導(dǎo)語(yǔ)：區(qū)域行政體制改革的新思索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：吳俊林工作單位：中共泰和縣委黨校

地方政府存在的機(jī)構(gòu)膨脹、編制冗員、效率低下、難以改革等頑癥，其背后隱藏的是深層次的體制問(wèn)題，上述現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是我國(guó)政府體制本身弊端的綜合表現(xiàn)。所以，對(duì)中國(guó)地方政府來(lái)說(shuō)，就事論事，就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)是解決不了問(wèn)題的，這樣的改革思路最后還得回到原點(diǎn)。筆者認(rèn)為，地方政府改革的最終途徑是體制創(chuàng)新，總體思路和目標(biāo)應(yīng)定位于改革地方行政區(qū)劃體制，實(shí)行地方制度創(chuàng)新，從體制上找出阻礙、限制政府改革的難點(diǎn)重點(diǎn)，然后才能取得改革的突破。第一，以法律的形式實(shí)現(xiàn)中央與地方的合理分權(quán)。地方政府改革的成敗，從根本上說(shuō)，取決于中央與地方關(guān)系的重新組合。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行的中央與地方關(guān)系模式下的地方制度已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新，其主要目標(biāo)就是實(shí)行法律分權(quán)制。賦予地方自治的法律地位，依法明確劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分及其運(yùn)行機(jī)制的法定化、制度化和程序化。在合理劃分中央與地方權(quán)力縱向配置的同時(shí)，注意橫向合理分權(quán)問(wèn)題，即黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體等分權(quán)，如果沒(méi)有橫向合理分權(quán)相配套，縱向合理分權(quán)也是不能長(zhǎng)久的，甚至?xí)?dǎo)致濫用權(quán)力、以權(quán)謀私。因此，要使中央與地方的權(quán)限劃分科學(xué)合理，運(yùn)行有效，就必須處理好橫向分權(quán)與縱向分權(quán)的關(guān)系，并使二者結(jié)合起來(lái)。第二，改革地方行政區(qū)劃體制，實(shí)行地方制度創(chuàng)新。我國(guó)的地方行政區(qū)劃肇始于古代，是與高度中央集權(quán)體制并行不悖的。在改革開放的今天，不僅不適應(yīng)地方分權(quán)化改革的發(fā)展方向，而且也阻礙了統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的形成，必須進(jìn)行改革。首先，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的需要，從中國(guó)地理環(huán)境相對(duì)同質(zhì)性出發(fā)，重新劃分省級(jí)行政區(qū)域，縮小省級(jí)區(qū)劃，增加省級(jí)區(qū)劃單位。這樣既可以減少官僚層次，又可以適當(dāng)擴(kuò)大中央政府和省級(jí)政府的管理幅度，使政府結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化建設(shè)和信息社會(huì)的發(fā)展要求相適應(yīng)。其次，減少地方行政區(qū)劃層次，統(tǒng)一地方行政層級(jí)。與縮小省區(qū)、增加省級(jí)區(qū)劃體制改革相配套，根據(jù)行政管理幅度和省級(jí)區(qū)劃改革要求，結(jié)合我國(guó)地理環(huán)境的特點(diǎn)，我國(guó)省級(jí)以下地方行政區(qū)劃采取省、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)制為宜。具體方法是，撤銷地級(jí)區(qū)劃建制，實(shí)行省直轄縣(市)體制;改革市管縣體制，實(shí)行市縣分置，現(xiàn)行地級(jí)市予以保留，但不管轄縣(市)，只管轄中心城區(qū)的區(qū)，探索和創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，健全社區(qū)服務(wù)功能，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。根據(jù)國(guó)土面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量適當(dāng)合并和減少縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政單位數(shù)額，不僅可以從量上減少行政人員，而且還可以相對(duì)集中地開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。以中部地區(qū)為例，可以把縣、鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置如下:縣:管轄區(qū)面積4000平方公里，人口100萬(wàn)左右，其行政級(jí)別可定為副地級(jí)，經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到一定規(guī)模的縣市也可以直接定為正地級(jí)。以江西省為例，可把現(xiàn)有的100個(gè)縣(市)合并劃成40個(gè)左右的縣(市)。鎮(zhèn):轄區(qū)面積300平方公里，人口5萬(wàn)人左右，其中圩鎮(zhèn)人口要達(dá)到1—2萬(wàn)人，其行政級(jí)別可定為副縣級(jí)，達(dá)到一定的規(guī)模的鎮(zhèn)可以升為正縣級(jí)。賦予鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限。東西部可參考此指標(biāo)體系并根據(jù)各自地理、人口、資源等特點(diǎn)再行設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。再次，實(shí)行地方和基層自治的制度創(chuàng)新。地方自治源于西方社會(huì)的歷史文化，有著悠久的歷史傳統(tǒng)，它最初主要是指城市自治。現(xiàn)代國(guó)家的地方自治是指“國(guó)家特定區(qū)域內(nèi)的人民，基于國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令，在國(guó)家監(jiān)督之下，自組法人團(tuán)體，以地方之人及地方之財(cái)，自行處理該區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種政治制度”。新中國(guó)成立后，我國(guó)在較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了地方自治，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治;在農(nóng)村基層實(shí)行村民自治;1997年以后在香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)行高度自治。但總體來(lái)看，發(fā)展還很不平衡，在大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)直接選舉和競(jìng)爭(zhēng)選舉，這是導(dǎo)致地方“面子工程”、“政績(jī)工程”的主要原因。所以，政府體制創(chuàng)新的目標(biāo)，首先，要適應(yīng)世界潮流賦予地方政府和基層政府在地方事權(quán)范圍內(nèi)相對(duì)自主的權(quán)力，地方政府的自主權(quán)力由憲法或地方政府法授予，地方事權(quán)范圍一般要有明確的列舉，建議創(chuàng)立《地方自治法》，以規(guī)范地方政府行為。其次，完善選舉制度，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入選舉之中，使地方各級(jí)政府能夠真正置于選民的監(jiān)督之下，為本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展掌好權(quán)、用好權(quán)。第三，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型地方政府。中國(guó)地方政府的建設(shè)應(yīng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。所謂“公共服務(wù)型政府”，從經(jīng)濟(jì)層面上說(shuō)，主要是為社會(huì)提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在政治層面上，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會(huì)各階層提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治;在社會(huì)層面上，政府要從社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會(huì)保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會(huì)健康發(fā)展。在治理方式上，要改變過(guò)去由政府單方面行使權(quán)力、提供服務(wù)、維持管制、解決社會(huì)問(wèn)題的傳統(tǒng)方式，致力于政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與公民之間互動(dòng)狀態(tài)的構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，尤其要把建立和完善社會(huì)組織，提高社會(huì)自我管理能力作為改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)屬第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)師、律師、經(jīng)紀(jì)人機(jī)構(gòu)，以行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)工會(huì)為主的行業(yè)性經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)居民自治組織雖已初步建立，但還很不健全，獨(dú)立性很差，自我管理、自我服務(wù)的意識(shí)也十分淡薄。如果政府在分解權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能、撤并機(jī)構(gòu)的同時(shí)，不重視市場(chǎng)機(jī)制的完善、社會(huì)組織的建設(shè)，一大批由政府剝離出去的職能就可能會(huì)因無(wú)組織承擔(dān)而落空。

(一)“省管縣”改革的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因分析。1．縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位越來(lái)越重要。我國(guó)的“縣制”歷史悠久，歷史上縣曾經(jīng)直接由皇帝掌管，故有“郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國(guó)家富”之說(shuō)?？h域國(guó)土面積超過(guò)全國(guó)的90%，人口超過(guò)全國(guó)的70%，GDP超過(guò)全國(guó)的50%。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模與水平已直接關(guān)系到我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)程度，在構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的總體進(jìn)程中地位越來(lái)越重要。2．提高政府服務(wù)績(jī)效和探索公共管理創(chuàng)新需要提升縣級(jí)政府效能。公共組織和公共管理體制的創(chuàng)新是世界政府管理的發(fā)展大勢(shì)，但我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變還不能適應(yīng)發(fā)展的需要。其中，管理層級(jí)過(guò)多就是經(jīng)常被社會(huì)各界批評(píng)的重點(diǎn)問(wèn)題，由于大部分的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)決策權(quán)都屬地級(jí)市所有，縣級(jí)政府的公共行政創(chuàng)新精神受到了嚴(yán)重的抑制，也就直接影響到了縣級(jí)政府的行政效能。3．“市管縣”體制的弊端越來(lái)越凸顯。社會(huì)的變化發(fā)展不僅使得企業(yè)的傳統(tǒng)管理方式發(fā)生重大改變，同時(shí)也要求國(guó)家行政建制的進(jìn)一步調(diào)整和完善。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，“市管縣”體制已失去了其當(dāng)初的功效，成為抑制縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性因素，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):過(guò)多層級(jí)的設(shè)置弱化了信息的精準(zhǔn)度，使得上下級(jí)的協(xié)調(diào)失效;行政成本和社會(huì)成本大幅度上升;在工作部署、城鄉(xiāng)利益分配等方面難免出現(xiàn)不平衡，弱化縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。4．“省管縣”體制的優(yōu)點(diǎn)比較突出。相對(duì)于目前“市管縣”體制存在的一些弊端和消極影響，“省直管縣”體制的優(yōu)點(diǎn)就比較突出，主要從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。首先，省直管縣體制減少了行政層級(jí)，克服了政府層級(jí)過(guò)多引起的諸多弊端。比如上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá)，下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上傳;中間環(huán)節(jié)截留中央下放的權(quán)力，使地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)。其次，實(shí)行省直管縣體制，能解決地市分割的弊端，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐?！笆」芸h”體制可以防止一些中心城市隨意向外擴(kuò)大行政“地盤”，侵占農(nóng)民土地，減少土地資源浪費(fèi)。最后，實(shí)行省直管縣體制，能擴(kuò)大縣的自主權(quán)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。(二)“省管縣”體制的實(shí)現(xiàn)條件分析。1．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打破了傳統(tǒng)體制下的政府管理模式，為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣提供了前提條件。自1993年我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立至今，企業(yè)、公民和各種社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)的功能大大增強(qiáng)，政府直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)域逐步縮小，政府大量的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，以行政手段強(qiáng)制行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)保持統(tǒng)一的格局將被打破。2．區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的密切，行政隸屬關(guān)系的淡化，為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣提供了內(nèi)在動(dòng)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政治和經(jīng)濟(jì)作為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)按照各自的規(guī)律運(yùn)行，行政區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)封閉狀態(tài)逐漸被打破，政治因素由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在依據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠織l件。由此，經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)合必然要逐漸取代縱向的權(quán)力傳承，形成自由分散的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。在這種體制下，按照市管縣模式建立的行政隸屬關(guān)系在經(jīng)濟(jì)上日益淡化，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的勻質(zhì)型地區(qū)，以行政權(quán)力扭合在一起的“帶”與“管”模式，已不可能按照縱向權(quán)力關(guān)系高效運(yùn)行，推行以“地方為主”的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)體制成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。3．電子政務(wù)的發(fā)展與交通條件的發(fā)達(dá)，為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣提供了技術(shù)保障。隨著電子政務(wù)的普及，上下級(jí)政府之間以及政府職能部門之間的網(wǎng)絡(luò)溝通已經(jīng)初具規(guī)模，日趨完備。鐵路、高速公路、國(guó)道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，現(xiàn)代交通工具的發(fā)達(dá)，使得省與縣之間的空間距離變得越來(lái)越短。4．國(guó)際地方政府行政管理層級(jí)為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。目前世界絕大部分國(guó)家實(shí)行的是二級(jí)或三級(jí)制，有些國(guó)家實(shí)行的是一級(jí)制，實(shí)行四級(jí)制及以上的國(guó)家不到20%。美國(guó)國(guó)土面積與我國(guó)相近，實(shí)行州—市二級(jí)與州—縣—鎮(zhèn)三級(jí)共存制;印度實(shí)行邦—縣—區(qū)三級(jí)制;日本為都、道、府、縣—市、町、村二級(jí)制。5．部分省市的實(shí)踐成果，為強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣提供了現(xiàn)實(shí)參考。浙江縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的實(shí)踐證明，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是一項(xiàng)具有積極效應(yīng)的政策選擇;海南建省后，已經(jīng)完全實(shí)行了“縣市分治”;重慶直轄后，也完全過(guò)渡到直管區(qū)、縣;2002年以來(lái)，湖北、河南、廣東、安徽等省進(jìn)行了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。這些實(shí)踐也為進(jìn)一步推廣省直管縣積累了經(jīng)驗(yàn)。(三)“省管縣”體制的實(shí)現(xiàn)路徑探索?！笆」芸h”體制改革將從根本上改變我國(guó)省級(jí)以下行政區(qū)劃的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和行政、財(cái)政基礎(chǔ)，并將深刻影響我國(guó)政府間縱向關(guān)系模式，可以視為自上世紀(jì)80年代“市管縣”體制實(shí)施以來(lái)，又一次對(duì)政府間關(guān)系機(jī)制所作出的根本性調(diào)整。首先，明確各級(jí)權(quán)限?？茖W(xué)劃分中央、省、縣(市)的職責(zé)權(quán)限，該由下級(jí)政府管理的職能，上級(jí)政府不要截留。中國(guó)在縱向間政府關(guān)系中存在的最主要的問(wèn)題是“職責(zé)同構(gòu)”的運(yùn)行模式，即中央政府和各級(jí)政府之間事權(quán)不明，職責(zé)不專。由于職責(zé)上的同構(gòu)，必然導(dǎo)致在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的上下對(duì)口，左右對(duì)齊，導(dǎo)致在政府運(yùn)作過(guò)程中的低效和混亂。政府為了有效地實(shí)施其政治管理，實(shí)行省直管縣體制，必須科學(xué)合理地劃清各級(jí)政府的職責(zé)，特別是要?jiǎng)澐质?、?地)、縣的職責(zé)權(quán)限，而且應(yīng)該賦予各級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立的、專門的權(quán)限，使它們“在履行自己各自的職責(zé)時(shí)具有各自的權(quán)利、責(zé)任和方式，上下級(jí)政府間不能互相干預(yù)”。只有科學(xué)合理地劃清了各級(jí)政府的職責(zé)，才有可能精簡(jiǎn)管理層次、擴(kuò)大管理幅度。其次，增進(jìn)制度柔性。政府尤其是省級(jí)政府必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控，提升自身駕馭改革的能力，順利推行省管縣體制改革。對(duì)省管縣體制的變革，制度變遷的路徑依賴形成的制度剛性給現(xiàn)在的改革帶來(lái)了很大的困難，“市管縣”體制將成為束縛發(fā)展的繩索，而且改變這種狀況阻力很大。在實(shí)行省管縣體制改革后，市和縣之間原有的制度關(guān)系必然遭到劇烈破壞，在遭到強(qiáng)大阻力的同時(shí)引發(fā)地方的人事甚至經(jīng)濟(jì)的震動(dòng)。所以，要認(rèn)真總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在新的省管縣體制變革中加入柔性因子，以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)將來(lái)復(fù)雜動(dòng)蕩環(huán)境的能力，但必須注意兩個(gè)方面:一是在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，設(shè)計(jì)的原則不是一成不變的，要充分考慮到現(xiàn)實(shí)的情況和個(gè)案的差異性。二是在制度變革完成之后，新的制度也不是一成不變的，要充分考慮到改革的歷史路徑和時(shí)間的動(dòng)態(tài)性。不同的制度設(shè)計(jì)往往具有不同的適應(yīng)性，良好的制度設(shè)計(jì)更能適應(yīng)環(huán)境的變化。擴(kuò)大制度設(shè)計(jì)的參與程度是增強(qiáng)制度柔性的一個(gè)好途徑。如果讓改革中牽涉到的多個(gè)利益主體參與到制度設(shè)計(jì)中來(lái)，給予更多表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，將使改革過(guò)程更嚴(yán)謹(jǐn)慎重，新的制度也更容易為不同利益相關(guān)者接受。在縣級(jí)政府的體制改革中，我們應(yīng)該推動(dòng)多中心的治理結(jié)構(gòu)，提高制度柔性，并真正讓它發(fā)揮作用。最后，推廣“小省區(qū)”模式。按照管理學(xué)的基本理論，在管理規(guī)模既定的情況下，各國(guó)政府對(duì)地方的管理，一般都會(huì)在管理幅度和管理層次之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)平衡。換言之，增加管理層次就意味著縮小管理幅度;擴(kuò)大管理幅度就意味著減少管理層次。任何組織形態(tài)為了求得管理效率的優(yōu)化和資源的合理利用，必須在管理層次的選擇上慎之又慎，只有將縱向?qū)哟伪３衷诳茖W(xué)、合理的范圍之內(nèi)，才能避免組織內(nèi)部工作的混亂。同時(shí)，管理幅度的把握也是至關(guān)重要的。一般認(rèn)為，省直接管理的縣市數(shù)量以40個(gè)左右為宜。而在我國(guó)實(shí)行省直接管理縣市，目前有25個(gè)省區(qū)超過(guò)了這一控制輻度，市縣數(shù)在40個(gè)以下的省級(jí)單位只有8個(gè)，即4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)和1個(gè)省(海南)、1個(gè)自治區(qū)(寧夏)，河北省內(nèi)的市縣數(shù)多達(dá)183個(gè)。這就需要把省級(jí)區(qū)劃單位縮小，否則無(wú)法管理如此多的縣?！靶∈^(qū)”模式使得省能夠有效地對(duì)縣區(qū)進(jìn)行管理，在發(fā)展強(qiáng)縣的同時(shí)照顧好弱縣，縮小縣區(qū)之間的差距，更好地進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，給予新農(nóng)村建設(shè)更多實(shí)質(zhì)性關(guān)照，同時(shí)在“中央—省—縣”之間形成合理的權(quán)力級(jí)差結(jié)構(gòu)，保障中央統(tǒng)一性的同時(shí)發(fā)揮地方自主性?！靶∈^(qū)”的實(shí)現(xiàn)可以分兩步走:第一步，在省內(nèi)按照經(jīng)濟(jì)聯(lián)系(特別是亞經(jīng)濟(jì)區(qū)板塊)、民族關(guān)系、文化聯(lián)系、歷史傳統(tǒng)和地理關(guān)聯(lián)等因素將省區(qū)劃為若干大區(qū)，設(shè)立省政府派出機(jī)構(gòu)，大區(qū)內(nèi)的市及所轄縣逐步實(shí)現(xiàn)由派出機(jī)構(gòu)直管，但是此舉會(huì)加大省政府的規(guī)模和權(quán)力，削弱中央的控制力，僅可以作為過(guò)渡措施;第二步，在省內(nèi)大區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整成型之后，將大省區(qū)按照省內(nèi)大區(qū)的基本結(jié)構(gòu)劃分相應(yīng)的小省區(qū)，以最終實(shí)現(xiàn)“小省區(qū)”治理模式。當(dāng)然，對(duì)于市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)良的地區(qū)可以考慮由中央直管(即“直轄市”形式)，給予特別保護(hù)，以防“省直管縣”破壞原有的市域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。相信“小省區(qū)”模式的全面推行可以推動(dòng)“省直管縣”體制的實(shí)現(xiàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府肩負(fù)著組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務(wù)群眾，切實(shí)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策和法律法規(guī)，圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民搞好服務(wù)的重要職責(zé)，是我們黨執(zhí)政為民的重要基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革成效如何，一定程度上決定了我國(guó)地方政府改革的成敗。(一)要從實(shí)際出發(fā)，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本職能和不同區(qū)域、不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點(diǎn)，按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能要求，由縣(市、區(qū))黨委、政府因地制宜確定黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置形式和數(shù)額。5萬(wàn)人以上的重點(diǎn)鎮(zhèn)可以設(shè)置黨建辦公室、宣傳文化辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)管理辦公室、公用事業(yè)管理辦公室。5萬(wàn)人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)三個(gè)機(jī)構(gòu)，即黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)管理辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室?？h級(jí)黨委、政府要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制總額內(nèi)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)位、人口、面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等狀況做好編制的具體分配、核定工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)行交叉任職，職數(shù)一般控制在7名以內(nèi)。轄區(qū)人口超過(guò)5萬(wàn)人的，可增配1至2名副鎮(zhèn)長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所要改為實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級(jí)主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制。積極創(chuàng)新農(nóng)村公益服務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)發(fā)展多元化的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)民專業(yè)合作社，扶持社會(huì)力量興辦為農(nóng)服務(wù)的公益性機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。(二)要大力推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。從加強(qiáng)社會(huì)管理和改善民生出發(fā)，以縣為單位，下決心撤并人口較少、規(guī)模較小、基礎(chǔ)條件較差、財(cái)力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合并區(qū)域面積較小、輻射范圍較小、相距較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，扶持和發(fā)展一批重點(diǎn)鎮(zhèn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民到中小城市創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。原則上不再保留鄉(xiāng)的建制。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)和農(nóng)民向重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，努力實(shí)現(xiàn)圩鎮(zhèn)人口規(guī)模達(dá)到1萬(wàn)人以上。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的重點(diǎn)鎮(zhèn)，建立重點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政體制。同時(shí)，每撤并一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，用于撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員安置、體制劃轉(zhuǎn)和公共設(shè)施建設(shè)。

(一)規(guī)范地方黨委和人大、政府、政協(xié)的職能。黨委與同級(jí)組織之間的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的隸屬關(guān)系。黨委執(zhí)政是通過(guò)黨選派自己的黨員按照法定程序進(jìn)入國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)、掌握政權(quán)來(lái)實(shí)施的。而人大、政府、政協(xié)中的黨組并不直接行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而是主要在黨內(nèi)貫徹黨委意圖，統(tǒng)一思想，然后通過(guò)這些機(jī)構(gòu)中黨員的共同努力，依照憲法和法律賦予的權(quán)力，把黨委意圖轉(zhuǎn)化為法律、法規(guī)。要支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，通過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他們實(shí)施監(jiān)督;要支持政府履行法定職能，依法行政;要支持政協(xié)依照章程參政議政，民主監(jiān)督。(二)整合政治資源，形成地方黨委統(tǒng)攬全局，人大、政府、政協(xié)幾套班子圍繞中心抓發(fā)展的局面。當(dāng)前要著重在以下幾個(gè)制度上下功夫:一是完善四套班子交叉任職制度。常委中的組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、政法委書記可分別兼任政府中相對(duì)應(yīng)的分管副縣長(zhǎng);人大主任、政協(xié)主席進(jìn)入同級(jí)黨委常委，人大、政協(xié)副職一般應(yīng)為專職，不宜兼職，尤其不宜兼任政府部門的實(shí)職，以充分發(fā)揮人大、政協(xié)的職能作用;各級(jí)政府的首腦，可實(shí)行兩人差額選舉，當(dāng)選為省、市、縣長(zhǎng)的，就是當(dāng)然的省、市、縣委書記，另一位候選人則任紀(jì)委書記，任期內(nèi)省、市、縣委書記兼省、市、縣長(zhǎng)發(fā)生，由紀(jì)委書記繼任，以形成權(quán)力的制衡機(jī)制。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)干部一定要有縣以下基層工作經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)縣長(zhǎng)的一定要當(dāng)過(guò)鎮(zhèn)長(zhǎng)，當(dāng)省長(zhǎng)的一定要當(dāng)過(guò)市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，有基層工作經(jīng)驗(yàn)的才能選拔到省以上黨政機(jī)關(guān)工作。要避免“秘書直接當(dāng)家”的不良傾向，秘書未經(jīng)一定的基層領(lǐng)導(dǎo)崗位鍛煉，不宜直接提拔擔(dān)任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)。二是建立正常的干部晉升機(jī)制。要嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》的規(guī)定建立正常的干部進(jìn)口、出口、晉升制度?？h、鎮(zhèn)兩級(jí)干部不要過(guò)分強(qiáng)調(diào)知識(shí)化、年輕化，主要是著重看干部的執(zhí)行力和攻堅(jiān)破難的能力。常委要向常委會(huì)、常委會(huì)要向全委會(huì)報(bào)告工作。三是完善專家咨詢制度。從有關(guān)部門、高校、黨校、科研院所以及改革工作基礎(chǔ)較好的地方，聘請(qǐng)專家學(xué)者組成專家咨詢或顧問(wèn)委員會(huì)，增加決策的理論含量和智力支持。四是完善決策論證制度。對(duì)事關(guān)全局、國(guó)計(jì)民生、政治性強(qiáng)等重大決策，應(yīng)當(dāng)在充分論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行試點(diǎn)，以檢驗(yàn)決策的可行性，取得經(jīng)驗(yàn)后再作正式?jīng)Q定。五是建立和完善決策責(zé)任追究制度。對(duì)重大決策失誤和執(zhí)行不力者進(jìn)行責(zé)任追究。