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1前言

對于中國的能源安全戰(zhàn)略而言，俄羅斯占據(jù)著舉足輕重的地位。從政治局勢來看，俄羅斯國內政局相對穩(wěn)定；從地緣政治角度來考慮，中俄油氣管道將使中國得以避開波斯灣、印度洋、馬六甲以及南中國海等戰(zhàn)略風險地區(qū)。無論是從保障國家能源安全戰(zhàn)略還是從公司經濟利益角度出發(fā)，中國石油公司都應高度重視俄羅斯能源市場。如果單從俄羅斯國家經濟對能源產業(yè)的依賴程度和自身的油氣勘探技術水平及資金儲備來考慮，引進國際大型石油公司的先進技術、資金和管理經驗，從而保證穩(wěn)定的油氣增產應該是俄聯(lián)邦政府希望看到的局面。然而，國際石油公司在俄羅斯的投資卻面臨著從國家到地方、從體制到法律法規(guī)的重重障礙。因此，從俄羅斯油氣政策入手，結合具體實例研究分析俄羅斯油氣投資環(huán)境的風險因素并找出風險根源，對拓展中國石油公司與俄羅斯的能源合作具有重要的指導借鑒意義。

2俄羅斯油氣政策變化

自前蘇聯(lián)解體以來，俄羅斯油氣工業(yè)發(fā)生了一系列以國家政策為導向的變革，極大地影響了國際石油公司在俄羅斯油氣領域的投資。俄羅斯油氣政策大體經歷了三個階段的變化：第一階段以實現(xiàn)大規(guī)模私有化及鼓勵外資為特點，貫穿整個20世紀90年代，并一直延續(xù)到普京第一個任期的末期；第二階段始于2003年，以尤科斯總裁霍爾多夫斯基的逮捕為信號，標志著俄羅斯開始加緊對油氣資源的控制；第三階段從2009年國際金融危機結束后持續(xù)至今，俄羅斯開始實行“總體控制，部分放開”的油氣政策。

2.1私有化和貸款換股份階段(1991~2002年)前蘇聯(lián)解體后，親西方的葉利欽和總理蓋達爾對俄羅斯實行了“休克療法”，開始了大規(guī)模的私有制改革。1991年9月，俄羅斯燃料能源部被重組為俄羅斯國家石油公司(Rosneftegaz)。1992年，葉利欽簽署命令，天然氣部被重組為俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司(Gazprom)。俄羅斯政府隨后拍賣了俄羅斯石油公司的大部分股份，并且對油氣工業(yè)實行“貸換股份計劃(Loansforshares)”，使一系列股份制石油公司從國有資產中脫離出來，如盧克石油公司(Lukoil)、尤科斯石油公司(Yukos)、蘇爾古特石油公司(Surgutneftegaz)、秋明石油公司(TNK)、西丹科石油公司(Sidanko)、東方石油公司(EasternOilCompa-ny)、西伯利亞石油公司(Sibneft)和斯拉夫石油公司(Slavneft)等[1]。這個階段俄羅斯急于完成市場化改革以扭轉低迷的經濟，俄政府對外國投資者持鼓勵態(tài)度，而其自身并未取得對油氣工業(yè)的絕對控制。但在整個私有化及國有資產的拍賣過程中充斥著大量暗箱操作，大部分石油公司被牢牢控制在了具有政治背景的金融寡頭手上。

2.2再國有化和國家嚴格控制階段(2003~2008年)不滿于持續(xù)低迷的經濟和日漸下滑的綜合國力，再加上金融寡頭對其自身政治地位的挑戰(zhàn)，普京上臺后開始加強國家對油氣工業(yè)的控制。2003年尤科斯石油公司總裁霍爾多夫斯基的逮捕標志著俄羅斯開始加緊對油氣工業(yè)的控制。2005年7月俄羅斯國家石油公司從Selkupneftegaz購買了34%的股份。2006年，尤科斯公司因資產凍結無力償還巨額債務而宣布破產，在俄羅斯政府的干涉下，尤科斯最大的子公司尤甘斯石油公司最終被俄羅斯國家石油公司拍得。2007年，俄羅斯國家石油公司收購了尤科斯其他剩余資產。俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司及其子公司則于2005~2007年成功地參與了一系列公司并購。2005年5~6月，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司分別收購了俄羅斯Tambeyneftegaz25%的股份和Northgas51%的股份。同年10月，又以131億美元的價格購得西伯利亞石油公司69.66%的股份。2006年末，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司與Shell、Mitsui和Mitsubishi達成協(xié)議，購得薩哈林能源公司(SakhalinEnergy)50%的股份。2007年10月，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司增加了其與雪佛龍的聯(lián)合企業(yè)NorthernTaigaNeftegaz中的股份(從先前的30%增加到75%)[2]。國家對油氣工業(yè)的控制取得了顯著成效，國家控股石油公司的油氣產量在2004~2008年短短4年中從23%一躍飆升至近40%[3]。

2.3政府嚴格控制下的選擇性開放階段(2009年~)2008年的國際金融危機使得全球經濟增速放緩、能源需求下降、油價下跌。對嚴重依賴石油出口的俄羅斯來說，此次金融危機重創(chuàng)了其國家經濟。金融危機過后，隨著油價的逐步回漲，俄羅斯政府通過減稅優(yōu)惠等政策部分放開了對外資進入能源行業(yè)的限制，希望借助外國石油公司的技術和資本提高其油氣產量，以重振國家經濟。國際石油公司在這一階段大規(guī)模進入俄油氣領域。2008年，印度國家石油天然氣集團(India′sOilandNaturalGasCorporation)以21億美元的價格，成功收購了在俄羅斯擁有大量區(qū)塊的帝國能源公共有限公司(ImperialEnergyPlc.)。2009年，俄羅斯總理普京分別會見了法國道達爾和皇家荷蘭殼牌石油公司相關人士，希望與他們合作開發(fā)北極地區(qū)的天然氣田。除了提供優(yōu)惠的財稅條款，俄羅斯政府還表示愿意通過互換股份的方式增進合作。2010年，英國BP石油公司與俄羅斯國家石油公司達成協(xié)議，聯(lián)合開發(fā)俄羅斯北極地區(qū)的油氣資源。作為交換條件，俄羅斯國家石油公司將得到BP公司5%的股份。2010年下半年，俄羅斯政府宣布了一項價值320億美元的私有化計劃，對11家國有石油公司實行股份制改革，以達到部分私有化。據(jù)該計劃，俄政府將于2011~2013年間出售俄羅斯國家石油公司15%的股份(由于BP俄羅斯股東的反對，此項計劃于2011年10月宣布流產)。

3俄羅斯油氣資源投資環(huán)境風險分析

綜合俄羅斯油氣工業(yè)和油氣政策的變化，對其油氣資源的投資風險分別從政治、經濟、體制和法律法規(guī)4個方面進行分析。

3.1政治風險

石油公司國際勘探所面臨的政治風險主要是指資源國政局或政策突然變動給投資者帶來的經濟損失或人員傷亡，其主要形式有：政府強制沒收或國有化外資資產、政策變動、恐怖襲擊、社會動蕩、政權更迭等。就俄羅斯目前的國際國內政治形勢來看，政策突變和恐怖活動是國際石油公司面臨的最大政治風險。①政策突變是國際石油公司在俄油氣領域投資所面臨的主要政治風險。從俄羅斯油氣工業(yè)及政策的三個階段來看，始終沒有形成一個穩(wěn)定的油氣政策。造成俄羅斯油氣政策不穩(wěn)定的根本原因，在于俄羅斯政府需要根據(jù)不同時期不同的經濟形勢和外交戰(zhàn)略而相應地調整油氣政策。當油價下跌產量下滑而影響俄羅斯國家經濟時，政府往往會適度降低外資進入門檻；而當認為外資將影響到俄羅斯的經濟和政治利益時，政府往往會動用行政手段直接干涉投資項目，從而導致國際投資者成本上升、經營難度增加。國家外交戰(zhàn)略也是導致俄羅斯油氣政策不穩(wěn)定的因素之一。前蘇聯(lián)解體后，在親西方的葉利欽領導下，俄羅斯開始了西方民主化的改革。然而，改革并未帶來俄羅斯經濟的好轉。相反，以美國為首的北約卻趁俄羅斯國力衰退之時大舉東擴?；趯γ裰鞲母锖捅奔s東擴的失望，在俄羅斯經濟、軍事實力大幅下滑的情況下，普京上臺后開始加緊國家對油氣資源的控制，以期利用“石油武器”達成俄羅斯的外交戰(zhàn)略目的。此外，在俄油氣政策的形成過程中還摻雜了不同寡頭集團的利益，更加劇了其油氣政策的不穩(wěn)定性。②恐怖活動、地區(qū)沖突和極端民族主義是國際石油公司所面臨的另一類政治風險。俄羅斯的恐怖活動和地區(qū)沖突呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，嚴重威脅著外資資產的安全。在這些恐怖事件和地區(qū)沖突中威脅較大的包括2000年的車臣危機，2004年的莫斯科地鐵爆炸事件和北奧賽梯的恐怖襲擊事件，2008年與格魯吉亞的戰(zhàn)爭，2010年莫斯科盧比揚卡和文化公園地鐵爆炸案以及2011年俄羅斯首都機場的恐怖襲擊事件。此外，俄羅斯的排外情緒與極端民族主義日趨嚴重，在俄羅斯遠東地區(qū)近年來就發(fā)生了排華的暴力事件，從而增大了中國石油公司的運行風險。

3.2經濟風險

石油勘探開發(fā)的經濟風險主要來自地質風險和金融風險兩個方面。地質風險主要是未知的地質條件給勘探開發(fā)帶來的成本風險。在俄羅斯對外放開的油氣資源中，大都集中在地質條件惡劣或勘探難度較大的深海地區(qū)，因此會給國際石油公司的勘探開發(fā)帶來巨大的經濟風險。金融風險主要是指由于東道國稅收政策、外匯政策或對外商投資企業(yè)中股權政策的變動，從而給外來投資企業(yè)可能造成的經濟損失，如通貨膨脹、匯率下跌、禁止匯兌等。俄羅斯單一的能源經濟和脆弱的金融機構在面對諸如全球性金融危機時缺乏抵抗力，從而會給國際投資者帶來極大的金融風險。以亞洲金融危機為例，俄羅斯GDP從1997年的4280億美元下跌到1998年末的2820億美元，國家無力償還巨額債務，導致大量外資撤離；在匯率方面，盧布貶值高達70%，致使外資嚴重縮水。與上年同期相比，1999年上半年國外投資額下降了44.5%。在國家經濟持續(xù)低迷的情況下，嚴重依賴石油出口的俄政府常常會施以嚴格財稅政策，從而增加了國際石油公司的生產成本。

3.3管理體制風險

管理體制風險指的是俄羅斯“聯(lián)邦政府-公司-地方政府”混合型的油氣資源管理體制極大地制約了國際石油公司在俄油氣領域的投資。①油氣輸送管道國家壟斷與行政干預影響了國際石油公司的利益。一方面，俄羅斯通過對油氣輸送管道的國家壟斷實現(xiàn)國家對油氣資源的控制。俄羅斯國家石油運輸公司(Transneft)和俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司壟斷了俄境內所有石油和天然氣運輸管道，使得國際石油公司處處受制。2007年，在俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司拒絕提供天然氣輸送管道后，TNK-BP被迫以低價向其出售了在西伯利亞Kovytka氣田的股份，從而使俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司取得了絕對控股權。另一方面，俄羅斯通過動用行政手段來達到國家對油氣資源的控制。2003年的尤科斯案就向國際石油公司清楚地傳達了一則信息———俄羅斯的國家行政手段是凌駕于司法體制之上的。此外，2006年俄政府還以違反環(huán)境法規(guī)為由，迫使殼牌將其控股的SakhalinEnergy公司一半的股份低價轉讓給俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司[2]。②俄羅斯石油公司對外資的抵觸情緒制約了國際石油公司在俄油氣領域的投資活動。20世紀90年代中后期，俄羅斯政府為吸引外資、提高油氣產量，出臺了產量分成協(xié)議法。相對于許可證辦法，產量分成協(xié)議為外資資產和利潤分成，以及明確資源所有權提供了保障，從而使得所有權不隨政治風向的改變而變化，因而深受國際石油公司青睞。然而，俄羅斯石油公司卻對此持抵觸情緒。首先，俄羅斯石油公司已擁有大量油氣資源的開采許可權，相對于國際石油公司而言，產量分成項目并非俄羅斯石油公司的優(yōu)選目標。此外，產量分成協(xié)議法對分成比例、油氣產量、稅率制度等都有明確的規(guī)定，使得俄羅斯石油公司暗箱操作的可能性大大降低。以往俄羅斯石油公司常采用瞞報產量或以低于市場價格的內部交易價格進行石油交易，從而達到在固定稅率制度下降低納稅金額的目的[4]。因此，俄羅斯石油公司對待外資常持消極態(tài)度。③俄地方政府力圖參與利益分配，增加了國際石油公司的運營成本。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦地下資源法》，地方政府享有部分石油法律管轄權，參與所轄地區(qū)油氣資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護和利用[5]；根據(jù)俄聯(lián)邦稅法，地方特別是油田所在地政府有權根據(jù)地方特點和實際需要，制定和實施特定的稅費繳納規(guī)定。在很多俄羅斯偏遠地區(qū)，地方經濟對油氣開發(fā)的稅收收入依賴度相當強，因此不時出現(xiàn)地方政府利用稅費做文章，向國際石油公司征收額外稅費。2004年，俄羅斯聯(lián)邦阿爾漢格爾斯克州稅務局和涅涅茨自治州政府就以道達爾虛夸2001~2002年勘探花費為由，拒絕向其退還高達3.4億盧布的增值稅。此外，國際石油公司還面臨著當?shù)仄渌ㄒ?guī)和相關制度的限制，如環(huán)保規(guī)定、用人規(guī)定等。

3.4法律法規(guī)風險

法律法規(guī)風險是指俄羅斯法制建設的滯后性和脆弱性給國際投資者帶來的經濟損失的可能性。從前蘇聯(lián)解體后俄能源法律法規(guī)的發(fā)展來看，俄羅斯政府不時調整或出臺新的法律法規(guī)，以加強對油氣資源的控制。俄羅斯最新修訂的《地下資源法》規(guī)定，國際石油公司參與戰(zhàn)略性原材料(石油儲量超過7000×104t的油田或天然氣儲量在500×108m3的氣田)開發(fā)時，在合資公司中所持的股份不能超過50％。2006年新修訂的《俄聯(lián)邦外國投資法》則對國際石油公司參與戰(zhàn)略資源開發(fā)做出了更加嚴格的限制，如外國公司收購戰(zhàn)略公司股份超過25％或獲得地下資源區(qū)塊使用權份額超過10％均需獲得政府批準[6]。俄羅斯2008年最新出臺的《有關外資進入對國防和國家安全具有戰(zhàn)略性意義行業(yè)程序》，將俄天然氣工業(yè)公司、盧克石油公司、俄羅斯國家石油公司、蘇爾古特石油天然氣公司、韃靼石油公司、TNK-BP石油公司列入俄羅斯國家戰(zhàn)略性企業(yè)，外資對此類公司的控股權不得超過25%~50%。對于一個油氣勘探項目來說，周期大都超過6年，長的達到幾十年，法律法規(guī)突變將大大縮短國際石油公司的風險預警時間，從而嚴重影響國際投資者在俄羅斯的經濟利益。

4總結與建議

以上對俄油氣政策變化的分析表明，國家油氣政策導向直接決定了俄羅斯油氣資源投資環(huán)境的開放程度。俄羅斯私有化改革失敗后，越來越注重政府對油氣資源的控制，并以此作為振興俄羅斯的重要手段。但受其經濟、人口、技術條件的制約，俄羅斯又不得不在政府總體控制下對油氣資源實施有選擇性的開放，特別是對勘探難度大的深海地區(qū)和自然條件惡劣的遠東地區(qū)，從而滿足其經濟增長和外交戰(zhàn)略的需要。通過對俄羅斯油氣資源投資環(huán)境的風險分析不難看出，國際石油公司在俄投資所面臨的最大風險源于俄羅斯油氣政策的不穩(wěn)定性。俄羅斯的油氣政策是服務于其經濟和外交戰(zhàn)略的工具和手段，并且直接或間接地影響著俄羅斯經濟、資源管理體制和法律法規(guī)的形成和變化。與中東、非洲的資源國不同，作為曾經的世界一極，俄羅斯一直都在重塑其大國地位。而且，這種大國理念已深深根植于俄羅斯的民族文化和政治環(huán)境中。然而，隨著經濟和軍事實力的雙雙下滑，俄羅斯唯有使用能源武器來達成其經濟和外交戰(zhàn)略目標。因此，俄羅斯經常調整其油氣政策以適應不同時期經濟發(fā)展和外交戰(zhàn)略的需要。這是造成俄羅斯油氣政策反復變動的根本原因，也是國際石油公司在俄油氣資源領域投資所面臨風險的根源。對此，中國石油公司需要從以下幾個方面做出相應地調整和變化。

4.1加強多邊合作，尤其是加強與俄國家控股石油公司的合作

中國石油公司在俄羅斯油氣領域的直接投資困難重重。2002年，中石油欲以30億美元競購俄羅斯斯拉夫石油公司，遭到了從俄羅斯石油公司到政府上上下下的反對。2002年12月5日，俄羅斯杜馬以255票贊成63票反對通過決議，“禁止政府占股超25%以上的外國石油公司參加競標”。作為唯一一家政府控股的外國石油公司，此舉被看作直接針對中石油收購案。在各方壓力下，中石油只得無奈退出，最終斯拉夫石油公司被西伯利亞石油公司和秋明石油公司以遠低于中石油競拍價的18億美元拍得。此后，因俄羅斯政府的干預，中石油還先后在對尤甘斯和斯基姆爾石油公司的收購中敗北。以上案例告訴我們，在投資方式的選擇上，要謹慎采取直接投資的方式。俄羅斯政府視油氣資源為國家戰(zhàn)略資源，對外國投資者介入本國油氣田勘探開發(fā)實施了限制，特別是對外國控股本國石油公司的限制更嚴。對此，中國石油公司應加強與俄羅斯國家控股的石油公司的合作，以聯(lián)合參股的形式減少俄政府的戒心和直接行政干涉。2006年，中石化與俄羅斯國家石油公司聯(lián)手完成了對俄羅斯烏德穆爾特石油公司股份的收購。在此次競標中，中石化成功擊敗了自己的競爭對手———印度石油天然氣公司與俄羅斯伊捷拉公司組成的戰(zhàn)略同盟。相比自己的競爭對手，中石化的得勝之道就在于選擇了俄羅斯國家控股的石油公司為合作伙伴。

4.2加強資產交換合作，以中下游資產換取上游勘探開發(fā)項目

通過在國內與俄羅斯石油公司開展合作，協(xié)助其進入國內煉油化工或銷售市場，并以此為籌碼，進入俄羅斯油氣勘探開發(fā)市場。從近期俄羅斯能源戰(zhàn)略走勢來看，它希望實現(xiàn)油氣業(yè)務的全球化、垂直一體化，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司與殼牌達成戰(zhàn)略聯(lián)盟以及俄羅斯國家石油公司與BP的互換股權計劃，就是俄羅斯希望借自身的油氣資源以拓展其全球業(yè)務的表現(xiàn)。實際上，中國石油公司曾多次采用此種方式進入門檻較高的國外油氣市場。中石油通過與俄羅斯石油公司在一系列零售、煉化項目上的合作，換得了其對俄羅斯部分油氣資源的購買權。2007年，中石化與沙特阿美公司達成了在福建建設1200×104t/a乙烯的煉油乙烯項目和包括約750個加油站在內的成品油營銷合資項目，并由此成功拓展了在沙特的油氣開發(fā)和石油工程市場。

4.3利用自身勘探開發(fā)技術優(yōu)勢和俄優(yōu)惠政策實現(xiàn)有效合作

雖然俄羅斯還將繼續(xù)實行國家對油氣資源的控制，但是合作的大門并未關閉。一是俄羅斯現(xiàn)有油田大都已經成熟，產量開始下降。長遠來看，俄羅斯的石油產量若想保持持續(xù)增長，避免石油峰值的過早出現(xiàn)，就不得不依賴于國際石油公司先進的技術、雄厚的資金以及成熟的管理經驗以提升老油田的產量，同時重點開發(fā)資源豐富但自然環(huán)境惡劣、對勘探開發(fā)技術要求高的北極大陸架和遠東地區(qū)。為吸引國際石油公司在西伯利亞地區(qū)的能源合作，2006年俄羅斯出臺了“礦采稅級差稅制”，在老油田和條件惡劣地區(qū)實行稅率優(yōu)惠。二是出于自身能源安全戰(zhàn)略的考慮，俄羅斯希望出口渠道多元化，特別是加強與亞太地區(qū)的能源合作。中國石油公司往往在精細勘探開發(fā)方面具有比較優(yōu)勢，在與俄羅斯的能源合作過程中，應注重加大宣傳我方相關技術優(yōu)勢對俄羅斯增儲上產的重要作用。鑒于此，中國石油公司應組織相關人員，研究俄羅斯在不同油氣勘探開發(fā)領域中的不同問題及相關技術對策；通過多渠道的合作方式(包括科技研究領域)，形成由表及里的戰(zhàn)略合作策略，逐步打開油氣資源的合作通道；同時，要充分利用好俄羅斯的優(yōu)惠稅費政策，選取最佳投資區(qū)域，特別是不能低估老油氣田和生產條件惡劣地區(qū)的油氣田的經濟效益。

4.4堅持兩條腿走路———勘探開發(fā)與工程技術服務

并行在俄羅斯緊縮的油氣政策面前，中國石油公司應堅持兩條腿走路，利用自身在工程服務項目上的技術和價格優(yōu)勢另辟捷徑、打開局面。除上游直接投資外，承攬俄油氣工程服務項目也是有效規(guī)避投資風險、實現(xiàn)投資增效的重要措施。近幾年，俄羅斯在油氣領域再國有化、排斥外資的現(xiàn)象愈來愈嚴重，而憑借中國石油公司擁有的先進設備和技術、豐富的人力資源以及較低的工程報價優(yōu)勢，利用俄羅斯加快油氣資源開發(fā)、急需工程作業(yè)隊伍的有利時機，承攬其油氣工程服務項目，則可能獲得相對較為穩(wěn)定的收益并借此贏得勘探開發(fā)項目的機會。事實上，中國石油公司在其他資源國就取得過類似的成功案例。中原石油勘探局于2000年進入也門和沙特的鉆井市場，憑借其優(yōu)質的技術服務，為隨后中石化成功收獲也門S2區(qū)塊和沙特B區(qū)塊打下了堅實的基礎[7]。

4.5韜光養(yǎng)晦，把握時機

戰(zhàn)略絕非一時之策，中國石油公司的“走出去”戰(zhàn)略將是一項全局的、長遠的、艱巨的目標，需要根據(jù)信息、資源的變化做出動態(tài)的決策。根據(jù)俄羅斯油氣政策的變化來判斷，外資進入俄羅斯的最佳時機有兩個：一是當俄羅斯需要開發(fā)新油氣田或對老油氣田進行穩(wěn)產時；二是當油價急劇下跌、經濟低迷時。在這兩個時間點，俄羅斯都需要引進國外石油公司的先進技術、資本和管理經驗來達到油氣增產之目的。因此，在提升自身綜合競爭實力的同時，中國石油公司必須以積極的態(tài)度做好各項準備，當機遇來臨之時果斷介入。