導語：人民政協(xié)制度與我國政治發(fā)展研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要]人民代表大會制度和人民政協(xié)制度，是我國社會主義民主政治發(fā)展的兩種重要形式，是當今中國政治發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)，決定了中國政治發(fā)展的基本走向。完善人民政協(xié)的政治協(xié)商，既是當代中國政治發(fā)展的現(xiàn)實要求，又符合世界民主理論和實踐發(fā)展的大趨勢，對有效實現(xiàn)人民當家作主具有重要的現(xiàn)實價值。

[關(guān)鍵詞]政協(xié)制度中國政治發(fā)展

我國的人民民主專政思想強調(diào)人民當家作主，人民在憲法意義上享受管理國家的權(quán)力，主要體現(xiàn)的是人民主權(quán)觀念。在當代中國的民主政治實踐中，人民民主權(quán)利的實現(xiàn)還是相當有限的。造成這種現(xiàn)象的重要原因是，我們對人民當家作主(即實質(zhì)民主)強調(diào)較多，對如何實現(xiàn)人民當家作主(即程序民主)注意不夠。

在我國，人民代表大會制度是根本政治制度，人民通過投票選舉人民代表，人民代表通過表決決定法律法規(guī)和國家發(fā)展的重大事項，是社會主義民主的重要形式；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是基本政治制度，人民政協(xié)是我國基本政治制度的集中體現(xiàn)，在我們這個幅員遼闊、人口眾多的社會主義國家里，關(guān)系國計民生的重大問題在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下進行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一?！叭嗣裢ㄟ^選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這兩種民主形式既是當今中國政治發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)，又決定了中國政治發(fā)展的基本走向。應(yīng)該說，我國的人民代表大會制度和人民政協(xié)制度都在一定程度上體現(xiàn)了實質(zhì)民主和程序民主的統(tǒng)一，但從實踐模式看，前者注重于民主的結(jié)果，后者則側(cè)重于民主的過程。因此，可以說人民政協(xié)的制度安排和政治實踐，不僅彌補了人民代表大會制度安排和實踐上的不足，反映了當代中國政治發(fā)展的現(xiàn)實要求，而且與世界民主理論和實踐發(fā)展的大趨勢相一致，是側(cè)重于程序民主的政治運作模式。

人民政協(xié)作為當代中國政治發(fā)展的基本選擇，是實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。由于“中國政治發(fā)展的現(xiàn)實條件、承擔的歷史責任和基本政治理念，共同決定了在中國民主政治發(fā)展的程序選擇必須以協(xié)商為價值偏好”，因此，協(xié)商(既是價值上又是技術(shù)上)是人民政協(xié)基本的程序選擇。以中國人民政治協(xié)商會議為載體的政治協(xié)商機制則是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的最重要和最基本的一項制度安排。

從具體內(nèi)容看，這項制度安排又分為不同層次。一是憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。當然，憲法對人民政協(xié)的制度安排是肯定性規(guī)定，而不是操作層面的規(guī)定。二是中共中央文件規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，明確提出要完善人民政協(xié)的政治協(xié)商，要進一步完善政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，并且對協(xié)商的內(nèi)容和形式作了原則規(guī)定。三是政協(xié)章程和政協(xié)自己的文件、規(guī)定等，對人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序作了綱要性規(guī)定。四是地方各級黨委貫徹中共中央有關(guān)文件的實施意見和地方政協(xié)的有關(guān)規(guī)定，在關(guān)于政治協(xié)商的內(nèi)容和形式的有關(guān)表述上，與中共中央文件和政協(xié)章程的內(nèi)容差別很小。

除了上述法律、文件、章程和規(guī)定等構(gòu)成我國人民政協(xié)政治協(xié)商的基本制度安排外，近年來，各級政協(xié)還對與政治協(xié)商相關(guān)的工作作了具體的規(guī)定，如會議制度、提案工作條例等。在實踐中，盡管人民政協(xié)的政治協(xié)商取得了不少成效，但存在的問題也不少。這些問題，既有協(xié)商程序的技術(shù)過程設(shè)計及與之相關(guān)的制度安排方面的，又有制度落實方面的。這些問題的產(chǎn)生，既有政協(xié)自身的原因，又有政協(xié)之外的因素。其主要表現(xiàn)為：

政治協(xié)商的主體不明確。政協(xié)章程及其他有關(guān)政治協(xié)商的文件、規(guī)定中對政治協(xié)商的內(nèi)容、形式有大概的規(guī)定，但對政治協(xié)商的主體并沒有直接的表述。根據(jù)政協(xié)章程，中國人民政治協(xié)商會議是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，由中國共產(chǎn)黨、各派、無黨派人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界的代表以及特別邀請的人士組成，設(shè)若干界別。因此，政治協(xié)商的主體應(yīng)是組成政協(xié)的不同界別，具體履職者是代表不同界別的政協(xié)委員。但實際運作中，政治協(xié)商往往是代表本人的政協(xié)委員之間的協(xié)商，或者是代表政協(xié)的委員與代表政府的官員之間的協(xié)商，委員的界別角色沒有凸現(xiàn)，委員與界別的關(guān)系不明確。

政治協(xié)商的內(nèi)容比較模糊。盡管政協(xié)章程及其他有關(guān)政治協(xié)商的文件、規(guī)定對政治協(xié)商的內(nèi)容作了規(guī)定，但具體內(nèi)容的邊界還是比較模糊，實際操作中往往出現(xiàn)一定的隨意性。如“重要方針政策及重要部署”、“重要的地方法規(guī)草案”、“重大問題”、“重要事務(wù)”等，對其“重要”、“重大”的把握有很大的不確定性。實踐中，像“五年”規(guī)劃這樣的重大問題，相關(guān)部門未主動提交到政協(xié)充分協(xié)商的事例也存在。

政治協(xié)商的形式和程序不夠規(guī)范。應(yīng)該說，政協(xié)章程及有關(guān)的文件、規(guī)定中，對“全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、各專門委員會會議”等形式的政治協(xié)商不僅制度安排比較周密，而且實際運作程序也比較規(guī)范，但其他形式的政治協(xié)商，其形式和程序都不夠規(guī)范，實際運行的隨意度較大，特別是根據(jù)派、人民團體的提議進行的政治協(xié)商，還缺少安排協(xié)商活動的協(xié)商機制。

政治協(xié)商的效果缺少合理評價。政治協(xié)商是實行科學民主決策的重要環(huán)節(jié)，是對重大問題、重要內(nèi)容決策的必經(jīng)程序，但實際運作中，對政治協(xié)商的效果卻缺少應(yīng)有的評價。如對協(xié)商過程中所提的各種意見和建議，往往以現(xiàn)場口頭回復為主，對于無法當場回復的，事后也沒有通過一定的形式進行反饋。因此，如何從制度安排上保證政治協(xié)商的效果及對其作出合理評價，是推進政協(xié)政治協(xié)商的必然要求。

政治協(xié)商的制度效力有一定局限。近年來，全國政協(xié)對履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化進行了積極探索，取得了明顯成效。但人民政協(xié)對政治協(xié)商的制度安排對其政治協(xié)商的效力卻存在局限性。在我國的政治架構(gòu)中，嚴格地說，政協(xié)的章程、規(guī)定只能對政協(xié)自身發(fā)生效力，而不能對別的政治主體產(chǎn)生制約。政治協(xié)商往往牽涉到政府、人大和執(zhí)政黨，因此，政協(xié)的章程、規(guī)定對政治協(xié)商的效力自然就受到限制。當然，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的中央和地方黨委轉(zhuǎn)發(fā)的有關(guān)落實政協(xié)的章程、規(guī)定等的文件，大大提升了有關(guān)政治協(xié)商的制度效力，但實際運作中也會受到各級干部的“政協(xié)意識”強弱的影響。

堅持和完善人民政協(xié)這種民主形式，對有效實現(xiàn)人民當家作主、推進當代中國政治發(fā)展具有重要現(xiàn)實價值。但上述問題的存在，影響了人民政協(xié)政治協(xié)商職能的有效展開，制約了當代中國政治發(fā)展進程。從當代中國人民政協(xié)政治協(xié)商的實踐模式看，應(yīng)著重推進以下幾個方面的完善和發(fā)展：

、明確協(xié)商政治主體在政協(xié)中的定位和作用。在人民政協(xié)中，中國共產(chǎn)黨、各派、無黨派人士和其他界別都是協(xié)商政治的主體，它們在政協(xié)組織中是以界別的形式出現(xiàn)的，要明確各界別在政協(xié)中的定位和作用，從制度安排上賦予各界別政治協(xié)商的權(quán)利和義務(wù)。

要推動組成政協(xié)的各界別有效組織化。制度是行為的規(guī)則，組織是行為的主體或角色。組織是具有共同目標的個人形成的集合。有效組織則是指該組織已形成實現(xiàn)其目標的理性的運作機制。有效組織的博弈有利于制度的形成和貫徹實施。在政協(xié)，有效組織是政協(xié)政治活動實現(xiàn)制度化和制度形成實施機制的關(guān)鍵。但目前組成政協(xié)的各界別的組織化水平較低，總體來看大多不是有效組織。各派界別和人民團體類界別雖然是組織，不過還不能稱為有效組織。非人民團體類界別是某一方面委員的集合，不是組織，界別內(nèi)部沒有組織聯(lián)系，不能發(fā)揮組織功能。因此，當前一要推進各派界別和人民團體類界別的組織化水平；二要對政協(xié)的界別設(shè)置作比較大的調(diào)整，使非人民團體類界別組織化，可以用新的社會團體如行業(yè)協(xié)會、職業(yè)團體、學術(shù)團體、公益團體、社區(qū)組織等，代替部分非人民團體類界別，這樣做，既可使參加政協(xié)的各界別有效組織化，又可滿足新的社會階層和利益群體的政治需求，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。

2、建立確定協(xié)商內(nèi)容的民主協(xié)商機制。人民政協(xié)政治協(xié)商雖已比較規(guī)范，但對協(xié)商內(nèi)容的確定卻缺少規(guī)范的機制。現(xiàn)在會議形式的協(xié)商內(nèi)容大多是由中國共產(chǎn)黨提出的，各派、人民團體和其他界別很少有機會對協(xié)商什么內(nèi)容提出意見和建議。這樣做既沒有充分調(diào)動非中共界別主體的積極性和作用，又影響了中國共產(chǎn)黨主導作用的有效發(fā)揮，容易使協(xié)商變成通報會甚至工作布置會。協(xié)商內(nèi)容應(yīng)當通過雙向甚至多向運行機制來確定，也就是在協(xié)商內(nèi)容的確定上要充分體現(xiàn)政協(xié)的協(xié)商性特征。非中共界別主體畢竟代表和聯(lián)系著多個界別的群眾，而政協(xié)作為執(zhí)政黨與各界別之間協(xié)商議事的機構(gòu)，在政治協(xié)商時，理應(yīng)關(guān)注各界別群眾的意愿與要求，把其中的重要問題作為確定協(xié)商內(nèi)容的選擇依據(jù)。

3、進一步完善政治協(xié)商的形式和程序。盡管“全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、各專門委員會會議”等形式的政治協(xié)商的制度安排比較周密，實際運作程序比較規(guī)范，但專題議政會等形式要在實踐的基礎(chǔ)上逐步完善，諸如參與協(xié)商的界別和人員、協(xié)商內(nèi)容的確定、協(xié)商進行的原則和規(guī)則以及協(xié)商成果的處理及反饋等，都應(yīng)當規(guī)范。尤其要關(guān)注的是，要積極探索根據(jù)“派、人民團體的提議”進行政治協(xié)商的問題，如果這方面能有所突破，必將促進人民政協(xié)政治協(xié)商職能的有效發(fā)揮。

參加政協(xié)的各界別都要模范地遵守《中國人民政治協(xié)商會議章程》和有關(guān)政治協(xié)商的各項規(guī)定。在制度安排上，不僅要保證參加政治協(xié)商的各界別有充分的準備時間、規(guī)范的運作程序，而且要對各界別有具體的要求，避免走過場，從形式和程序上保證協(xié)商的基本質(zhì)量和效果。當前可以探索非中共界別參與政治協(xié)商的基本要求和程序，使參加協(xié)商的各方最大限度地反映本界別廣大群眾的意志和愿望。

4、明確政協(xié)法律地位，增強政協(xié)制度效力。目前各級政協(xié)和各級人民代表大會同時召開，政協(xié)委員列席人大會議，參與協(xié)商國家和地方重大事務(wù)，政協(xié)委員的提案，相關(guān)國家機關(guān)和政府部門必須回復。政協(xié)與人大、政府、黨委一起構(gòu)成了我國現(xiàn)行政治體制的基本框架。應(yīng)該說，人民政協(xié)的政治協(xié)商在我國政治生活中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但由于人民政協(xié)政治協(xié)商的制度安排對政協(xié)政治協(xié)商的效力存在局限性，所以其作用的發(fā)揮義會受到種種內(nèi)外因素的制約。因此，我們應(yīng)該以“人民政協(xié)法”的形式從法律上進一步明確中國人民政治協(xié)商會議在整個國家政治結(jié)構(gòu)中的性質(zhì)、地位和職能，并把“就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商”的政治協(xié)商原則法律化，克服政治協(xié)商過程中的隨意性，從而增強政協(xié)的制度效力，使人民政協(xié)政治協(xié)商職能的有效發(fā)揮具有法律保障。

5、規(guī)范委員產(chǎn)生機制，探索委員專職化途徑。由于目前的委員產(chǎn)生機制不規(guī)范，造成了比例不低的協(xié)商議事能力不高的人上進入政協(xié)，影響了政協(xié)政治協(xié)商職能的有效發(fā)揮。因此，為了有效發(fā)揮政協(xié)的政治協(xié)商職能，必須規(guī)范現(xiàn)有委員的產(chǎn)生機制，把既有代表性又有政治參與能力的人士推選到政協(xié)中來。可以在某些界別中進行協(xié)商確定委員與選舉確定委員相結(jié)合的試點。委員通過選舉產(chǎn)生，既可以提高委員的協(xié)商議事能力，又可以增強委員的權(quán)利義務(wù)意識。

政協(xié)政治協(xié)商職能的有效發(fā)揮，不僅需要政協(xié)內(nèi)部制度化水平的提高，還需要有比較良好的外部環(huán)境和條件。當前，影響政協(xié)政治協(xié)商職能有效發(fā)揮的重要外部因素是政協(xié)委員都有自己的本質(zhì)工作，政協(xié)委員是非專職的。既要求委員做好本質(zhì)工作，又要當好政協(xié)委員，在實踐中很難統(tǒng)一。當本職工作與政協(xié)活動相沖突時，需要犧牲的往往是政協(xié)活動。因此，有必要探索走委員專職化的道路。此外，常委會會議的協(xié)商是政協(xié)政治協(xié)商的基本形式，搞好常委會會議的協(xié)商對政協(xié)協(xié)商政治職能的有效發(fā)揮會起到關(guān)鍵作用。