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一、落實科學發(fā)展觀迫切需要推進行政體制改革

改革開放以來,我國的行政體制發(fā)生了巨大的改變,為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了強大的制度保障。同時也要看到,經(jīng)過20多年的改革開放,我國政府生存和發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)、國際環(huán)境、社會條件發(fā)生了深刻變化,以人為本,全面可持續(xù)的科學發(fā)展觀對行政體制改革提出了新要求。

(一)落實科學發(fā)展觀需要政府轉(zhuǎn)變職能改革開放這些年,盡管政府職能轉(zhuǎn)變已有一定程度的進展,但相對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求來說還處于滯后狀態(tài),越位、缺位和錯位的現(xiàn)象仍大量存在,改革的任務(wù)仍非常艱巨。比如,政府一方面仍然占有過多的對企業(yè)微觀決策進行干預(yù)和對稀缺資源進行配置的權(quán)力,而在另一方面,企業(yè)和公民迫切需要政府提供的公共服務(wù)卻相對薄弱。在提供良好的法律環(huán)境和公正執(zhí)法方面,在提供基本的社會保障和保護生態(tài)環(huán)境等方面,與客觀需求相比,都還存在不小的差距。至于少數(shù)政府工作人員不依法行政甚至暴力行政,以及未得到有效遏制的“權(quán)力尋租”現(xiàn)象,更是群眾普遍關(guān)注的問題。

(二)落實科學發(fā)展觀需要政府改變管理方式。自1978年以來,我國經(jīng)濟保持了持續(xù)高速發(fā)展的勢頭,年均GDP增長達到9.4%,但城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟增長方式粗放、資源環(huán)境問題突出、社會事業(yè)發(fā)展滯后、就業(yè)壓力巨大以及投資盲目擴張、重復建設(shè)蔓延、地區(qū)封鎖嚴重、農(nóng)民收入增長緩慢等深層次矛盾始終伴隨著這一過程。經(jīng)過宏觀調(diào)控,這些問題在某些時期雖有不同程度的好轉(zhuǎn),但是,一遇合適時機往往出現(xiàn)反彈,其中的許多問題在近些年更加凸顯。經(jīng)濟社會生活中的突出矛盾和問題之所以長期存在且不斷發(fā)展,根本原因在于體制機制不順,特別是政府直接、微觀、以行政手段為主的管理方式,導致政府直接干預(yù)國有企事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動和具體業(yè)務(wù);政績考核體系不科學、公務(wù)員選拔任用制度不合理,不僅加劇了政企不分,而且導致政府單純追求經(jīng)濟增長速度,盲目投資、重復建設(shè),實施地區(qū)封鎖和市場分割。

(三)落實科學發(fā)展觀需要政府有開放的視角。我國對外開放的廣度、深度、質(zhì)量與水平,與政府行政管理體制的狀況直接相關(guān)。抓住機遇,應(yīng)對與化解風險,全面提高對外開放水平,迫切要求推進政府行政管理體制改革,使政府管理的內(nèi)容、方式及相關(guān)制度與國際通行做法相銜接。只有這樣,我們才能統(tǒng)籌好國內(nèi)發(fā)展和對外開放,增強在不斷擴大開放條件下促進發(fā)展的能力。

二、以科學發(fā)展觀為指導深入推進行政體制改革

(一)科學定位政府職能

1、要明確政府職能的邊界。要明確各級政府與其他市場主體的職責權(quán)限。在政府與市場的關(guān)系上。使政府的權(quán)力歸政府,市場的權(quán)力歸市場,政府要從全能政府轉(zhuǎn)變到有限政府。在市場經(jīng)濟條件下,市場機制起主要的和基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用。政府的作用在于彌補市場的不足,為充分發(fā)揮市場機制的作用創(chuàng)造適宜的外部條件。政府干預(yù)不是進入、參與、代替、破壞市場機制。政府干預(yù)與市場機制應(yīng)當處在不同層面和不同領(lǐng)域,各展其長,優(yōu)勢互補。在政府與企業(yè)的關(guān)系上,要實現(xiàn)真正的政企分開,切實解決政府的“越位”“、錯位”和“缺位”問題。企業(yè)自主經(jīng)營,自負盈虧;政府要為企業(yè)提供必要的服務(wù)。在政府與社會的關(guān)系上,要實現(xiàn)政府與社會“強強聯(lián)合”,打破中國從建國后經(jīng)歷了40多年的強政府、弱社會的固定模式,選擇共同合作,共同治理,充分互動,形成合力,進行共治,達到善治。在中央與地方的關(guān)系上,依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,既維護中央政府權(quán)威,又增強地方政府活力。在政府部門與政府部門的關(guān)系上,切實解決職能交叉、多重多頭執(zhí)法等問題,建立廉潔高效的政府。

2、不同時期政府職能的重點應(yīng)有所不同。在計劃經(jīng)濟時代,社會生活政治化,政府的政治職能比較強大,改革開放后,一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心,我國的政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整多集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管方面,相對忽視了社會管理和公共服務(wù)職能的調(diào)整和強化,這雖然在改革初期十分必要,但社會管理和公共服務(wù)的薄弱,卻引發(fā)了社會不公、貧富差距明顯和社會沖突嚴重等諸多社會問題,既影響了政府形象,也在一定程度上阻滯了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。未來一個時期,需要盡快解決好與城鄉(xiāng)居民利益直接相關(guān)、廣大群眾要求強烈的基本公共產(chǎn)品的供給。以完善基礎(chǔ)性公共服務(wù)為重點,實現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標。要加快公共財政體制建設(shè),使財政支出逐步向義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障等社會公益性項目傾斜。要建立和完善從中央到地方的就業(yè)工作體系,把擴大就業(yè)作為各級政府的主要工作職責之一。強化政府促進就業(yè)的公共服務(wù)職能,盡快建立多層次、多渠道的就業(yè)服務(wù)體系;要通過對醫(yī)療制度的重新設(shè)計,使每個人都能享受基本的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù);把義務(wù)教育納入到財政保障范疇內(nèi),盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的全部免費;按照“低水平、廣覆蓋”的原則,努力將所有的社會成員納入社會保障體系;要制定公共服務(wù)的最低標準,保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務(wù);應(yīng)繼續(xù)加大力度,從制度上切實解決關(guān)系到群眾生命的生產(chǎn)、衛(wèi)生、食品等公共安全方面的問題;建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系和嚴格的行政問責制,將提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量作為各級政府業(yè)績考核的主要指標。

(二)完善行政管理方式

1、深化行政審批制度改革。社會的發(fā)展離不開行政機關(guān)的行政管理活動,社會發(fā)展的程度越高,社會情況越復雜就越是如此。也正因為如此,行政審批作為行政管理的重要手段,它對社會的發(fā)展起過重要作用。行政審批制度的作用主要體現(xiàn)在對“市場失靈”發(fā)揮的防范作用和補救作用,這也是行政審批制度仍將繼續(xù)存在的價值所在。第一,要調(diào)整行政審批的范圍。保留一些領(lǐng)域。對于法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的關(guān)系國計民生的專營專賣項目,少數(shù)重要商品的價格和服務(wù)項目的收費標準,少數(shù)必須嚴格控制的指令性計劃指標可以適當?shù)乇Ａ魧徟?。強化一些領(lǐng)域。對于確實需要審批的領(lǐng)域,尤其是城市規(guī)劃、土地開發(fā)和利用、環(huán)境保護、財政支出項目,以及涉及社會安定和人民群眾安全的特種行業(yè)和項目,不僅要審批,而且要從緊、從嚴。第二,要改進行政審批的方式。要結(jié)合審批事項的不同情況,對審批方式進行適當?shù)母母?。比?可以將許多部門分散審批改為聯(lián)合審批,或?qū)⒃S多部門審批歸口到某一個或兩個部門依法集中審批,實行會審制,也就是實行“一個窗口對外,一條龍服務(wù)”。第三,要完善行政審批的程序。主要應(yīng)完善以下幾方面的制度:一是信息公開制度即審批條件和標準公開制度。二是聽取行政相對人意見的制度。三是審批決定說明理由制度。

2、大力推行政務(wù)公開。堅持以公開為原則、不公開為例外,把涉及人民群眾切身利益的各類權(quán)力運行過程作為政務(wù)公開的重點內(nèi)容,擴大公開的范圍和層次,規(guī)范公開的內(nèi)容和形式。各級行政機關(guān)要抓緊編制政務(wù)公開目錄,建立健全政務(wù)公開基本制度,市(地)級以下政府要完善政務(wù)公開工作機制,省級政府和國務(wù)院各部門要加快推進政務(wù)公開。學校、醫(yī)院和供水、供電、供熱、供氣、環(huán)保、公交等公共事業(yè)部門也要全面推行辦事公開制度。完善政府信息制度。要加強各級政府網(wǎng)站建設(shè),通過推進政務(wù)公開,促進政府提高工作透明度和行政效能,方便群眾參與經(jīng)濟社會活動,監(jiān)督行政行為。

3、加快電子政務(wù)建設(shè)。推進行政改革的一個重要環(huán)節(jié),是實現(xiàn)政府管理方式創(chuàng)新,在政府運行機制、工作流程、技術(shù)方法、管理理念等方面下功夫。重點開展網(wǎng)上互動式辦公,充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)改進政府管理方式,規(guī)范工作流程,提高透明度和效率。當前和今后一個時期,推進電子政務(wù)建設(shè)要著力抓好以下幾項工作,一是推動應(yīng)用系統(tǒng)互聯(lián)互通,充分發(fā)揮電子政務(wù)效能。二是推進信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同,提高電子政務(wù)應(yīng)用水平。三是建立全國統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)籌規(guī)劃,整合資源。四是做好信息安全保障工作,貫徹“積極預(yù)防、綜合防范”的方針。五是完善法律法規(guī)體系,加強人才培訓。六是建立有利于電子政務(wù)合理建設(shè)、科學管理、有效運行及維護的良性運行機制。

(三)深化政府機構(gòu)改革

1、優(yōu)化同級政府組織結(jié)構(gòu)。加強和完善從事經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理的機構(gòu),撤消直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟活動和社會事務(wù)的機構(gòu);明確職責分工,整合分散在不同部門的相同行政職能,消除交叉重復;規(guī)范各類領(lǐng)導小組和協(xié)調(diào)機構(gòu),一般不設(shè)實體性辦事機構(gòu)。政府部門逐步向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展。可供參考的思路有:國務(wù)院所屬機構(gòu)可考慮進一步整合,拓寬部委的職能,逐步向“大部制”過渡,例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)、大環(huán)保過渡;目前金融業(yè)監(jiān)管實行分業(yè)監(jiān)管模式,行業(yè)劃分過細,可考慮向混合監(jiān)管體制過渡,監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)從事業(yè)單位轉(zhuǎn)為政府行政機構(gòu);各類協(xié)調(diào)性機構(gòu)的辦事機構(gòu),應(yīng)依托牽頭部門,一般不再“另起爐灶”;行使行政職責的事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)為政府機構(gòu);地方政府也要逐步實現(xiàn)寬職能、少機構(gòu),并可從本地實際出發(fā),因地制宜地設(shè)立或撤并機構(gòu)。

2、理順上下級政府機構(gòu)設(shè)置。按照各級政府的性質(zhì)和中央統(tǒng)一領(lǐng)導、充分發(fā)揮地方積極性的原則,合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理職權(quán),在此基礎(chǔ)上,理順中央和地方在財稅、金融、投資、社會保障及工商、質(zhì)檢、國土資源管理等領(lǐng)域的分工和職責,合理調(diào)整一些領(lǐng)域的中央對地方的垂直管理體制。垂直管理最重要的是把握三點:一是監(jiān)督性權(quán)力尤其是對政府其他部門進行監(jiān)督的權(quán)力,應(yīng)當實行垂直管理,最典型的是審計和監(jiān)察,而技術(shù)性的、事務(wù)性的權(quán)力應(yīng)當原則確定為地方行使,比如財政、稅務(wù)等部門;二是對涉及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略資源的保護監(jiān)管權(quán)力,如環(huán)保、國土資源等權(quán)力應(yīng)當上收,而對普通經(jīng)濟事務(wù)的管理權(quán)限則應(yīng)充分尊重地方自主,比如商務(wù)、科技等;三是涉及人權(quán)、公民憲法性權(quán)利等事務(wù)的處置,原則上應(yīng)當歸于垂直管理,比如公安、國安、監(jiān)獄等部門。

3、減少行政層級。適應(yīng)政府職能不斷轉(zhuǎn)變、統(tǒng)一市場逐步推進、經(jīng)濟一體化深入發(fā)展以及交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善的要求,著眼于提高行政效率、降低行政成本,積極進行省直管縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革等探索,逐步形成科學的行政層級構(gòu)架。加強行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究,優(yōu)化行政區(qū)劃結(jié)構(gòu),增強具備條件地區(qū)引領(lǐng)帶動作用。