì)量監(jiān)管力度。積極推進(jìn)“三通一平”工程、蓄水階段環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)審查要點(diǎn)、指南等相關(guān)技術(shù)規(guī)范體系建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)水電項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查單位的質(zhì)量考核與審核管理，加強(qiáng)對(duì)驗(yàn)收調(diào)查從業(yè)人員的技術(shù)培訓(xùn)，強(qiáng)化驗(yàn)收調(diào)查工作成果質(zhì)量監(jiān)管力度。第三，進(jìn)一步規(guī)范公眾意見調(diào)查工作。建議通過頒布環(huán)保驗(yàn)收公眾意見調(diào)查等技術(shù)導(dǎo)則，用以規(guī)范并推廣環(huán)保驗(yàn)收公眾意見調(diào)查，明確調(diào)查范圍與工作程序，并使之與項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與相承接，使得環(huán)評(píng)階段公眾關(guān)心的環(huán)境問題在驗(yàn)收階段能切實(shí)予以驗(yàn)證并解決。我國水利水電行業(yè)竣工環(huán)保驗(yàn)收相關(guān)規(guī)章和技術(shù)規(guī)范雖然已初步建立，但在實(shí)際工作中，由于缺乏完善的保障機(jī)制，尚未達(dá)到預(yù)期效果。針對(duì)我國水利水電行業(yè)竣工環(huán)保驗(yàn)收工作中存在的監(jiān)管程序、環(huán)境影響效應(yīng)調(diào)查、環(huán)保措施有效性驗(yàn)證等方面的問題和不足，需要進(jìn)一步完善管理制度和監(jiān)管能力建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范相應(yīng)的工作程序、工作內(nèi)容、工作時(shí)間的要求，加快驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)規(guī)范、技術(shù)審查要點(diǎn)、環(huán)境監(jiān)理制度等一系列相關(guān)環(huán)保規(guī)章制度的制訂和完善，積極推動(dòng)開展流域水利水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)研究的有關(guān)基礎(chǔ)研究工作，為驗(yàn)收調(diào)查工作提供有效的技術(shù)保障，為健全竣工環(huán)保驗(yàn)收管理工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

作者：呂巍蔣欣慰詹存衛(wèi)工作單位：中國水利水電科學(xué)研究院中國水電顧問集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心