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一、調(diào)查對象與調(diào)查結(jié)果

我們選擇在昆明市經(jīng)濟社會發(fā)展較快、社會矛盾和信訪問題相對較多的四個主城區(qū)（盤龍、五華、官渡、西山）開展調(diào)查，以普通市民群眾作為調(diào)查對象，分別在人群相對集中的學校、幼兒園、青少年活動中心、農(nóng)貿(mào)市場、購物超市、城市廣場、社區(qū)居委會等地方進行問卷調(diào)查。并有幸結(jié)合今年奧運信訪維穩(wěn)工作，全國開展縣區(qū)委書記“大接訪”、干部“大下訪”活動，對部分領導及信訪機構(gòu)工作人員和信訪群眾進行了訪談調(diào)查。

（一）調(diào)查對象

按統(tǒng)計學原理，本次調(diào)查采取的是等距離隨機抽樣調(diào)查方法。國家統(tǒng)計局按昆明市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和常住人口確定，該市主城區(qū)經(jīng)常性住戶調(diào)查樣本應均衡性地分布為800戶。因此，我們在調(diào)查選點上已充分考慮了分布的均衡性，調(diào)查規(guī)模和樣本量確定為1000份，并將對相關(guān)人員的訪談調(diào)查作為必要的補充或拓展，被調(diào)查者基本情況如下。

1．被調(diào)查者性別比。男性507人，占總?cè)藬?shù)的50.7％；女性493人，占總?cè)藬?shù)的49.3％。性別比例均勻。

2．被調(diào)查者年齡分布。18-30歲139人，占總?cè)藬?shù)的13.9％；31-40歲305人，占總?cè)藬?shù)的30.5％；41-50歲254人，占總?cè)藬?shù)的25.4％；18-30歲165人，占總?cè)藬?shù)的16.5％；18-30歲137人，占總?cè)藬?shù)的13.7％。被調(diào)查者年齡分布合理，31-60歲的主流人群占本次調(diào)查的比例達72.4％。

3．被調(diào)查者文化程度。小學及以下59人，占總?cè)藬?shù)5.9％；初中213人，占總?cè)藬?shù)21.3％；高中（中專）355人，占總?cè)藬?shù)35.5％；大專以上373人，占總?cè)藬?shù)37.3％。中、高學歷的被訪者比例最大，占35.5%和37.3%。

4．被調(diào)查者的社會角色。企業(yè)員工232人，占總?cè)藬?shù)的23.2％；農(nóng)民114人，占總?cè)藬?shù)的11.4％；個體工商者70人，占總?cè)藬?shù)的7％；事業(yè)單位人員53人，占總?cè)藬?shù)的5.3％；國家公務員45人，占總?cè)藬?shù)的4.5％；學生17人，占總?cè)藬?shù)的1.7％；離退休人員213人，占總?cè)藬?shù)的21.3％；其它147人，占總?cè)藬?shù)的14.7％。被調(diào)查者的社會職業(yè)分布具有廣泛性。

（二）調(diào)查結(jié)果

1．人們對信訪及信訪工作的認知與認同程度。（1）群眾認為信訪工作的主要作用，點擊率最高的是：完善政治參與、輿情分析，促進社會穩(wěn)定和諧，占38.3%。而對信訪工作地了解程度，60.8%的人了解一些，6.2%的人了解較多，不了解的占33%。普通市民認為通過信訪渠道能解決問題的占21%，不能解決的占10.5%，部分解決的占46%，不清楚的占22.5%。（2）公民與社會或他人發(fā)生糾紛，群眾首先選擇的救濟方式分別為：司法渠道占19.1%，行政復議或仲裁占8.7%，調(diào)解占44.9%，信訪占27.3%。（3）人們之所以選擇信訪這種權(quán)利救濟方式，是因為信訪與其他救濟方式相比具有以下特點，被調(diào)查者選擇為：成本低占15.9%，方便易行占24.9%，制約較少占6.8%，程序簡單占17.6%，能夠解決占問題23.3%，不得已而為之占11.5%。

2．信訪工作改革的出路和意見建議。近80％的人認為我國現(xiàn)行信訪制度必須進行改革，要在完善體制、建立機制、改進方式法上下功夫。（1）對信訪工作改革的出路。市民群眾的選題比例為：強化司法、弱化信訪占16.2%，將信訪納入法制化軌道占44.8%，取消信訪占2.1%，加強信訪占36.9%。（2）對信訪工作改革的具體方式。市民群眾的選項比例如下：加強信訪法治化建設占44.2%，建立信訪工作長效機制占45.6%；進一步暢通信訪渠道，切實維護公民的合法權(quán)益占69.7%；整合資源，加強信訪機構(gòu)和隊伍建設占58.5%；強化行政機關(guān)的責任，規(guī)范其處理信訪事項的行為占66.6%；規(guī)范公民的信訪行為占42.6%。（3）對做好新時期信訪工作的意見和建議。經(jīng)過認真梳理，出現(xiàn)較多的字詞是提高工作效率，解決群眾的實際問題，部門和上下級之間不要互相推諉，提高工作人員素質(zhì)和責任心。

二、信訪工作存在問題分析

對上述調(diào)查結(jié)果進行分析不難了解到，信訪量增多與選擇救濟渠道的原因，以及信訪工作體制與機制存在弊端的成因。

（一）信訪量增多與選擇救濟渠道的分析

1．不同群體間的利益調(diào)整是信訪量增多的客觀現(xiàn)實因素。我國正處于改革的攻堅時期，體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了各方利益的調(diào)整，一些潛在的社會矛盾逐漸凸顯出來。由于我國現(xiàn)行的矛盾與糾紛解決機制不完善，社會矛盾沒有得到及時妥善地化解，形成了“老矛盾——沒有解決——新矛盾出現(xiàn)”的這樣一種惡性循環(huán)，信訪量必然增多。統(tǒng)計顯示，涉及利益關(guān)系的信訪量占79.8%。

2．人們法制觀念淡薄，“棄法崇信”現(xiàn)象嚴重。普法形式化，依法行政、依法辦事還沒有真正深入人心，加上許多信訪人的“清官”情結(jié)，期盼“清天大老爺”的出現(xiàn)，一些群眾習慣于通過信訪渠道解決訴求，遇到問題就上訪，把上訪作為解決一切問題的途徑。調(diào)查中認為法制不完備的人占68.3%，群眾習慣用信訪解決問題的人占31%。

3．信訪解決了一部分群眾的實際問題。被調(diào)查者認為信訪可以解決問題或解決部分問題的占67%。由于行政救濟渠道、司法救濟機制存在的弊端，使大量應該通過以上渠道解決的訴求涌向了信訪渠道。信訪部門不堪負重、壓力很大，在力所能及的范圍內(nèi)努力解決群眾的合理問題。（二）信訪工作體制與機制分析

1．信訪部門責重權(quán)輕，職能與職權(quán)不相匹配。53.9%的市民群眾認為，信訪部門的權(quán)限非常有限，基本沒有制約下級或者同級政府部門的權(quán)力。信訪部門對信訪案件的處理，僅有“轉(zhuǎn)辦、交辦、督辦、協(xié)調(diào)”等幾種有限手段。面對大量的信訪案件，信訪部門處于尷尬的境地，一方面要求“事要解決”，對信訪問題的處理結(jié)果負責、對社會穩(wěn)定負責，承擔社會矛盾“減壓筏”、“調(diào)節(jié)器”的職能；一方面又沒有直接影響處理結(jié)果的權(quán)力。通常就是把信訪材料層層下轉(zhuǎn)。這樣一來，必然使得老百姓的信訪材料絕大多數(shù)石沉大海，不了了之。信訪部門于是被社會戲稱為“第二郵局”。2．法制程度低、“人治”色彩濃?，F(xiàn)行信訪立法不完善，造成信訪程序性和規(guī)范性缺失，信訪人和信訪部門權(quán)利義務模糊不清，信訪的管轄范圍被迫擴容，信訪案件內(nèi)容繁雜涉及到社會生活的方方面面，造成信訪案件增加，解決難度加大。而且我國現(xiàn)行的信訪機構(gòu)實際是各級行政機關(guān)秘書型的附屬部門。由于附屬性決定其沒有相應的行政職權(quán)，在信訪案件的處理過程中往往要對行政機關(guān)負責，并征求行政機關(guān)的意見，導致信訪的行政干預性極其突出，處理程序不規(guī)范、不嚴密，許多問題的解決依靠領導的批示推進，帶有濃厚的政治與“人治”色彩。有21.6%的市民群眾持此觀點。

3．監(jiān)督無手段、協(xié)調(diào)不到位。根據(jù)《信訪條例》斌予的職權(quán)，信訪部門主要享有督促檢查權(quán)和協(xié)調(diào)處理權(quán)、以及改進工作的批評建議權(quán)。但實際工作中，信訪部門不具有具體的行政職權(quán)，使得三項職權(quán)的使行缺乏依托或載體，督促檢查無手段，協(xié)調(diào)處理很難到位，改進工作的批評建議權(quán)缺乏權(quán)威，對有關(guān)部門往往無關(guān)疼癢，難以落實，使信訪工作的功能和作用大為衰減。34.6%的群眾贊同這種觀點。

4．結(jié)構(gòu)失調(diào)，效率低下。由于信訪制度中缺乏有效、強硬的處理機制，信訪機構(gòu)之間又缺乏統(tǒng)領關(guān)系，體制結(jié)構(gòu)松散，職能交錯，缺乏內(nèi)在的溝通和協(xié)調(diào)，信息不共享，信訪資源被大量浪費和閑置，而相當一部分縣級信訪機構(gòu)卻又人員偏少、經(jīng)費匱乏，一些信訪案件常出現(xiàn)多重受理或相互推諉的現(xiàn)象，結(jié)案周期長、辦結(jié)率低。據(jù)昆明市信訪部門自身統(tǒng)計，市縣兩級信訪部門直接查處的信訪件只占信訪總量的1.5%左右。

三、做好信訪工作的建議

黨的十七大提出：最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。要妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權(quán)益機制。

（一）改革信訪制度，創(chuàng)新體制、機制。按信訪法治化的道路，把加強

現(xiàn)有信訪機構(gòu)、提高效能作為近期目標。將黨委和政府信訪部門作為派出機構(gòu)，提高權(quán)威性。

（二）加強信訪法制化建設，建立信訪工作長效機制。提高信訪立法的地位和效力等級。國務院頒布的《信訪條例》，與信訪的憲法地位并不相稱，信訪作為由憲法確定的公民基本民主權(quán)利和國家的基本民主制度，宜由全國人大制定具體的法律來加以保障。

（三）進一步暢通信訪渠道，切實維護公民的合法權(quán)益。要在繼續(xù)暢通現(xiàn)有各種信訪渠道的同時，運用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡手段，建立信訪工作信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，提高信訪工作的管理水平和工作效率。

（四）加強信訪機構(gòu)和隊伍建設。切實加強信訪干部隊伍建設，要按******總書記“對三類干部要特別關(guān)注”的要求，切實解決好信訪干部交流使用的導向問題。要進一步改善信訪部門的工作條件和環(huán)境，在人、財、物上給予更大的支持，為有效處置各類信訪問題提供必要的物質(zhì)保障。

（五）加大信訪法制宣傳教育的力度。抓好“雙教育、雙規(guī)范”，既教育公務員依法處理信訪問題，又教育公民依法信訪；既規(guī)范公務員處理信訪事項的行為，又規(guī)范公民信訪行為。

綜上所述，信訪工作及制度改革的實質(zhì)是公民訴求渠道的價值取向問題。信訪工作及體制、機制的改革還需要在基層至下而上積極探索，大膽突破，勇于進行制度創(chuàng)新，為整個信訪工作改革和信訪立法積累經(jīng)驗。

【參考文獻】：

1.中國行政管理學會：《信訪學概論》，中國方正出版社，2005年3月第1版