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一、中美證券市場行政處罰機制概述

我國證券市場政府監(jiān)管大致經(jīng)歷了三個時期：第一個時期上海和深圳的地方政府對證券市場進行非集中性的監(jiān)管，政府的職能定位為為企業(yè)融資解困；第二個時期的證券監(jiān)管表現(xiàn)為證券委和地方監(jiān)管部門的共同監(jiān)管；第三個時期，我國證券市場形成了中國證監(jiān)會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的中央領(lǐng)導(dǎo)體系，明確了中國證監(jiān)會是獨立而唯一的最高監(jiān)管組織。證監(jiān)會對證券市場違法違規(guī)行為具有進行行政處罰的權(quán)利。2006年，經(jīng)國務(wù)院同意，證監(jiān)會設(shè)置了獨立的行政處罰委員會，以求案件審理的專職化和專業(yè)化。美國1933年證券法及其后形成的判例對“證券”做出的概括性規(guī)定使美國證法傾向于重實質(zhì)而輕形式，延伸了證券的概念，將眾多投資行為以證券的名義合法化，并通過證券監(jiān)管路徑規(guī)制。這在一定程度上保護了投資者利益，但在另一方面，證券定義的概括性也無疑是在證券監(jiān)管的范圍和專業(yè)性上提出了更高的要求。SEC在美國行政體系中具有特殊地位，其為經(jīng)國會授權(quán)的執(zhí)行美國聯(lián)邦證券法體系的獨立機構(gòu)，具有準司法權(quán)、準立法權(quán)和獨立執(zhí)法權(quán)，乃美國證券監(jiān)管的最高機構(gòu)。其行政執(zhí)法機制包括調(diào)查程序和行政執(zhí)法機制——調(diào)查報告程序、司法禁令程序和行政審裁程序。在美國三權(quán)分立的政治傳統(tǒng)下，SEC的準司法權(quán)、準立法權(quán)和獨立執(zhí)法權(quán)有助其對復(fù)雜的證券市場違法違規(guī)行為做出及時有效的反應(yīng)。SEC行政處罰權(quán)具有準司法權(quán)性質(zhì)，而美國最高法院通過一系列判例承認行政機構(gòu)可享有準司法權(quán)。因此，SEC實際為具有極大獨立性的證券監(jiān)管機構(gòu)。SEC并不受國會的控制。其權(quán)利受法律的直接肯定，并通過之后的一系列判例得到肯定。

二、中美證券市場行政處罰機制比較

（一）監(jiān)管機構(gòu)性質(zhì)

同屬政府主導(dǎo)型監(jiān)管體制，同為證券市場監(jiān)管主體，中國證監(jiān)會與美國SEC在行政機構(gòu)體系中的獨立性不同。美國SEC擁有準司法權(quán)、準立法權(quán)和獨立執(zhí)法權(quán)，經(jīng)國會授權(quán)而成為執(zhí)行美國聯(lián)邦證券法體系的獨立機構(gòu)。美國法律界認為，一個獨立運行的證券監(jiān)管機構(gòu)其透明度勝于合并監(jiān)管的機構(gòu)?；诖苏J識，SEC在美國行政體系中具有相當?shù)莫毩⑿裕员ＷC其對證券市場監(jiān)管的透明度。其權(quán)力來自于法律的直接規(guī)定。準司法權(quán)、準立法權(quán)和獨立執(zhí)法權(quán)相互配合，在SEC內(nèi)部體系內(nèi)也能夠形成相對完整的鏈條，對行政處罰機制發(fā)揮功用起保障作用。此外，基于證券期貨市場的專業(yè)性，美國SEC作為一個實際上獨立于行政機關(guān)的特殊機構(gòu)，能夠在較大程度上保障其決策的獨立性和專業(yè)性。我國證監(jiān)會具有規(guī)則制定權(quán)、行政許可權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、調(diào)查取證權(quán)和懲處權(quán)等權(quán)力。但我國證監(jiān)會為國務(wù)院的直屬事業(yè)單位，不僅不獨立于政府，也不獨立于其監(jiān)管對象。因此，我國證監(jiān)會雖具有行政權(quán)力，但其權(quán)力來自于國務(wù)院授權(quán)。證監(jiān)會在證券市場行政處罰機制發(fā)揮的實效作用很大程度需要依靠其性質(zhì)，即依靠其背后強大的行政權(quán)力來規(guī)制證券市場不法行為，而非其自身的行政力量。因而，證監(jiān)會的獨立性不及美國SEC，我國證券市場行政處罰機制對于規(guī)制證券不法行為的作用很大程度上依靠中央行政力量的支撐，而非證監(jiān)會行政處罰的強效性。

（二）行政處罰的種類與效力

我國證監(jiān)會對證券市場違法違規(guī)行為所能適用的行政處罰種類較為廣泛。證監(jiān)會除運用行政處罰手段之外，還在其指定的規(guī)章或規(guī)范性文件中，創(chuàng)設(shè)了責令更換董事、監(jiān)事、高級管理人員，責令股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)，一定時期內(nèi)不受理有關(guān)文件、申請或推薦等“非行政處罰措施”。美國發(fā)達的證券市場對SEC的監(jiān)管效力提出了極高的要求。而事實上SEC自成立起，就一直在完善其執(zhí)法措施。SEC的執(zhí)法經(jīng)歷了從司法訴訟轉(zhuǎn)向行政審裁，從申請禁止令到罰款的變化。2002年美國《薩班斯法案》通過后，SEC的行政手段進一步加強，兼顧打擊違法與阻止再犯。另一方面，SEC也具有高度靈活的執(zhí)法裁量權(quán)，可以決定如何處罰違法。SEC能夠處罰違反聯(lián)邦證券法的行為，同時國會也規(guī)定各種行政措施的使用條件，允許SEC靈活適用。因而，SEC在證券監(jiān)管中同時具有高度裁量權(quán)和豐富的執(zhí)法措施。

（三）行政處罰機制對于投資者保護目標實現(xiàn)的意義

證券市場監(jiān)管的一大重要目標即保護投資者。證監(jiān)會與SEC介入證券市場，對證券違法違規(guī)行為進行懲處，以保護處于相對弱勢地位的證券市場投資者。但我國證券行政處罰機制并沒有將這一目標貫徹于行政處罰機制的始終。以行政處罰中的罰款和沒收違法所得為例。根據(jù)《中國證監(jiān)會2010年度證券行政處罰分析報告》，2010年證監(jiān)會所有處罰案件中，使用頻率最高的行政處罰類型是罰款、警告、沒收違法所得，分別占全部處罰類型的46.26%、33.33%和10.88%，處罰對象為276個，處罰金額總計5861.57萬元。證監(jiān)會罰款金額也呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。但罰款和沒收違法所得雖為最常見的行政處罰措施，但罰款與沒收違法所得一并上繳國庫。在這種情形下，投資者并不能直接從證監(jiān)會的處罰中得到直接補償。美國SEC作為具有較高獨立性的監(jiān)管機構(gòu)，對于投資者保護目標采取更加直接的方式。SEC認為不能狹義地理解投資者保護的目標，制裁違法固然能簡介保護投資者，但更重要的是把對違法者的罰款及其返還的非法所得用于補償投資者，使其受到的損失降到最低。證監(jiān)會與SEC在保護投資者這一目標上采取直接與間接兩者不同思路。中國證監(jiān)會在行政處罰機制的設(shè)置時除考慮投資者保護這一目標外，同時考慮政策性目標。證監(jiān)會同時承擔著發(fā)展證券市場和保護投資者的目標。因此，政策性因素對于證監(jiān)會行政處罰機制的影響極大。而投資者保護的目標可能受到政策因素的擠壓。而美國SEC投資者保護的目標占據(jù)主要地位，因而其制裁證券違法違規(guī)的途徑更加靈活。與SEC相比，證監(jiān)會可運用的行政處罰和非行政處罰類型在類型上并不少，但是證監(jiān)會在自由裁量方面的靈活度則遜色于SEC。SEC可選擇與證券市場違法的當事人選擇和解，而證監(jiān)會則不被允許與當事人和解。這也反映了中美證券監(jiān)管理念中的另一差異。美國SEC的執(zhí)法自由裁量權(quán)可保障對證券市場監(jiān)管的效率性，而我國行政處罰措施的類型化固然可以保障證監(jiān)會自身權(quán)利不被濫用，但卻在靈活性與效率性方面略顯不足。與我國行政處罰機制相聯(lián)系的證券監(jiān)管程序中，也明顯反映出這一特點。2010年，我國證券行政委共收案件107件，而僅審計67件。而證券市場違法違規(guī)行為頻發(fā)的背景下，證監(jiān)會必然會面臨更大的壓力。

（四）“查審分離制”——證券監(jiān)管的專業(yè)化走向

我國證監(jiān)會成立至2002年，案件調(diào)查與審理由同一部門負責。2002年《關(guān)于進一步完善中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰體制的通知》后，證監(jiān)會案調(diào)查與審理由不同部門負責，正式將行政處罰工作分為兩個階段，第一階段為案件調(diào)查階段，由稽查部門負責；第二階段為案件審理、聽證階段，由證監(jiān)會行政處罰委員會負責。2012年底證監(jiān)會啟動改革，引入法官掛職擔任行政處罰委員會委員。在證監(jiān)會查審分離體制下，稽查部門負責案件調(diào)查，聽證由專門委員會負責審理，法律部門負責復(fù)議訴訟。證監(jiān)會查審分離制度的建立反映證券監(jiān)管專業(yè)化的趨勢。而在監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部明細各項權(quán)限的劃分，也構(gòu)成對證監(jiān)會自身權(quán)利行使的監(jiān)督。證券監(jiān)管職責的細化對于證監(jiān)會的監(jiān)管效率也有一定的促進作用。美國SEC下設(shè)4個部，18個辦公室，同時在各州還有11個派出機構(gòu)。SEC在證券行政處罰體系中引入“行政法官”。行政法官通過行政審裁制度對證券市場違規(guī)當事人最初裁決。SEC在長期發(fā)展過程中，也形成了完善的“調(diào)查——處理”的行政執(zhí)法機制。獨立的調(diào)查權(quán)也保障了SEC的監(jiān)管能力。在對證券市場違法違規(guī)行為進行查處的過程中，中美兩國的監(jiān)管機構(gòu)都在朝專業(yè)化發(fā)展。

三、結(jié)論

中美兩國證券市場監(jiān)管路徑不同。美國SEC與中國證監(jiān)會的行政處罰機制在目標、體系、監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、地位等方面存在著差異。但中美證券行政處罰體系建設(shè)都朝著專業(yè)化的方向發(fā)展。有效的證券執(zhí)法機制在實現(xiàn)投資者保護的目標的過程中有著重要作用。有效監(jiān)管的前提是明確目標、保證監(jiān)管獨立性和可靠性、保證監(jiān)管機構(gòu)擁有充分的資源和有效的執(zhí)法權(quán)力。反觀我國證監(jiān)會獨立性不足、執(zhí)法權(quán)力有限、執(zhí)法自由裁量權(quán)不足。證監(jiān)會同時肩負保護投資者和發(fā)展證券市場的雙重監(jiān)管目標，導(dǎo)致證監(jiān)會的行政處罰機制運作過程中無法及時、充分地保護投資者。我國證監(jiān)會的行政處罰機制在整個證券監(jiān)管中處于相對孤立的狀態(tài)。證監(jiān)會的行政執(zhí)法缺乏民事責任制度的有力支持。這導(dǎo)致證監(jiān)會目前的行政處罰機制必須保持其強效性。證監(jiān)會在監(jiān)管上受政策導(dǎo)向的影響大，而獨立性不足，而通過機構(gòu)劃分上的細化和內(nèi)部職能的分權(quán)，證監(jiān)會監(jiān)管的專業(yè)化發(fā)展對于監(jiān)管效率的提供將會有促進作用。

作者:諸佳曄 單位:證券市場監(jiān)管法律制度之華東政法大學(xué)