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內容提要政黨或執(zhí)政黨與民眾的聯(lián)系是現(xiàn)代政治的一個核心問題。它既是加強執(zhí)政黨能力建設的一個重要方面，也是政治學研究的一個重要議題。基于對這一問題普遍性之認識，文章從比較的視角簡要考察了西方發(fā)達國家在解決這一問題上所采取的一些制度安排，然后分析中國共產黨人解決這一問題的特殊方式。文章認為，政黨與民眾的聯(lián)系具有多元的方式，而且不是固定的。改革開放以來在政治領域中形成的各種形式的制度創(chuàng)新表明，中國執(zhí)政黨與民眾的聯(lián)系機制正在發(fā)生深刻的變化。

關鍵詞執(zhí)政黨聯(lián)系機制功能開發(fā)制度創(chuàng)新

一、問題的重要性

建設一個什么樣的黨以及如何建黨是中國共產黨人在新的歷史時期面臨的一個根本性、決定未來命運的大問題。外部的巨變——前蘇聯(lián)和東歐發(fā)生的事變以及一些曾長期居于執(zhí)政地位卻失去政權的政黨的經驗教訓，內部的改革——中國正在經歷從計劃經濟向市場經濟的轉軌，整個社會結構隨之發(fā)生結構性的轉變，階層和利益分化日漸顯著，黨自身的轉型——從革命黨轉變成為執(zhí)政黨，這三者的疊合構成了當下中國政治變遷的主旋律。在這樣的政治環(huán)境下，中國共產黨人居安思危，審時度勢，及時提出了加強執(zhí)政能力建設的時代話題。正是在這樣的脈絡中，我們理解了加強黨與人民群眾的血肉聯(lián)系這一話題所包含的深刻而豐富意義。

如果說中國現(xiàn)代化的經濟維度可以用“小康”(中康或大康)以及“翻幾番”和“人均美元”多少等指標來測量的話，那么中國現(xiàn)代化的政治維度就可以用民主和法治程度、“公民權利”的實現(xiàn)程度等指標來衡量。對于近代以來飽受政治動亂的中華民族而言，這些指標又可以歸結為一個——政治上的“長治久安”。從革命黨向執(zhí)政黨的轉變，領導人民建設具有中國特色的社會主義民主與社會主義法治，加強黨的執(zhí)政能力建設，所有這一切都是為了實現(xiàn)這一目標。

在這一系統(tǒng)工程中，建構一個富有活力的、充滿生機的、相互平衡的、和諧的執(zhí)政黨與民眾的制度化聯(lián)系機制，是非常重要的一個環(huán)節(jié)。這是時代為我們出的一個充滿挑戰(zhàn)性的難題。除了正面應對，我們別無選擇；除了制度創(chuàng)新，我們別無選擇。

二、問題的普遍性

古往今來的任何政體，無一例外地面臨著一個如何處置統(tǒng)治者與民眾關系的問題。所謂水能載舟亦能覆舟的比喻，便是古代中國政治家洞察此問題的一種智慧結晶。與古代政治相比，現(xiàn)代政治具有眾多不同的特征，其中以下三個對于我們的討論尤其重要：第一，人民主權理論被普遍接受并寫入憲法；第二，代議制政府與大眾參與的結合；第三，政黨政治的發(fā)展。這三個特點都以直接或間接的方式有助于民眾對政治的普遍參與，從而形成了對應于(少數(shù)人參與的)精英政治的大眾政治。大眾政治一方面改變了政治的合法性基礎，另一方面也深刻地影響了公共政策的過程。它也為政黨活動提供了廣闊的舞臺，在某種意義上可以說，現(xiàn)代政治也就是政黨政治。在政治過程中，政黨發(fā)揮著諸如政治動員、利益匯聚與表達、組織政府、提供領導、制定政策等關鍵作用。因此，統(tǒng)治者與民眾的關系也就被轉化為政黨(執(zhí)政黨)與民眾的關系。

就此而言，如何保持執(zhí)政黨與民眾的血肉聯(lián)系不是中國政治特有的問題，而是現(xiàn)代政治必須妥善處置的一個普遍問題。因此，在改革開放的今天，在一個全球化的時代，我們有必要從更為廣泛的視野來考慮這一問題，將中國政治納入比較政治的視野中去。借用對戰(zhàn)爭規(guī)律認識的描述，我們可以區(qū)分三個不同的層次：首先是政黨政治的一般共性；其次是執(zhí)政黨執(zhí)政的一般規(guī)律；最后是無產階級執(zhí)政黨執(zhí)政的特殊規(guī)律。②事實上，只有在一個比較的框架中，我們才能充分認識和真正把握中國政治的特色問題?？紤]到中國現(xiàn)代政黨制度及政黨政治在起源上是一個“舶來品”，這種比較顯得更為必要。

鑒于此，下面先簡要描述西方國家中政黨與民眾的聯(lián)系方式與基本途徑；其次考察中國政治

在這方面所具有的特征；最后一節(jié)分析改革開放以來中國政治實踐中的制度創(chuàng)新以及它們所具有的意義。

三、西方國家政黨與民眾的聯(lián)系方式

當我們談論所謂的西方政治時，一個顯而易見的事實是，西方并非一個劃齊的整塊。事實上，西方國家在政治制度和政黨制度方面存在著相當?shù)牟町?。例如，美國是一個聯(lián)邦制國家，實行三權分立，在政黨制度上是兩黨制，而法國是一個中央集權國家，實行半總統(tǒng)制，在政黨制度上是多黨制；英國雖然采取兩黨制，在政府形式上卻是行政權與立法權緊密結合的議會-內閣制。不過，若撇開具體的制度差異，就政黨的行為特征而言，有一點則是共同的，即這些國家的政黨都是在政治競爭的環(huán)境下生存和活動的。無論是在內閣制國家，還是在總統(tǒng)制國家，大眾性政黨是圍繞選舉這一中軸而出現(xiàn)和定型的。在一定程度上，可以說政黨是一個專門化了的選舉工具，其功能是推薦候選人、提出政綱。這也就是為什么當代西方政治學將“選舉”界定為民主概念的核心內容的緣故。③一旦選舉結束，政黨便通過占據(jù)國家公共職位的政治家來發(fā)揮作用。一般而言，政黨組織本身不是國家機器的組成部分。

由于西方國家的政黨依靠定期的選舉而上臺執(zhí)政(或繼續(xù)執(zhí)政，或下臺成為在野黨)，在競選過程中政黨獲得的民眾選票的多少直接決定了它們在政治體制中所扮演的角色與發(fā)揮的作用。在這種類似市場競爭的政治生態(tài)中，政黨如何保持與民眾的緊密聯(lián)系就像一把達摩克利斯之劍，高懸在各個政黨的頭上。在長期的政治實踐中，西方國家發(fā)展出了一套適合它們國情的政黨聯(lián)系民眾的制度安排。如果冒一點簡單化的風險，我們不妨將這套制度安排和運作機制概括為以下幾個方面：

首先，在政黨結構上具有多元的平等主體。無論是兩黨制還是多黨制，均意味著在政治上存在著競爭政權的對手，如果表現(xiàn)不佳，不能取得民眾的信任和滿意，對手隨時都可能取而代之。在這一意義上，多元競爭主體提供了一種克服惰性的促動機制。

其次，競爭的多維性。不但政黨之間存在著競爭，同一政黨內部的政治家之間也存在著競爭。黨內的資深政客必須應對來自組織內部的挑戰(zhàn)者/競爭者(在黨內預選或初選環(huán)節(jié))。因此，每一個政治家都必須時刻關注自身與選民保持經常性的聯(lián)系，否則在下一次選舉中很可能要“翻船”。

第三，定期舉行的自由選舉。選舉將政治競爭者的潛在威脅不時轉化成為現(xiàn)實的政治壓力，從而發(fā)揮了一種使壓力時刻存在的“保壓器”功能。

第四，投身于政治職業(yè)的政客及其輔助人員承擔起了具體的聯(lián)系功能。由于從政是一種內在的驅動，在聯(lián)系選民方面，候選人的政治主動性表現(xiàn)得淋漓盡致。

第五，“一切政治都是地方的”。這意味著任何一個候選人如果要實現(xiàn)自己當選的目標，必須

首先從自己的選區(qū)開始做起，與選區(qū)選民搞好關系。全國性的選舉是這樣，地方性的選舉更是如此。

第六，預期反饋作用。即使在某次選舉中某黨贏得了選舉，并不意味著可以高枕無憂，因為執(zhí)政期間的表現(xiàn)將成為下次選舉中選民評判的依據(jù)。這一預期反饋的機制促使在臺上的政黨在執(zhí)政期間必須關心民意、解決民生、制定出符合民眾利益的公共政策(當然實際過程遠非如此簡單)。

除此之外，其他的政治制度和社會制度也具有非常重要的作用，例如定期舉行的各種民意測驗也是幫助政黨處置與民眾關系的一個非常有力的工具。在這樣的制度安排中，西方國家形成了具有自身特色的政治秩序的“長治久安”模式。在這一模式中，通過加壓(競爭)提高政黨與民眾關系的緊張程度，以優(yōu)勝劣汰的方式確保政黨與民眾的緊密聯(lián)系。雖然執(zhí)政黨可以上上下下，變換角色，就像換乘出租車一樣，但是國家整體的政治秩序卻是基本穩(wěn)定的。執(zhí)政黨與在野黨的角色輪換機制，使政治危機可以通過政府的更迭來消解，從而將政治危機有效地終止在適當?shù)碾A段，而不使之涉及根本性的政治體制。另一方面，這種優(yōu)勝劣汰的輪換機制又有助于從反面增強政黨與民眾的聯(lián)系，這表現(xiàn)為失去政權的政黨通常會認真總結經驗，調整政策和綱領，以便在下次選舉中獲得選民的支持而再度執(zhí)政。

當然，天底下沒有免費的午餐，也沒有十全十美的制度。政黨與民眾聯(lián)系的西方模式也存在相應的問題，例如金錢政治、官職腐敗(早期曾大量出現(xiàn))、政治家的短期行為及政治周期、多黨制條件下的政局不穩(wěn)(通常表現(xiàn)為政府危機，但有時也會涉及到政體危機——如歷史上的法國)等等。

四、中國執(zhí)政黨與民眾的聯(lián)系方式

無論在國家政治制度的根本原則方面，還是作為政治制度一部分的政黨制度方面，中國與西方有著明顯的差異。自然，執(zhí)政黨與民眾的聯(lián)系機制與方式也就具有不同的特征和表現(xiàn)形式。具體而言，對于這種關系的特殊性可從以下幾個方面來把握：

第一，政治制度的特點。中國政黨制度的形式是中國共產黨領導下的多黨合作制，中國的根本政治制度是人民代表大會制，這是眾所周知的事實。不過，對于我們當下的討論而言，尚缺乏一個將政黨與國家體制聯(lián)系起來的分析維度和相應的概念。就政黨與國家的連接而言，中國實行的是一黨體制。④所謂一黨體制不是指政治結構中只存在一個政黨，而是指國家政權與政黨的聯(lián)系是穩(wěn)定的，而且這種穩(wěn)定關系具有法律的性質——中華人民共和國憲法規(guī)定了中國共產黨的領導(執(zhí)政)地位。雖然中國政治結構中還存在眾多的派，但它們只是參政黨，而不是執(zhí)政黨。它們與中國共產黨的關系不是政治地位平等、彼此可以競爭政權的政黨，而是接受中國共產黨領導的具有中國特性的黨派。這一政治格局是現(xiàn)代中國革命的歷史結果，也是當代中國政治區(qū)別于西方政治的根本特征。

其次，這一政治結構表明，不能將中國政治體制中的執(zhí)政黨與西方國家的執(zhí)政黨簡單地等同起來。在黨組織的性質、執(zhí)政地位的獲得方式、與政治結構中其他政黨的關系、黨與政府的關系等諸多方面，中國共產黨具有自身的風格。在與民眾聯(lián)系的方面，同樣具有獨特的政治邏輯。盡管不存在政權方面的政黨競爭，不存在西方意義上的定期競爭性選舉，但是中國政治有著一套自身的政治合法性及執(zhí)政黨代表性的話語。

第三，這一話語系統(tǒng)包括制度與過程兩個方面。其制度層面由兩個子系統(tǒng)組成：一是有關執(zhí)政黨先進性的論述，這種先進性乃基于對客觀的社會發(fā)展規(guī)律的認識(由馬克思主義提供)。這種對社會發(fā)展規(guī)律的認識使得中國共產黨人即使不通過定期選舉的方式，也能夠反映最廣大人民群眾的長遠利益和根本利益。這種先進性的另一個來源在于這樣一個事實，即中國共產黨是由民族的“精英”分子組成的，他們沒有任何私利，為了民族和國家的利益，為了全中國人民的利益勤奮地工作和斗爭，愿意獻出自己的熱血甚至生命。中國共產黨人在新民主主義時期的革命斗爭為這一理論作了最好的注釋。

第四，制度層面的第二個子系統(tǒng)是建國以后建構起來的，這就是憲法規(guī)定的我國的根本政治制度——人民代表大會制度。通過人民代表在縣鄉(xiāng)兩級的直選以及上層的間接選舉，當代中國確立了民主的代議制度。這為中國政治提供了另一種形式的合法性———基于人民主權原理的合法性，因此黨推薦的干部名單以及擬定的法律草案必須經由這一機構才能獲得正式的合法性。

第五，上述這兩種制度安排都以特定的方式回答了執(zhí)政黨與民眾的聯(lián)系問題。執(zhí)政黨通過先鋒隊的論述確立了自身和民眾的關系(根本利益代表與政治領導)；黨領導下的人民代表大會制度通過選舉和立法等環(huán)節(jié)確立了與民眾的聯(lián)系，并使黨的政策主張和人事安排建議得以合法化。

第六，除了上述兩種制度安排之外，中國共產黨與群眾的聯(lián)系還體現(xiàn)在政治的過程方面，亦即在實際工作中保證密切聯(lián)系群眾的操作機制，這就是中國共產黨人在長期革命實踐中發(fā)展出來的群眾路線的政治傳統(tǒng)。所謂“從群眾中來，到群眾中去”形象地揭示了黨與民眾的動態(tài)聯(lián)系過程。奪取全國政權后，中共成為執(zhí)政黨，它不但承擔著政治領導的任務，而且掌管和參與了國家和政府的實際治理工作，故戰(zhàn)爭年代的政治傳統(tǒng)在治理國家的過程中得到了延續(xù)。無論在新民主主義革命時期，還是經典社會主義建設時期，還是在改革開放時期，在中國共產黨的領導下中國人民取得了眾目所矚的偉大成就。這一事實表明，中國的經驗值得從政治學理論的層面進行系統(tǒng)的總結和深入的研究。

當然，這種肯定并不表明中國政治不存在問題。從如何改進執(zhí)政黨與民眾聯(lián)系的角度看，回顧中國共產黨誕生之日到改革開放之前()這段時間的歷史經驗，有一個問題值得我們關注，即政治過程中“自上而下”與“自下而上”之間的平衡問題?？梢酝ㄟ^以下三個事例來理解這一點。

第一，在政治決策方面，“反映與領導的平衡”。從理論上說，執(zhí)政黨與群眾的聯(lián)系有兩個基本的維度，一是政黨反映民眾的意愿及其程度；二是執(zhí)政黨引導/領導民眾實現(xiàn)政治目標的能力。前者在政治過程中體現(xiàn)為自下而上的方面(理論上，政黨的這方面功能被視為一個民意的接受裝置或反應器)，后者則表現(xiàn)為自上而下的方面(反映了執(zhí)政黨在制定和貫徹公共政策方面的自主性強度)。一般情況下，政治過程中的這兩個維度應該是前后銜接，相互平衡的。不過，不同的制度安排以及歷史傳統(tǒng)和政治文化使各國執(zhí)政黨在平衡這兩個方面所采取的處理方式是差異的。通常情況下，后發(fā)現(xiàn)代化國家中的執(zhí)政黨具有較強的自主性，很大程度上這與現(xiàn)代化的趕追模式密切相關。由于先鋒隊的政治假定——比一般群眾站得高、看得遠，以及革命勝利后所擁有的巨大政治優(yōu)勢，社會主義國家的執(zhí)政黨具有更強的自主性和獨立發(fā)揮意愿的政治空間。這就有可能出現(xiàn)這樣一種情況：政治領袖及其政黨不是簡單地反映群眾當下的利益和愿望，而是通過描述理想社會的烏托邦帶領群眾去改造社會，即使犧牲眼前的利益也在所不惜。時間長了便容易導致執(zhí)政黨與群眾聯(lián)系的疏遠，甚至引發(fā)政治合法性的危機。

第二，在干部人事制度方面，“對上負責與對下負責的平衡問題”。黨對干部的集中管理是中國政治制度的一個重要組成部分。在革命戰(zhàn)爭年代，這一高度集中的人事-組織制度保證了各條戰(zhàn)線的人才供應以及黨和政府決策的有效實施。不過，在長期的實踐中這一制度也產生了不少的弊端。盡管在任命干部的過程中也有聽取群眾意見的環(huán)節(jié)，但是領導人的意愿顯然起著決定性的作用。由此導致的一個直接結果是，各級干部培養(yǎng)成了“唯上”的習慣，如何取得上級的滿意和青睞成為工作的基本標準和最大的政績，即使群眾有意見也沒有什么關系。加上官僚體制運作的內在邏輯(諸如封鎖不利消息，浮夸，欺上瞞下等)，干部脫離群眾以及反官僚主義成為一個經常性的議題。

第三，群眾路線的“作風與制度的平衡問題”。盡管群眾路線是我黨在長期的革命斗爭實踐中培養(yǎng)起來的優(yōu)良政治傳統(tǒng)，但是有一個事實我們必須正視：為什么這一優(yōu)良傳統(tǒng)經常需要黨做出“恢復”它的決定?這是因為在很大程度上，群眾路線只是領導干部的一種工作作風。這意味著其實施與否、實施的程度、實施的效果都取決于領導人的個人素質和即時的意愿。一般情況下，在外部環(huán)境比較艱險的條件下，群眾路線實行得比較好，因為此時脫離群眾的錯誤代價可能會非常之大；而在條件比較寬松的背景下，實行群眾路線的動力就容易衰減。因此，群眾路線實行得最好的時刻，黨最有生氣的時刻，往往是黨面臨危機的時刻。這說明，群眾路線不能光停留在工作作風的層次上，它必須經歷一個的制度化的過程，從而成為不以領導人個人意志為轉移的行為規(guī)則。

上述三者表明，在中國政治的背景下，加強執(zhí)政黨與民眾的血肉聯(lián)系最需要關注的失誤是上位偏差，亦即“自上而下”有余，而“自下而上”不足；最需要彌補的是民眾政治參與的廣度和深度。

五、變革中的中國執(zhí)政黨與民眾的聯(lián)系機制

改革開放以來，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，中國的政治結構正在經歷著深刻的變化。中國共產黨從革命黨向執(zhí)政黨的轉型同時也意味著執(zhí)政黨與民眾的聯(lián)系機制和方式的與時俱進。在諸如村(居)民自治、村黨支部書記的“兩推一選”、干部公選制和公示制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革、決策咨詢與討論、行政聽政、民主懇談等制度創(chuàng)新和探索中，我們可以感覺到這一歷史性的發(fā)展趨勢。為敘述方便，筆者嘗試將改革以來發(fā)生的這種變化趨勢概括為“繼承傳統(tǒng)”、“功能開發(fā)”與“機制轉換”三個方面。

所謂“繼承傳統(tǒng)”是指，通過對現(xiàn)有體制的完善以及發(fā)揚和光大黨的優(yōu)良政治傳統(tǒng)，加強執(zhí)政黨與民眾的血肉聯(lián)系。例如健全人民代表大會制度，強化其代表功能和其他政治功能；健全政治協(xié)商制度，提高吸納社會精英的能力；加強對各級領導干部的教育(政治學習、宣傳英雄/模范事跡、懲處腐敗等正反手段)，提高干部的領導素質和民主意識；恢復和發(fā)揚群眾路線的政治傳統(tǒng)，密切與人民群眾的聯(lián)系，了解民眾的需求和呼聲，辦實事等等。

所謂“功能開發(fā)”是指，在政府行政領域進行制度創(chuàng)新和改革，擴大民眾對公共事務的參與，提高政府決策的民主性，制定符合民意的政策，滿足民眾的物質和精神需求，保障公民權利，實現(xiàn)社會公正。通過行政民主的方式調整執(zhí)政黨與民眾的關系，增強執(zhí)政黨反映民意的能力，從而增強民眾對執(zhí)政黨的政治認同，鞏固黨的執(zhí)政基礎，提高執(zhí)政能力。這集中體現(xiàn)在行政聽政、民主懇談、百姓評政府、行政公開和提高透明度等方面。

所謂“機制轉換”是指，通過制度創(chuàng)新建立執(zhí)政黨與民眾的新的聯(lián)系機制。這集中體現(xiàn)在上個世紀80-90年代的村民自治實踐之中(以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事改革方面)。在筆者看來，村民自治使群眾路線在民主實踐中經歷了一個創(chuàng)造性的轉換——將“選舉”變量納入了群眾路線，從而為干部與群眾之間的血肉聯(lián)系提供了某種制度化的程序保障，并由此形成了一個有機的、前后相銜接的完整過程。這就是：領導干部從群眾中來(由群眾選舉產生)——到群眾中去(關心群眾、調查研究、傾聽群眾的呼聲)——在此基礎上從事決策(將群眾的意見或利益考慮進來，并加以升華)——再到群眾去中(依法行政，在實踐過程中，接受群眾的檢驗，并根據(jù)這種檢驗結果來修正政策)。如果考慮時間的因素，那么這一過程還包括了定期的群眾投票的檢驗。通過“預期反饋”的原理，干部與群眾之間的關系構成了一個首尾相接，螺旋式循環(huán)，不斷調整的動態(tài)系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，政治精英的能動性與群眾的基本權利、領導人的政治合法性與政治責任、利益的代表與政策制定、干部的對上負責與對下負責均得到了較好的平衡。群眾路線的這一創(chuàng)造性轉換不但為執(zhí)政者與群眾保持密切聯(lián)系提供了制度化的機制，而且大大提高了兩者之間良性互動的概率。對于一個正在經歷從“革命黨”向“執(zhí)政黨”轉型的政黨來說，群眾路線這一傳統(tǒng)資源的創(chuàng)造性轉化具有深刻的意義。

上述三者都以不同的方式加強了執(zhí)政黨與民眾的血肉聯(lián)系。從制度建設的角度看，我們還應該考慮這三者之間的可能關系，探索如何在實踐過程中將它們“耦合”起來，創(chuàng)造出一個具有中國特色的執(zhí)政黨聯(lián)系民眾的機制來。